党的十八大以来，习近平总书记就医疗卫生事业发展提出一系列重要论述。习近平总书记指出，“没有全民健康，就没有全面小康”“推进健康中国建设，是我们党对人民的郑重承诺”“要坚持正确的卫生与健康工作方针，以基层为重点，以改革创新为动力，预防为主，中西医并重，将健康融入所有政策，人民共建共享”。宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程。宪法对国家根本制度、基本制度、重要制度以及公民的基本权利和义务作了规定，是全面依法治国的总依据。中华人民共和国成立以来，我国宪法关于医疗卫生事业的规定，对于以法治引领国家医疗卫生事业发展，不断提高人民健康水平，发挥了根本法律保障作用。贯彻落实党中央关于推进健康中国战略的重大决策，需要不断总结历史经验，更好的发挥宪法法律在国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用。栗战书委员长指出，“要紧紧围绕党中央决策部署和人民群众所盼所求所需，进一步加快推进民生领域立法，用完备的法治保障人民权益、增进民生福祉”。十三届全国人大常委会高度重视医疗卫生领域立法，2019年6月29日，常委会第十一次会议审议通过了疫苗管理法。2019年8月26日，常委会第十二次会议审议通过了新修订的药品管理法。2019年12月28日，常委会第十五次会议审议通过了基本医疗卫生与健康促进法。在这么短的时间内，全国人大常委会接续制定、修改三部医疗卫生领域的法律，在我国以往的立法实践中还是没有的，是今年全国人大常委会立法工作的一个亮点。这充分反映了全国人大常委会以习近平新时代中国特色社会主义思想为统领，坚持以人民为中心，落实宪法关于国家发展医疗卫生事业和保护人民健康的规定，积极主动、坚定有力地为健康中国战略的实施提供强大法治保障。一、我国宪法有关医疗卫生事业规定的发展历程（一）背景情况从世界范围看，早期宪法主要规定国家权力配置和保障公民自由权、财产权。1918年苏俄宪法、1919年魏玛宪法开始较多规定国家目标任务和公民社会权，标志着近代宪法走向现代宪法，医疗卫生进入宪法规范体系。二战后，在《世界人权宣言》《经济、社会及文化权利国际公约》等的推动下，越来越多的国家在宪法中规定医疗卫生，据学者统计，这一比例达到67.5%。近代以来，我国逐步成为半殖民地半封建社会，内乱不断、外患深重，疫病横行、缺医少药，医疗卫生与人民健康没有保障。人民体质普遍羸弱，生命健康状况恶劣，一度被西方讽为“东亚病夫”。十月革命一声炮响，给中国送来了马克思列宁主义。马克思列宁主义深刻揭露了资本主义制度下无产阶级身处的恶劣卫生状况及其根源，并对社会主义卫生健康事业的管理、经费、队伍建设、职业道德作了展望。中国共产党从成立起就坚持以为广大人民谋利益为己任，把保障人民健康同争取民族独立、人民解放的事业紧紧联系在一起。1922年7月，中国共产党第二次全国代表大会召开并通过了党的纲领，其中第七项明确提出了保护劳动者健康及福利的要求[1]。中国共产党自成立起的有关指导思想和主张，是我国宪法关于医疗卫生事业规定的一个重要理论渊源。（二）革命根据地时期宪法性文件有关医疗卫生规定1927年南昌起义后，中国共产党领导军民围绕解决部队战斗伤病和群众疾病卫生两大现实任务，开始了医疗卫生实践。1931年11月，中华苏维埃第一次全国代表大会通过的《中华苏维埃共和国宪法大纲》提出以“彻底改善工人阶级的生活状况”“彻底的改善农民生活”为目的的具体措施，我们党领导制定的宪法性文件开始涉及医疗卫生。延安时期，边区医疗卫生发展较快，逐步实现制度化、规范化、法制化。边区政府制定了《卫生委员会组织条例》《预防管理传染病条例》等多项法规。具有标志性意义的是，1941年11月17日，陕甘宁边区第二届参议会第一次会议通过《陕甘宁边区施政纲领》，其中第十五条规定：“推广卫生行政，增进医学设备，欢迎医务人才，以达减轻人民疾病之目的，同时实行救济外来的灾民难民。”这是我们党领导的人民政权第一次在宪法性文件中直接规定医疗卫生。1946年4月23日，陕甘宁边区第三届参议会第一次会议通过《陕甘宁边区宪法原则》，其中第二部分“人民权利”第三条规定：“人民有免于愚昧及不健康的权利”“发展卫生教育与医药设备”，开创性地将人民健康上升到基本权利范畴，具有里程碑式的重大意义。（三）共同纲领和新中国宪法有关医疗卫生规定在中华人民共和国成立前夕，我们党就把发展医疗卫生事业摆到重要议程。1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》规定：“推广卫生医药事业，并注意保护母亲、婴儿和儿童的健康。”中华人民共和国成立后，毛泽东主席指出：“必须把卫生、防疫和一般医疗工作看作一项重大的政治任务，极力发展这项工作”。1950年8月，第一届全国卫生会议确定实施“面向工农兵、预防为主、团结中西医、卫生工作与群众运动相结合”的工作方针。1954年宪法第九十三条规定：“中华人民共和国劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利。国家举办社会保险、社会救济和群众卫生事业，并且逐步扩大这些设施，以保证劳动者享受这种权利。”第四十九条对国务院职权进行了列举，其中第（九）项为“管理文化、教育和卫生工作”。从这时起，国家大力发展基层医疗卫生力量，到“文化大革命”前，医疗卫生机构增加到20.7万多个；全国城乡卫生医疗网基本形成；通过广泛开展群众性爱国卫生运动，严重危害人民健康的天花、霍乱、血吸虫病、疟疾、鼠疫、麻风病等疾病，有的被灭绝，有的得到有效防治，人民健康状况明显改善。“文化大革命”开始后，我国法制遭受严重挫折。尽管如此，这一时期我国医疗卫生事业依然取得重要进步。例如“赤脚医生”的兴起和农村合作医疗的快速发展，大幅度提高了广大农民群众的医疗保障水平。再如，20世纪70年代初，我国科学家屠呦呦成功提取青蒿素，为世界范围内的疟疾治疗作出了突破性贡献。（四）我国现行宪法及其修正案有关医疗卫生规定1978年12月18日，我们党召开具有重大历史意义的十一届三中全会，开启了改革开放历史新时期。1982年宪法总结前几部宪法的规定和实践经验，吸收各方面意见建议，对我国医疗卫生作出新的全面规定，其中，“卫生”这一概念前后出现9次。一是第一章“总纲”第二十一条第一款规定：“国家发展医疗卫生事业，发展现代医药和我国传统医药，鼓励和支持农村集体经济组织、国家企业事业组织和街道组织举办各种医疗卫生设施，开展群众性的卫生活动，保护人民健康。”二是第二章“公民的基本权利和义务”第四十五条第一款规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”三是在有关机构名称和工作职责中涉及医疗卫生。宪法第七十条中规定的全国人民代表大会设立的专门委员会中包括“教育科学文化卫生委员会”。第八十九条关于国务院职权的规定中包括“领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作”。第一百零七条中规定“县级以上地方各级人民政府管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业”。第一百一十九条中规定“民族自治地方的自治机关自主地管理本地方的教育、科学、文化、卫生、体育事业”。第一百一十一条第二款规定“居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业”。这些内容量多面广，规定了有关国家机关、基层群众自治组织的医疗卫生相关职责，有利于通过它们积极有效的工作，持续不断地推动医疗卫生事业向前发展。2004年3月，十届全国人大二次会议通过宪法修正案。这次修宪在第十四条增加一款：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”。在第三十三条增加一款：“国家尊重和保障人权”。社会保障制度和人权原则入宪，推动了我国宪法关于医疗卫生事业规定的发展完善、与时俱进。2018年3月11日，十三届全国人大一次会议通过宪法修正案。这次修宪确立了习近平新时代中国特色社会主义思想在国家政治和社会生活中的指导地位，增加了“贯彻新发展理念”，将“把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”修改为“把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”。这些新的宪法内容、原则、精神，将宪法有关医疗卫生事业的规定提升至新高度。总之，现行宪法关于医疗卫生事业的规定，继承和发展了1954年宪法的相关规定，理念先进、内涵丰富，体现了国家在集中力量进行社会主义现代化建设的根本任务下，大力推进医疗卫生事业的豪迈气概、坚定意志和战略部署，具有很强的指导意义和规范意义。二、我国宪法关于医疗卫生事业规定的重大意义我国宪法在不同的条文、从不同的角度对医疗卫生事业作出规定，构成形式规整、价值明确、内涵丰富的医疗卫生宪法规范，具有重大意义。（一）将发展医疗卫生事业提升至国家根本法高度宪法作为国家的根本法，既是重要法律文献，也是重要政治文献，具有很强的政治属性。认识和了解我国宪法关于发展医疗卫生事业的规定，首先要从政治层面加以看待和把握。我国宪法同党和人民进行的艰苦奋斗和创造的辉煌成就紧密相连，同党和人民开辟的前进道路和积累的宝贵经验紧密相连。近代以来，中国人民曾长期生活在帝国主义和封建主义的黑暗统治之下，晚清政府、北洋军阀、蒋介石集团忙于自保和派系斗争，对人民生命健康置若罔闻、漠不关心，任由亿万劳苦大众饱受瘟疫、病痛折磨，人均预期寿命低至35岁。新中国的成立，开辟了中国人民当家作主的历史新纪元。医疗卫生关乎人民群众的生命健康，为了从根本上扭转我国医疗卫生的落后局面、提高人民健康水平，党和国家将其作为一项重要工作加以推进。宪法是党和人民意志的集中体现，是治国安邦、治国理政的总章程。将发展医疗卫生事业和保护人民健康由作为法秩序最高规范的宪法作出规定、将医疗卫生规范上升到宪法位阶，反映了党和国家发展医疗卫生事业的坚定决心和意志，反映了医疗卫生事业在党和国家工作布局中的重要地位。从法律层面看，宪法是党和国家的中心工作、基本原则、重大方针、重要政策在国家法制上的最高体现，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力。宪法第二十一条第一款，即“国家发展医疗卫生事业，发展现代医药和我国传统医药，鼓励和支持农村集体经济组织、国家企业事业组织和街道组织举办各种医疗卫生设施，开展群众性的卫生活动，保护人民健康”，从五个具体方面对发展医疗卫生事业提出了具体要求，是我国宪法关于医疗卫生的“国家目标”条款[2]，发挥着重要宪法规范功能，引导、督促国家通过制度建构、执行实施等方方面面的努力，不断推动医疗卫生事业繁荣发展，保障人民健康权益。宪法第四十五条第一款中“中华人民共和国公民在……疾病…的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的……医疗卫生事业”的规定，从基本权利和实现基本权利所需物质条件的角度对人民群众健康权益给予保障。（二）将医疗卫生事业属性定位于保护人民依照宪法规定，我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，社会主义制度是国家的根本制度，中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，国家的一切权力属于人民。从整体价值秩序看，我国宪法将医疗卫生事业属性定位于保护人民。我国宪法坚持国家各项事业发展为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，以保障人民根本权益为出发点和落脚点，保证人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务，维护社会公平正义，促进共同富裕，为广大人民群众充分享有各项权利，在国家生活中发挥积极性、主动性、创造性提供了根本法律保障。从具体规定看，我国宪法将发展医疗卫生事业的根本目的确定为“保护人民健康”，十分鲜明地表明了以人民为中心的价值追求。医疗卫生事业这一概念蕴含着公共性、普惠性的机理特征，需要国家大力举办、社会积极参与，具有“人民卫生人民办”的光荣传统。宪法规定“鼓励和支持农村集体经济组织、国家企业事业组织和街道组织举办各种医疗卫生设施”“开展群众性的卫生活动”，体现了依靠人民、发动群众的思想理念、革命传统。2018年修宪，将“贯彻新发展理念”写入宪法序言，共享的发展理念体现着以人为本、保护人民的重要意涵。贯彻新发展理念，医疗卫生事业发展应当坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，通过更有效的医疗卫生制度安排，使全体人民在共建共享发展中有更多获得感，增强发展动力，增进人民健康福祉。（三）将医疗卫生规范品质塑造为与时俱进我国宪法同一些外国宪法相比较，一大特色就是明确规定了国家的根本任务、发展道路、奋斗目标，经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和国家各方面事业在宪法中都有体现、都有要求。我国宪法有关医疗卫生事业的规定，宣示了国家高度重视和着力发展医疗卫生事业的基本政策和目标任务。同时，这些规定又随着宪法修改、宪法的与时俱进产生新的时代意蕴，从而具有持续不断发展的特点。1982年宪法关于医疗卫生事业的规定，是改革开放初期加强社会主义精神文明建设的重要组成部分，是“两手抓”思想的重要体现。1997年，党的十五大制定了社会主义初级阶段的基本纲领，将“卫生体育事业”改革作为“建设有中国特色社会主义的文化”的重要内容；2007年，党的十七大提出实现全面建设小康社会奋斗目标，将“建立基本医疗卫生制度，提高全民健康水平”纳入“中国特色社会主义社会建设”。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，坚持“人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标”，将发展医疗卫生事业纳入统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局之中，实施“健康中国”战略，进一步更新医疗卫生理念、拓展医疗卫生布局、深化医疗卫生改革、强化提高人民健康水平的制度保障，推动医疗卫生事业升级为卫生健康事业。这些划时代的重要理论成果、实践成果通过2018年修宪，正式纳入宪法规范体系之中，将我国宪法关于医疗卫生事业规定的内涵引向新的高度。党的十九大对我国现代化建设作了进一步部署，提出到本世纪中叶把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。社会主义现代化必然包含医疗卫生服务的高水平、均等化和人民生活的幸福安康。我国宪法关于发展医疗卫生事业的规定是“沿着中国特色社会主义道路，集中力量进行社会主义现代化建设”这一国家根本任务的展开和细化。结合宪法关于国家根本任务的规定，对宪法关于医疗卫生事业规定的认识才能得以与时俱进，不断深化和提高。（四）将医疗卫生监督管理确定为国家机构职责我国宪法除了在总纲、公民基本权利和义务等部分规定了医疗卫生事业之外，同时还明确了有关国家机关、基层群众自治组织的医疗卫生职责，涉及人大监督、行政、民族区域自治、基层群众自治等国家治理的方方面面，为国家有关机构、组织开展医疗卫生相关工作提供了坚实的组织保障和宪法依据。对同一事项，宪法念兹在兹，对这么多国家机关、单位组织赋予相应职责，是不多见的，足以说明我国宪法对医疗卫生事业和人民健康的重视，彰显了我国宪法的人文关怀和使命精神。将医疗卫生事业纳入国家机关的职责范围，其根本目的是要通过国家机关，实际上也是其工作人员的履职尽责、勤勉工作，引导、推动医疗卫生事业的不断发展。“何谓宪法法律实施？可以说，就是我们各级国家工作人员在党的领导下，按照宪法法律的规定做了宪法法律所要求做的事情，即正确地做事和做正确的事，并且在工作中取得成绩。”[3]宪法有关医疗卫生职责的规定，要求各有关国家机关及其工作人员增强宪法观念，依照宪法法律行使职权、履行职责、开展工作，自觉接受人民监督，通过持续努力为宪法法律实施、为医疗卫生事业发展进步作出应有贡献。三、我国宪法关于医疗卫生事业规定的全面实施宪法法律的生命在于实施。立足于中华人民共和国成立70周年特别是改革开放40多年来的医疗卫生事业伟大实践，可以得出这样一个重要结论——通过不断健全和完善医疗卫生领域的法律法规、通过发展壮大医疗卫生事业等，我国宪法关于医疗卫生事业的规定得到全面有效实施，充分展现出我国宪法实施的基本特点和巨大优势。（一）医疗卫生法律法规日益完善“宪法是我国法律法规和制度体系的总依据”，“通过建立健全法律法规和制度体系，推动和保障宪法实施，是我国宪法实施的基本途径。”[4]我国宪法关于医疗卫生事业规定实施的巨大成就之一就是形成了以法律为主干，以行政法规、地方性法规和部门规章为重要组成部分的医疗卫生法律法规体系。截至目前，医疗卫生领域已经制定法律14部，行政法规近40部，部门规章90多部，实现了医疗卫生各具体领域的有法可依。其中，法律、行政法规主要有：（1）具有基础性和管总作用的基本医疗卫生与健康促进法。（2）卫生保健方面，全国人大常委会制定了献血法、母婴保健法、红十字会法、精神卫生法、食品安全法；国务院制定了化妆品卫生监督条例、食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例、国内交通卫生检疫条例、公共场所卫生管理条例、母婴保健法实施办法。（3）疾病防治方面，全国人大常委会制定了国境卫生检疫法、传染病防治法、职业病防治法；国务院制定了传染病防治法实施办法、艾滋病防治条例、血吸虫病防治条例、防治布氏杆菌病暂行办法、尘肺病防治条例。（4）医疗管理服务方面，全国人大常委会制定了执业医师法；国务院制定了医疗机构管理条例、医疗事故处理条例、医疗纠纷预防和处理条例、乡村医生从业管理条例、护士条例。（5）药品医疗器械管理方面，全国人大常委会制定了药品管理法、疫苗管理法、中医药法；国务院制定了药品管理法实施条例、疫苗流通和预防接种管理条例、野生药材资源保护管理条例、麻醉药品和精神药品管理条例、医疗用毒性药品管理办法、放射性药品管理办法、血液制品管理条例、医疗器械监督管理条例、医疗废物管理条例、病原微生物实验室生物安全管理条例。2018年以来，十三届全国人大常委会认真贯彻落实党中央关于深化医疗卫生改革的决策部署和习近平总书记有关卫生健康的重要讲话和批示指示，坚持以人民为中心，坚持问题导向，积极回应社会关切，相继制定疫苗管理法、修订药品管理法、制定基本医疗卫生与健康促进法等三部医疗卫生领域的法律，工作力度之大、步伐之快、标准之高非同寻常。2018年长春长生公司问题疫苗案件发生后，全国人大常委会按照习近平总书记重要指示精神，抓紧研究疫苗管理立法问题。经党中央同意，决定进行专门立法。新制定的疫苗管理法明确了疫苗管理的目标、定位和原则，构建疫苗管理制度的“四梁八柱”，加大对疫苗行业、免疫规划事业发展的支持力度，坚持问题导向，严惩违法行为，全方位的筑牢了疫苗安全法制根基。新修订的药品管理法，吸收药品行业的改革成果和成熟有效做法，体现“四个最严”要求，对药品实行全过程、全链条从严监管与鼓励创新、促进产业发展相结合，对实践中存在的突出问题作出了有针对性的规定。特别是新制定的基本医疗卫生与健康促进法，直接目的就是落实宪法关于国家发展医疗卫生事业、保护人民健康的规定。这部法律定位为卫生与健康领域的基础性、综合性法律，坚持“保基本、强基层、大健康”的理念，着重保障人人享有基本医疗卫生服务、提高人民健康水平，标志着我国医疗卫生事业迈上新的台阶。（二）医疗卫生事业蓬勃发展国家推动国计民生有关事业稳步前进，是实施宪法的具体表现。在这个意义上说，国家各项事业发展的成就也是宪法实施的体现。中华人民共和国成立以来，尤其是改革开放以来，我国宪法关于医疗卫生事业规定的实施推动国家整体医疗卫生状况发生了翻天覆地的巨大变化。一是建立和完善了覆盖城乡的医疗卫生服务体系。截至2017年底，我国医疗卫生机构超过98.7万个，医疗卫生人员总量超过1174万，每千人口医疗卫生机构床位数约5.72张，医疗卫生服务设施条件明显改善，服务可及性进一步增强。二是建成全世界最大的全民基本医保网，形成以基本医疗保险为主体，以补充医疗保险、医疗救助为重要组成部分的多层次医疗保障体系。2017年全国基本医疗保险参保人数约为11.8亿人，城乡居民大病保险制度实现应保尽保，资助5202.6万人次参加基本医疗保险，民政部门直接救助3535.6万人次。三是公共卫生和疾病防控能力大幅提升，建成全球最大传染病疫情和突发公共卫生事件监测网，卫生应急救援走在世界前列。四是药品保障能力大为增强，中医药获得长足发展，爱国卫生运动广泛开展。五是资金投入持续加大，全国政府卫生支出从1978年的35亿元增长至2017年的15517亿元，年均增长11.4%，占财政支出比重从3.2%增长至7.6%，占GDP比重从1.0%增长至1.9%。（三）医药卫生体制改革持续推进我国现行宪法是在改革开放的时代背景下制定的，是一部确认改革成果、坚持改革方向、具有改革精神的宪法。实践发展永无止境，解放思想永无止境，改革永无止境。在中国共产党的领导下，坚持和深化各领域改革，是贯彻落实我国宪法“坚持改革开放”的必然要求，也是我国宪法实施的重要方式。医药卫生体制改革是一项涉及面广、难度大的社会系统工程，是一个世界性难题。从20世纪80年代开始，我国启动医药卫生体制改革。2009年3月，中共中央、国务院公布《关于深化医药卫生体制改革的意见》，全面启动新一轮医改。改革的基本理念是把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供，实现人人享有基本医疗卫生服务，从制度上保证每个居民不分地域、民族、年龄、性别、职业、收入水平，都能公平获得基本医疗卫生服务。经过多年努力，新一轮医改取得积极进展。基本医疗保障制度覆盖城乡居民、基本药物制度从无到有、城乡基层医疗卫生服务体系进一步健全、基本公共卫生服务均等化水平明显提高、公立医院改革有序推进。同时，医改给广大城乡居民带来了很大实惠，公众反映较为强烈的看病难、看病贵问题得到缓解，因病致贫、因病返贫的现象逐步减少[5]。（四）人民健康水平稳步提高我国宪法关于医疗卫生事业规定的最终目的在于保障和提高人民健康水平。人民健康水平稳步提高是宪法医疗卫生规定实施的有力证明。在国际上，衡量一个国家居民健康水平的主要指标是人均预期寿命、婴儿死亡率和孕产妇死亡率。我国人均预期寿命不断提升，中华人民共和国成立之初为35岁，1981年为67.9岁，2000年为71.4岁，2017年为76.7岁。婴儿死亡率和孕产妇死亡率持续下降，分别从1990年的32.9‰和88.9/10万，下降为2017年的6.8‰和19.6/10万。我国居民健康水平总体上处于中高收入国家水平。特定群体健康状况是衡量国家整体健康状况水平的重要方面。我国高度重视保障妇女、儿童、老年人和残疾人等特定群体的健康权，不断完善卫生与健康规划，提供多元化和有针对性的健康服务，非歧视地均等满足各类群体的特殊需求。妇幼保健服务体系不断健全，儿童健康水平显著提高，老年人健康服务体系日趋完善，残疾预防与残疾人康复服务持续加强，残疾孤儿得到特别关爱。我国宪法关于医疗卫生事业的规定，凝结了党和国家发展医疗卫生事业、保护人民健康的初心和使命。回顾梳理我国宪法与医疗卫生事业发展，最基本的一条经验就是要充分发挥宪法的根本法律保障作用，结合时代发展深入学习领会宪法关于医疗卫生事业的规定，真正把握其中精神实质，以高度的责任感、使命感，将宪法关于医疗卫生事业的规定落实到法律的制定修改中、落实到政策制定和行政管理服务中、落实到全社会的思想意识和行动中，持续不断地推动宪法关于医疗卫生事业的规定得到全面有效实施。（作者：杨威，单位：全国人大常委会法制工作委员会宪法室）

　　党的二十大报告中提出，“加强宪法实施和监督，健全保证宪法全面实施的制度体系，更好发挥宪法在治国理政中的重要作用，维护宪法权威”。从党的十八届三中全会提出“要进一步健全宪法实施监督机制和程序”到党的十九届四中全会提出“健全保证宪法全面实施的体制机制”再到党的二十大正式明确提出“健全保证宪法全面实施的制度体系”，从“宪法实施监督”到“宪法全面实施”，从“健全机制和程序”“健全体制机制”到“健全制度体系”，中国宪法实施进入以“全面实施”为目标，以“实施和监督实施”为内容，以“制度体系建设”为总抓手的历史新阶段，形成了富有中国原创性、独创性的宪法实践，也贡献了宪法实施原理的中国思想和中国方案。　　“健全保证宪法全面实施的制度体系”这一表述，是习近平法治思想之核心要义“坚持依宪治国、依宪执政”里具有原创性的重大学理命题。党的十八大以来，习近平总书记在深刻把握中国宪法的历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑的前提下，在深刻阐释中国宪法的先进性质、独特地位、显著优势、重大作用的基础上，提出“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施”这一重大判断，深入分析了中国宪法实施和监督的历史、现状与问题，坚持系统观念，对加强宪法实施和监督进行了贯通性思考、一体化建构和整体性谋划，创造性地提出并多次详细论证了“健全保证宪法全面实施的制度体系”这一全新论断作为工作总抓手的如下丰富内涵：“加强宪法实施和监督，必须加快形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，用科学有效、系统完备的制度体系保证宪法实施。”这意味着“全面实施宪法”既包含宪法实施，也包含以对宪法实施的监督为核心的完整的宪法保障体系；同时，保证全面实施宪法，是在法治轨道上、以法治体系为依托、有机贯通国家制度体系的整体，是一个与中国特色社会主义制度及国家治理体系相互保障、相互促进、相得益彰的动态过程。一、“健全保证宪法全面实施的制度体系”表述的重大创新　　“健全保证宪法全面实施的制度体系”这一表述，是对马克思主义宪法理论之重要主张“宪法构成日常立法的法律基础”的重大发展。这一表述在宪法实施的主体、方式、对象、手段等方面进行了体系性、原创性重构，提供了不同于西方近代以来宪法实施理论的新方案，为新时代中国宪法实施模式提供了顶层设计和根本方向遵循。　　（一）开辟了马克思主义宪法理论中国化、时代化的新境界　　在马克思主义宪法理论看来，宪法是根本法，具有最高法律效力，此判断最重要的理据之一就是“宪法是日常立法的法律基础”。我国老一辈宪法学家王叔文教授引用马克思主义经典作家的论述来证明上述判断：“宪法是根本法，而且仅仅是根本法。宪法并不排除将来立法机关的日常立法工作，而要求有这种工作。宪法给这种机关将来的立法工作以法律基础。”因此，在马克思主义宪法理论看来，社会主义国家宪法实施的基本模式就是大规模日常立法，这与资本主义宪法实施更强调通过对抗性、个案式的集中“审查式”方案不同。王叔文教授将此模式具体概括为如下四种形式，即通过现行宪法的概括性规定来制定具体法律、通过现行宪法条文直接明确的规定来制定具体法律、通过现行宪法留下空间由立法者根据实际情况制定具体法律、通过立法者具体化宪法的条文来制定法律。相应地，社会主义国家宪法监督，也就特别注重对以法律法规为主体的规范性文件是否符合宪法进行备案审查。　　“健全保证宪法全面实施的制度体系”这一表述，是对上述传统马克思主义宪法理论的深刻继承。其表现为强调通过形成以法律为典型的制度来具体化宪法，并以此作为宪法实施的基本样态；强调通过制度体系涉及治党治国治军、内政外交国防、改革发展稳定各方面的完整性、丰富性、集成性，来保证宪法实施的全面性、均衡性和稳定性。而且，这个重大判断又是对传统马克思主义宪法理论的创新与发展，开辟了马克思主义宪法理论中国化时代化的新境界。　　第一，从强调宪法是立法的基础，到强调立法对宪法实施的反哺、支撑。“宪法是日常立法的法律基础”这一说法，更强调的是宪法对立法的准据和保障功能，这是由宪法的根本法地位所决定的，也是基于宪法具有最高法律效力而必须对立法进行控制，是着眼于宪法支撑立法的视角。然而，立法本身也支撑宪法实施，高质量立法本身就是宪法实施的内在要求，宪法文本中大量存在的国家制度需要立法加以具体化，大量存在的“依照法律规定”“依照法律规定的程序”“依照法律规定的权限”“在法律规定的范围内”等表述，必须通过立法才能产生直接的规范效力。因此，以社会主义法律体系为主体的国家制度体系，对宪法实施具有反哺、支撑的关键作用。正如习近平总书记指出的，“通过完备的法律推动宪法实施，保证宪法确立的制度和原则得到落实”。　　第二，从强调宪法与法律体系之间的紧密关系，到强调宪法与国家制度体系之间的紧密关系。传统马克思主义宪法理论聚焦宪法与立法体系之间的紧密关系，对国家制度体系与宪法之间的关系关注不多。一般而言，国家制度与国家法律有着密切关联，但也存在显著的不同。一是形式不同。在我国，法律主要来自立法机关的创制，国家制度则可能经由立法变为法律制度，也可能停留在政策、成规和其他规范性文件的层面。二是来源不同。国家制度可通过立法转化为法律，也可停留在国家各项具体工作的操作层面，包含更为具体的体制机制。三是内容不同。国家制度体系是治国理政全部举措的有机集成，其中有些属于法律调整的范围，有些则不在法律调整的范围之内。四是主体不同。制定和执行法律有严格的主体资格要求，国家制度的制定和执行主体则更具多元性、协同性。因此，国家制度是一个比国家法律更具包容性、丰富性、集成性、协调性、层次性的概念。　　通过制度体系的集成性、贯通性、整体性、协调性来推动治国理政，是我国进入新时代国家治理的重要特征。习近平总书记指出，“党的十八大以来，我们党把制度建设摆到更加突出的位置”，“相比过去，新时代改革开放具有许多新的内涵和特征，其中很重要的一点就是制度建设分量更重”。一方面，以党的领导制度体系为统领的中国特色社会主义制度体系，构成了中国宪法的主体内容和实施的基本方面，宪法借助制度体系的形成来具体化、明确化和现实化。党的十九届四中全会《决定》指出，“中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系，我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开，我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现”，从而也为宪法的内容及完善提供了基本元素。另一方面，宪法又对制度体系产生重要作用。习近平总书记指出，“实践证明，通过宪法法律确认和巩固国家根本制度、基本制度、重要制度，并运用国家强制力保证实施，保障了国家治理体系的系统性、规范性、协调性、稳定性”。　　第三，从强调宪法依靠法律体系来实施，到强调宪法依靠法治体系来实施。“中国特色社会主义法治体系”是习近平法治思想贡献的一个原创性概念，极大扩展了“通过立法来实施宪法”的传统马克思主义宪法理论的视野。“健全保证宪法全面实施的制度体系”，归根结底是“要在党中央领导下，加快形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，用科学有效、系统完备的制度体系保证宪法实施”。这一判断首先指出，宪法实施是贯通于社会主义法治体系全领域、全过程的，而非仅仅局限于法律规范体系。其次，宪法实施贯通于社会主义法治体系，要靠法治体系的制度优势和治理效能来保障。社会主义法治体系本身也呈现出制度体系的形式，它是由不同领域的具体制度有机集成。这些具有法律效力的制度彼此协调，互相作用，形成法治体系的强大合力，从静态的法律体系凝固宪法规范，走向动态的法治体系融贯宪法规范，实现宪法规定和宪法精神在法治体系中的一体贯通。通过法治的制度体系形成了宪法实施的总体工作格局：法治规范体系和法治实施体系通过建立制度并执行来积极实施宪法；法治监督体系通过各种具体监督制度及其效能来消极实施宪法；法治保障体系为实施宪法予以制度托底；党内法规体系为实施宪法注入新内容，实现依宪执政与依宪治国相统一。　　（二）提出了宪法实施主体、方式、对象、手段的体系性新内涵　　“健全保证宪法全面实施的制度体系”这一表述，一方面继承了马克思主义宪法理论中通过立法推动宪法实施的基本逻辑，另一方面又在中国实践中形成了对宪法实施理论全新的诠释和理解，尤其是与近代以来西方宪法实施理论相比，提出了中国思想和中国方案，形成四个层次的制度体系。　　第一，围绕“保证宪法实施主体的全面性”形成制度体系。从比较宪法学的视野看，宪法实施之主要目的是确保“文本的宪法”与“现实的宪法”间的一致性，其基本含义是“宪法的实效”（constitutional efficacy），故而实施宪法主要是通过明确“宪法的守护主体”，着眼于预防或匡正宪法被破坏的情形，形成一套保障机制，核心是违宪审查模式。从宪法的实施主体看，可分为集中式和分散式两种基本类型，它们都以聚焦审查公权力活动为根本逻辑。我国的情况则不同，“保证宪法全面实施”既包含着“宪法实施”，也包含着“对宪法实施的保证”，它们构成了一个完整的制度体系。此处所说的“全面”，首先强调了宪法实施主体的多元。马克思主义宪法理论既强调宪法在法律体系中的最高地位，也强调宪法构成一切社会主体行为活动的根本准则。我国现行宪法的序言中最后一句话，正是此原理的根本表达。因此，中国宪法实施在主体上既包括国家机关依据宪法行使权力、履行职责的宪法执行，也包括一切国家机关、政党、社会组织和公民个人在国家生活和社会生活中严格遵守宪法，还包括依据宪法自身规定通过特定国家机关的活动来监督宪法的实施。习近平总书记强调，“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。……任何组织或者个人，都不得有超越宪法法律的特权。一切违反宪法法律的行为，都必须予以追究”。　　第二，围绕“保证宪法实施方式的全面性”形成制度体系。从宪法实施方式看，“保证宪法全面实施”既包括宪法主动实施的方式，也包括保证宪法实施的方式，从而可归结为积极（建设性）实施和消极（防御性）实施两种模式。这超越了资本主义国家建立在各政党、国家机构以权力对抗为底层逻辑、从而以审查为中心之基础上的宪法实施方式。我国进入新时代以来，宪法积极实施的方式有：一是通过立法和制度建设具体体现宪法规定和原则，例如《民法典》的编纂；二是通过推进国家各项事业和各方面工作实施宪法确定的大政方针和政策，例如加大生态环境建设领域的督察等措施来实施宪法中的相关国策条款；三是依据宪法规定直接实施相关条款，例如全国人大常委会依据宪法的规定决定特赦；四是根据宪法原则和精神创设相关制度、创制性地提出解决特定问题、化解重大风险的方案，避免宪法危机，例如设立国家宪法日、在辽宁省级人大贿选案中根据宪法精神创制性地作出相应安排，保证有关地方人大及其常委会正常运行和履职。宪法消极实施的方式则体现为：一是推动宪法解释程序机制落地；二是建立涵盖事前、事中和事后的合宪性审查、涉宪性问题咨询论证程序；三是积极加强备案审查制度和能力建设，尤其是回应其中出现的合宪性问题；四是对宪法有关规定的含义提出解释性研究意见，在法律的立改废释纂中进行合宪性控制，例如修改《人口与计划生育法》过程中对相关宪法规范进行解释性研究。　　第三，围绕“保证宪法实施对象的全面性”形成制度体系。就西方资本主义国家宪法实施主要强调防御面向而言，其实施对象或客体主要是具有法律效力的规范性文件。例如，日本宪法第81条规定，违宪审查的对象为一切法律、命令、规则或处分。只要该文件可能对公民的权利义务产生处分性，那么就可通过解释将其纳入法律渊源之中，成为违宪审查的对象。另外，在基本权利保障、国家机构权限争议等类型中，以奥地利、德国为代表的宪法法院模式，也都以对特定争议里面法律的具体适用或抽象法律规范为审查对象。可以说，这是一种一元论的审查对象理论。我国“宪法全面实施的制度体系”，不仅明确了在统一的法律体系内，“宪法是全面依法治国的根本依据”，而且原创性地提出“宪法是国家根本法，是国家各种制度和法律法规的总依据”。因此，我国全面实施宪法的对象是全覆盖、多元化的，只要具有制度形态（不必然是法律形态）的文件都是对宪法规定和精神的落实，都是宪法实施的必然展开；所有的国家制度最终又都必须以宪法为总依据，从而又都构成监督宪法实施的对象，纳入统一监督与审查的工作格局之中。这极大丰富了宪法实施的对象理论，尤其是超越了三权分立理论影响下的司法审查模式（该司法审查模式仅仅是对国会或州议会的立法进行审查的制度想象），形成了宪法实施对象的全覆盖原则。正如习近平总书记指出，“有关方面拟出台的法规规章、重要政策和重大举措，凡涉及宪法有关规定如何理解、如何适用的，都应当事先经过全国人大常委会合宪性审查，确保同宪法规定、宪法精神相符合”。　　第四，围绕“保证宪法实施手段的全面性”形成制度体系。从宪法实施的处理手段来看，既包括积极实施意义上的立法、有权机关的授权、作出法律决定，形成重大决策或举措等，也包括消极实施意义上的主动审查、依照申请审查、开展专项审查、建议自我纠正、不予批准、撤销、责令修改、改变等完整、全面、灵活的手段。习近平总书记明确指出，“全国人大常委会的备案审查工作，当然就包括审查有关规范性文件是否存在不符合宪法规定、不符合宪法精神的内容，要加强和改进这方面的工作。其他国家机关发现规范性文件可能存在合宪性问题的，要及时报告全国人大常委会或者依法提请全国人大常委会审查。地方各级人大及其常委会要依法行使职权，保证宪法在本行政区域内得到遵守和执行”。二、健全保证宪法全面实施的制度体系之具体展开　　“健全保证宪法全面实施的制度体系”是按照特定逻辑标准划分而形成的一套科学有效、系统完备的制度整体，它深刻体现了我国现行宪法与国家制度、治理体系之间紧密的理论和逻辑关联。一方面，我国现行宪法自身构成了中国特色社会主义制度和国家治理体系总的法律工具箱、总依据，是国家制度体系的最高法律表现形式。习近平总书记指出，“我国宪法以国家根本法的形式，确立了中国特色社会主义道路、中国特色社会主义理论体系、中国特色社会主义制度的发展成果，反映了我国各族人民的共同意志和根本利益，成为历史新时期党和国家的中心工作、基本原则、重大方针、重要政策在国家法制上的最高体现。”也就是说，我国现行宪法是中国共产党领导中国人民长期奋斗重大成就和历史经验在国家法治上的最高体现。从这个意义上说，“制度体系”本身就是以宪法为渊源，由宪法自身提供的。另一方面，宪法的内容也需要通过国家制度和治理体系，在法治轨道上形成高质量法律规范、得以高效实施、确保严密监督、实现有力保障和更好统筹、协调党内法规，如此才能具体化、现实化，并在上述过程中形成一套保障体制。就此而言，国家制度体系又是宪法在国家各方面事业和各项工作中的具体载体和表现形式，各项国家制度和治理体系的形成为宪法实施提供了具体素材和现实可能，也为宪法修改、宪法解释等实施活动提供了重要契机和依据。因此，“健全保证宪法全面实施的制度体系”既来自我国现行宪法自身，又是对现行宪法的具体落实，并且还是在具体落实过程中发挥监督作用的制度整体。　　（一）通过法治体系实施宪法和通过国家制度体系实施宪法　　从宪法全面实施的基本方式来看，可以分为通过法治体系实施宪法和通过国家制度体系实施宪法。前者是指宪法实施贯通于社会主义法治体系的各个领域，法治体系构成了保证宪法全面实施制度体系的主要载体；后者则是指通过国家制度的创设、改革推动宪法实施。　　通过法治体系实施宪法，又可以分为立法实施和通过法治体系其他部分实施。　　一是立法实施。国家通过行使立法权，具体通过对法律的立改废释纂等方式，将宪法的规定和精神予以具体化、创制化和现实化，是马克思主义宪法实施最基本的重要方式。具体到我国现行宪法，它的指导思想、基本原则、根本任务、根本制度等，需要立法结合实际情况不断创制、修改、调整和完善。我国宪法在公民基本权利和义务、国家机构部分规定的各种法律保留或宪法委托的内容，需要通过立法予以实现。习近平总书记指出：“全国人大及其常委会要适应新时代坚持和发展中国特色社会主义的新要求，加强和改进立法工作，继续完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，以良法促进发展、保障善治、维护人民民主权利，保证宪法确立的制度、原则和规则得到全面实施。”党的二十大报告也明确提出了高质量立法的要求，强调“推进科学立法、民主立法、依法立法，统筹立改废释纂，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性”。　　立法实施在中国还突出表现为对“法治统一”原则的强调，具体表现为在人大与其他国家机关之间，中央与地方之间，通过立法任务的分解、立法权的分层配置、立法事项的分级划定，层层确保宪法在不同机关与区域得以实施，形成统一的法秩序，明确了各级国家机关负有实施宪法的职责。习近平总书记明确指出：“国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院和有地方立法权的地方人大及其常委会，要依法及时制定和修改同法律或者上位法规定相配套相衔接的行政法规、军事法规、司法解释、地方性法规和各类规范性文件，保证宪法在本系统本地区得到有效实施。”与联邦制条件下联邦与成员单位通过各自行使立法权、围绕联邦宪法的规范解释等以维护自身利益存在的竞争性甚至对抗性相比，这有很大的不同。　　二是通过法治体系其他部分实施。法治实施的主体是行政机关和司法机关，它们通过具体的执法和司法活动，依据宪法条款、按照宪法要求、落实宪法精神来实施宪法。例如，习近平总书记明确提出，“国务院和地方各级人民政府作为国家权力机关的执行机关，作为国家行政机关，负有严格实施宪法法律的神圣使命，必须坚持依宪施政、依法行政，严格规范政府行为，做到严格规范公正文明执法”，“各级审判机关、检察机关要深化司法体制综合配套改革，坚持和完善中国特色社会主义司法制度，保证依法独立公正行使审判权、检察权，不断提高司法公信力”。法治监督体系的本质是对公权力主体及其活动是否符合宪法、法律进行监督，从而推动宪法实施，形成了如下制度。第一种是宪法文本的自我防御制度。例如我国现行宪法的序言中第13自然段对宪法自身地位、效力、遵守宪法义务主体的规定，以及第5条关于社会主义法治原则的规定，这些条款具有直接实施的规范效力；第二种是全国人大及其常务委员会、地方各级人大及县以上人大常务委员会，根据现行宪法第62条、第67条、第99条享有监督宪法实施的专门职权。尤其是全国人大宪法和法律委员会明确享有统一履行推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等职责。第三种是其他国家机关按照合宪性、合法性等标准在各自职责范围内享有监督权，建立一系列体现宪法要求的制度体系，例如行政复议、行政诉讼、法律监督、监察监督等。法治保障体系对于实施宪法也具有重要作用，尤其是通过建设高素质的社会主义法治人才队伍和抓住领导干部这个“关键少数”，人才干部队伍保障成为宪法实施的重心。习近平总书记明确指出，“各级党组织和党员领导干部要不断提高依宪治国、依宪执政能力水平”。完善的党内法规体系则是推进依宪执政，协调依规治党与依法治国的重要制度支撑。宪法是中国共产党长期执政的根本法律依据，党领导人民制定和实施宪法，自身也依据以党章为根本的党内法规在宪法范围内活动。正如习近平总书记指出的，“要继续推进党内法规制度体系建设，注重党内法规同国家宪法法律的衔接和协调，加强党内法规备案审查工作”。　　国家制度体系的创制与执行，也是宪法实施的重要方式。它与法治体系既有联系，也有区别。从二者之间的联系来看，国家各个领域、事业的发展和各项工作的稳定开展，都需要有更加成熟、定型的制度体系加以支撑，并通过治理体系加以具体执行。宪法是各项制度的总依据，创设和执行各项国家制度的过程，也就是在经济、政治、社会、文化、生态文明等各方面实施相关宪法规定和精神的过程。因此，就二者的联系层面而言，国家制度体系作为内容，法治体系则作为轨道和保障，形成了以法治作为底线，集成、整合、贯通制度作为内容的体系，国家制度有明确的宪法和法律依据，也就直接体现为实施既有宪法规范。例如党的二十大报告在“加快构建新发展格局，着力推动高质量发展”部分中提出的“构建高水平社会主义市场经济体制”“建设现代化产业体系”“全面推进乡村振兴”“促进区域协调发展”“推进高水平对外开放”，就分别对应着我国现行宪法第15条市场经济条款、第14条建立现代经营管理体制和发展生产力条款、第8条农业集体经济组织条款、第6条基本经济制度条款以及第18条对外开放、对外投资条款等相应规定，是对它们直接的具体化。从二者之间的区别来看，国家制度体系不一定都具有明确的法律依据，需要通过法律来创设，并最终、逐步将其具体执行纳入法治轨道，从而间接实现对宪法的实施。这具体包括如下两种情况。第一种情况是全国人大及常务委员会通过行使宪法赋予的重大事项决定权，运用授权、批准、同意试点、同意请示等决定形式创设国家制度，实施宪法，或通过研究、提出涉宪性解释方案，明确国家制度创设、修改的宪法依据。例如，全国人大先后在2020年和2021年通过关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定、关于完善香港特别行政区选举制度的决定，有力维护了国家治理体系的统一和香港地区的宪制基础。第二种情况是通过宪法修改积极吸收国家制度改革成果，通过宪法修改实施宪法，在实施中进一步完善宪法自身。例如，2018年修改现行宪法时，在“第三章国家机构”里面增加“第七节国家监察委员会”，充分吸收了党和国家监督体系改革成果，进一步优化了民主集中制下国家权力配置的结构和逻辑。　　（二）宪法自主实施、宪法实施的保障和宪法监督　　从全面实施的体制机制来看，宪法实施可以分为自主实施、通过保障制度实施和通过监督制度实施。　　一是宪法自主实施。就宪法学原理而言，宪法作为法规范，具有最高、直接的法律效力，因而有自主实施的能力。从我国现行宪法文本来看，有如下四种类型。第一种是由宪法规定的国家机关依据宪法直接实施，例如决定特赦、修宪。第二种是宪法做出直接规定，可制定法律来实施，例如宣布国家或部分区域进入紧急状况，授予国家荣誉等。第三种是属于宪法保留的基本权利，公民无须借助立法，可依据宪法产生请求权等，例如我国现行宪法第35条规定的政治自由。第四种是通过立法、法治实施、法治监督、法治保障各体系和党内法规体系间接实施，但这种间接实施也是宪法具有直接约束力的表现，因为在实施过程中违反宪法规定和精神的做法也属于违宪。　　二是宪法实施的保障。宪法实施的保障，也是“保证宪法全面实施制度体系”的重要组成部分。所谓宪法的保障，就是要通过政治、法律、社会等多种因素，以组织（制度）保障（实体保障和程序保障）为重点，包括多种形式，确保宪法规定和精神得以实现，不被打破或违反。围绕我国现行宪法，宪法实施的保障制度体系可以梳理为：第一，中国共产党的领导。我国现行宪法第1条规定“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征”。坚持党的领导是中国宪法实施的最高政治原则，也是最根本的政治保障。第二，我国现行宪法的序言和第5条建立的预防性保障制度。宪法自身赋予最高法律地位，建立普遍的遵守宪法义务，同时明确法规范层级结构，防止宪法各项条款被破坏。第三，宪法修改。我国现行宪法第64条明确规定了宪法修改的权限和程序，这本身就是为了防止宪法被随意改变，为宪法修改规定内在制约的重要保障设计。第四，建立国家宪法日和宪法宣誓制度。厚植宪法实施的社会保障和社会根基，尤其是强化公权力行使人员明确权力来源，保持权力行使的合宪性、合法性、廉洁性。　　三是宪法监督的实施。从马克思主义宪法理论和大陆法系的宪法学原理来看，监督宪法实施属于特殊的宪法保障制度，尤其是程序性保障和矫正式保障，也就是在宪法有可能被违背的时候予以纠正的程序机制，但由于它是对宪法正常实施的重要担保，因此具有相对独立的地位。我国现行宪法规定了宪法解释制度，赋予了全国人大及常务委员会专门的监督宪法实施的职权，尤其是在党的十九大以来，全国人大宪法和法律委员会大力推进法律草案的事前性合宪性审查，完善相应工作机制和程序，形成了对象、方式、环节和标准的全覆盖特征，同时增加了大量立法草案涉宪性问题的咨询、解释、论证，全国人大常务委员会加大备案审查制度和能力建设，出台了专门的工作规定和定期报告工作制度。　三、健全保证宪法全面实施的制度体系之基本途径　　“健全保证宪法全面实施的制度体系，更好发挥宪法在治国理政中的重要作用”，是党的二十大报告中提出的明确要求，也是确保在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家的首要任务。　　（一）坚持宪法全面实施的中国特色社会主义道路　　坚持宪法全面实施的中国特色社会主义道路是根本方向。党的二十大报告明确要求，“坚持宪法确定的中国共产党领导地位不动摇，坚持宪法确定的人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体不动摇”。这是健全保证宪法全面实施的制度体系的根本道路和方向。健全保证宪法全面实施，与坚持和完善中国特色社会主义制度在本质上是一致的。习近平总书记指出，“国家的根本制度和根本任务，国家的领导核心和指导思想，工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的国体，人民代表大会制度的政体，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，爱国统一战线，社会主义法制原则，民主集中制原则，尊重和保障人权原则，等等，这些宪法确立的制度和原则，我们必须长期坚持、全面贯彻、不断发展”。因此，健全保证宪法全面实施，就要进一步坚持宪法确立的中国特色社会主义根本制度、基本制度和重要制度毫不动摇，夯实制度根基，推动制度优势充分转变为治理效能。　　（二）坚持全面推进中国特色社会主义法治体系建设　　全面推进中国特色社会主义法治体系是宪法全面实施的工作总布局。社会主义法治体系是具体化宪法规定和宪法精神的基本框架，是有机整合宪法文本、制度、实践的基本秩序，更是确保宪法的主体内容即中国特色社会主义制度体系具有国家强制力，具有规范性、协调性、系统性、科学性的轨道与保障。因此，要全面推进中国特色社会主义法治体系建设，形成宪法在立法、执法、司法、法治监督、法治保障、党内法规体系各个领域、环节、层面充分得到实施的工作总布局。要按照宪法要求推动重点领域、新兴领域和涉外领域的立法。例如，我国现行宪法在社会保障、生态环境、国家安全等领域对预防性法律原则的强调，必须反映到重点领域立法中来，我国现行宪法对维护国家主权、领土和核心国家利益的规定，要成为推进涉外法治立法的重要根据。扎实推进依法行政是通过法治实施体系实施宪法的重要途径，要按照我国现行宪法当中的市场经济条款、各级人民政府职权等规定，进一步厘清政府与市场的边界，推进“机构、职能、权限、程序、责任法定化”，要按照我国现行宪法规定的人权保障条款和各项基本权利，全面推进严格规范公正文明执法，完善行政执法程序，健全行政裁量基准。要根据我国现行宪法对司法权分工负责、相互配合、相互制约的规定，“规范司法权力运行，健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职、相互配合、相互制约的体制机制。强化对司法活动的制约监督，促进司法公正”。要通过党和国家监督体系的法治建设，健全宪法实施的监督制度体系。通过在全社会弘扬宪法精神，加强宪法教育，尤其是加强对公权力行使人员的宪法思维和宪法意识培育，以德才兼备的高素质法治人才队伍加强宪法实施的能力。党内法规体系是贯通依宪执政和依宪治国的重要制度保障，要通过完善全面从严治党制度体系、自我革命制度规范体系，进一步保证宪法规定和宪法精神的具体化、明确化。　　（三）坚持和完善宪法蕴含的中国特色社会主义制度　　中国特色社会主义制度是宪法全面实施的主体内容。党的二十大报告站在“五位一体”的总体布局高度，从“加快构建新发展格局，着力推动高质量发展”到“坚定不移全面从严治党，深入推进新时代党的建设新的伟大工程”，擘画了在新征程新时代党领导人民建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴的工作蓝图和工作板块，以高度的历史连续性和国家治理稳定性，延续了党的十九大以来形成的作为国家治理之四梁八柱的根本制度、基本制度、重要制度，以及围绕重点领域形成的“党的领导制度体系”“人民当家作主制度体系”“中国特色社会主义法治体系”等十三个方面的制度体系。它们构成了我国现行宪法的主体内容，各项制度体系的基本内容都可以找到明确的宪法依据。正如习近平总书记指出，“我国宪法以国家根本法的形式，确认了中国共产党领导人民进行革命、建设、改革的伟大斗争和根本成就，确立了人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体，确立了国家的根本任务、指导思想、领导核心、发展道路、奋斗目标，规定了一系列基本政治制度和重要原则，规定了国家一系列大政方针，体现出鲜明的社会主义性质。”健全保证宪法全面实施，就是要确保宪法实施对这些制度保障、规范、引领的整体性、均衡性和协调性。不断完善中国特色社会主义制度，通过宪法确认改革完善成果，通过宪法授权深化制度改革，通过宪法落实法治体系对制度体系的保障，就是在同时健全保证宪法自身的全面实施。　　（四）坚持和完善宪法监督制度体系　　推进宪法监督的完善是全面实施宪法的制度保障。其中，关键是健全以合宪性审查为中心的宪法监督制度体系，完善和加强备案审查制度。一是加强中国特色的合宪性事前审查机制。所有的法律起草或修改草案，举凡涉及合宪性问题或需要通过解释宪法以调控或明确法律草案相关规定含义的，皆必须经过宪法和法律委员会独立、严格的合宪性审查。二是进一步探索合宪性、涉宪性问题咨询、论证、解释程序机制。有关部门出台重大改革与重大举措，涉及重大利益调整的决策，在动议阶段要进行合宪性、涉宪性咨询论证，要通过解释、说明等工作机制充分寻找宪法根据。三是在备案审查中加大合宪性审查工作力度。充分利用备案审查的工作联动机制和基本启动方式，发现合宪性问题，通过完备的合宪性审查方法的运用，准确作出合宪性判断，加大合宪性审查的社会公开程度和理由说明力度。结　语　　党的二十大报告再一次重申了“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”。全面实施宪法，是在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家的首要任务和基础性工作。它有赖于建立科学完备、运行有效的制度体系，这是新时代依宪治国、依宪执政的重大任务。　　“健全保证宪法全面实施的制度体系”这一表述彰显了宪法、法治体系与国家制度体系之间的紧密联系。国家制度体系需要法治体系的保障，取得法治的形态，宪法就是其总依据；宪法实施也只有透过动态法治体系的展开，贯通各项国家制度，才能更好发挥根本法在治国理政中的重大作用。

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