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2000年农村土地是承包制还能流转吗
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体制改革--昌乐县农村土地承包经营权流转情况调查
昌乐县农村土地承包经营权流转情况调查
&【添加时间： 8:47:27】&
&&& 近年来，昌乐县在坚持稳定农村政策的前提下，不断探索和创新土地流转机制，推进土地规模化、集约化经营，促进了土地资源的合理有效利用，为农业产业结构调整、农业增效、农民增收起到了较好地推动作用。&&& 一、基本情况&&& 全县共有369个行政村，农村集体农用地80373.9亩，其中家庭承包经营的耕地747019亩，承包经营农户138777户。截止2012年底，全县土地流转总面积169700亩，占农用地面积的21.3%。涉及农户数36190户，其中转包91245亩，转让4508亩，出租37786亩，互换19704亩，股份合作10843亩，其他形式5683亩。 &&& （一）流转规模日趋扩大。近年来，随着农村“打工”经济的不断发展，农村劳务输出规模不断扩大，越来越多的农民，特别是青年农民离开土地，走出家门寻找致富门路，加速了农村土地的流转，农村土地流转规模呈逐年扩大之势。2007年农村土地流转面积27759亩，占总耕地面积的4%，参与流转的农户7512户，占全县农户总数的5.5 %。到2012年年底，农村土地流转面积和参与流转的户数与2007年相比分别提高了17个和18个百分点。&&& （二）流转形式日趋多样。全县农村土地流转主要有六种类型。一是转包型。指原承包方将部分或全部土地的承包经营权转移给本集体经济组织的其他农户，承包方与发包方原承包关系不变。这种形式在我县为主要形式。全县转包土地面积达9.1万亩，占流转总面积的54%。二是互换型。为了耕种方便、发展规模经营或发展优势产业的需要，农户之间或农户与集体经济组织按照自愿、互利的原则串换承包地。全县互换面积为1197亩，占流转总面积的12%。三是出租型。就是农户将土地租赁给本集体经济组织以外的单位或个人。全县出租面积为3.8万亩，占流转总面积的22%。四是入股型。就是农民将土地以股份的形式参与经营。全县入股面积为1.18万亩，占流转总面积的6%。五是转让型。就是原承包户有了比较稳固的非农经营项目或稳定的收入来源，经承包方申请和发包方同意，将土地承包经营权让渡给其他农户或 其他经营者经营。全县转让土地面积为0.45万亩，占流转总面积的3%。六是其他类型。流转面积为0.57万亩，占全县土地流转总面积的3%。&&& （三）流转主体日趋多元。参与农村土地流转的除一般农户外，农村专业大户、农民专业合作组织、农业企业也参与到农业规模经营中。目前，全县有13家农业企业、785多家农民专业合作组织参与了土地流转，建立蔬菜基地5万多亩，建立烟叶基地1万多亩，养殖基地3万多亩，发展种养大户89户，参与土地流转24000亩。&&& 二、主要做法&&& 一是加强政策宣传指导。加大对《农村土地承包法》、《合同法》等法律法规及土地流转政策法规的宣传力度，不断提高广大农民对土地流转的思想认识，并结合昌乐实际，下发了《关于加快农村土地承包经营权流转的实施意见》、《关于加快农村土地承包经营权流转的通知》等文件，积极鼓励农户进行土地流转，促进了流转工作的有序进行。&&& 二是建立土地流转服务中心。在各镇（街、区）行政服务大厅建立农村土地流转服务中心，明确经管站专门负责，并设立土地流转窗口和电子显示屏，开辟多项服务专栏，为土地流转双方提供法律政策咨询、申请登记、信息搜集发布、土地评估、谈判交易、合同鉴证、备案归档等全方位服务，及时为群众办理土地流转业务。近年来，共为群众办理土地流转业务2.5万起，签订土地流转合同3.99万份。&&& 三是规范土地流转管理秩序。组织专业人员，编写了土地承包及流转管理软件，于2010年3月在全县范围内正式运行。加强了土地承包及流转程序的监管，提高了农村土地承包以及流转的管理水平和工作效率。&&& 四是大力发展农村土地股份合作社。鼓励发展土地股份合作社，使农民通过股权分红获得土地长期收益。2011年初，昌乐县选择了5个村开展了土地股份合作社试点，将农户的土地以入股的形式流转到集体的名下，由集体统一开发利用，推进土地规模经营，增加农民收入。目前，全县土地股份合作社已发展到27个，流转土地面积15000亩。&&& 五是培植壮大农民专业合作社。近年来，我县从多方面、多渠道争取上级财政及各级政府部门的支农资金，优先向农民专业合作社组织倾斜，培植壮大农民专业合作社，示范带动农民自觉参与土地流转，推动了土地流转工作的开展。截止到2012年底，共争取资金160余万元，有力地促进了合作社上水平，涌现了一批带动力强的示范合作社。同时与潍坊银行合作，为合作社发放贷款6800万元，解决了合作社融资难的瓶颈问题，为下步合作社发展奠定了基础。&&& 三、主要成效&&& 农村土地承包经营权流转，有利于土地的规模化、集约化经营，解放了农村生产力，推动了农村经济的健康发展。具体讲，农村土地承包经营权流转起到了五个方面的积极作用：&&& (一) 壮大了农村经营主体。随着农村土地流转管理的逐步加强，土地流转由过去单一的农户间流转逐步过渡到目前的农户与工商企业、农业产业化龙头企业、农民专业合作组织等主体间的流转，呈现出流转主体多元化的趋势。突出表现在两个方面，一是龙头企业引领土地流转。各类不同性质、不同主体的农字号龙头企业为了拓展生产空间，与农户签订流转合同，带动了土地流转。自2000年以来，潍坊乐港有限责任公司通过“公司+基地+农户”的运作模式，租赁土地5000多亩，迅速扩大了企业经营规模，保证了肉鸭、生猪等鲜活农产品的生产、加工、销售，推动了当地经济的发展。到2012年底，流入企业的面积17077亩。二是专业合作社推动土地流转。各种类型的农民专业合作社，将农户分散的土地集中连片统一种植、统一管理，促进了土地流转。五图街道庵上湖村，采取入股和反租倒包的形式流转土地1100多亩，成立华安瓜菜专业合作社。现有入社户数203户，注册资金104万元，建成高温棚82个，大拱棚300个，年收入600多万元，入社会员年收入人均万元以上，实现了增收致富。目前，我县农民专业合作组织发展到785家。其中种植业563家、养殖业115家，其他行业67家。入社人员2.1万户，共辐射带动5.4万农户从事种养业，户均增收1.6万元。截止到2011年底，流入合作社的土地面积19177亩。&&& （二）扩大了农业经营规模。近年来，伴随农业产业结构调整，无力经营或不愿经营土地的农户及时将承包土地流转出去，经营有方、有能力扩大规模的农业经营主体及时获得土地，改变了一家一户分散经营的状况，增强了农业生产的组织化程度，推动了土地的适度规模经营。一些地方通过大力发展生态型特色农业,逐步形成了“一村一品、一乡一业”的专业化、基地化生产模式，涌现出一批特色明显、类型多样、竞争力强的专业村和专业乡镇。宝城街道菜辛村根据种棚意向户的要求，协调种棚户承包地的左右邻，根据土地品质确定每亩2000元的转包价格，流转土地200多亩，实现了大棚菜的高科技规模化种植。唐吾镇田家洼村采取互换的方式种植反季节西瓜，投资270万元建设“第六代高科技”冬暖式大棚和高标准大拱棚，推广高效种植模式，建成了生态农业示范基地600亩。截止目前，全县100亩以上的经营主体155个，土地经营总面积67051亩。其中专业大户89个，面积24416亩；有宝城蔡辛西瓜示范园、oN纪中瓜菜示范园、乔官黑山特种养殖种植示范园、城南池子甜瓜示范园、五图庵上湖瓜菜示范园等现代化园区和各类示范园37个，面积19576亩；土地股份合作社27个，面积15111亩；承包经营土地的农业企业7个，面积9942亩。&&& （三）提高了农业产业化水平。土地流转优化配置了农村土地资源，把分散的土地集中起来，为农业产业化发展提供了基础条件。获得土地的经营主体，可以进一步降低生产成本、提高经济效益，积极推进区域化布局、专业化生产、系列化加工、社会化服务、企业化管理等措施，逐步建立了种养加、产供销、贸工农、农工商、农科教等一体化经营体系，有效提高了农业的综合生产效益和市场竞争能力。乔官镇孟家淳于村经村委组织将村181亩土地出租给宝石沟农业发展有限公司，2009年5月郑玉堂组织十几户农户以宝石沟农业发展有限公司为依托，流转入土地1800亩，建成高温大棚200亩，拱形大棚300亩，种植基地300亩，成立康发瓜菜专业合作社。按照“龙头企业+合作社+基地+农户”产业化经营的模式开展生产经营，到2012年底，基地种植面积增至6700亩，不但拉长了产业链条、增加了产品附加值，提高了产品竞争力，而且带动周边乡镇农民种植蔬菜，形成了独具特色的蔬菜种植产业，促进了农业增效、农民增收。&&& （四）推动了农业科技进步。土地流转使土地向种田大户和种地经营能手集中。这些经营主体自身科技水平相对较高，而且采用先进科技的主动性也相对较强。为了提高产品质量，降低生产成本，扩大经济效益，他们积极引进新品种、采用新技术，促进了农业科技的推广应用。同时，土地流转形成了土地的适度规模经营，在客观上也为农业科技的应用推广提供了便利条件。比如，宝城街道西瓜种植示范园，从台湾、北京引进了“小兰”、“京欣2号”等西瓜新品种，推广面积2万多亩，有力地推动了当地西瓜生产规模，宝城街道被誉为中国西瓜第一镇。&&& （五）促进了农村劳动力转移。农村土地承包经营权的有序流转，打破了一家一户封闭的经营格局，解放了大批农业劳动力，使许多农民可以离开土地外出务工经商，转向二、三产业，从而优化了农业劳动就业结构，促进了农民转移就业。红河镇老沟岔村农户33户，102口人，580亩耕地。到今年共流转土地150亩，占该村耕地面积的26%，全村102口人中外出务工经商人员达到45人，实现劳动收入78万元。2012年，全县共输转农村劳动力14598人次，实现劳动收入3.5亿元以上。
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我国农村土地承包经营权流转制度运行现状、问题与对策
&&&&&&信息来源：中国法院网&&&作者：酉阳土家族苗族自治县人民法院 廖光洁
核心提示：村委会（集体经济组织）是村集体的自治组织，其所行使的权力是集体成员委托的，其监督主体应是集体成员，这与国家的行政机关行使权力不同。但实际上，这一自治组织又在一定程度上行使国家行政权力，集体内部的监督又很不力。在这种情况下，只有借助于外部监督，其中一种较为可行的方式是规定在村干部（集体经济组织管理者）行使某些特定行为的情况下，视为行使国家行政权力，纳入国家行政权力监督体系。
农村土地承包经营权流转是我国社会主义市场经济发展和农村城市化的必然结果，相关法律制度的构建与完善是亟待我们研究和解决的课题。本文在分析农村土地承包经营权流转制度的实施现状的基础上，针对我国的农村土地承包经营权流转的实际问题，提出了一些具体完善建议。
一、我国农村土地承包经营权流转制度的实施现状
（一）我国农村土地承包经营权流转制度的现行规定
我国目前规范农村土地承包经营权流转制度的法律、法规主要有《宪法》、《民法通则》、《物权法》、《土地管理法》、《合同法》、《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等。这些法律、法规都对土地承包经营权流转进行了较为详细的规定，概括起来主要包括三方面内容：
1.有关土地产权制度的规定
我国《宪法》规定&农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有&。但是集体这个概念过于模糊。农民集体土地产权主体主要有四种：村级农业集体经济组织、村民委员会、村民小组以及乡(镇)农民集体经济组织。这样集体土地所有权的归属问题就存在多种可能性和不稳定性。在集体所有者身份的问题上，《民法通则》和《土地管理法》有不同的规定：《民法通则》74条规定:&集体所有的土地，依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等集体经济组织或村民委员会经营、管理;己经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的，可以属于乡(镇)农民集体所有。&即土地属于村范围内的农民集体所有，而村农业合作社和其他集体经济组织只是以&经营者和管理者&的身份出现的；而《土地管理法》第10条又规定：&农民集体所有的土地依法属于村民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;己经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理&。上述有关土地产权的规定是农村土地承包经营权流转制度的基础。
2.关于农村土地承包经营权流转具体制度的规定
(1)农村土地承包经营权流转的原则。对于原则性规定，《农村土地承包法》第10条指出了流转原则：&国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。&该原则在第33条得到了细化，&土地承包经营权流转应当遵循以下原则：（一）平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转；（二）不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途；（三）流转的期限不得超过承包期的剩余期限；（四）受让方须有农业经营能力；（五）在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。&
(2)流转方式。对流转方式的规定主要是在《农村土地承包法》第32条、《物权法》第128条和农业部公布实施的《农村土地承包经营权流转管理办法》第15条中，各规定大同小异，无实质性区别。我们仅以《办法》规定为例：&承包方依法取得的农村土地承包经营权可以采取转包、出租、互换、转让或者其他符合有关法律和国家政策规定的方式流转&。
(3)流转程序。流转程序集中规定于《农村土地承包法》第34条至第38条中，主要分为承包方自主决定是否流转和流转方式、经发包方同意或备案（若是农村土地承包经营权转让则是需要发包方同意，若是其他方式则需备案）、流转双方签订书面合同、履行合同、流转登记等阶段。
(4)监督管理。有关流转的监督管理，《农村土地承包经营权流转管理办法》专门用一章作了较为详细的规定，主要规定了监督管理主体、监督管理方式等。监督管理主体有发包方、乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门和县级以上地方人民政府农业行政（或农村经营管理）主管部门；监督管理方式有行政指导、行政备案、行政登记等。
3.有关农村土地承包经营权流转纠纷解决方式的规定
农村土地承包经营权流转中的纠纷其实质上有关用益物权的民事合同纠纷，其解决方式与一般的民事合同并无特殊之处，比较特殊的是土地权属方面的纠纷。对于农村土地承包经营权流转纠纷解决方式的一般规定主要体现在《农村土地承包法》第51条和《农村土地承包经营权流转管理办法》第33条。农村土地承包经营权流转管理办法》第33条第1款规定，&农村土地承包经营权流转发生争议或者纠纷，当事人应当依法协商解决。&第2款规定，&当事人协商不成的，可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府调解。&第3款规定，&当事人不愿协商或者调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。&从这些规定我们可以看出，农村土地承包经营权流转纠纷解决方式主要解决方式有协商、调解（分为村委会和人民政府调解）、仲裁和诉讼，跟一般的民事合同纠纷解决渠道相同。农村土地承包经营权流转纠纷解决方式的特殊规定主要规定在《土地管理法》第16条第1款第3款和《行政复议法》第30条第1款。前者规定了先由人民政府处理再提起行政诉讼的纠纷解决机制，后者规定了复议前置和复议终局制度。
综观上述各项法律文件对农村土地承包经营权流转的规定，我们可以看出：第一，从制度导向上，是鼓励引导农村土地承包经营权流转，但流转仍然受限制。第二，对流转制度的原则性规定多于具体性制度安排。第三，对农村土地承包经营权流转的实体性规定多,程序性规定过于笼统。
(二)我国农村土地承包经营权流转制度的实施现状
1.流转规模扩大，速度加快
从全国范围看，农村土地承包经营权流转已有一定的规模。2008年，全国通过各种方式流转土地面积占全部家庭承包经营面积的7%左右，比2001年的5%左右有所提高。据调查，在经济较发达的珠三角地区耕地流转占承包耕地总面积的比例在2004年即已达到了33.8%，流转涉及农户占承包户的比例也已达到37%。
2.流转区域不断扩张，但地区差异较大
我国农村土地承包经营权的流转始于经济相对较发达的东部沿海地区，但自2000年以来，土地使用权流转由沿海发达地区向内地扩张的趋势十分明显。截至2006年底，位居西部的四川全省以转包方式流转的耕地面积为253.22万亩，以出租方式流转的土地面积131.36万亩。但由于我国经济发展的区域不平衡，目前全国农村土地承包经营权流转的市场发育呈现出地区间的不平衡性，主要表现有三：
其一，南方和东北地区高于华北和西北地区。黑龙江农村土地流转面积达到2450万亩、占耕地总面积的18.8%;广东的同期水平为14.4%;华北地区大部分省市比例都低于5%;西北的甘肃仅为1.4%。其二，经济发达地区土地流转比例较高。上海53.7%的农村家庭承包土地实现了各种形式的流转，浙江的这一比例达到了25.9%，江苏为19.2%。其三，部分农村劳动力转出地区农村土地流转比例较高。四川农村土地流转比例为11.3%，安徽约为8.7%。
2.流转形式多样化
土地使用权流转有转包、转让、互换、入股、租赁(包括反租倒包)等形式，农户自发流转构成了土地使用权流转主体。从土地流转的方式来看，各地的情况也大不相同，在市场化程度较低的地区，传统的流转方式如转包、出租等依然占据主要地位。在市场化程度较高、土地流转频繁的地区，则出现了许多新兴的流转方式，如土地入股、土地信托等；并且这些形式在土地流转中的作用越来越重要，在有些地区甚至已成为土地流转的主要方式。而在实践中还不断有新的流转方式产生。
二、农村土地承包经营权流转制度存在的问题
当前，在全国范围如火如荼开展的经营权流转实践面前，我国农村土地承包经营权流转现行制度越来越显得捉襟见肘，暴露出了许多的不足。主要表现如下：
（一）土地产权制度不清晰
土地产权制度不清晰是我国现行土地承包经营权流转制度的首要不足。土地产权制度的不清晰表现在各个方面，但对土地承包经营权流转造成重大影响的主要是两方面：
一是土地所有权主体的多层次性。从法律规定来看，农民集体土地产权主体主要有四种：村级农民集体经济组织、村民委员会、村民小组以及乡(镇)农民集体经济组织。这样集体土地所有权的归属问题就存在多种可能性和不稳定性。
二是农村土地承包经营权的性质不明确。一直以来，我国学界对农村土地承包经营权的性质存有争议，主要有物权说和债权说。持物权说的学者认为，&这一（承包）合同作为法律事实产生的承包经营权，并非债权而是一种物权&，持债权说的学者认为，&联产承包合同，属于债权关系，基于联产承包合同所取得的土地承包经营权，属于债权性质&，并且认为&目前的土地承包经营权具有债权性质，并不是因为&承包经营&是一个典型的债的关系术语，而是根据其据以存在的现实法律关系的内容与特点，进行深入分析之后所得的结论。&虽然我国《物权法》基本上确定了农村土地承包经营权的物权性质，但仍然没有将农村土地承包经营权的内容法定化，这就使得债权说仍然在实践上起主导作用，农村土地承包经营权的具体内容仍然由承包合同来约定。
土地产权制度是土地制度的前提和基础，土地产权制度不清晰带来的危害甚大：集体土地产权关系混乱，导致各利益主体行为不规范，利益分配也不合理，土地制度难以形成有效的激励和约束。这种模糊不清的产权关系不利于资源的优化配置，从而直接阻碍了农村集体土地的合理流转。
(二)土地流转的基本制度规定不合理
1.流转范围过于狭窄
目前农村土地承包权的流转一般限于特定的农村集体组织内部。《土地管理法》和《农村土地承包法》在此观点上是保持一致并做出了相应的规定：&土地承包方案以及土地发包给本集体以外的单位或者个人承包，应当经本集体村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。&可见，非本集体经济组织成员受让集体土地承包经营权被作为例外受到了严格的限制。这种受让主体身份限制造成土地承包权流转的封闭性，从而土地承包经营权无法按照市场方式自由流转，对土地资源的合理配置制造了障碍。
2.对流转方式的规定不详尽
《农村土地承包法》第32条、《物权法》第128条和《农村土地承包经营权流转管理办法》第15条中的规定表明法律允许土地承包经营权流转的方式除了转让、转包、出租、互换、入股合作外，还可以有其它方式。但&其他方式&到底是何种方式，是否可任意创造，不得而知，而且也不能从任何其他规定中看到相关说明。如此，在流转方式上没有一个法律和政策上的明确指引，必然会影响农户对土地流转方式可能性的判断，从而影响土地承包经营权流转的顺利进行。
3.对土地承包经营权转让限制过严
《物权法》第132条规定&将土地承包经营权转让的，应当符合法律规定并经发包人同意。&《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》也作了同样的规定。转让应当经过发包人同意的立法规定无疑限制了土地承包经营权人转让土地承包经营权的自由。从这些规定可以看出，法律一方面规定土地承包经营权可以自由流转，另一方面又要受到发包方的限制，这些规定在内容上本身就存在着冲突。既然《物权法》已将土地承包经营权纳入用益物权中，土地承包经营权作为物权的一种，即具有不受土地承包经营权人以外其他人干涉的效力。
（三）土地流转监督制度不完善
1.批准具体程序的缺失
现行法律都规定在土地承包经营权以转让的方式进行流转时，应先向原发包方申请、经过批准后才能转让。但对于批准程序如何来进行、发包方同意的标准、不批准的救济渠道等都没有做出规定，这无疑是一重大的程序缺失，发包方常常以此趁机干预承包经营权的市场流转行为，扰乱流转秩序，限制土地承包经营权的自由流转。
2.登记备案制度规定不健全
《农村土地承包法》第38条规定&土地承包经营权采取互换、转让方式流转，当事人要求登记的，应当向县级以上的地方人民政府申请登记。未经登记，不得对抗善意第三人。&并没有对之做出强制要求了，这表明在登记效力上采取的是登记对抗要件主义；而且对于采取其他方式流转土地承包经营权的并无规定。《农村土地承包经营权流转管理办法》第27条规定了土地管理部门有对土地的流转予以登记的义务，其第17、18条只是赋予了流转主体要求登记的权利，对于登记仍然没有强制要求。不健全的登记制度，必将导致农村土地承包经营权内容不确定、效力不稳定和交易安全无保障等问题。若一方违约，因没有登记而无法形成有效的约束机制，从而无法按照预先约定的条款追究其违约责任，另一方则无法取得应有的赔偿，后患无穷。
3.对流转管理主体的监督不力
在农村土地承包经营权流转过程中涉及到的管理主体主要有村委会（或集体经济组织管理者）、乡镇农村土地承包管理部门、县级以上地方人民政府农业行政（或农村经营管理）主管部门。在这些管理主体中，对于村委会（或集体经济组织管理者）的监督管理最为乏力。一方面，村委会（集体经济组织管理）在农村土地承包经营权流转过程中是直接的管理者，有比较大的决定权，即享有批准权，又是流转主体办理各项手续的纽带。但另一方面，由于目前乡村干部（集体经济组织管理者）并没有被纳入国家的行政系统中，使之游离于国家权力监督体制之外。这就使部分乡村干部可能会背离公共利益看守的职责，他们往往首先考虑的不是村民的公共福利而是自己权力的扩张。例如，《农村土地承包法》第35条、第36条明确规定要尊重农民自愿流转土地的权利，禁止强制流转损害农民利益的现象，禁止任何单位和个人截留、扣缴土地流转费。但由于监管制度不完善，近年来，随着土地承包经营权流转规模越来越大，一些乡村组织为一己之利和所谓政绩，违背农民意愿，用行政手段强制流转土地，并在流转后截留、扣缴土地流转费。
（四）相关配套制度的不健全
在此，相关配套措施主要是指劳动力转移的相关政策和土地流转的中介服务等。相关配套措施的不健全主要体现在以下几个方面：
1.户籍制度对农地流转的制约
我国长期以来一直实行的是城乡二元分割的户籍制度。虽然近几年来户籍制度对农村剩余劳动力城乡转移的影响逐渐减弱。但是在现实中，一些大中型城市在户籍方面对农村剩余劳动力的转移仍然起着较大的阻碍作用，农民进城仍然受到很多的制约和限制，进城的成本依然很高。这样，在城镇化的过程中就出现了大量的&两栖人口&。这样就会对农村土地的合理、有序流转和土地的优化配置造成一定的影响。
2.社会保障制度对农地流转的制约
长期以来，土地在农村里扮演着社会保障和就业功能的角色。即使农民进城之后，由于很难解决户口问题，享受不了城市里的社会保障，土地仍然是他们最后的生活保障。因此，农民只能将土地作为社会保障的替代物，即使经济条件有很大的提高也不愿意将手中的土地流转出去。土地在一个相当长的时间内仍将是大部分农民获取利益和生存保障的基石。
3.土地流转中介组织的缺乏导致信息不对称
由于土地交易与普通商品交易又有很大的区别，其运作程序相当复杂，特别是土地使用权流动涉及所有权主体、承包权主体、使用权主体，这就需要有完善的中介服务机构为之服务，如资产评估机构、委托代理机构、法律咨询机构、土地投资机构、土地融资机构和土地保险机构等。一些地方因缺乏信息中介，更缺乏土地流转市场，土地流转没有完全展开，土地使用权流转仅局限在村内，不能跨区域流动，流转范围小，交易量小，成交的可能性小。
三、农村土地承包经营权流转法律制度的完善
针对我国现行农村土地承包经营权制度在实践中暴露出的弊端和不足，亟需完善。笔者，认为应从以下几方面来完善：
（一）建立清晰的农村土地产权制度
明确清晰而具有操作性的土地产权关系，是土地承包经营权流转制度完善的前提与基础。因此，完善我国现行农村土地承包经营权流转制度，首先应建立起清晰的农村土地产权制度。
1.明确农村集体所有权主体
目前农民集体土地产权主体主要有四种：村级农业集体经济组织、村民委员会、村民小组以及乡(镇)农民集体经济组织。但不管是那一级的集体经济组织，主体权利的行使都要最终委托给自然人或者自然人组成的集团，但是法律上对这些代理人和代理人集团的行为框架却没有做出明确的规定。这样表面主体多样化实质主体虚置的法律规定不仅是所有权主体不明确，而且容易导致所有权主体在土地承包经营权流转中不适当的介入行为，而侵害享有土地承包经营权的农民的利益。对此，学术界一直都在进行探讨和研究，目前主要有两种解决方法：一是确立农村土地国家所有制。二是对现行的集体所有权制度进行改造，以使农村土地集体所有权主体虚位的状况得到完善。我们赞成第二种方法。通过法律规定来统一集体所有权的主体，取消乡(镇)、村以及村民小组三级所有的分化现象，并且在法律中明确规定代理行使集体所有权的组织的职权：作为所有权的主体&&集体不应该成为农村土地承包经营权流转关系的当事人，只是负有监督、服务的权利和义务。所有权主体不得越权干涉农民承包经营权的流转。
2.明确土地承包经营权的性质与内容
自从我国《物权法》颁布之后，土地承包经营权的物权性质已经得到确认，但由于种种历史与现实等原因，这一物权与一般的民事权利所要求的产权清晰、利益明确还是有一定的距离。因此需要进一步推动土地承包经营权的物权化。这包括权利内容的法定化、效力的法定化、期限的法定化以及救济方式的物权化等各方面内容，但是最核心的是权利内容的法定化。土地承包经营权的内容法定化是其物权化的最重要部分，正因为我国一直以来法律没有明确规定土地承包经营权的具体内容，以致于法律虽然规定了其物权性质，但实践中仍然通过合同约定来明确承包权内容，由于合同主体的谈判能力不同也就导致权利内容不同，更有甚至通过合同来擅自剥夺承包人的经营权利或者附以苛刻条件。对于农村土地承包经营权的具体内容，学界众说纷纭。有学者认为现阶段农地承包经营权应包括法定承包权、占有权、土地经营权、土地收益权、土地转包转让权、土地入股权、土地抵押权、优先承包经营权和继承权等。有学者认为应包括承包土地的使用和收益权、土地承包经营权的流转权、土地承包经营权的放弃权和交回权。还有人认为应当包括占有权、使用收益权、流转权、投资补偿权、征收补偿权。综观上述学者观点，都未能脱离物权之占有、使用、收益和处分这四种权利的范畴，因此我们认为应当按照物权的四种权利框架来设计农村土地承包经营权的具体内容：占有权、使用权、处分权（包括流转权、放弃权和收回权）、收益权（包括投资补偿权、征地补偿权等权利）。
（二）构建合理的农村土地承包经营权流转基本制度
1.适当扩大流转范围
由于我国现行法律对农村土地承包经营权向集体外单位或个人流转在程序上的限制，使得我国当前合法的农村土地流转大多数仍然是集体内的封闭式市场。一方面，封闭式的土地流转市场使得土地流转过程中没法真正体现土地的市场价格，给土地资源的合理配置带来很大的障碍。另一方面，集体外的对土地的市场需求不会因为程序上的限制自然消灭，在不能进行光明正大的土地流转情况下，只有暗渡陈仓，悄然进行，形成了我国土地流转的地下市场。这主要是在一些城乡结合部和一些发达的乡镇，农地变成非农用地时其价值和价格猛增，以致一些人无视土地所有权的公有性质，违法进行私人土地交易，缺乏必要的管理和合法程序，成为土地流转中的焦点问题。因此，为了能真正实现土地的市场价值，规范土地流转的地下市场，应当取消对流转范围人为限制，扩大流转范围，加强流转过程中的程序规制。
2.健全土地承包经营权流转方式
现行法律对土地承包经营权作了不穷尽式的列举，实践中也随着土地承包经营权流转的开展也不断在创新流转方式。在这种情况下，我们认为应从以下两种方法来健全土地承包经营权流转方式：其一，对所有的流转方式应当做出一些原则性规定，以便可以对新流转方式进行规范。原则性规定主要应规定流转方式的必要条件、实现目的和后果。其二，完善对现行比较常见的几种方式的法律规定。现行比较常见的流转方式主要是转让、互换、转包、出租、抵押、入股，前三种流转方式比较传统并且法律规定较为详细；后两种虽然是新近出现，但实践中采用越来越普遍且法律对之规定较粗糙，所以时下当务之急是应当完善后两者规定。
（三）规范农村土地承包经营权流转程序
1.详细规定土地转让时的批准程序
在现代社会，基于公共利益的考虑可以对私权自治做出相应的限制。由于农村土地承包经营权的转让会使得承包人永久性的丧失土地经营权，还极有可能会改变土地用途，这大大关涉农民生计和国家土地战略问题。因此，在土地转让过程中的发包方批准程序是相当必要的，其同意实际上背后代表的是土地流转的公益目的而非私法的意思自治，即通过集体经济组织这一特殊的民事主体来实现限制流转，从而控制土地用途与保证农民的基本生活保障。只是目前在我国对该批准程序没有详细规定且对村委会等集体组织没有相应的监督规范，使得他们滥用该程序侵犯流转主体的利益。因此，关键是详细规定土地转让时的批准程序，而不是取消该程序。我们认为应当规定批准的申请、批准的时限、批准条件等。
2.完善登记备案制度
当前农村土地承包经营权流转实行登记对抗主义，这不但与我国相关法律相悖，也不符合国际惯例。因此，笔者建议改变此种登记模式，改用登记生效主义的立法模式。土地承包经营权流转双方根据自愿原则所签定的流转合同仅产生债权的效力，受让方所取得的使用农地的权利为债权。双方可根据流转合同，在对方侵犯自己合法权益时要求其承担违约责任。但经过登记，则受让方取得的使用农地的权利具有物权性质，不仅可以对抗流转方的侵害，还可以对抗来自第三人的不法侵害。按照规定的程序登记、备案，可以增强人们进行土地流转的安全感，扩大流转规模，同时也可以使政府掌握土地流转的实际情况，制定正确的政策措施。
3.加强农地流转合同管理
首先，各地农业承包合同管理机构要统一制发土地流转合同文本，提高合同的规范性。其次，各地农业承包合同管理机构要对农村土地流转合同的内容进行审查、鉴证和指导，提高合同的合规性。最后，要设置专门的合同档案管理专柜和专门的管理人员，完善流转合同的立卷、归档、调阅工作，提高合同的安全性和保密性。需要特别提醒的是，各地要进一步明确农户在土地转让中的主体地位，禁止乡、村两级组织在管理流转合同过程中，代替农户或越过农户对外签订土地流转合同。
（四）完善对流转管理主体的监督管理体制
1.法律应当明确各管理主体的职责
明确各管理主体的职责，是对他们进行有效监督和约束的前提和基础。总的来说，各管理主体应当是有所为、有所不为。有所为主要应定位为是土地流转的指导和服务者，其职权包括有关流转法律与政策的宣传、管理流转合同、流转过程中的行政指导和流转后的登记备案。有所不为总的来说是不能越位成为土地流转的市场主体，禁止强制流转、擅自引进经济组织进行规模经营、截留流转资金等违法行为。此外，法律应规定各管理主体违背职责应承担的法律责任。
2.建议中央成立专门机构，负责全国土地流转的监督和指导
该机构应重点监控土地流转是否为农民意愿的真实反映，土地流转过程中是否出现改变耕地用途、进行商业开发的现象，进而严防地方政府在利益驱动下的短期行为，坚决制止侵害农民土地权益的违法为，确保土地流转行为的&依法自愿有偿&和土地流转价格的&公平合理&，更好地保障农民的利益，确保我国18亿亩耕地的粮食安全底线。
3.积极探索对村干部（集体经济组织管理者）的监督机制
村委会（集体经济组织）是村集体的自治组织，其所行使的权力是集体成员委托的，其监督主体应是集体成员，这与国家的行政机关行使权力不同。但实际上，这一自治组织又在一定程度上行使国家行政权力，集体内部的监督又很不力。在这种情况下，只有借助于外部监督，其中一种较为可行的方式是规定在村干部（集体经济组织管理者）行使某些特定行为的情况下，视为行使国家行政权力，纳入国家行政权力监督体系。
（五）完善相关配套制度
1.改革户籍制度
户籍制度改革的宗旨应该是改变城乡二元结构，建立统一的劳动力市场。为实现这一宗旨，我们认为可以将其分为常住户口和暂住户口登记形式，并降低取得常住户口的标准。公民在某一地域定居下来后，即可获得该地区的暂住户口，然后根据其暂住时间的长短、就业岗位或生活来源的性质、在暂住地表现及贡献大小，决定其能否取得该地的常住户口，取得常住户口后，就可以和常住地的永久性居民一样，享有完全相同的权利与义务。我们认为只要某一公民在某一地区居住达到一定年限（可以规定5年以上）后，在当地拥有了固定的居所（一般是有自己的房子）并有一份较为稳定的工作，就可以取得常住户口。建立这种居住地户口的弹性管理体制，有利于转移农村里的大量剩余劳动力，将广大农民从土地的束缚中解放出来，为农村土地承包经营权的流转释放了空间。
2.建立配套的农村社会保障体系
要积极而稳妥地推进农村社会保障制度改革，逐步将农村的社会保障由依靠承包地转变为依靠社会保障制度，采取&因地制宜、量力而行、形式多样、农民自愿&的原则，多渠道、多层次、多方式地兴办养老、医疗、生育、伤残等保险。途径是先通过建立&承包地+个人账户&的双重保障制度，积累社会保障基金，在积累一定的资金后，承包地的社会保障功能逐步退出，即将原先的双重保障体制向单纯的&个人账户&式的社会保障制度转化，还土地以正常的生产要素性质，尽可能地发挥土地的经济功能。
3.积极培育土地流转中介组织
中介组织应该包括农村土地流转信息服务站、土地经营公司、土地评估事务所、土地银行、土地保险公司、土地证券公司、土地生产期货市场等，他们可以按市场化的运作来来为流转主体提供咨询、代理、仲裁、融资、保险、地价评估等中介服务。这些中介组织可以有两种产生方式：一是新成立，按照当地流转市场需求应运而生，二是由原有机构改造而来。一些中介服务机构或专业经济组织可由乡镇的一些&七站八所&改制而来，成为自主经营、自负盈亏的企业法人单位。中介组织的发展可以促进土地流转高效、公开、公正地进行，促进农村土地流转市场的形成。
参考文献：
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