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警务改革：河南撤销公安分局与大庆撤所增设公安分局
&河南：11月15日前18个省辖市全部撤销公安分局
&&& 新华社郑州１１月９日电（记者李丽静）记者９日从河南省公安厅获悉，河南省全力推行公安机关警务机制改革，本月１５日前，全省１８个省辖市全部撤销公安分局。
&&&&据悉，自１０月份到１１月１５日为河南省公安机关改革月。１１月１５日前，全省公安机关警务改革完成。从此，在河南存在了６０多年的公安分局将成为历史。
&&&&２０１０年年初，河南省公安厅决定在新乡、商丘、济源、郑州４个省辖市进行警务机制改革试点。６月，新乡在全省率先推行“撤销分局，警力向派出所一线倾斜”的警务改革。８月底，１１０接处警时间由过去的５分钟压缩到现在的３分钟，一线基层警力由过去的２５％升至７０％，发案率同比下降７．７％，破案率同比上升１０．５％，群众安全感和满意度达到９５．５％和９２．７％，综合绩效考评成绩领跑全省。
&&&&８月３０日，河南省召开全省公安机关警务机制改革暨社会管理创新工作会，决定年底前要以“新乡模式”为主，在全省各省辖市公安局全面推进警务机制改革。此后，河南省的商丘、济源、郑州、南阳、三门峡、安阳等城市先后完成了警务机制改革。另外１１个省辖市公安机关改革筹备正在紧锣密鼓进行中。
&&&&据介绍，通过这次改革，各省辖市都撤销了公安分局，与原有的派出所合并后重新布局，成立大派出所。改革后的派出所，人员规模一般在１００人左右，管辖范围人口控制在１０万至２０万之间。派出所内设机构相对统一，总体上是“四队一室”，即案件侦查大队、治安管理大队、社区警务大队、交通巡防大队和勤务综合室。“四队一室”之外还要设立市局派驻的执法、执纪、督察为一体的派驻监督室。改革后的派出所是全部公安工作的基层作战单位，实行实战化的体制机制，具有县级公安机关的执法职能和权限。
河南撤销公安分局的警务破冰之旅
改革先在商丘、新乡试点如今在全省推广；以后各市局直接指挥派出所，分局被撤后大量警力下基层，解决人浮于机关弊端；有人质疑地方政府调用警力更方便是否会滥用警力
　　郑州市金水公安分局被撤销，该局大楼被改为金水派出所。楼外昔日的局长信箱还在，成为一个公安分局曾经存在的见证。本报记者 褚朝新 摄
　　11月11日凌晨零时许，新乡街头的治安交通岗亭里，2名民警通宵值守。岗亭外，警灯闪烁。
　　11月11日，河北邢台市公安局局长贾文雅一行在新乡市公安局局长孟钢陪同下考察学习新乡警务改革。
　　11月10日，河南省焦作市一批新任派出所所长领取改革后的新标牌。新华社发
■ 核心提示
11月15日，实施了近60年的三级管理模式（市公安局—公安分局—派出所）将在河南终结。当日，该省将在各省管辖市全面推行撤销城市公安分局的改革。据当地官员称，这一被誉为“将改写中国公安史”的改革，旨在解决公安机关大量警力长期浮于机关、基层警力严重不足的弊端。
早在2月份，河南省公安厅就指定郑州、商丘、济源和新乡先行试点。在省会郑州迟迟不动、其他城市小心翼翼时，新乡市率先破局。新乡撤销6个公安分局，整合成立12个派出所。改革后，新乡基层警力翻了一番，从原先的25%提高到70%，出警提速到3分钟。
但也有人质疑，改革后四警合一跨专业执法是否会影响执法质量；并且区政府更方便调用警力是否会导致警力滥用。
崔玉宏原本是新乡市工业区公安分局局长，如今则是一名“派出所所长”。这不是一次通常意义上的职务调动，而是当地在实行一个改革。
今年6月19日，新乡市公安局启动警务改革，撤销新乡市城区原设的6个公安分局，新成立12个派出所。
这一改革终结了河南已保持60年的警务机制。
原本人们熟悉的“市局-分局-派出所”三级警务设置，现在收缩为两级。改革后，新乡市公安局直接指挥各个派出所。
新乡市公安局党委委员王宗仁介绍说，撤销公安分局，是为了做大做强派出所，减少指挥层级，让更多警力深入基层。
改革迅速在河南省蔓延。
11月7日，郑州市公安局也宣布，将郑州市区原有的10个分局、114个派出所整合新组建29个派出所，此后不再设立公安分局。
分局人员比一线警力多
机关与基层警力被认为严重倒挂；新乡基层警力过去占总警力25％，改革后提高到70％
在原有的三级警务设置中，大量警力集中在分局，而基层又出现警力不足的现象。
河南省公安厅一名警员曾向媒体算了一笔账：以前一个公安分局机关科室队所约有三十个，这些科室人少的有两三人，多的有十几人。这样，一个公安分局机关有上百名民警坐班，而一线派出所平均也就八九个人。
“一线派出所警力还没有一个小分局的行政人员多，形成了严重的倒挂现象。”该人士说。
上述人士称，机关行政人员缺乏一线实战经验，导致指挥与实战脱节，而一些突发案件在通过指挥中心传达到公安分局这一级再向派出所下达任务，很容易贻误时机。
在新乡，警力倒挂的情况同样存在。
8月30日，河南省在新乡召开全省公安机关警务机制改革会。副省长、公安厅长秦玉海指出，指挥与实战脱节，机关与基层警力倒挂，已严重不适应当前警务发展的需要。
改革后，新乡市原区公安分局机关有400民警、各支队有400民警被整合到派出所。
撤销公安分局后，新乡基层警力由过去占总警力的25％提高到现在的70％。
11月11日下午3时，新乡市南环派出所启明社区警务室内，民警张斌正在警务室值守。
张斌介绍，过去这个警务室只有他一人值守，他还需要经常回派出所值班，警务室经常空着。改革后，派出所增派了徐再进、王连升2名警员到警务室，专职做社区民警，不用回派出所值班了。
“过去有室无警，警务室落下厚厚的灰尘，社区居委会都不愿把房子给我们办公，现在派了3个民警到社区全职工作，居委会都很乐意提供房子做警务室。”该所社区警务大队代理大队长郭向远说。
11日凌晨零点，记者乘坐出租车暗访新乡三处治安交通岗亭，发现三处岗亭均有2名警员值守。岗亭前，警车的警灯闪烁不停。
“通宵都有警察在岗亭值班，觉得比过去安全多了。”深夜，经过新乡胜利路与人民中路十字路口岗亭的新乡市民马军说。
省委书记推动改革
今年年初省公安厅指定由郑州、商丘、济源和新乡4地试点改革，唯在新乡被全面落实
来自河南警方的消息显示，这场改革的源动力，并非来自公安内部。
10月11日，郑州市一名副市长在相关会议上透露，此次警务机制改革，是省委书记卢展工推动进行的。
来自商丘市公安局的消息称，此次改革其实萌芽于去年12月14日卢展工到该局的一次暗访。
“公安机关要着重加强对新的治安形势下如何改进警务体制、加强社会管理创新、提高快速反应应急处置能力等问题的研究力度。”离开前，卢展工明确提出要进行改革。
去年12月16日，河南省公安厅召开贯彻卢展工指示的党委扩大会，18个省辖市公安局长参加，会议发出必须改革的信号。
春节刚过，河南省公安厅指定由郑州、商丘、济源和新乡等地先行探索警务体制改革。
今年3月，商丘率先在两个派出所试点，把城市街面、路面上的交警、巡警、刑警等力量集中到派出所，实行“四警合一”。派出所，第一次有了交巡警、刑警等警种，警力翻倍增加。
河南警方内部有人士认为，商丘试点范围小、分局撤销不彻底，省会郑州迟迟不动，撤掉了公安分局的新乡脱颖而出。
在新乡，改革领导小组成员以党政主要官员为主。市委书记吴天君亲任组长，市委政法委书记戈振立、副市长兼公安局长孟钢任副组长。
“新乡的改革比我预想的还要彻底，直接撤掉分局，做大做强派出所，这样的模式在全国是独一无二的，是一次比较完整的改革尝试。”今年9月15日，卢展工在新乡市公安局调研时高度评价“新乡模式”。
“卢书记在一次会上说，警务体制改革是他在商丘提出的，却在新乡被落实。”河南警方一名人士说。
今年11月8日，新乡市公安局再次深化改革，将原来的直属33个部门压缩至12个。
该局将原19个科室整合为警令、政工、监督、保障四个大部门，原直属的14个支队直接撤并组成7个支队，如将原有的刑侦、经侦、禁毒三个支队合并整合为犯罪侦查支队，将治安、出入境管理、警卫三个部门整合为治安管理服务支队。
“这就是新乡模式，目前这个模式已经成为河南模式。这次改革，将会改写河南乃至是中国公安史。”新乡市公安局党委委员王宗仁说。
在省委书记的直接推动，各地方官员重视此次改革。
截至11月11日，河南安阳、三门峡、济源、南阳、郑州、焦作相继宣布开始改革。
一个都不提拔？
按规定所有人员均平级转任，但新派出所多出许多副处级职位，有官员表示这是吸引警力下沉
从公安分局局长变成派出所所长后，崔玉宏的行政级别未变，仍是副处。
崔玉宏介绍，改革后各分局局长和政委平级转任派出所所长和政委。下辖4个大队一把手都是正科，大队下设的中队一把手都是副科。副局长，平级调任派出所副所长，以前派出所的所长和教导员，现在基本是各中队的中队长。
崔玉宏统计发现，新成立的新乡东街派出所共有警员131人，副科级以上的岗位有51人。
据了解，目前河南各地均对内要求：涉及的领导干部，一律同级别转任，一律不提拔；涉及的公安民警，一律整建制调动，最大限度地降低改革成本，保持队伍稳定。
但记者调查发现，公安分局撤销后，副处级职位有所增加。
据新乡一名警员介绍，改革前6个公安局分局副处级干部只有12个，而改革后12个派出所需要副处级干部24人。
按新乡警方改革方案，东街派出所治安大队4中队中队长张稳将成为副科级。改革前，他是一个派出所的教导员，并非副科。
“改革前，只有极少数派出所高配，所长和教导员是副科，大多数派出所所长和教导员连副科都不是，根本不能算干部。”张稳说。
崔玉宏也称，因公安机关领导职数少，很多民警在基层干一辈子，熬个“两杠一星”也就算到了头。
郑州的警务改革也有类似现象。
来自郑州警方的消息显示，该市根据河南省公安厅的指导意见，新组建派出所按照原城市公安分局确定机构规格和领导职级。派出所内设“五队一室”，规格均为正科级，各大队设俩正职俩副职；大队下设3-5个中队，规格均为副科级，各中队设俩正职；全市480个社区警务室按副科级配备。
据郑州市一熟知警方内部机构设置的人士介绍，过去郑州市10个分局，局长和政委都是副处级官员，副处级官员一共20名。
“现在设了29个副处级的派出所，副处一下子增加到58个。”该人士称，以此类推，郑州市新建各派出所的科级官员也将大幅增加。
11月7日，郑州市公安局召开警务改革新闻发布会，上述派出所规格设置的信息没有被公开发布。记者多次联系郑州市公安局，该局均拒绝受访。
采访中，多地公安机关都不愿意细说官员级别的调整。有官员介绍，“增加基层的领导职数，是为了让警力下沉，让更多人愿意去一线基层，但容易被误解为改革是为了增加干部。”
在新乡，目前各派出所政委都还空缺。
“现在没有提拔一个干部，增加的位置都空着。改革运转一段时间后，看大家的表现再考核走组织程序提拔。”王宗仁说，这使得人事变化带来的改革震动得到缓冲。
不再“自己监督自己”
改革后，市公安局纪委向各派出所派驻纪检监督员，监督员不归所里管能对所长全面监督
公安分局撤销后，纪委相继撤销，派出所没有设置纪委，谁来监督派出所成为一个关注焦点。
崔玉宏介绍，过去当分局局长时，自己兼任党委书记，局里另设有纪委书记，但他认为这种内部监督根本无法实现。
“我是党委书记，你是纪委书记，是你听我的还是我听你的？当然是你听我的。”崔玉宏说。
新乡市此次改革将纪检民警收归市公安局管理，彻底改变“自己监督自己”的局面。
王宗仁介绍，改革后，由市局纪委向各派出所派驻所纪检监督员。驻所的纪检特派员归市公安局纪委管理，不归派出所领导，可以对包括所长、政委在内的所有派出所民警执法办案和遵纪守法情况进行全面监督。
“他们的工资不由派出所发，人不由派出所任命，只是在所里办公，为了防止跟所长混熟了不好监督，每年还要一轮岗。”崔玉宏说，这种体外监督效果非常有效。
河南警方内部人士介绍，外地有警界人士到河南考察学习时戏称，如果各地政府也这么改就好了。
改革前，各公安分局都设有法制科。崔玉宏说，过去公安分局为了完成办案指标和进度，可能会“把一些不够刑拘的先关起来”。
“你不听？马上把法制主任换掉。”崔玉宏说，改革后法制民警也由市局派驻，有助于提高办案质量。
作为派出所所长，崔玉宏觉得纪检和法制民警归市公安局管理后，有助于帮助派出所领导抵制说情风。
“法制民警不归我管，有些事我说了不算，说情的来找我也没用，我也好推掉。”崔玉宏说。
区政府调用警力更方便
有媒体认为改革能使警力不被滥用；而据官员介绍，现在一个区有几个派出所，调用更方便
今年3月22日，河南睢县一农民找城郊乡乡长蒋友军说事时，拿起办公桌上一水杯欲喝水，被乡长喝止。两人发生口角后出现肢体冲突，随后乡长喊来警察，该农民被拘留7日。
事发后，舆论纷纷谴责基层政府滥用警力。
11月9日，《长江日报》发表评论文章认为，在现实中，滥用警力的现象时而出现。河南警务改革可能带来的一个变化是，警力将不再被区一级随意调用，有利于警力用于维护公共治安秩序这一正当目的。
记者在采访中了解到，改革后，区政府相比以前能更方便地调用警力。
新乡市有红旗区等6个区，红旗区辖区内有1个公安分局。公安分局撤销后，红旗区辖区内组建3个派出所。
王宗仁介绍，因派出所无法跟区检察院和法院衔接，因此改革之初的设计是，派出所行使县级公安机关的职能，局所合一。红旗区内的三个派出所，另分别是红旗一分局、二分局和三分局。
“最开始，每个派出所都挂两块牌子，一个是派出所的，一个是分局的。”王宗仁说，每个派出所还用两套公章。
今年8月17日，河南省副省长、公安厅厅长秦玉海到新乡市公安局调研。在东街派出所，秦玉海看到两块牌后，当场要求新乡此后直接挂派出所的牌子，不挂分局的牌子。当天，新乡摘掉了所有分局的牌子。
在新乡，公安分局的撤销，确实一定程度改变了各区与原分局的关系。
“过去，一个区只有一个分局，分局长可能还不听区委区政府的。现在不一样了，一个区里可能有几个派出所，有了竞争，大家都争着积极配合区里的工作。”王宗仁说。
王宗仁称，谁更配合区委区政府，区委区政府就会帮他们解决更多问题。
“把区公安分局撤销后，各个区开始确实有担心。实行几个月后，各区都很高兴，觉得比以前更好了。”王宗仁说，改革不仅没有影响各区政府调用警力，反倒更方便了。
河南各市本月完成改革
新乡警务改革后派出所内四警合一，媒体质疑执法质量是否会下降，局里表示九成民众满意
11月9日，郑州市多家媒体刊登了一则警方3分钟抓获一名抢劫犯罪嫌疑人的新闻。
据报道称，8日13时26分，郑州郑东派出所接到市公安局110指令，在郑东新区五洲菜市场有人骑摩托车抢劫。该所仅用3分钟的时间将犯罪嫌疑人抓获。
在当地的《河南法制报》、《郑州日报》、《郑州晚报》等媒体上，此案例被当作改革后警方出警提速的典型。该消息的提供者，是郑州市公安局宣传处民警张彬。
在对外声称改革使出警提速时，郑州警方的高层曾因部分警员出警过慢而“着急上火”。
10月8日下午5时许，郑州市公安局警务改革督导会上，该局一名高层在会上通报了其发现出警过慢的情况。
该通报称，其抽查发现三组接警警员出警的时间是9分钟、12分钟和15分钟。会上，该高层还对改革后发案率依然较高表示忧虑。
“我是着急上火啊。”会上，郑州市公安局这名高层说。
另一个被广为报道的改革举措，是“四警合一”，就是打破交警、巡特警、治安警、刑警等警种的分工，每位干警在做好主业的同时，兼顾其他，实现一警多能，综合执法。
让交警去干治安警的活，如何保证“跨专业执法”的执法质量，也成为河南警方不得不面对的问题。
王宗仁介绍，改革前已经对民警进行了综合培训，要求民警做到做精主业务、熟练掌握其他业务技能。
对民警跨专业执法的初期是否会导致执法质量下降的问题，王宗仁没有正面回答。
11月初，河南省公安厅发出通知，原定于明年6月完成的全省警务改革必须于今年11月15日完成。
10日晚深夜11时40分许，新乡街头，一名民警正在巡逻。白天，他在机关上了一天班，晚上被要求继续通宵巡逻。
次日，他能休息一天、有宵夜吃、还能拿20元的补贴。
从新乡市公安局提供的数据来看，这次警务改革还是令社会满意的。
数据显示，改革后新乡市发案率同比下降7．7％，破案率同比上升10．5％，群众安全感和满意度达95．5％和92．7％，综合绩效考评成绩全省第一。
新乡街头的民警告诉记者，“只是24小时不间断上班太累了。”
□新京报记者 褚朝新
河南郑州 新乡报道
余凌云：撤销公安分局是否可行？
未直接涉及对警察权滥用的限制和监督，但也是提高效率的有益尝试
【背景】11月7日，河南省郑州市公安局宣布，撤销该市全部10个公安分局，并与原来的114个派出所整合，新成立29个派出所，同时赋予110指挥中心对街面警力的最高指挥权，实现扁平化指挥。
改革后，指挥层级由过去的“市公安局-公安分局-派出所”变为“市公安局-派出所”，基层一线警力比例将由改革前的23%提高到66%。其中，社区民警增加到900多人，快速反应能力有望大幅提高。
据悉，郑州警方此次管理体制调整，意在精简机关警员，实现警力下沉，提高效率。改革后，这些民警工作在社区会成为常态。同时，公安派出所90%以上的警力直接上一线执法执勤，有助于实现治安动态管控。
郑州市警方此举并非首创。此前的2005年，吉林省辽源市曾全面撤销公安分局和派出所，并成立警署。但此后，由于各种复杂的原因，辽源公安部门又恢复了原有的行政层级，改革半途而废。
在不涉及约束和监督警察权的前提下，如此以提高效率为核心的警务机制改革能否达到真正为百姓满意的目标？
清华大学法律系行政法教授余凌云认为，郑州市撤销公安分局，令警力下沉到基层，这种做法，并未直接涉及对警察权滥用的限制和监督，但“也是提高效率的一种有益尝试”。随着技术的进步，减少行政层级，扁平化管理已是大势所趋。
这种促使警力下沉的做法，黑龙江大庆市在公安管理体制改革中，也曾有尝试。当时，大庆市取消了基层派出所，把派出所统一划归分局管理。但此后因缺乏相关法规的支持，实验未能持续。
不过，在余凌云看来，“大庆市取消派出所的做法或更可取”。在现有法律规定下，公安派出所权限非常有限，如不设拘留权，只能由公安分局行使拘留权；罚款权限也仅为500元，超过这一限额，也需交由分局处理。
但是，由于大量的治安案件涉及拘留权，如果按郑州的做法，只要合并后的机构定义为“派出所”，那么原来分局的处罚处理权限就只能回到市公安局。这就会把大量的治安案件“挤”回市局。显然，市局会增加很多不必要的工作量。
与此同时，公安系统队伍非常庞大，但却存在职数少、级别低等问题，这导致基层民警的积极性不高。实行扁平化管理后，如何定义警员的级别、激励基层警员的积极性，是一个必须解决的问题。
余凌云认为，原公安派出所与公安分局合并后，行政级别的界定，应谨慎处理。假设定为正科，那么“很多人一辈子最多能升到正科”，而且“升到正科级的人，也必定是少数”。这可能弱化对基层警员的职业激励，造成人才流失、行政不作为等。
余凌云建议，公安系统扁平化管理后，基层机构应该按分局来设置，并应提高其行政级别，其级别设置可“就高而不就低”。总之，既要满足警察权有效行使的要求，又能给基层警员以足够的激励。
在这方面，英国经验可资借鉴。英国是在总局下直接设分局（Unit），行使相当于中国“分局+派出所”的职责。虽然有的分局下可能会派出“警庭”，但主要还是由分局负责。从这个意义上说，大庆市的做法可能更为可取。■
（财新记者&刘志洁&采写）
人民满意就改
——十评取消公安分局
王大伟，现代西方警察科学的引进者之一。比较警察研究的先行者。中国人民公安大学教授、研究生导师，教育学博士。团中央巡讲平安大使。中央电视台特约评论员，在《今日说法》等十几个栏目任嘉宾。著有《欧美警察科学原理》等专著三十五部。
1、怎么解读河南推行“撤销公安分局、做大派出所改革”的原因?
河南警务改革的第一原理是减少节点，从管理学角度来说，节点越多，上传下达的命令就会走样。这种改革后，过去从指挥中心到一线民警到达现场，过去有六个节点，现在是两个，使出警速度变快，适合于快速反应机制的建立。
第二是社区警务的理论。社区警务被称为第四次警务革命，这是世界上公认的警务革命，第四次警务革命的理念是，产生犯罪的根源在社会，抑制犯罪的主力军是人民群众。社区警务的理论就是必须要紧紧地依靠人民群众，把公安机关的触角深入群众。所以改革的第二原理是要尽可能的依靠人民群众，接触人民群众。
第三个理论支点是警力下沉，过去我们由于有着三级领导体制，市局和分局领导体制就把大量的警力给占用了。我们国家一万个人力只有十一个警察，西方是万分之三十五，我们一个中国警察要干三个西方警察的活。如果我们还把相当多的警力迟滞在市局和分局的话，一线的民警的比例就更低。
新的警务机制实施后，派出所就可以把90%的警力囤积在一线。郑州的警方叫有警接警，无警巡逻。由于这样的改革，从统计数据来看，发案率同比下降7.7%，破案率同比上升10.5%；群众安全感和满意度达95.5%和92.7%；还是有新的气象，这个应该肯定。
2、怎么评价“撤销公安分局、做大派出所改革”的改革方式？
首先第一点，这场改革的初衷是积极的，改革的目标是明确的。
第二，派出所是中国公安工作的特色之一。在世界上有派出所的国家很少，如日本等少数几个亚洲国家有派出所，欧洲大陸派国家的派出所已变异了。在世界上，另一类是海洋派国家，以英国为代表，即警察局下辖分局。派出所是中国公安工作的特色之一，又是中国警务改革的核心词，中国警务改革的成败取决于派出所改革的成败。但是，一些派出所在人财物三个方面上都是有很大的充实空间，例如，原来小派出所几个人到十几个人，中派出所二十几个人，基层警力远远不够。同时，基层公安机关、派出所的财政在经济不发达地区，经济保障尚有缺口，所以警用装备、财力、物力都有缺陷。现在派出所做大做强后，显然就会有更多的人力物力财力投入到派出所去。
第三，从领导体制上来说是比较积极的。我们国家的公安机关领导体制叫条块结合，以块为主。派出所归地方管理，形成大派出所以后，公安机关的条块结合上，在“条”的方面就加强了，即垂直领导。市公安局就直接加强了对各派出所一线的指挥权。现在这种改革之后，公安机关对一线的领导也增强了。
3、改革有无效果的标准是什么？
国际上有两套警务评价标准，一套是客观评价标准，即以发案率和破案率为评价标准。从新乡的统计数据来看，发案率有下降、破案率有提高。还有一个更重要的是主观标准，即人民群众的满意度与公众安全感的提高。改革的最终目的是让人民群众满意，让警民关系和谐，因为公安机关的根本宗旨是全心全意为人民服务，我们区别于世界其他警察，就是我们的警察前面加了人民，改革最终的成败，人民群众有发言权。
4、目前来看，改革是不是成功了呢？
这个应该是有科学评估的。现在全国的公安系统改革并不是这样一种模式，比如辽源的改革，是取消派出所，把分局给做大做强。警务改革模式是多样的。河南是取消分局做大做强派出所。这种改革都是积极的探索，最终这样的评估要等好几年，比如一年、两年三年以后，这个问题总体评估才会有发言权。衷心祝福河南的警务攺革取得圆满成功。
5、改革会不会成功？
我觉得这个就是三个满意。第一是人民群众要满意。公众怎么满意，警务就怎么改。西方的理论是“满意决定警务论。”第二上级领导要满意，这个改革，无论是河南省政府，河南省党委及上级公安机关，都要满意。第三就要广大公安干警要满。
6、实行“一警多能，综合执法”。民警”一警多能”会否带来扩大警权的问题？
答：不会。所谓的警种只有中国有，在英文里都没有警种这个词。在西方警察一般只分为制服警察和便衣警察两种，所谓便衣警察就是CID，所谓制服警察就是一般意义上的警察。在欧美发达国家，一个警察本来就是一警多能的，不像我国分得很细，如治安警、刑警、交警等等。所以有时候跟外国人说警种，外国人还不知道。全世界的警察大多都都是一警多能。
7、警制改革最大的阻力与难点在哪里？
答：恐怕阻力和难点主要是在人事上。任何一个改革最后的难点就是机构和人事，这是最大的难处。比如，有报道说；现在有的干警不明白是怎么回事，还有走后门托关系的。比如原来有人是在分局里面的，现在要充实到一线派出所里面去，便会有所担心。还有原来有很多分局领导、科室领导，现在要放到一线去，待遇级别等诸多问题要妥善处理好等。
8、河南的模式会否在全国推广？警务改革在全国是否都是一个大的趋势？
答：改革的初衷是非常好的、是非常积极的，目标是明确的，改革的效果需要细致、科学的评估。我们高兴地看到了改革试点初见成效，最终的结果还要让时间来检验。
9、取消分局做大派出所和取消派出所建分局，是否说明形式上的改革并不是关键所在，真正改革的核心问题是什么？
答：不能这么说。这种组织机构的改革也是动作很大的改革，力度是非常大的、面是非常广的、涉及的人是多方面的，推行改革是需要有魄力的。这点必须要充分认识到。
说到公安工作改革的核心，必须按照中国共产党在新形势的执政理念来推行，也就是说公安机关的改革只是在新形势下执政党执政理念的一种具体延伸，坚持中国共产党对人民警察的绝对领导。
但过去积累的基本原则是要坚持的，如全心全意为人民服务是人民警察的根本宗旨、党的领导和群众路线等等。
10、有一种评论观点认为，警力下沉到基层，不该只看表面，应该重点看警力运用的方式，比如滥用警力的情况经常出现，如果警察权力行使的边界无限扩展，再怎么重新分配警力都是无济于事的。对此您怎么看？
答：这里面有几点。一点是人民警察的职责是什么？是打击敌人，保护人民，具体一点就是专政的职能和人民民主的职能，再具体一点就是打击敌人的战士和人民的公仆。
显然在新形势下，做人民公仆的角色和意识要不断的加强。我作为一个警察学的老师，衷心希望一线的民警在改革中要端正思想，拿出更多的精力，去服务群众、调解群众矛盾，真正体现全心全意为人民服务的宗旨。
说到滥用警力，我觉得用“非警务活动”形容更恰当一些。所谓“非警务活动”也要正确认识，有一类确实是人民群众不满意的东西，这确实是“非警务活动”；但一些服务群众的行动就不能称之为“非警务活动”，比如说现在学校突发暴力事件，像校园袭击事件，一线警力部署到学校保护学生，这不是很好的事情吗？这是家长、学校、政府多方满意的。这个理念是要转变的，警察在媒体上宣传预防犯罪，这可不是非警务活动呀。警察的职责不局限于破案，即使在派出所的一线警力，打击犯罪也只是占到工作量的20%左右，80%都是在服务群众。
要充分认识这次警务改革的目的与决心。因为改革刚刚开始，这就好比盖一幢楼，远远未到封顶的时候，不能评价质量的好坏。但我认为，对这种改革是大胆积极的，攺革的成果初见成效，形势喜人。最终的结果要进行科学评估，要建立科学模型，要邀请专家点评。衷心祝福河南的警务攺革取得圆满成功。在这里向战斗在一线的民警同志们致以最崇高的警礼！
黑龙江大庆撤派出所增设公安分局6年仍存争议
大庆警务改革后，实行“二人一组，三组一队”，6人队是最小“作战实体”。大庆市公安局 供图
- 核心提示
近日河南全面撤销公安分局、实现二级管理的改革，引起媒体关注。在黑龙江大庆市，“扁平化”改革已推行了近6年。不同的是，大庆撤销了全部派出所，增设公安分局。目的同样是让警力下沉。
今年11月，大庆改革进入第二阶段，将交警和公安消防并入公安分局。要求民警“一警多能”，综合执法。这种“全能化”与专业化分工相比，是否能带来效率？
警务改革后，可见的是民警得到了“权和钱”的保障，积极性提高。副科以上干部增加了563人，干部占到分县局警力的近一半，而财政上也有了相对保障。
改革实施后，大庆公安局连续五年在黑龙江省内评比排第一名。不过，专家认为，真正的效果，应由第三方来评估确定。
11月11日下午6点，大庆的天已黑了近两小时了。
大庆市公安局民警侯喜、高新区分局民警唐立民等人，在同一辆警车上巡逻。
今年是大庆警务改革后开展“百日会战”的第6个年头。
侯喜说，大庆入冬后下午4点天就黑了，夜长，又接近年关，是案件高发阶段。入冬3个多月的时间里，市公安局保证每天都有三分之一警力在市区巡逻。这便是每年的“百日会战”。
以前侯喜和唐立民不参与巡逻，他们都是机关人员。警务改革后，各局机关人员也要承担一定的一线任务。
现在的夜晚，在大庆街头不时能看到穿梭而过的警车。一些路口，还有警察查酒驾，不过警察戴的不是交警的白帽，而是清一色蓝帽。
唐立民说，11月2日大庆警务深化改革后，交警并到了治安警队。治安警既要管交通又要管治安。他说，“这就是一警多能。”
不再单设交警、消防
一名司机发现自己被蓝帽警察拦住，一脸困惑。民警只好掏出警官证解释
从11月2日起，交警孙福山脱下了戴了18年的白色警帽，换成蓝色的。
他和另外8名同事被合并到大庆市林源分局治安分队，成为了治安警。
这天起，持续近6年的大庆警务改革进入第二阶段，进行交通、消防管理体制改革。
大庆市公安局决定，市区交警勤务大队人员，公安消防科人员全部划归属地分局，不再单设警种。
11月13日，大庆市公安局长曹力伟接受本报采访时说，改革后实现全警管安全。就交通管理来看，由治安民警负责动态交通勤务，社区民警侧重静态交通管理，刑警承担侦办逃逸案件、抓捕逃逸人员以及交通事故、火灾事故现场勘查的职责，“是为综合执法”。
孙福山戴着蓝色警帽上班第一天，发生一个“小插曲”。他拦下了一辆内蒙古的大货车，要求对方出示证件。司机满脸困惑，问：“你干啥的？又不是交警，拦我车干吗？”
孙福山说，他掏出了警官证，执法证，向司机作了解释。“现在执法，一定随身带着证件”。
除了交通，遇上治安事件，孙福山现在也得管。他说，曾遇到两个女人在路边打架，他过去劝，发现跟处理车祸完全不一样。“劝也劝不下来。而且涉及验伤等刑事责任，笔录和调查方式，都不一样。”这些，孙福山都得请教搭档，一名老治安警。
他们正在互相学习和适应。
大庆市公安局长曹力伟说起为什么要这样改革，举了个例子。
他说，曾有一名交警处理一起交通事故，两车相撞。两人打了起来，他管不了，叫来治安警。治安警来了发现有人被打成重伤，于是又叫来刑警。“一件小事解决不了，还浪费大量警力。合并后，就不会再出现这样的问题。”
他介绍，过去常有这样情形：交警在路面执勤时，附近发生斗殴案件，要等着分局出警；分局民警出警时遇到堵车，只能在车流中等待交警疏导。
曹力伟说，此次大庆交警和消防改革，源于2005年开始的警务改革，改革原则一脉相承。
扁平化：三级变两级
大庆公安局长曹力伟介绍，改革前一线警力占48.5%，改革后占到89.3%
一名民警称，2005年警务改革前，大庆抢劫、杀人等恶性案件多发。有“要想富，抢遍让胡路”、“血洗龙南，回家过年”等说法。“一些抢劫犯甚至分好哪一栋楼谁来抢。非常猖狂。”
一线警力不足，民警分身乏术。民警唐立民说，曾经他所在的派出所13人，“领导、内勤、行政人员占了7人，做事的只有6个。”
据大庆警方统计，当时大庆有70个派出所，每个派出所都有正副所长、教导员、行政内勤、户籍内勤，加在一起是5名“指挥人员”，70个派出所就是350名。
市公安局则有22个部门，每个分局则设有16至18个大队，每个队又有大队长、教导员、副大队长和内勤等干部……
资料显示，大庆分县局全部警力2690人中，指挥人员497人，占到18.5%，行政人员887人，占33%，执员1306人，只占警力的48.5%。
2005年初，上任市公安局长不久的曹力伟开始推行警务改革。
曹力伟介绍，改革的原则是警力合并下沉，一警多能，最大限度调动效率。“那么多派出所，有的一晚上忙不完，有的一晚上没案子。把人力整合起来，合理利用。就解决了缺人的困境。”
大庆公安局决定撤销市区70个派出所，与10个分局合并，重新设置为20个分局。将市局、分局、派出所的三级管理模式，缩减为两级。
曹力伟说，警务扁平化是国际趋势，纽约市有79个分局，伦敦市警察局有40个分局，都不设派出所。他认为，以10万人口设一个分局来规划，一个大中型城市，不过20至40个分局。“今天，中国的城市公安局绝对有能力管30至40个分局。”
新设的公安分局，出警半径不超过10分钟，人数在100至150间，行使县级公安机关和派出所职权。
新分局内部实行“三队一科”建制。三队为，社区警务、治安巡防、刑事侦查，一科是法制综合科。三个警种分别占警力的30%，综合科占10%。
分局班子由局长、政委、三名副局长和法制综合科长(兼纪委书记)组成。三个副局长分别具体负责三个警种工作。
原派出所、分局的“指挥人员”、行政人员下沉基层。派出所长多数变为队长，行政内勤人员则多数作为一线民警。
曹力伟介绍，改革后，分县局警力2712人，其中指挥人员118人，行政人员172人，执法人员2422人，占警力89.3%。一线警力比改革前增加85.5%。
新增“干部”563人
改革后，干部增加了563人，其中处级增加了20人，正科增加了316人
曹力伟介绍，改革后，大庆公安最基本的“战斗单元”是二人一组的搭档制。然后“三组一队”，即6人队，是最小的“作战实体”。
他将这一设置称为“最自豪，最成功的创新。并保证了改革能延续下去。”
清华大学法律系行政法教授余凌云认为，公安系统队伍庞大，存在职数少、级别低等问题，导致基层民警的积极性不高。实行扁平化管理后，如何定义警员的级别、激励基层警员的积极性，是一个必须解决的问题。
据了解，大庆改革后的分局，三个警种设置若干队，六人队的队长为正科级，副队长为副科级。“这样不仅建立了一个公平竞争平台，还解决了一直以来基层公安职级少、晋升难的问题。调动了积极性。”曹力伟说。
民警唐立民说，以前一个基层民警想调往市局，需要区、市组织部协调，然后市局接收。现在市局根据需要直接调动就行。以往一个派出所，十多人甚至二十人争三四个职级，现在6人队就有两个职级。
据大庆公安局统计，改革后，分、县局科(副)级以上干部达到1545职，比改革前的982职增加57.3%(563人)。其中，处级48职，改革前28职；正科级766职，改革前450职；副科级731职，改革前504职。分、县局科(副)级以上干部职数，占编制总数3165名的48.8%。
“虽然‘当官’的多了，但还是得办事。这就得益于6人一队的建制。”曹力伟举例，假如六个活，队长那组若脱产，另2个小组就增加了50%工作量，“这非常明显”。小队完成不了任务，领导者也要付出代价。
曾有一个队长，因父亲得病当月完成不了任务，他找到一个关系较好的队长“借案子”，下个月破了案再还。被督察查出来了。
“我知道后，挺高兴的。改革前，他们哪有这样的竞争意识？现在，谁高谁低，一比就出来了。大家都不敢懈怠。”曹力伟说。
他介绍，当初争取编制时，有些波折。开始报上去是6人队，但市里批下12人建制。
不过实际操作中，还是按6人队操作了。“如果按12人来编制，如果领导人脱产，分下去的任务就不明显。又可能出现甩手掌柜。”曹力伟说，后来6人编制的效果好，市领导逐渐认可了。
大庆街头，着普通警服而非交警服装的民警在查酒驾。11月2日起，大庆不再单设交警。
撤销全部派出所后，大庆城市公安分局增加到20个。大庆市公安局 供图
终结“化缘”时代？
“大盖帽进院，不是要油就是要钱。”一名分局长介绍，以前派出所靠“化缘”解决经费问题
实施改革前，新上任的大庆市公安局长曹力伟到基层派出所调研。
2004年6月，在一个派出所，他指着桌上两盘水果问所长，“招待费用是否能有保障？”所长说水果是赊账来的，整个派出所运转，就靠治安罚款和辖区企业赞助。
接下来的一个月，曹力伟在全市派出所调研。发现红岗区、大同区的派出所公用经费全部为零。市区70个派出所中，只有开发区的4个经费有保障。
曹力伟发现，经费分配上，明显存在上优下劣的问题。分局由区财政划拨经费，首先留足了自己的经费，到派出所，已所剩无几。
萨尔图分局长宋柏峰说，那时候基层派出所领导甚至分局领导，主要精力都是“化缘”筹款。“没了，厚着脸皮到加油站，给点油吧？没招待费了，暗示企业给点吧。”他说当时流传一句说法：“大盖帽进院，不是要油就是要钱。”
改革后，公安分局在市财政设独立账户。另一方面，市公安局则可在全局性重点建设项目和重大活动上统一集中支付。此外，各个区里有奖励性措施。
一些民警感觉，“改革后，各项经费确实得到了保障。比如多年没发的房屋补贴，一次性发了10多万。虽然是按照1991年的标准。但总比不发好啊。”
此外，曹力伟介绍，“2005年与2004年相比，通过合并机构、缩减办公场所，节约成本2310万元。”
“改革后，我们也从区政府一些不必要的出警任务中解放出来。毕竟不再受制于财力。”宋柏峰说，以前分局要跟区领导搞好关系，不归公安管的，例如计划生育，抢尸体(不准土葬)，也要出警。“政府开口了，敢不做？财政还要靠他们给呢。经常扣一部分，看你表现决定给或不给。”
曹力伟说，改革后，也曾有区长表达不满，觉得公安分局不再“听话”了，“分局由市里直管，区里管不着了”。
初期的“混乱成本”
民警遇到的另一问题是，综合执法后，“精力和时间有限，不可能做到又专又精”
大庆改革从开始到现在，最大阻力来源于人事。“改革就是利益结构的调整。”曹力伟说。
中国人民公安大学教授王大伟认为，任何一个改革，最后的难点，就是机构和人事。
大庆市的一名交警称，有相当一部分交警不愿并到分局。“最简单的，以前我们一年发六七套制服，但普通警察只有4套。以往有些罚没款会返回到支队。现在并了，不知道怎么做。就像一袋米，以前是50个人吃，现在100人来吃。”
在2005年改革之初，70个派出所长全部退下，有的成为基层民警。一些反对者往各分局办公室塞纸条：“曹力伟的改革注定失败，大家不要为他卖命。”
曹力伟说，当机制运行起来，那些人的看法也逐渐改变。“因为这是公平的机制，普通民警得到的机会更多。老领导如果想要证明自己行，必须跟年轻人比一比。谁好谁坏一比就出来。他也没话好说。”
改革也付出了成本。一名民警说，“改革之初显得很混乱”。
据一名市民说，有一次他在街边看到斗殴，报了警，“分局警察打到我手机几次问情况。不到10分钟路程的案发地点，他们竟然弄不清楚。”
上述警察说，混乱的情况，大概持续了一年，“才慢慢适应过来”。
二次改革，混乱也不时出现。有一次，一个民警出警车祸现场，没几分钟就回了。队长问怎么回事，民警说不知道怎么处理交通事故。队长只能又派懂的人去。
从警14年的刘洪亮是刑警，他现在要负责禁毒、经侦、刑侦案件。如果经侦案件涉及查账，查税，得临时学习。办案成本就高了。
民警们遇到的另一个问题是，综合执法后，“精力和时间有限，不可能做到又专又精。”对此，大庆公安称，“市局加强专业素养，以弥补分局专业水平的不足。一些大案要案由市局来办。”
曹力伟认为，这种混乱经过一段时间会消除。
撤派出所“符合规定”
派出所取消后，有市民感觉办户籍证明等不再便利，期待“加强服务性”
大庆取消派出所的做法，到现在仍有争议。
11月14日，萨尔图区新村8区一市民说，他所居住的地方离萨尔图分局十多公里，离东安分局不到150米，但办户籍证明之类的事，只能跑去萨尔图分局办。他说，以前派出所就在边上，很方便。
对于取消派出所，曹力伟认为其实也带来了方便。他举例说，改革后，只要不跨分局就不用办理户口迁移。全市每年有近10万人省去了户口迁移的麻烦。
曹力伟认为，在社会封闭、交通和通讯不发达的情况下，通过高密度设置派出所，能有效缩短物理距离，有利群众报警求助和各类案(事)件及时处置。但现在交通和通讯发达，群众可及时向110报案，公安机关也有交通工具快速出警。派出所方便群众的作用已不明显。还造成警力分散、民警负担重、警务运行成本高等问题。
曹力伟说，派出所本身不具备相应审批、诉讼、裁决等权力，很难成为集打击、防范、管理、服务等多种职能于一体的综合性战斗体。“因此，在改革中，我们撤销了派出所，保留了分局。”
“这符合国务院颁布实施的《公安机关组织管理条例》。”曹力伟说，根据条例，地市级公安机关根据需要设置公安分局，但并没规定分局以下再设派出所。“老百姓不在乎你是分局还是派出所，只要带来实实在在的便利就行。分局设置，实际是做大做强派出所。”
11月14日，大庆市民苏宝山说，这些年，感觉小区治安得到了改善。市民王先生说，现在看到警察的时候多了，心里踏实了些，但有些工作还可以改进。他说，例如是否能各分局联网，市民可找就近分局办户籍等。“无论怎么改，还是要加强服务性，以人为本才好。”
效果待第三方检验
一名专家认为，大量警力上街未必能带来更好治安效果，他认为改革需要第三方科学评估
据了解，黑龙江省公安厅党委书记孙永波几次到大庆调研，并在大庆召开全省公安局长会议，明确提出全省公安学大庆。
据曹力伟讲，中央政法委书记周永康、公安部长孟建柱亦对大庆模式表示了认可。“河南省的新乡市就多次来调研，如今也走出了改革的一步。政府机构扁平化是大势所趋。”
“大庆模式属于内部挖潜，不要钱，不要人。代价很小。”曹力伟说。
王大伟教授认为，警务改革要取得成功，要达到三个满意，“人民满意，民警满意，领导满意”，缺一不可。
他说改革的初衷值得肯定，但效果还需时间检验。
在大庆公安提供的材料里，有一长串改革成果：2009年共立八类主要案件963起，比改革前减少69%；命案59起，比改革前减少63%；2009年破案15505起，比改革前提高41%……“大庆市公安局在省内评比中连续五年排名第一”。
不过，一位不愿透露姓名的公安学专家对此也提出了质疑。他分析说，大量警力下沉一线，真正效果会如何？美国警方有个著名的“堪萨斯实验”，将城市分成三个区，巡逻车数量分别是0、5、15。观察一年后，治安效果并不像预想的第三区最好，而是一样的。那么，大量警车上街，警力使用是否有浪费？另外，取消派出所的做法是否合理？毕竟它贴近群众。
这名专家认为，警察学是一门科学，不能拍脑袋就做决定。警务改革需要一个独立的第三方机构，来做出科学评估，才能确定是否有效。
□本报记者 陈宁一 黑龙江报道
文章来源：中国宪政网
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