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我国公务员制度存在的问题,原因,解决方法
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改革开放30年来我国行政法制建设概要
六十年来我国行政法制的发展大致经历了五个阶段。　　1. 起步建国初期到1956年12月，为行政法制建设起步阶段。新中国的成立和社会主义制度的建立，为中国走向法治奠定了基础，开辟了广阔前景。为了保证政府履行其社会组织管理职能，提高政府工作效率，保障公民的合法权益，国家开始制定和颁布了一批行政管理法律制度。据统计，从1949年10月到1956年12月，以《共同纲领》和1954年宪法为基础，国家共颁布了行政管理方面的法律、法规共829项，建立了行政监察制度和行政机关工作人员行政处分制度，奠定了我国行政法制建设的初步基础。 　　2. 停滞和倒退从1957年“反右”扩大化至1976年“文化大革命”结束，为行政法制建设停滞和倒退阶段。《关于修改中华人民共和国1954年宪法的报告》【日在中华人民共和国第四届全国人民代表大会第一次会议上报告，1月17日通过】 ---张春桥?3. 恢复和重建从1978党的十一届三中全会至1989年，为行政法制建设恢复和重建阶段。党的十一届三中全会的召开，确立了“发展社会主义民主，健全社会主义法制”的基本方针和基本任务，补充完善了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的社会主义法制建设的基本要求，从而实现了我国法制建设的历史转折。1982年宪法的颁布，为随后其他法律的出台提供了合法性基础,我国行政法制迅速走上了复兴重建之路，制定了大量的行政法律、法规和规章，并对行政机构进行了调整、充实和改革，极大地推动了行政法律制度的确立，有效地规范和制约了行政权的行使，保护了公民、法人和其他组织的合法权益。　　4. 快速发展从1989年至1996年，为我国行政法制建设
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我国最后贷款人法律制度的完善
关键词: 最后贷款人 建设性模棱两可
内容提要: 我国对最后贷款人制度的功能认识不清，定位不准，以至于最后贷款运用得过多、过滥，导致了大量的不良资产。最后贷款的范围应该是一切符合贷款条件的金融机构，要运用“建设性模棱两可”策略，要完善最后贷款的条件，法律应规定一般最后贷款应以惩罚性利率发放，禁止发放信用贷款。
一、最后贷款人制度的若干经典理论
&&&& 学界一般认为，弗朗西斯?巴伦爵士称英格兰银行为“银行的银行”，并于1797年谈到该行时最早使用了“最后贷款人”（the Lender of Last Resort，简称LLR或 LOLR）字样。(P379)1802年，亨利?桑顿（Henry Thornton）在他的一篇文章中认为英格兰银行应该对银行危机做出反应。在一个有中央银行的银行体系中，危机中的商业银行会求助于中央银行，中央银行应该早有准备并予以支持。(P57-65)这是最早的关于最后贷款人职能、原则的论述。此后，更为著名的论述是沃尔特?巴吉特（Walter Bagehot）在1873年出版的《伦巴第街》（Lombard Street）一书。在该书中，巴吉特认为，必须有一个中央银行事先储备有大量的随时可供动用的储备，以便在银行恐慌（panic）时支持危机银行。巴吉特还详细论述了在行使最后贷款人职能时应遵循的四项原则，即：（1）以惩罚利率提供贷款；（2）中央银行事先明确随时、无限制地提供贷款；（3）有良好的担保；（4）仅向陷入清偿危机但并非破产的银行提供。(P67-72)这就是著名的“巴吉特原则”，现在也被称为古典学派的观点。1986年梅泽尔（meltzer）概括和发展了巴吉特的传统观点，他列举了5点，其中前四点是从“巴吉特原则”中演化而来的，这5点是：（1）中央银行是货币体系唯一的贷款人，如美国；（2）为使无流动性银行免于被关闭，中央银行应当满足有担保物的贷款，该担保物在没有恐慌的正常经济环境下是可销售的，他不应限于正常时期向中央银行申请再贴现的合格票据；（3）中央银行的贷款或放款应当是大量的、及时地以高于市场利率的方式提供；（4）上述三条原则要预先规定并在危机时被严格遵守；（5）无偿付能力金融机构，假如不能作为整体单位被拍卖，则应当以市场价格出售或清算。梅泽尔认为，金融恐慌之所以产生，就是因为中央银行没有遵循“巴吉特原则”。
&&& 1985年古德哈特(Charles A. E. Goodhart)认为在无清偿能力（illiquidity）和破产（insolvency）之间作出判断是一个“谜”（myth），因此，中央银行应对破产银行予以援助。(p227-248) 1999年古德哈特和黄海洲在《最后贷款人模型》中指出，如果危机传染是主要的关心对象，中央银行将有过度的激励去拯救有问题银行，道德风险就会很高。如果道德风险是主要的关心对象，中央银行将很少有激励去拯救有问题银行，道德风险就会很低。当把危机传染和道德风险一起考虑时，中央银行的拯救激励就会比仅仅考虑危机传染时低。中央银行的最优政策是非单调的，根据银行的规模而变化。即中央银行是否救助，不仅取决于银行的大小，还取决于时间的变化，即“建设性模棱两可”策略。
&&&& 1999年，IMF经济学家Stanley Fischer认为：（1）历史事实表明，中央银行不是唯一的最后贷款人；（2）最后贷款人未必一定需要具有创造高能货币（high-powered money）的能力；（3）中央银行应该对在正常时期是良好的担保提供贷款；（4）事实上，中央银行在提供贷款时并不总是以惩罚性利率；（5）最后贷款人不一定只能向市场提供贷款而不向单独的机构提供贷款；（6）最后贷款人并不需要事先声明一定要借款，要运用“建设性的模糊”（constructive ambiguity）策略。伯德（Michael D. Bordo）也认为历史上银行恐慌是稀有现象，最后贷款人成功援助制止恐慌的例子不胜枚举，必须有公共的机构履行最后贷款人职能，该机构不一定必须是中央银行，如美国的货币监理署、加拿大的财政部（Canadian Department of Finance ）和外汇管理局都曾担任过这一角色，可以对破产银行进行援助，但该等援助是例外而不是原则。(p109-125)
&&& 当然，自由主义经济学家们反对最后贷款人制度，他们认为造成银行恐慌的唯一原因是法律对银行体制的限制。根据selgin的观点，两个最重要的限制是美国银行法对跨州设立银行的限制以及对商业银行体系发行自由货币（free currency）的限制。其实，在不实行单一银行体制的国家，如英国、法国，也有最后贷款人制度。至于限制商业银行体系发行自由货币，随着中央银行对货币发行权的垄断和商业银行货币发行权的丧失，限制是必然的。此外，大部分自由主义经济学家们倾向于放弃向个别银行贷款的做法，而是转向于公开市场业务。1963年，货币主义经济学家弗里德曼（M. Friedman）和安娜?施瓦茨（A. J. Schwartz）在其著作《美国货币史》（A Monetary History of the United States）中就这样认为。由于美国的最后贷款都是通过再贴现完成的，因此，弗里德曼认为，在联邦存款保险公司已经能够为金融系统提供安全保障，而再贴现的其它作用都可以通过公开市场操作做到，而且做得更好、更精确的情况下，就应该放弃再贴现业务。伴随着自由主义者们的反对声，再贷款手段在现代社会运用的越来越少。但尽管如此，最后贷款人制度仍然是必不可少的。这是很多学者从历史的经验教训中得出的结论。比如，弗兰克?范登里普，莫伦?T. 亨里克，威廉?巴雷特?里奇利（William Barret Ridgely），乔治?E. 罗伯斯(George E. Roberts)，依萨克?塞利格曼(Isaac N. Seligman)和雅各布?H. 希夫从1907年危机中得到的教训是，应该有一个中央银行提供有弹性的货币。(p218)事实胜于雄辩，金融史专家金德尔伯格也发现，最后贷款人确实缩短了危机之后的萧条期。最后贷款人实施拯救，即使很笨拙，危机后的复苏也变得暂时、短暂，经济增长也仅仅出现轻微缓慢。此外，商业银行作为储蓄性金融机构，是一个特殊的企业，它以吸纳存款、发放贷款为主要业务，牵涉到千家万户的切身利益。一旦商业银行破产，对公众的利益影响甚大。而现代金融体系具有内在的不稳定性和脆弱性。银行危机、银行挤兑具有传染性，单个银行挤兑可能会蔓延到有清偿力的银行，危及整个银行体系的稳定。历史已经表明，最后贷款人制度的存在，可以为单个银行提供流动性，保证支付，防止公众信心的下降而引发的集体非理性挤兑，避免金融恐慌，维护公众利益。因此，有学者指出，一个稳健的银行体系是公共物品，救助是公共政策的内容之一。马丁?迈耶说，“保持银行稳定是一项非常重要的公共物品。”(p8)
综上所述，尽管争论不断，但以下几条原则越来越成为共识，在实践中越来越得到承认并遵循：（1）以惩罚利率提供贷款；（2）有良好的担保；（3）中央银行不是唯一的最后贷款人，必要时最后贷款人可授予其他公共机构来承担；（4）“建设性模棱两可”策略；（5）防范系统性风险原则；（6）“最后原则”，即只有穷尽其他救济途径仍不能获得贷款时，才能向中央银行借款。
二、最后贷款人制度与法律的历史由来
&&& 银行担任最早的最后贷款人实践可能是在1825的英国银行恐慌中，英格兰银行对陷入清偿危机的银行提供流动性支持。大约一两天后，恐慌就被消退了。(p67-72)1890年，英国又发生了巴林银行危机，英国最大的银行之一巴林银行因参与阿根廷铁路投机活动而濒临破产，不得不向英格兰银行求助，英格兰银行在政府的支持下，联合其他银行一起先后筹集了2200万英镑最为援助资金，成功化解了危机。因此，有人说，“英格兰银行是在19世纪的后半叶，‘在理论家们的一片反对声中’，逐步担当起最后贷款人的角色。” (p240)但美国是最先把最后贷款人制度加以总结归纳并写入法律的国家，该法律是1913年《联邦储备法》（Federal Reserve Act of 1913）。继美国之后，德、法、日等国纷纷效仿在其银行法中规定这一制度。目前，几乎所有国家和地区都建立了最后贷款人制度。
三、最后贷款人制度的几个相关关系
（一）最后贷款与再贷款、中央银行贷款
&&& 中央银行最初是为政府提供贷款的。如英格兰银行是在英法战争（年）时的1694年成立的，其直接目的就是为了提供战争费用。因此，中央银行有“政府的银行”之称。后来，中央银行也为商业银行提供贷款以解决其流动性不足的问题，即最后贷款，中央银行因此也获得了“最后贷款人”的称谓。但是后来，中央银行的贷款在实践中被逐步扩大，有些对商业银行的贷款已经不属于最后贷款人职能的范围了。特别是当中央银行把再贷款与再贴现联系起来一起作为信用扩张的工具时，很多贷款已经不再属于“最后贷款，挽救有问题银行”的范畴了。如我国央行的再贷款，按照贷款对象来看，主要有以下七种形式：对国有商业银行的贷款、对中小金融机构的信用贷款、专项贷款、救助性贷款、发展性再贷款、政策性银行再贷款、资产管理公司处置不良资产资金再贷款。因此，“最后贷款”、“最后贷款人”实际上是在被严格地限定的意义上使用的。如香港金融管理局对最后贷款人的定义是，在出现危机或流动资金短缺的情况时，负责应付资金需求的机构（通常是中央银行）一般在公开市场向银行体系购买质素理想的资产，或透过贴现窗向有偿债能力但暂时周转不灵的银行提供贷款。该机构通常会向有关银行收取高于市场水平的利息，并会要求银行提供良好抵押品。当然，最后贷款人目前还没有统一的定义，这正如对最后贷款人职能和原则的认识也不统一一样。
&&& （二）最后贷款与再贴现
&&& 再贴现也叫“重贴现”，是指商业银行为弥补营运资金的不足，将其由贴现取得的商业票据提交中央银行，请求中央银行以一定的贴现率对商业票据进行二次买进的经济行为。中央银行接受再贴现即为买进商业银行已经贴现的商业票据。其所以称之为“再贴现”，就是为了区别于商业银行对工商企业的“贴现”，以及商业银行之间的“转贴现”。从广义上讲，再贴现也应属于中央银行贷款的范围，因为在这两种业务的过程中，中央银行都是贷出资金，对商业银行进行资金融通。实际上，再贴现业务相当于中央银行以商业银行所持有的各种商业票据为抵押物，对商业银行发放的贷款。但是，如前所述，中央银行的贷款早已不再局限于“最后贷款”的范畴了，因此，很多再贴现也不属于“最后贷款”的范畴，有的再贴现甚至成了中央银行的日常业务，成为商业银行融通资金的一种经常性的途径。中央银行也因此利用对贴现率的调整，控制流通中的货币量，再贴现政策成为中央银行货币政策工具的“三大法宝”之一。因此，有学者指出：“早期的再贴现业务是一种纯粹的信用业务。……随着中央银行职能的不断完善和调节宏观经济作用的日益加强，再贴现业务逐步演化为一种调节货币供给总量的货币政策工具。”(p221)弗里德曼也说，“再贴现业务最初不是计划用来不断地决定或改变货币存量的。……在第一次大战和战后期间，……再贴现业务就演化成为不断地控制着货币存量活动的两个钳口之一，而公开市场活动则是另一个。”(p48)另一方面，中央银行可以通过贴现业务来履行最后贷款人职能。但并非所有的贴现业务都是履行最后贷款人职能，并非所有的最后贷款人职能都通过贴现业务来实现。总之，二者有交叉，但并不是一回事。
&&& （三）货币政策与最后贷款人角色
&&&& 我国国内的《中央银行学》教科书大都将货币政策工具分为一般性货币政策工具、选择性货币政策工具和其他货币政策工具。一般性货币政策工具主要是法定存款准备金政策、再贴现政策和公开市场业务，选择性货币政策工具主要是消费者信用控制、证券市场信用控制和不动产信用控制等，其他货币政策工具如利率控制、信用配额管理、道义劝告、窗口指导等。这些教科书并没有将中央银行的贷款（包括最后贷款）列为理论上的货币政策工具之一。他们只是把中央银行贷款列为“中国的货币政策工具”之一。这是源于我国原《中国人民银行法》第23条的规定：“中国人民银行为执行货币政策，可以运用下列货币政策工具：……(四)向商业银行提供贷款；……”《中国人民银行法》之所以将“向商业银行提供贷款”（包括最后贷款）列为货币政策工具之一，是因为我国制定中国人民银行的时候，即1995年，我国的商业信用不发达，商业票据流通较少，所以中国的票据贴现市场并未真正形成。中国人民银行从1986年起，开办再贴现业务，但再贴现规模十分狭小，影响了再贴现作为货币政策工具的作用。由于缺乏再贴现的条件，中央银行调控银行体系流动性的主要渠道便是中央银行贷款。由于中央银行贷款占人民银行资金运用的较大部分，多年来，中央银行贷款一直是人民银行货币政策的最主要工具之一。
&&& 再贷款是一种带有较强计划性的间接调控手段。它最初是由中央银行按照计划目标，采用行政手段向商业银行和其他金融机构注入或收缩基础货币，以此来收缩或扩张信用。再贷款有诸多弊端，这也为众多学者所公认。如再贷款助长商业银行的依赖性；再贷款按照计划目标投放，造成了金融机构之间的不公平竞争；再贷款容易导致“寻租”；再贷款导致了道德风险的存在等等。因此，随着我国市场化进程的发展以及中央银行间接调控能力的增强，再贷款的规模要逐渐缩小，直至消失。事实上，进入20世纪90年代之后，再贷款规模的增长率基本上呈下降趋势。再贷款在早期广泛运用，但随着经济发展而逐步减少是世界各国的一个共同现象。在印度尼西亚实行间接货币控制之前，曾有过20多种不同种类的再贷款，每种都有不同的利率。1988年和1990年，印尼中央银行大大削减了再贷款。国际货币基金组织也认为，“在工业化的国家，各种政策工具的使用是非常不同的。目前的趋势是，基本政策工具更多地使用公开市场业务而不使用再贴现窗口，因为前者地主动权在中央银行手里，而后者的主动权则主要由商业银行掌握。”(p8)比如美国的对冲基金――长期资本管理公司倒闭时，纽约联邦储备银行仅仅是充当中间人，将国内外的金融机构撮合在一起，于是必须的资金就提供出来了。
&&&& 谢平也认为，货币政策与最后贷款人存在着角色冲突。他说：“从理论上说，中央银行“最后贷款人”作用是维护金融稳定的一道安全门，这是中央银行作为货币创造者的一项特殊功能，但这一职能本身从未不属于货币政策的范畴。利用“最后贷款人”职能来投放基础货币，实际就是把部分金融机构的不良贷款“货币化”，以缓解其他货币政策工具的有限性，这绝对是角色冲突。”
如前所述，中央银行不是唯一的最后贷款人，最后贷款人的角色可以授予其他机构行使。基于再贷款的种种弊端以及保持最后贷款人角色的必要性，笔者认为，随着我国再贴现市场的发展，在适当的时机，我国应该取消《中国人民银行法》第23条第1款第四项的规定，而在本法其他条文或其他法律中对最后贷款人另作规定。
四、最后贷款人制度道德风险的防范与“建设性模棱两可”策略
&&&& 历史已经表明，最后贷款人制度的存在，有其内在的合理性。但是，最后贷款人制度本身也存在着巨大的道德风险。在1984年大陆伊利诺国民银行（Continental Illinois National Bank，以下或称大陆银行）危机平息之后，时任美国通货总监的官员Todd Conover在国会听证会作证时这样说：“如果大陆银行倒闭了，存款人和债权人将得不到全额补偿，我们将会看到一个，如果不是国际性的，也将是全国性的金融危机，其严重程度难以想象。这是我们所不愿看到的。” (p288)时任美联储官员的John LaWare则这样形容大陆银行一旦倒闭的严重后果：“我所想到的唯一的类推是，一个重要的巨型国际机构的破产就像切尔诺贝利核电站泄露一样后果严重。”
(p34)第二天（日）《华尔街杂志》（the Wall Street Journal）的头条还是刊登了一个很长的文章报道听证会。题目是“美国不会让最大的十一家银行倒闭――通货总监在众议院听证会上的证言首次政策确认”（U.S. Won’t Let 11 Biggest Banks in Nation Fail―Testimony by Comptroller at House Hearing Is First Policy Acknowledgement）。于是，“太大而不能倒闭”（Too Big To Fail，TBTF）一词就这样诞生了。到1990年,“太大而不能倒闭”不再是1984年时的含义,其基本含义是一个银行“太大而不能将损失加到广大未参加保险的存款人的头上”（too big to impose losses on& most uninsured depositors”）。 (p123-150)当拯救拥有20亿存款的美国第250大银行华盛顿国民银行（National Bank Washington D.C.）时，其含义变成了“太有政治意义而不能破产”（too political to fail）。1993年《清算信托公司完成法》（RTC Completion Act）出台之后，TBTF变成了“系统风险豁免”原则（systemic risk exemption，SRE）。无论上述原则如何演变，都存在着严重的道德风险。“今天拯救管理不善的机构，会增加明天的不善管理。”(p210)一般而言，大银行较之于中小银行有更大的系统性影响，其经营失败对金融系统的安全有更为严重的威胁，这种倒闭是当局和公众所不能容忍的。于是大银行往往成为监管宽容（regulatory forbearance）的对象。因此，那些认为自己规模很大或很重要的商业银行的管理人员，相信在发生流动性不足或出现其他问题时，中央银行不会坐视不管，肯定会提供再贷款，因此会从事放松风险约束和危机管理，追求高风险高收益项目的对策行为，因为一旦成功，收益是自己的，而一旦出现问题，损失却由中央银行或投资者承担。市场经济的支柱之一是企业须对自己的经济行为负责。而最后贷款人制度使这一支柱受到侵蚀。此外，基于“太大而不能倒闭”的原则，中央银行在实践中往往对大银行提供支持，而任由中小银行的倒闭。这对中小银行及其存款人来说是不公平的。在美国，这种做法就引起了立法者广泛的批评。在1998年美联储组织营救处于破产边缘的长期资本管理公司时，就有人惊呼这是“‘太大而不能倒闭原则’报复性的回归”，“拯救一个羸弱的机构或许会使市场短期内平静下来，但从长远来看，它侵蚀了金融稳定的基础”不但商业银行的管理人员有道德风险，存款人、投资者也有道德风险，他们坚信中央银行不会坐视不管金融机构的倒闭和自己遭受损失，因此会放任对自己投资的金融机构的关注，对于那些经营不善的金融机构，他们仍敢于存款和投资。
&&&& 如果中央银行能辨别银行的破产是源于管理不善还是金融恐慌，从而只对由于金融恐慌造成的倒闭进行援助的话，那么就能有效防止道德风险问题的发生。为此，一方面要加强对金融机构风险管理和资产负债管理的监管，鼓励金融机构健全自我控制机制，加强自律，强化金融机构的信息披露，使存款人、投资者了解金融机构的风险，另一方面，要勇于对有问题金融机构实施关闭和破产，使失败的金融机构承担失败的成本。“只有强调和要求金融市场的参与者自己承担责任，限制公共团体的营救，才能阻止道道风险发生。”此外，还要运用“建设性模棱两可”策略。
&&&& 英国是最早对最后贷款人制度加以研究并进行实践的国家，但英国不将最后贷款人制度写入法律。这不是因为法制观念不强，相反，英国是法制最早发育的国家。而是因为英国人认为最后贷款人制度的“适度的不确定性，但不能太多，有利于市场建立自我独立性”。(p219)有学者说，“这种不确定性如果不使市场迷失方向是有好处的，因为它向市场传递了一个不确定的信息，使市场不得不在这个问题上更多地依靠自救。如英国，就有一个不太清晰的认识，即不应该设立正式的条款确立最后贷款人，但一旦出现危机，还应该有最后贷款人。英国政府的政治家和英格兰银行的银行家直觉地认为，最好的办法是不要把权力全部赋予英格兰银行，也不要全部赋予政府，而是模棱两可。因为，这种解困的权力无论是正式授予英格兰银行还是政府，他们都会受到难以抗拒的公众压力。”(p219)德国《联邦德国银行法》对最后贷款人制度也没有规定。德意志联邦银行（deutsche bundesbank）董事Edgar Meister说：“（在是否提供最后贷款问题上，）政府的反应一定不能被市场预测是一项重要的原则，要让私人市场主体尽可能地自我挽救。”
&&&& 如今，这种“模棱两可”发展成为了“建设性模棱两可”。“建设性模棱两可”作为防范道德风险的最新研究成果，已得到越来越多的学者的赞同。建设性模棱两可的设计思路，就是央行在事先故意使其是否履行最后贷款人的条件变得模棱两可。由于银行不确定自己是否是援助的对象，形成了对银行的一种压力，使其谨慎行动。G10报告认为，对任一金融机构的所有救援活动，央行从谨慎出发，关于是否、何时、在何种条件下提供支援的任何预先承诺都应该制止。此外，在作出这种决策时，要严格分析是否存在着系统风险。如果已经存在，要考虑应对系统传染效应的最优方式，须尽量减少对市场运行规则的负面影响。“建设性模棱两可”其实并不意味着最后贷款人制度是不可以写入法律中的。敢于创新的美国人就率先将最后贷款人制度写入法律。因此，重要的不是是否应该将最后贷款人制度写入法律的问题，而是如何写的问题。
五、最后贷款人制度的适用范围
&&&& 传统上，中央银行作为最后放款人，其所保护的对象是商业银行。《中国人民银行法》第30条规定：“中国人民银行不得向地方政府、各级政府部门提供贷款，不得向非银行金融机构以及其他单位和个人提供贷款，但国务院决定中国人民银行可以向特定的非银行金融机构提供贷款的除外。” 所谓非银行金融机构，是指除商业银行、政策性银行之外的金融机构。这类金融机构主要包括信用合作社、保险公司、信托投资公司、金融租赁公司、企业集团财务公司、邮政储蓄机构及各类基金组织。这类非银行金融机构并不经营完全的信用业务，或者不以银行的方式组织其业务经营活动。非银行金融机构应在规定、批准的业务范围内从事业务经营活动，应坚持以资本总额制约资产总额，资金自求平衡的原则。中央银行不得向其提供贷款，但如于短期资金困难，经国务院决定，中央银行也可以提供贷款予以支持，以维持金融秩序的稳定。可见，除国务院决定外，中央银行并无权直接为保险公司、证券公司等非银行金融机构提供最后贷款。而在我国的实践中，中央银行曾为问题信托投资公司、问题证券公司、问题信用合作社提供过大量的最后贷款，其比例占所有最后贷款的绝大部分。是否都经国务院决定了呢?我看未必。实际上，随着混业经营趋势的发展和金融“防火墙”的不断拆除，央行最后贷款者的职能已经不再固定于原有的服务对象（商业银行），而是已经延伸至其他非银行性的金融机构。
&&&& 有学者认为，鉴于在大多数国家银行存款都得到存款保险制度的保护或其他法定安全保障机制保护，即使银行从事高风险业务，其存款利率并不反映风险因素，就此而言，银行的高风险业务得到了间接的资助。这样，在高利益的驱使下，银行便会铤而走险，然而这些风险最终不是由银行承担，而是由存款保险基金或纳税人承担。而且，一旦证券公司和银行联姻后，与银行有关的系统风险则会引入证券市场，从而出现金融风险的交叉感染。因此，为了对银行、证券公司等同质或异质金融机构等采取适当的“输血”行动而提供必要的信用支持，央行的最后贷款者职能应拓展至其他非银行性的金融机构。这种观点是很有道理的。一切金融机构，只要符合最后贷款的条件，都可以申请最后贷款。这是由最后贷款人的职能和功能所决定了的，随着混业经营趋势的发展和金融“防火墙”的拆除，银行、证券、保险等金融业务之间的界限越来越模糊，风险在不同的金融业务之间传递。在现代金融危机中，受冲击的早已不再是仅仅银行或仅仅是保险公司、证券公司，而是银行、证券公司、保险公司等金融机构都要受其影响，如在1997年的日本金融危机中，银行、证券公司等金融机构都有倒闭。既然允许对商业银行提供最后贷款，也就应该允许向保险公司、证券公司提供贷款。因此，《中国人民银行法》第30条应予以修改。
六、最后贷款的条件之比较分析
&&&& 香港金融管理局（或称金管局）为拯救有还债能力、但面临短暂资金困难的香港银行，金管局作为最后贷款人，只要该银行符合七项先决条件，金管局会通过三种方式，提供不超过100亿港元的短期信贷。这七项条件是：（1）某家有问题的机构一旦倒闭，会因事件本身或扩散至其他机构的连锁影响而损害汇率或货币金融体系的稳定。（2）具备足够的还债能力（金管局一般会要求该机构证明其根据任何必需的额外拨备进行调整后，仍维持最少6%的资本充足比率）；（3）有足够抵押品；（4）在要求金管局援助前，已在合理范围内寻求其他可行的融资途径；（5）该机构持有控制权的股东已在合理范围内竭尽所能提供流动资金或资本援助，足以显示对该机构的承担；（6）没有表面证据显示该机构管理层不符合“适当人选”准则，或流动资金问题是诈骗行为所引起；（7）该机构必须愿意采取适当的纠正行动，处理本身的流动资金问题。可见，香港金管局规定的条件是比较全面的。这反映了香港金管局对最后贷款人制度的深刻理解。
&&&& 日本的最后贷款人条件还不够系统。《日本银行法》（1997年）第20条规定，“日本银行开展下列业务：一、商业票据、银行承兑票据及其他票据的贴现；二、以票据、公债及其他有价证券、金银及商品担保的贷款；……”日本《普通银行法》(1983年)还规定，日本银行可以通过信贷限额之内的逐日放款帮助各银行解决临时性的流动性困难，具体方式可以是票据再贴现，也可以是以合格证券为抵押的贷款。在金融体系受到威胁时，经大藏大臣批准，日本银行也可以向有关金融机构提供特殊期限的贷款。在加拿大，加拿大银行则可以根据《1980年银行法》的规定，在一定限额内向银行提供抵押贷款，以帮助它们解决暂时性头寸不足。一般贷款按正常利率，期限为一天，只能用于经常性的支付，不符合上述一般贷款条件时，视为“非一般贷款”，要收取较高的利息。加拿大存款保险公司也可以向其他成员机构提供抵押和非抵押贷款。按照法国《银行法》第21条、第52条、第71条等规定，除了以合格商业票据为抵押的正常贷款之外，法兰西银行还可以通过购买不合格票据的方式向周转不灵的金融机构提供流动性支持。在某些情况下，法兰西银行还可以以其他银行作中介，向特定金融机构提供资金支持。
　　在我国，尽管《中国人民银行对金融机构贷款管理暂行办法》（1993年）、《信贷资金管理暂行办法》（1994年）对最后贷款的条件有所规定，但其规定的，主要不是对有问题银行救助的最后贷款，而是对中国人民银行向商业银行发放的所有贷款的规定。而对最后贷款条件更为系统的规定是《中国人民银行紧急贷款管理暂行办法》（1999年）。《中国人民银行紧急贷款管理暂行办法》第二章规定的贷款条件是：城市商业银行、城市信用合作社和农村信用合作社（以下统称借款人）申请紧急贷款，应符合下列条件：（1）在中国人民银行开户行设立“准备金存款”账户，且经批准已全额或部分动用法定存款准备金；（2）当地政府及有关部门对处置借款人的支付风险高度重视，并已采取增加其资金来源以及其他切实有效的救助措施；（3）借款人已采取了清收债权、组织存款、系统内调度资金、同业拆借、资产变现等自救措施，自救态度积极、措施得力；（4）当地政府和组建单位或股东制定的救助方案已经中国人民银行总行或分行批准，并承诺在规定时限内实行增资扩股，逐步减少经营亏损，改善其资信情况，查处违规、违纪行为和违法案件，追究有关当事人的经济、行政或刑事责任；（5）依据《中华人民共和国担保法》提供担保；（6）中国人民银行分行已派驻工作组或专人实施现场监管；（7）中国人民银行认为必要的其他条件。第六条& 城市商业银行申请紧急贷款时，其原股东欠缴的股本已补足；资本充足率低于规定比例的，已开始实施增资扩股。从这些条件中可以看出，我国对于最后贷款人职能的认识已经深化。如“已经或可能发生支付危机，影响存款人的合法权益”，“借款人已采取了清收债权、组织存款、系统内调度资金、同业拆借、资产变现等自救措施，自救态度积极、措施得力”，“依据《中华人民共和国担保法》提供担保”符合“有良好的担保”以及“最后性”原则。
&&& 《中国人民银行紧急贷款管理暂行办法》第三章“紧急贷款用途、期限和利率”规定，紧急贷款仅限用于兑付自然人存款的本金和合法利息，并优先用于兑付小额储蓄存款。紧急贷款的最长期限2年。贷款到期归还确有困难的，经借款人申请，可批准展期一次，展期期限不得超过原贷款期限。紧急贷款展期，应按本办法规定的审批权限报批，并由担保人出具同意的书面证明。紧急贷款应执行总行制定的中国人民银行对金融机构贷款利率；发生逾期的紧急贷款，应执行再贷款罚息利率。可见，紧急贷款用途、期限和国际通行做法一致，而利率却没有执行惩罚性利率原则，不利于防范道德风险。国际货币基金组织也认为，“中央银行必须保证再贷款利率不能太低，以防止出现套利行为，比如通过从中央银行借款来购买毫无风险的国库券。”(p6)
&&&& 此外，《中国人民银行紧急贷款管理暂行办法》对“防范系统性风险”未涉及，对“建设性模棱两可”策略也没有体现，这不利于防范道德风险。因此，笔者关于完善我国最后贷款条件的建议是，（1）规定惩罚性利率；（2）最后贷款人应该根据防范系统性风险的原则予以发放；（3）即使完全符合上述条件，最后贷款人也可以决定不予发放最后贷款，最后贷款人有权决定是否发放、何时发放、发放多少的自由裁量权。
有人认为，我国现有的紧急贷款制度存在的问题之一是，没有明确的风险指标来界定那类单位可予以救助，哪类单位不能救助，这使人民银行分行的工作人员压力很大，一担心救助不及时，二担心救助失败造成人民银行损失。(p364)这在一定程度上放映了我国在实践中对最后贷款使用过多的现象，一旦救助不及时，人民银行分行的工作人员就感到没有尽到职责。这实际上是对“建设性模棱两可”策略不了解的缘故，也是长期以来人民银行对金融机构过于偏袒，不知道也应该让金融机构自己为自己的失败承担责任的缘故。
七、我国最后贷款人法律制度的现状与改进
&&&& 中国人民银行作为我国的中央银行，近年来为处理有问题银行，曾多次履行了最后贷款人职责。归纳起来，我国最后贷款人制度与实践的特点是：（1）最后贷款人制度运用过多。1998年上半年，为了解决挤兑造成的支付危机，中国人民银行对海南发展银行提供了36亿元再贷款。中国技术创业投资公司关闭后，为了解决遗留的债权、债务问题，中国人民银行向该公司注入再贷款达26.69亿元。2003年12月，为配合新华证券的行政撤消，中国人民银行以再贷款形式一次性拨付14.5亿元，解决潜在的保证金提取风潮。2004，在南方证券被行政接管时，中国人民银行提供最后贷款80多亿。对一些已经不可救药或无药可救的金融机构，中央银行仍拿钱帮助其退出，宁愿“给钱买棺材，不给钱买药”，这实际上是在扮演存款保险组织的角色。（2）中央银行认为最后贷款是其责无旁贷的职责，不敢让市场自己承担责任。（3）最后贷款没有以惩罚性利率的形式发放。和国外一般使用惩罚性利率相反，我国的最后贷款执行中国人民银行总行制定的中国人民银行对金融机构贷款利率，只有发生逾期的紧急贷款，才执行再贷款罚息利率。（4）最后贷款过多地以信用贷款的形式发放。尤其是对中小金融机构的救助性贷款，发放出去之后往往很难收回，成为央行的不良再贷款。（5）导致了中央银行大量的不良贷款。据媒体报道，中央银行对已退出市场的金融机构以及已经清理的各类基金会，中国人民银行发放了大量的再贷款，总量高达数千亿元。在央行的七种再贷款中，资产质量最差的有两种――对已关闭破产的金融机构的再贷款和人民银行直接发放的专项再贷款。央行有关人士透露，清理农村基金会、整顿信托投资公司、关闭证券公司形成的再贷款，是目前再贷款回收的三大难点。由于目前人民银行尚无专门机构以债权人身份来主张和维护其再贷款的权益，这些资金的收回不容乐观。甚至许多借款人根本没有要偿还央行贷款的计划。许多地方政府都认为央行的贷款不需要偿还。为此，有央行研究人员提出，必要时可在中央银行设立专门的资产管理机构，统一承接中央银行出资救助的倒闭金融机构的不良债权。
&&&& 上述特点导因于理论上的不足以及法律上的不完备。主要表现在：（1）对最后贷款职责的道德风险问题没有足够的重视；（2）对“为自己行为承担责任”的市场经济原则缺乏认识；（3）对最后贷款人的历史由来和发展趋势，以及世界各国最后贷款人制度的法律和实践缺乏了解；（4）对“建设性模棱两可”策略缺乏了解；（5）对最后贷款的条件规定不完善；（6）相关制度不配套，缺乏存款保险机构。
&&&& 明白了这些原因，其对症下药的对策不难求出，前面部分内容已有详述，此处简要综述如下：（1）在防范金融系统风险和道德风险之间求得平衡，并以此为我国最后贷款人制度设计的原则。（2）要让私人市场主体尽可能地自我挽救，要敢于让金融机构破产，让其“为自己行为承担责任”。（3）运用“建设性模棱两可”原则。即使完全符合上述条件，最后贷款人也可以决定不予发放最后贷款，最后贷款人有权决定是否发放、何时发放、发放多少的自由裁量权。（4）完善最后贷款的条件，规定一般应以惩罚性利率发放，禁止发放信用贷款。（5）完善相关配套制度，建立存款保险机构、证券投资者补偿基金制度等。（6）要加强对金融机构风险管理和资产负债管理的监管，鼓励金融机构健全自我控制机制，加强自律，强化金融机构的信息披露，使存款人、投资者了解金融机构的风险。（7）在提供最后贷款时，应坚持最小成本原则。法律应该要求中央银行在最后贷款的发放时提供相应的可行性分析报告，对可供选择的方案进行比较，变盲目决策为理性决策。这些报告，可以向财政部提供，也可以向全国人大常委会提供，但不能没有制约。总之，最后贷款不是金融宏观调控的工具之一，实践中不应混淆，《中国人民银行法》第23条的规定应予以修改。
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[①] 高能货币（high powered money），又称基础货币(Monetary base)，它是中央银行发行的债务凭证，表现为商业银行的准备金和公众持有的现金。&&[②] 在1720年、1873年和1882年法国金融危机，1890年、1921年和1929年美国金融危机中，都没有最后贷款人出现，这些危机后的萧条比其他危机深，持续时间长。19世纪70年代和20世纪30年代的两次危机还被公认为“大萧条”。当然，金德尔伯格也谨慎地说，“但这决非意味着我们可以得出结论，认为最后贷款人对恐慌的干预会减缓其后出现的萧条。还有许多其他因素起作用，既有长期的，也有短期的。”金德尔伯格强调，最后贷款人能缩短危机之后的萧条期，“这是一个假设”。参见查理斯?P. 金德尔伯格著，朱隽、叶翔译：《经济过热、经济恐慌及经济崩溃――金融危机史》，北京大学出版社2000年版，第262、266页。这个“假设”在未推翻之前，就是一个“规律”。根据波普“科学就是被推翻”的观点，这也是一个“真理”。我们可能还不清楚该“规律”、“真理”形成的真正原因，但并不妨碍我们对它加以利用。盲目抛弃历史的成功经验，后果或许更为严重。&&[③] 此时英格兰银行还不是中央银行。1833年，英格兰银行的银行券成为法定货币。1844年《英格兰银行条例》（亦称《比尔条例》）颁布，该条例限制其他银行银行券的发行，这标志着现代意义上的中央银行的产生。&&[④] 但100多年后的1995年，巴林银行因其职员参与东京股市投机亏损10多亿美元而破产，这次，英格兰银行没有再提供最后贷款，而是允许国际荷兰集团(ING)将其收购了。See Barry Eichengreen, The Baring Crisis in a Mexican Mirror，University of California, Berkeley February 1997.&&[⑤] 英国不将最后人贷款制度写入法律是因为英国人认为最后贷款人制度的适度的不确定性更好。&&[⑥] 这是香港金融管理局网站上公布的定义。网址是：.gov.hk/hkma/eng/guide/circu_date/circu__index.htm。&&[⑦] 在日《中国人民银行法》修改以前，这一条规定在原《中国人民银行法》第22条。&&[⑧] 在《中国人民银行法》2003年12月修改以前，这一条在原《中国人民银行法》第29条。&&[⑨] /zaobao/stock/pages3/hk010799.html.&&[⑩] 《日本银行法》是1942年（昭和17年）颁布的，曾多次修改。重要的有，1949年设立“政策委员会”、1957年制定存款准备金制度、1997年增强日本银行的独立性和政策透明度等。
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