发改委专家：城镇化转型政府要勇于改革自己
经济参考报
　　城镇化转型政府要勇于改革自己
　　―――访国家发改委城市与小城镇改革发展中心主任李铁
　　●目前许多城市经营的主要模式：招商引资、土地出让进行补偿，利用土地出让金进行城市基础设施建设，继续开发解决资金短缺，城市建设空间范围迅速扩张，每一任政府都在把这种模式放大。
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　　●各种形式的大拆大建，各种面子工程充斥在城市建设中，各种好大喜功的新区盲目上马，各种短期行为的积累已经形成了城市基础设施配置不合理的严重后患。
　　●中央管理的一些重要的资源是按照行政层级向下分配的，例如每年城镇建设用地分配的指标，隐含着巨大的土地出让利益，往往被截留到高等级的城市，如省会城市和地级城市。另一方面，在省以下，城市之间财政分配关系也严重的不平等，低等级的城市还要按照规矩，向上级城市缴纳自己创造的大量财政收入。
　　2013年底召开的中央城镇化工作会议指出，城镇化是现代化的必由之路，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手，国家发改委城市与小城镇改革发展中心主任李铁对《经济参考报》记者表示，在当前的形势下，城镇化改革的动力虽然取决于公众和社会，但是重点在于政府。过去延缓中国城镇化健康发展的制度障碍，主要来自政府。政府得自己改革自己，在面对市场化需求时，发现自己存在的问题。
　　城镇化发展存在五方面问题
　　《经济参考报》：今年三月份，中央通过了《国家新型城镇化规划（）》，几天前，李克强总理召开了国务院常务会议专门研究新型城镇化问题，这些都为今后城镇化改革指明了方向。中国的城镇化经过多年高速发展，在促进经济发展、改善民生等方面发挥了重要作用，同时存在着诸多问题，作为多年研究城镇化问题的权威专家，您认为，当前中国的城镇化处于什么水平？还存在哪些问题亟待解决？
　　李铁：城镇化是农村人口向城市迁移的过程。过去30多年，中国经历了大规模、高速度的城镇化进程。年，我国城镇化率从36.3%提高到53.7%，年均提高了1.3个百分点，城镇人口由4.8亿增长到7.3亿，期间城镇人口增长了2.5亿，平均每年约有2千万农村人口进城。虽然中国经济增长从两位数下降到目前的7%-8%之间，但是城镇化速度减缓的幅度还不十分明显。即使经济增长速度下降到6%左右，每年城镇化率仍可维持在一个百分点的增长，也就是说仍会有1600万人以上的农民进城。这将是巨大的内需潜力。
　　快速城镇化带来经济快速发展的同时，也带来了一些问题。我认为，目前主要存在五方面问题。
　　第一、户籍管理制度限制了人口的流动和迁徙，导致进城农民和城镇间流动人口无法享受公共服务，城镇化质量问题突出。中国户籍管理制度的产生，本起因于限制城乡人口的流动，减少计划经济体制下城乡福利供给不均衡对城市带来巨大的压力。但是经济增长和资源的流向，使得公共福利供给水平在城乡之间、城市之间的差距逐步拉大。户籍管理制度限制了外来人口在城市就业，使他们无法享受到与城镇户籍人口均等的公共服务，也限制了城市之间、城乡之间以及农村之间要素的自由流动和资源的合理配置。
　　虽然统计上的城镇化率2013年为53.7%，但户籍人口城镇化率仅为36%，其间有17.3个百分点的差距，涉及到2.5亿农民工在城里就业，但因没有户口，享受不到公共服务。同时还有7500多万城镇间流动人口也面临着同样的问题。如果加上未来20年还要增长2亿多的农村进城务工就业的人口，总的外来人口数量可达到5亿多。这么多人处于“漂”的状态，不仅仅影响到农村的现代化进程难以实现，启动内需的目标也会成为一纸空谈。
　　第二、城乡用地不集约，征地模式不可持续。与世界上绝大部分国家不同，中国实行的是两种土地公有制，城镇土地国有和农村土地集体所有。两种土地在进入城镇开发进程中，存在着严重的不平等。农村集体土地只有被低价征用为国有用地后，才能进入城镇开发领域，集体土地所有者拿到的只是一定的补偿。由于30年的城镇化高速增长，农村土地参与城市开发具有巨大的升值潜力，但这种升值所带来的利益，基本上成为了城市的第二财政和企业家的利润。
　　过去我们更多关注现行土地管理制度对农民的补偿不合理，拆迁遗留问题严重等。而现在最主要的问题则是，依赖于土地低成本征用的模式已经不可持续，对经济增长和城市基础设施资金的贡献可能提供的将会是“负能量”。征地成本增加只是政府面临的问题之一，工业用地成本的补偿和城市基础设施的供给，基本是靠卖地搞房地产来实现。几乎所有的城市政府都在沿用这种发展模式，而造成了城市空间的过度扩张，进而继续加大基础设施的投入成本，不得不严重地依赖于持续的房地产扩张。发展到一定程度，依赖于房地产发展的资金来源就会枯竭，毕竟大多数城市行政辖区内的房地产购买力是有限的。我们可以看到很多地方政府把未来多年的土地出让‘预期’都变成了融资担保。纵观各种金融担保形式，最终担保抵押的仍然是土地。
　　目前许多城市经营的主要模式：招商引资、土地出让进行补偿，利用土地出让金进行城市基础设施建设，继续开发房地产解决资金短缺，城市建设空间范围迅速扩张，每一任政府都在把这种模式放大。空间上的扩张，带来城镇化的成本越来越高，因为城市的空间摊得越大，所需要的基础设施投资就越巨大，服务业发展也会受限制。城市摊得太大，政府治理的成本就越高，还得继续招商引资，支撑行政运转，也还得继续卖地开发房地产。于是财政进一步依赖土地，周而复始，恶性循环。然而，当房地产开发走到尽头，政府的债务危机必然出现。而房地产业下滑，又反制了经济的增长。
　　第三、城市治理和管理水平不高。城市的粗放型发展模式与对土地财政的过度依赖有关。但城市政府的支出行为没有制度的约束，政绩工程、形象工程和短期行为对城市资源配置带来的后果仍然是十分严重。各种形式的大拆大建，各种面子工程充斥在城市建设中，各种好大喜功的新区盲目上马，各种短期行为的积累已经形成了城市基础设施配置不合理的严重后患。
　　第四、服务业发展严重滞后。根据发达国家的城市化的经验，城市化率达到50%以后，服务业将会出现高速增长的局面。但是我国城市化率已经达到53.7%，可是服务业占比重才46%，和工业之比是1：1.25，低于下中等收入国家6个百分点。未来我国还有接近2亿多农村人口进城，城市就业形势也十分严峻。而随着资本和技术投入水平的提高，对劳动力的替代作用将会日益现象，工业吸纳就业的能力会大大降低，因此未来整个中国就业的主要渠道应该是服务业。城市的发展也需要工业远离城市，城市的高度要素的聚集，也有利于服务业提高规模效益。可是在中国沿海发达地区，城镇化率已经达到了60%以上，工业仍占绝对比重，而且地方制定的发展战略，仍然强调工业的一家独大。产业结构调整的滞后，既有发展模式的原因，也有观念上认识不足，同时也存在着制度上的约束。
　　第五、城市的等级化管理决定了公共资源的分配流向，资源配置效率太低。中国的城市既管理城市主城区，同时也管辖下辖的城镇，还包括管理辖区所有的农村。中央管理的一些重要的资源是按照行政层级向下分配的，例如每年城镇建设用地分配的指标，隐含着巨大的土地出让利益，往往被截留到高等级的城市，如省会城市和地级城市。另一方面，在省以下，城市之间财政分配关系也严重的不平等，低等级的城市还要按照规矩，向上级城市缴纳自己创造的大量财政收入。而行政管理的审批权，也在一定程度上决定着上下级城市之间资源的流向。由于行政体制导致的资源分配的不均衡，使得城市间的公共服务水平差距逐渐在拉大。
　　行政主导的城市发展模式，最大的问题就是对资源的浪费。由于决策体制和公共资源配置机制没有约束，城市的管理者权力过大，行政手段调动的资源来的太容易，花的也就越痛快。近些年提出的经营城市的理念，实际上是卖地满足对资源支配权力的欲望，导致城市成本过高。
　　传统城镇化发展模式不可持续
　　《经济参考报》：通过您的介绍，可以清楚看到城镇化发展过程中的好多问题都与政府直接干预有关。这种由行政力量主导的城市发展模式在推动城镇化过程中发挥了重要作用。但是，当经济增长进入换挡期后，一些长期潜藏的问题慢慢会浮出水面，您认为，未来将有哪些挑战？
　　李铁：研究中国的城镇化发展规律，一定注意经济增长的过程当中有两个不可忽视的利益主体，追求资本积累的企业家和追求财政利益增长的政府，这是两个推动中国经济增长的动力。三十年高速的城镇化增长，中国独特的体制条件，政府和市场的双重推动，发挥了至关重要的作用。但是凡事皆有利弊。过去的城镇化增长模式的后果，开始面临着严峻的挑战。
　　首先是成本的上升，使得原有的发展模式难以为继。劳动力成本发生了变化，工资成本已经大大高出东南亚和南亚国家。土地征用面临着比较大的问题。过去土地征用可以无偿或者低补偿，但是现在随着城市房地产发展，一部分农民可以获得高收益，未来如果再想获取低价土地已经成为城市政府征用土地的巨大社会负担。环境的问题也越来越突出，因环境问题引发的城市群体性事件，已经使得很多城市对重化工业采取了排斥的态度。
　　其次是通过城镇化的改革启动的预期难以实现。从近些年各地对于户籍改革观望的形势看，城市之间、区域之间、城乡之间的利益鸿沟越来越大，公共服务的差距已经固化了本地人口和外来人口的利益关系。已经在财政问题上雪上加霜的各级城镇政府，缺少了卖地带来的预期性收入，更不愿意把有限的公共资源放开给大量的外来人口。
　　再次是如何发挥城镇化进程中市场主体的活力。传统的政府推动虽然低成本的调动了资源，但也带来了大量的负面作用。资源配置效率的低下，权钱交易衍生的严重腐败，沉淀在外来人口和农村的要素活力不能有效地发挥，中小城市发展的潜力被大大压抑，民资外资在城市基础设施领域的投资运营被严重的遏制等等。在传统的城镇化发展模式已经走到尽头时，新的城镇化发展机制如果不及时生长并对传统进行替代，很可能推动城镇化健康发展的大好时机被延误殆尽。
　　新型城镇化关键是人的城镇化
　　《经济参考报》：您刚刚提到了，当前中国城镇化转型过程中存在着系列问题，诸如，户籍制度、土地制度、投融资制度等等，每个问题都不是小问题，要想解决必须整体推进，统筹部署，做好顶层设计，您认为，新型城镇化改革需要从哪些方面入手？
　　李铁：真正要破解城镇化的制度问题，以人为本是一个很重要的前提。十八届三中全会提出要在户籍管理制度、土地管理制度、投融资管理体系以及行政管理体系上进行改革，但怎么改确确实实是很严峻的挑战。
　　户籍管理制度改革是城镇化绕不过去的“坎”，也是当前有限的在既定利益格局下向大众释放利好的机会。改革户籍管理制度的难点除了面临城镇户籍居民既有福利结构的挑战，也要面临一批政府管理者和城镇精英的话语权挑战。中央已经明确了城镇化改革以人为本的基本思路，关键在于如何落实。
　　我们现在走的还是特大城市、大城市、中等城市、中小城市、小城镇这几个路子。但是这里有很多问题没有界定清楚。首先是提出特大城市控制人口的时候，没有界定主城区和辖区，这个是未来要认真研究的一件事，因为特大城市下面，比如北京下面有100多个建制镇，还有区县，都有足够的人口接纳能力。其次是中小城市，包括建制镇，有些外来人口占的比重已经很大了，这些改革如果按照现有的方式去做，恐怕非常难落实。
　　户改要重视中国的国情，不能一次性全部放开，很多城市都受不了。比如，深圳的外来人口占城市人口的四倍，如果一下子全部放开，城市的治理和管理能力会受到很大影响。北京外来人口800多万，上海900多万，如果一次性放开肯定不现实，所以中央提出要稳步推进、循序渐进。有些人的户口是完全可以解决的，比如在城市里了十几年的人，这说明城市对他的就业岗位有长期的需求，让这些人积分落户，实际上是延缓他的落户年限，像香港规定七年就业期，不分工种一次性解决长期居留。
　　很多城市制定积分制的政策，希望通过稳步有序的方式解决外来人口落户的问题，但标准过于苛刻。稳步有序不能当做一种限制条件。比如深圳1200百多万外来人口，如果本地人才不到300万，一年只解决万八千个，那中央提出的目标是不可能实现的，所以在实行积分制度的时候既要考虑到实际条件，又要提供比较大的空间。所以所谓的有序也要有力度，没有力度，那么积分制还是横亘在本地和外来人口之间的鸿沟。
　　当前，很多管理者对这个问题的认识是有偏差的，这不仅表现在排斥外来人口上，对城市人口的结构也没有一个很好的分析，总认为我是精英，所以把积分都落在精英上，可是却忘记了服务人员的跟进，这种结构的偏差一定会需要人来继续补充，大量的短期行为会使服务水平严重下降。我们可以看到，很多流动人口，由于就业的短期性，技能得不到提高，使我们在专业技术服务人员方面出现了大量短缺，使我们城市的软环境和生活质量严重下降。从事服务业的技能提高是经过几十年的，在国外很多国家也是如此，我们在考虑人口结构的时候也要考虑到这些需求，你让他变成城市的一份子，就能改善城市软环境和城市质量，这是很重要的一个关键。所谓的积分制不能成为一个坎，而应该是一个过渡，应该是利用积分制改善城市人口结构，增加公共服务和社会市场化服务的水平，这是核心。
　　发挥集体用地作用降低土地成本
　　《经济参考报》：地方债务发展趋势不可遏制，地方对这个问题没有充分的理解，只是感到压力，任这种方式再继续蔓延下去的话，恐怕这个地方债务膨胀，包括房地产泡沫会对经济带来严重的损失。怎么能遏制？怎么样来降低土地发展成本？
　　李铁：调整这个制度，从土地指标，计划方式上，从土地的利用上和所有权，以及城乡同权上还有很大空间可以利用。可以通过土地管理制度改革，发挥集体建设用地的作用，把工业招商引资的发展权交给农村的集体经济组织，在集体建设用地上发展工业，城市政府就可以大大减少开发成本，也减少征地拆迁引发的社会矛盾。
　　从国际发展规律来看，城市发展到一定程度的时候，工业要远离城市，落户到远郊区。现在政府推动的工业化模式，需要承担极高的社会成本。如果把开发权交还给农村集体经济组织，他们就能直接和企业谈判，政府只要通过规划对用地性质以及环保等问题作出明确的规定和限制即可，把自己从直接参与招商、征地拆迁的困境中解脱出来。而土地是农民自己开发，所以农民就不会浪费，不会像某些政府一样，把大量闲置面积搞大马路、园区景观工程，或者以便宜的价格给开发商或工业企业，而是用最小的土地空间来实现最大的招商引资收益。
　　今天，当拆迁难度越来越大，工业用地对于地方政府已经是严重的鸡肋，食之无味，弃之不舍。如果把这块利益释放出来交给远郊区的农村集体经济组织，政府再加以规划约束，就可以减轻政府很大一块负担。那么这种低成本工业发展状态至少还可以维持10年-20年。
　　实际上，现在全国一些地区有一些在集体建设用地上，由农民开发的工业园区，管理得非常好，资源配置极其合理，这些工业园区成本很低，不用拆迁，也不用补偿，可以很好地推动当地的工业发展。如果在农村集体建设用地上发展工业园区的模式得到推广，就可以继续向工业发展提供低成本空间。
　　给予中小城市更多管理权和发展机会
　　《经济参考报》：如您所说，在国际上，城市的发展是一种市场机制，城市之间可以获得平等的发展机会。中国的城市是一个行政区，是有等级的，上级管理下级，下级的中小城市活力不足，对此应该如何改革？
　　李铁：在中国各种资源随着行政级别向上走，虽然分税制到省和地级市，但省以下的县镇和上级政府之间的关系，还存在着包干和财政上缴体制，甚至土地出让的收益也要上交。中央计划分配中最有价值的土地指标大量被高等级城市截留。随着不同等级的城市获取资源的能力不同，也导致了城市间、城镇间资源配置和公共服务水平差别拉大。
　　过去我调查过很多中小城市，有很多小城市非常有活力，但行政权力被剥夺，资源被拿走。所以，容纳外来人口的能力大大丧失。我想必须要进行行政区划管理体制改革，给这些中小城市更多的活力，能迅速的增长成大城市和特大城市。在平等条件下竞争，人口流动的空间流向就会更合理。我国有很多特大镇，这些特大镇改革往哪里走，中央已经做了宏观战略部署。
　　推进城镇行政管理体制改革，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，逐步改变依照城镇行政等级配置公共资源要素的管理体制，赋予中小城市更多的管理权限和发展机会。
　　要加快推动设市的改革。1997年以后设立县级市的工作就停了，最近又有所放松。国家城镇化规划颁布以后，设市政策有了相应的调整，这个调整意味着达到一定人口规模的镇就可以直接设市。设市涉及到行政管理问题，机构和人员编制等问题，在这方面，浙江做出了很好的探索。过去认为特大镇进行改革是不是要解决相应的机构和编制问题？我们认为情况未必是这样，这种“小政府大社会”“小马拉大车”，应是未来县以下行政机构改革的重要方向。这么少的人员管理这么庞大的规模，这么多的经济总量、企业、外来人口，不但没有给国家增加负担，而且上交了大量的财政，提高了管理效率，虽然存在一些问题，但是其中的重要经验值得认真总结。如果这种制度性的问题得到破解，将来一些特大镇设市的障碍将逐渐化解。中小城市的数量远远多于大城市，如果把更多的机会和发展权释放给这些城市，既符合未来城镇化改革中增强中小城市活力的方向，也会给这些城市的居民带来更多的福祉。
　　用市场化方式化解融资难题
　　《经济参考报》：投融资的问题是现在地方政府面临最大的问题之一，中央政府也特别想破解这个难题，您有何解决的对策？
　　李铁：当前主要是两个问题。第一是缺钱，第二是对土地财政的过度依赖。缺钱可以想出各种各样的融资形式，但无论债务、、等等，总得要还。现在普遍的现象就是拿未来的土地出让来解决眼前的问题，造成城市空间不断扩大，需要通过房地产开发来补，补到最后会有各方面问题，土地一旦扩张了以后，整个城市的发展模式就会发生变化。
　　我们在研究融资创新过程当中，不仅想解决钱怎么来，还要解决钱怎么还。很多人包括在城镇化规划中也提出，是不是民资、外资可以进入城市基本设施投资领域？那就和政府原有的、国有的垄断基础设施投资运营体制发生冲突，那么他以什么样的形式去进行交换，以什么样的形式改变他的股权结构？是不是会动了政府利益？城市长期形成的福利体制中，包括基础设施价格的福利，现在全国、电价都还有强大的福利成本。想要民资和外资企业进入城市的基础设施领域，进入地铁投资、公路投资，包括城市基础设施运营和管理，可是在现行体制下，进来只是一方面，更重要的是进来了能不能解决生存问题。过去为了保稳定，增加福利，政府通过补贴的方式导致了基础设施的低价格，例如像地铁价格，北京是世界最便宜的。华北地区极其稀缺的水资源，用水价格相当于欧洲的六分之一。如此稀缺的资源，价格失真，通过政府补贴来实现。这是整个融资创新面临的第一个难题。改革不是所有主体的利益都能保证的，否则改革根本进行不下去，价格改革就是如此，必须动这个价格体制，才可能有外资进来，获得经营的利润。
　　很多改革的内容，都来自于发展改革试点的实践经验。这些年，虽然试点政策不多，但是在试点过程中发生的事情，所存在的种种体制性的矛盾，或者在城市发展进程中出现的一些偏差，都已经作为经验和教训总结出来，成为政策制定的背景。未来的城镇化，也要利用试点推进改革。在当前的形势下，改革的动力虽然取决于公众和社会，但是重点在于政府。因为所谓的改革要取决于政府的决心。毕竟过去延缓中国城镇化健康发展的制度障碍，都来自政府。政府得自己改革自己，在面对市场化需求时，发现自己存在种种问题。政府的改革力度有多大，取决于政府对问题的认识有多深刻。
（责任编辑：赵路）
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中国环境报
&&&&作者：
环境保护部宣传教育司、中国行政管理学会联合课题组
　　编者按
　　为加强环境保护理论研究，丰富探索环保新道路的思想内涵，环境保护部宣传教育司与中国行政管理学会联合开展了课题研究，立足政府绩效管理的战略框架和整体部署，围绕环境保护和绩效管理的相互关系进行论证，并提出了对策和建议。课题研究报告得到了国务院领导同志的高度重视并作出重要批示。
　　在经济发展方式转变进入攻坚阶段、生态环境安全要求日益迫切的新形势下，我们要重视和加强政府绩效管理，用好绩效评估工具，通过制定科学的绩效评价指标、实施严格的绩效管理流程，强化各级政府的生态环境建设意识和行为，提高环境保护的实绩与实效，推动环保工作再上新台阶。
　　绩效管理是推动地方政府建设生态环境有效手段和方式
　　■阅读提示
　　绩效管理的核心是绩效评估，实施绩效评估的重点是政府进行社会管理和公共服务中所产生的结果和效能。从理念上看，绩效管理强调降低行政成本、提高服务效益。环境保护强调可持续发展，要求从根本上降低资源环境成本，提高环境质量，这与政府绩效管理的价值取向是高度契合的。从制度上看，绩效管理是推进环境保护、加强生态文明建设的重要抓手和动力。从方法上看，绩效管理为环境保护和生态文明建设提供了有用的实施工具。
　　政府绩效管理是一种以绩效为导向，以提高政府工作效能和公共资源使用效益为目标，以管理和服务对象的满意为最终衡量标准，整合战略规划、绩效评估和结果运用等环节的政府管理体系和方法。从宏观层面来说，推行绩效管理能起到3个方面的主要作用:一是帮助政府明确施政的目标和任务，在这个基础上进一步细化工作内容和政策方案，保证整个政府运转有正确的目的性和方向性；二是通过绩效评价和考核检查工作及要求的落实情况，督促公务人员按照既定的标准努力工作，完成目标和任务，并从中寻找问题和不足，实施某种程度的奖惩，或进一步优化体制机制；三是便于政府与社会开展互动与沟通，既可以展示政府的工作实绩，增强政务信息的透明与公开，也可以及时收集群众的主观评价和需求，进一步提高政府工作效能。
　　绩效管理的核心是绩效评估，实施绩效评估的重点是政府进行社会管理和公共服务中所产生的结果和效能。环境和生态既是人类赖以生存的唯一空间，又是经济社会发展的基本前提。保护环境和维护生态安全是政府提供的重要公共产品。对政府提供公共服务的履职状况和工作成绩进行综合性、全方位评价，理所当然应该把环境保护作为重要的评估内容。一个高绩效的政府，不仅体现在经济发展的业绩上，更应该体现在政治建设、社会建设、文化建设、生态建设各方面的全面进步和协调发展；不仅应包括可见的成绩和效果，还应包括获得这种成绩、效果的成本和代价。这几个方面的有机统一，是政府绩效评估的内在逻辑和现实要求。与此同时，对环境保护工作的重视与投入，也充分体现了人们对现代化发展和政府绩效整体性、综合性、民本性的认识与把握。正因为政府立足于服务科学发展、服务职能转型、服务改善民生的需要，具有全局视野和战略思维，才更加重视当前的环保工作，全面提高环境保护工作能力。因此，绩效管理和环境保护在理念、价值、操作上具有一致性，在实践层面可以有机结合，相互支持、相互促进。
　　从理念上看，绩效管理强调降低行政成本、提高服务效益；环境保护强调可持续发展，要求从根本上降低资源环境成本，提高环境质量，这与政府绩效管理的价值取向是高度契合的。当前，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，必须坚持以经济建设为中心，坚持科学发展。经济发展和人民生活改善无疑是政府工作的重要实绩和效果，但另一个问题是，我们要以多大的代价和成本获得经济发展和总量提升？我们固然不能为环境保护而放弃经济发展，也不能在经济发展的同时毫不考虑所付出的环境成本，甚至为了短期利益而破坏环境、牺牲环境。因为这个成本不仅由当代人承担，还要延续到未来和后代，直接关系发展的可持续性。因此，"在发展中保护、在保护中发展"必然成为当代中国现代化进程中环境保护工作的基本原则和方针。我们对一个地方政府的工作绩效进行评估，既要看发展的业绩，也要看环境保护的业绩，两手都要抓，两手都要硬。在这个意义上说，缺乏环境发展水平的绩效评估体系必然是不科学、不完善、不客观的评估体系。将环境保护工作和环境质量状况全面纳入政府绩效评价体系，是现代政府绩效内涵的应有之义，也是完善目前政府绩效管理体系的必然要求。
　　从制度上看，绩效管理是推进环境保护、加强生态文明建设的重要抓手和动力。生态文明建设是一项系统性、综合性的工程，其主体不仅包括专业条线部门，还包括地方块块政府；不仅包括国家公务人员，还包括广大的群众和社会力量。因此，要加强环境保护工作不能单单依靠环保部门自身的力量，还需要充分调动各方面的资源和力量，汇聚成生态文明建设的洪流和大军。我们欣喜地看到，保护环境、珍惜资源、可持续发展已经成为全社会共识，获得了多方面的理解和支持。但也不能否认，当前部分地方还存在忽视环保工作、弱化环保投入，轻视节能减排工作的现象和问题，甚至对环保要求和任务进行抵触的情况也时有发生。从提高政策执行力角度来说，除加大宣传教育力度以外，更重要的是通过制度设计，构建合理的考核机制和评估机制，对有利于环境保护和生态建设的行为进行鼓励，对危害环境和生态的行为进行惩罚，用倒逼的办法推动政府、企业、个人等主体更加主动和积极地进行技术创新和产业升级，加强重点流域水污染防治、大气污染防治和工业"三废"治理，大力发展循环经济。
　　从方法上看，绩效管理为环境保护和生态文明建设提供了有用的实施工具。绩效管理是一种现代管理工具和方法，在战略规划、目标分解、指标体系构建、综合评价、预算管理等方面具有明显的优势和长处。环境保护工作要在宏观经济政策制定、转变经济发展方式、调整结构优化布局等方面发挥独特作用，就不能仅仅局限于单一的政策、法令执行和项目建设，还必须主动介入到经济社会发展过程之中，从多层面思考问题、开展工作。
　　绩效管理的工具作用主要表现在:第一，在宏观层面上，环保工作要进入地区经济社会发展规划，通过约束性指标的确定，保证经济社会协调可持续发展；第二，在中观层面上，利用绩效管理工具，对地方环境工作绩效进行全方面地考核与评估，并从提高绩效的角度，形成关于淘汰落后产能、减少污染物排放量和发展循环经济的具体意见和对策，供有关部门参考；第三，在微观层面上，对具体的环境工程与项目来说，是否有实效、有多大实效是整个项目管理始终要考虑的重大问题。只有紧扣绩效理念，将绩效管理中战略规划、目标明晰、预算确定、过程控制、绩效评价、结果运用等一系列环节和要求贯穿到环保工程和项目中，注重全流程管理和全方位控制，才能保证具体环保项目和工程的科学化和高效化。
　　把生态环境建设纳入地方政府绩效管理并作为重要内容
　　■阅读提示
　　从政府自身建设角度来说，不仅需要各级领导加强学习、转变思路，牢固树立科学发展观和正确政绩观，自觉把认识和行动统一到中央要求上来，更需要积极进行制度设计，构建符合科学发展的激励机制和评估机制。检验一个地方是否真正重视环境保护工作和生态文明建设的重要标准，就是看它是否将有关的约束性指标纳入到经济社会发展规划之中，并接受政府绩效管理考核和评估。
　　改革开放30多年来，我国经济社会实现了跨越式发展，但也要清醒地看到，我国经济发展方式依然粗放，靠高投入和高消耗维持快速发展的态势没有根本转变，相当长时间内面临环境污染和发展可持续等问题。在资源的可持续性上，中国向世界贡献了7％左右的GDP总量，却消耗了15％左右的世界能源。我国消耗的资源仅次于美国，比日本、德国、英国、法国加起来的总和还大。我国大气污染物排放负荷巨大，超越环境承载能力。其中，京津冀地区、长三角地区、珠三角地区、辽宁中部城市群、山东半岛城市群、武汉城市群、长株潭城市群、成渝城市群、海峡西岸城市群等已经成为我国大气污染突出的12个重点区域。
　　随着经济社会发展和生活质量提升，全社会对环境保护和环境安全的期望与需求也在不断提高，对环境突发事件的关注越来越强烈。环境安全直接关系到人民群众的身心健康，关系到千家万户的生活质量，水体、空气、土壤等污染事件无不牵动着社会的敏感神经。近年来一些重大工程项目和基础设施建设，如化工企业、垃圾焚烧发电设施、磁悬浮列车等，屡屡因为对周边环境的不良影响，引发大规模的群体性事件，造成一定的社会影响。从某种程度上说，环境问题已成为当下威胁人体健康、公共安全和社会稳定的重要因素之一，环境保护不仅是经济问题，更是重要的民生问题和社会问题，甚至成为政治问题。
　　把环境保护放在更加重要的位置，推进生态文明建设是统筹经济社会协调、可持续发展的必然要求，是维护广大人民群众切身利益的民生工程和民心工程，是倒逼经济发展方式转变的重要抓手，更是贯彻落实科学发展观的内在需要。这就要求各级地方政府用全局视野和战略思维考虑环保工作，正确处理环境保护与经济发展的关系，克服“GDP至上”的倾向，更加注重以人为本，更加注重全面协调可持续发展。从政府自身建设的角度说，要实现这一点，不仅需要各级领导加强学习、转变思路，牢固树立科学的发展观和正确的政绩观，自觉把认识和行动统一到中央的要求上来，更需要积极进行制度设计，构建符合科学发展的激励机制和评估机制，为经济发展方式转变和生态文明建设提供坚实的制度保障，把服务型政府建设落到实处。
　　有什么样的绩效评估体系，就会产生什么样的政府行为和结果。检验一个地方是否真正重视环境保护工作和生态文明建设的重要标准，就是看它是否将有关的约束性指标纳入到经济社会发展规划之中，并接受政府绩效管理的考核和评估。绩效评价体系的细微偏差，在现实中就可能被放大为巨大的行为差距和异化。只有制定全面、科学、合理的绩效评价体系，开展整体、完备的绩效管理工作，建立体现科学发展观和正确政绩观的干部考核、评价、激励机制，才能真正实现胡锦涛总书记提出的“建立健全保障科学发展观贯彻落实的体制机制，完善经济社会发展评价体系”的要求，也才能提高各级领导干部走科学发展之路的自觉性和主动性。
　　我国积极实施可持续发展战略，将环境保护放在重要的战略位置，不断加大解决环境问题的力度，增加环保工程投资，取得了明显成效。这其中，指标考核和绩效管理无疑起到了巨大作用，发挥了巨大效力。“十一五”期间，国家将主要污染物排放总量显著减少作为经济社会发展的约束性指标，纳入到政府绩效考核框架之内，通过逐级分解的办法，明确了工作目标和责任主体，起到了良好的实际效果。化学需氧量、二氧化硫排放总量比2005年分别下降12.45％、14.29％，超额完成减排任务。污染治理设施快速发展，设市城市污水处理率由2005年的52％提高到72％，火电脱硫装机比重由12％提高到82.6％。让江河湖泊休养生息全面推进，重点流域、区域污染防治不断深化，环境质量有所改善，全国地表水国控断面水质优于Ⅲ类的比重提高到51.9％，全国城市空气二氧化硫平均浓度下降26.3％。可以说，“十一五”环境保护目标和重点任务的全面完成，绩效管理工作功不可没。
　　由于产业结构和布局仍不尽合理，污染防治水平仍然较低，环境监管制度尚不完善等原因，我国环境状况总体恶化的趋势尚未得到根本遏制，环境矛盾凸显，压力继续加大，环境保护形势依然十分严峻。为深入贯彻落实科学发展观，加快推动经济发展方式转变，提高生态文明建设水平，日，国务院发布《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》。《意见》强调，地方各级人民政府要切实把环境保护放在全局工作的突出位置，列入重要议事日程，明确目标任务，完善政策措施，组织实施国家重点环保工程。《意见》特别强调，要制定生态文明建设的目标指标体系，纳入地方各级人民政府绩效考核，并将考核结果作为领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容，作为干部选拔任用、管理监督的重要依据，实行环境保护一票否决制。对未完成目标任务考核的地方实施区域限批，暂停审批该地区除民生工程、节能减排、生态环境保护和基础设施建设以外的项目，并追究有关领导责任。
　　2011年12月国务院印发了《国家环境保护“十二五”规划》，其中明确提出“十二五”期间化学需氧量排放总量下降8％、氨氮排放总量下降10％、二氧化硫排放总量下降8％、氮氧化物排放总量下降10％、地级以上城市空气质量达到二级标准以上的比例上升8％等六大指标。同时提出，地方人民政府是规划实施的责任主体，要把规划目标、任务、措施和重点工程纳入本地区国民经济和社会发展总体规划，把规划执行情况作为地方政府领导干部综合考核评价的重要内容。中央政府与31个省(区、市)政府和新疆建设兵团及华能、大唐、华电、国电、中电投、国家电网、中石油、中石化(集团)公司主要负责人正式签署了“十二五”主要污染物总量减排目标责任书，这标志着“十二五”减排任务层层分解并落实到地方政府、各有关企业。各级政府特别是环保部门要抓住这一机遇，认真落实绩效管理的要求和任务，重点考评“十二五”节能减排综合性工作方案中有关减排政策是否落实，各省与环境保护部签订的“十二五”污染减排目标责任书要求是否落实、资金是否到位等，将环保工作推上新的台阶。
　　可以预见，这些措施必将对“十二五”期间环境保护工作和生态文明建设产生深远的积极影响，也必将成为进一步贯彻落实科学发展观、加快经济发展方式转变的重要支撑和保障。
　　运用绩效管理推动地方政府抓紧抓实生态环境建设重点
　　■阅读提示
　　进一步发挥绩效管理在环境保护与生态文明建设方面的重要作用，需要重视提高环境保护在政府绩效评价体系中的地位与比重；探索建立生态文明建设动态评价系统，对环境质量和生态发展进行区域性监控与跟踪；将国家环境功能区划纳入到地方经济社会发展规划中，成为地方政府绩效考核的基本依据和内容；坚持绩效管理理念，推进环境风险全过程管理；强化目标责任制，构建科学发展的长效机制；从以内部考核为主向内外考核兼顾转变。
　　李克强副总理在国务院召开的第七次全国环保大会上从加快转变经济发展方式、推进生态文明建设、满足人民群众的迫切愿望、参与国际竞争与合作4个方面深刻阐述了加强环境保护的重要性、紧迫性，强调要坚持在发展中保护，在保护中发展，积极探索代价小、效益好、排放低、可持续的环境保护新道路，切实解决影响科学发展和损害群众健康的突出环境问题，努力开创环保工作新局面。从落实的角度来说，在今后一段时期内，我们要更加重视和加强绩效管理对环境保护的促进作用，创造性地运用绩效设定、绩效评估、绩效提升等工具和方法，形成从上到下、由内到外的强大激励和动力，贯彻和落实好第七次环保大会的会议精神和战略部署。
　　从上世纪90年代开始，我国一些地方政府和部门结合实际，改革创新，大胆探索，借鉴西方政府绩效评估的成功经验，结合我国实际开展了绩效管理的实践，取得了良好效果。但从环境保护的角度来看，现有的实践也存在一些问题。如，过于偏重经济发展指标，而忽视或轻视环境保护的实绩和成效；以内部评估为主，缺乏对社会关注焦点和环境安全需求的重视与反馈，由此抑制了绩效评估的导向作用；还有的地方单纯强调数字和量化管理，缺乏对环保工作的整体战略规划和实施办法，造成绩效管理的简单化和片面化，带来一系列管理乱象。从具体操作角度看，进一步发挥绩效管理在环境保护与生态文明建设方面的重要作用，需要重视这样几个方面的问题:
　　第一，提高环境保护在政府绩效评价体系中的地位与比重。
　　绩效管理的导向作用最主要地体现在绩效评价指标体系之中，只有给予环境质量、排放要求和科技创新以突出的、硬性的量化指标，才能有效调控政府、企业和社会行为，消除环境保护的阻力与障碍，贯彻落实科学发展观的要求。要抢抓《国家环境保护“十二五”规划》出台以及第七次全国环境保护大会召开的历史性机遇，进一步深化环境保护激励措施，充分发挥地方人民政府预防和治理环境污染的积极性。包括进一步完善领导干部政绩综合评价体系，提高环境质量评估指标在政绩评价体系中的权重与分值，引导地方各级人民政府把环境保护放在全局工作的突出位置，及时研究解决本地区环境保护重大问题。完善中央环境保护投入管理机制，带动地方人民政府加大投入力度。推进生态文明建设试点，鼓励开展环境保护模范城市、生态示范区等创建活动，并在审批、政策、资金、项目等方面对模范城市和示范区进行一定倾斜，形成正向激励与良性循环。
　　第二，探索建立生态文明建设动态评价系统，对环境质量和生态发展进行区域性监控与跟踪。
　　绩效管理具有动态性和持续性，这体现在两个方面:从起点来说，需要根据历史阶段、客观条件等因素来进行目标设定和任务确认，不能拍脑袋和拍胸脯，因此，前一阶段的绩效状况必然要产生历史性影响；从终点来说，绩效评价又不是为评价而评价，而要根据评价的结果找出存在的问题及其原因，并制定科学的效能提升方案，对下一阶段的绩效管理产生重要影响。因此，要推动全国环境保护工作和生态文明建设不断发展，就需要探索建立生态文明建设动态评价系统，实现对不同区域的环境质量水平和演变进行动态监控与跟踪。这个系统应包括3个方面的核心部件:首先是生态文明建设综合评估指标体系，将环境质量、节能减排、科技创新、环保投入等系列指数纳入其中，能够对区域性的环境发展和生态文明状况进行综合评价；其次是数据收集和分析系统，能动态注入和展示有关指标信息，形成综合评价结果，并及时展示不同区域的环境状态与排序；最后是动态监控系统，通过红、黄、蓝等级划分，对重要指标的演化过程进行追踪，并当情况持续恶化或进入警戒线时进行实时预警。
　　建设生态文明建设动态评价系统的目标并不是简单的督促、检查和惩处，更主要是及时、准确地掌握区域性环境质量发展的信息与态势，客观、科学地评估区域性生态文明建设进展，尽早发现环境保护和节能减排工作中的问题与不足，在引起警示和重视的基础上，找到病因并予以解决。
　　第三，将国家环境功能区划纳入到地方经济社会发展规划中，成为地方政府绩效考核的基本依据和内容。
　　根据不同地区主要环境功能差异，以维护环境健康、保育自然生态安全、保障食品产地环境安全等为目标，结合全国主体功能区规划，编制国家环境功能区划，在重点生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定“生态红线”，制定不同区域的环境目标、政策和环境标准，实行分类指导、分区管理。这些环境目标、政策和标准要适时进入当地的经济社会发展规划中，成为环保部门开展有关绩效管理的基本依据和主要内容。
　　第四，坚持绩效管理理念，推进环境风险全过程管理。
　　绩效管理是一种全程管理。要把环境保护、治理污染、环境突发事件应急救援与责任追究这些工作的关口前移，积极主动开展前期介入和干预，在风险调查与评估的基础上完善环境风险管理措施，完善以预防为主的环境风险管理制度。具体来说，要以排放重金属、危险废物、持久性有机污染物和生产使用危险化学品的企业为重点，全面调查重点环境风险源和环境敏感点，建立环境风险源数据库。研究环境风险的产生、传播、防控机制。开展环境污染与健康损害调查，建立环境与健康风险评估体系。并将这些工作的开展情况纳入到环境保护工作绩效评价体系中，实现全过程和全流程管理。同时，加强重大公共工程和基础设施建设的环境风险评估工作，提升环评结果对决策过程的影响与约束。近年来，各地陆续开始实施重大工程项目的社会稳定风险评估。环境风险也是社会稳定风险的一个重要来源和内容，危害环境的工程极易引发相关利益群体的反对和敌视，甚至导致大规模群体性事件，影响安定团结的社会局面。从风险管理的角度来说，必须建立制度化的环境风险评估办法，将其嵌入到重大工程项目的决策过程中，逐步实现一票否决，从源头上防止工程项目对环境的破坏以及对人民生命财产造成的影响。
　　第五，强化目标责任制，构建科学发展的长效机制。
　　绩效管理的全过程必须相应建立明确的目标责任制，对规划、目标、评估、结果各个环节的责任进行事前明晰和分解到位。各级环保部门要根据相关规划和评估标准，定期形成环境监测以及环保绩效状况的评估报告，及时向社会发布；结合监察、审计等部门将节能减排和环境治理纳入考核范畴的契机，形成节能减排和污染治理的目标责任制，并逐级分解，层层落实，对于未完成任务和达到标准的责任主体，下达整改要求，落实整改意见，并追究相应的行政责任；对于超额完成任务和达到标准的责任主体，积极进行表彰和奖励。
　　第六，从以内部考核为主向内外考核兼顾转变。
　　我国的政府绩效评估工作大都以内部考核为主，即上级对下级的考核，或者政府部门内部开展的考核。这提高了考核的效率，节省了成本，但也部分牺牲了评估的客观性和透明度。事实上，对于一些技术性强、专业化程度高的绩效评价，如果适时、有序引入专业性第三方机构进行评估，不仅能够提高评估的科学性和客观性，也能增强评估的权威性和公正性，更加有利于公众沟通和社会接受。从以内部考核为主向内外考核兼顾的转变，是时代发展和社会进步的必然要求。要充分调动人民群众支持环保工作的积极性与创造性，努力探索公众参与环境评估的渠道和方式，适度吸纳公众代表进入评估团队，及时向全社会公布评估过程和结果，这样既有利于加强环境保护部门与社会公众的沟通和交流，也能起到普及环保知识、激发公众热情、争取社会认同与理解的作用。要引入第三方专家和团队对日常性的环境质量和生态发展进行委托评估，同时，对于重大基础设施建设和重点工程项目的环境风险评估，以及有关引起争端的环保绩效评估项目，探索引进具有行业资质、社会威信的第三方主体进行评估与考核，提高绩效评价和管理的客观性、公正性和权威性。通过这样的多方引入和参与，最终形成全社会参与的、最广泛的环保“统一战线”，共同推进我国生态环境建设大发展。
　　（环境保护部宣传教育司、中国行政管理学会联合课题组）
　　相关链接：什么是政府绩效管理？
　　所谓绩效管理，是指各级管理者和员工为了达到组织目标共同参与的绩效计划制定、绩效辅导沟通、绩效考核评价、绩效结果应用、绩效目标提升的持续循环过程。绩效管理的目的是持续提升个人、部门和组织的绩效。
　　政府绩效管理是指公共部门积极履行公共责任的过程中，在讲求内部管理与外部效应、数量与质量、经济因素与伦理政治因素、刚性规范与柔性机制相统一的基础上，获得公共产出最大化的过程。
　　政府绩效管理系统围绕政府工作目标，结合政府机关的效能建设，采用科学的考核指标体系，协助政府管理部门构建全面、科学、高效、准确的绩效管理平台，对政府、职能部门、公务人员的政策执行情况、工作完成情况、公众满意程度等方面进行多层次、多角度的绩效考核评估，提高和完善我国和谐社会下服务型政府的绩效管理体系。政府绩效管理又可分为多个具体分支，如目标管理绩效考核、部门绩效考核、机关效能监察、领导班子领导干部考核、公务员考核等。
　　以绩效为导向的政府营运模式开始于20世纪初。绩效管理受到广泛关注始于1993年，美国国会通过《政府绩效和结果法案》，以立法形式要求联邦政府部门提交关于绩效目标执行情况的评估报告，促使公共管理者努力提高管理效率、效能及部门服务质量。
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