2020年10月11日新华社刊发了中共中央办公厅、国务院办公厅关于《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020－2025年）》(以下简称《试点方案》），这个可视为截至目前国家层面对深圳特区兴办40周年最权威最直接的“政策大礼包”。
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当然“政策大礼包”中有土地要素、资本市场、知识产权以及制度创新等多方面的政策支持，但是给人印象最深刻、权重最大的部分无疑是“大礼包”中的土地政策部分。该《试点方案》中阐述：“支持（深圳）在土地管理制度上深化探索。将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项委托深圳市政府批准。支持在符合国土空间规划要求的前提下，推进二三产业混合用地。支持盘活利用存量工业用地，探索解决规划调整、土地供应、收益分配、历史遗留用地问题。
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探索利用存量建设用地进行开发建设的市场化机制，完善闲置土地使用权收回机制。深化深汕特别合作区等区域农村土地制度改革。支持依托公共资源交易平台建设自然资源资产交易市场，完善一二级市场联动的土地市场服务监管体系。试点实行土地二级市场预告登记转让制度。”下面就上述政策中几个关键点加以解读。首先，“将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项委托深圳市政府批准”这一条，实际上是授予了副省级的深圳这个国家最重要的计划单列市省级土地管理权。别小看这项权力，以往深圳在本市范围内的土地利用规划长期要得到国务院、广东省的审核与批准。《中华人民共和国土地管理法》第46条名明文规定，征收下列土地的，由国务院批准：（一）永久基本农田；（二）永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。
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值得注意的是，今年3月12日，国务院颁布了《关于授权和委托用地审批权的决定》的“土改”新政。其中将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项(即《管理法》中规定的第二、三项)授权各省、自治区、直辖市人民政府批准；将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收（即《管理法》中规定的第一项）审批事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准，也就是授予北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆这八个首批试点城市第一项审批权。依据《试点方案》，深圳市此刻也拥有《土地管理法》中规定的第二、三项审批权限，虽说深圳尚不具有第一项审批权，但考虑到目前我国34个省级行政区域中，除台湾和港澳两个特别行政区除外，也只有上述这8个经济最活跃、体量最大的省级政府拥有第一项审批权。
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结合2019年8月18日《中共中央国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》、2020年6月5日广东省发展改革委关于《广东省开发区总体发展规划(2020—2035年)》、2020年8月3日国家发展改革委批复《粤港澳大湾区（城际）铁路建设规划》、2020年8月4日自然资源部《关于支持粤港澳大湾区和深圳市深化自然资源领域改革探索意见的函》等文件，国务院、各部委、以及广东省层面是一直大力支持深圳大胆探索，在国土空间规划、空间用途管制、土地利用、耕地占补平衡等方面改革创新。所以，从这种意义上来说，副省级的深圳不仅拥有了省级行政单位拥有的土地管理法第二、三项审批权限；而且基于其获得国务院和各部委的创新支持、深圳在粤港澳大湾区中的核心引擎地位、深圳与同样获得土地管理法第一项权限的广东省的特殊关系等因素，深圳某种程度上曲线拥有与全国8个试点省级区域差不多的土地管理法第一项审批话语权。
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其次，大礼包中说到深圳"要试点实行土地二级市场预告登记转让制度”。此项政策意味着深圳大量的存量土地将被激活。所谓“预告登记转让制度”，就是按照“先投入后转让”的原则，允许未完成开发投资总额的25%以上的国有建设用地使用权依照市场原则流通、转让。按照《房地产管理法》第39条规定：以出让方式取得的土地使用权转让房时，应当按照出让合同约定已经支付全部土地使用权出让金、取得土地使用权证书；且已完成开发投资总额的25%以上。也就是说开发未达到25%投资额的土地不能转让，“支付全部土地使用权出让金”、“25%投资额限制条件”为建设用地进入二级市场设置较高门槛，阻碍了土地要素的流动，制约了存量土地资源的合理盘活利用。这次的土地“政策大礼包”则松解了深圳市头上的这道”紧箍咒”。
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还有，“支持在符合国土空间规划要求的前提下，推进二三产业混合用地。”经济学上习惯把农业、林、牧、渔等称为第一产业，以第一产业的产品（原料）进行加工制造的工业，包括矿、电、燃气及水的生产、建筑业等通称为第二产业；其他众多的商业、流通和服务业，包括教科文卫等都属于第三产业。抛开枝枝蔓蔓，试点方案中所述的在深圳“推进二三产业混合用地”，其实就是推动“工改商”、“工转商”乃至“工、商改居”的项目用地问题。一般都认为深圳“地盘小”，相对同一经济体量的国内其他城市，深圳确实很小。所以这么多年以来，深圳“扩容”的呼声一直不断。深圳全市面积（不含深汕特别合作区）约1997平方公里，在合并深汕特别合作区之后，也仅2400多平方公里。由于深圳与国内大多数以平原为主的特大、超大城市不同，山地、林地众多，基本生态控制线范围内的土地面积就有974平方公里，几乎占了深汕合作区以外的深圳市总面积的一半。
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以深圳常居2000万人口、基本生态线外的可用面积1426平方公里计算，人均密度1.4万人/平方公里，远高于北京、上海、广州等城市。长期以来，深圳为确保制造业优势，长期恪守工业用地红线。深圳市出台的《关于支持企业提升竞争力的若干措施》提出，要确保中长期内全市工业用地总规模占城市建设总用地比重不低于30%，不高于50%（按照深圳50%可规划开发的面积计算）。考虑到深圳市居住用地仅占建设用地的22.6%，远低于国家《城市用地分类与规划建设用地标准》中25%-40%的下限标准，难以满足人口快速增长条件下的住房需求增长和品质提升要求。如果能够通过新供应居住用地、工业用地功能调整等多种渠道，实现居住用地占全市建设用地比例逐步提高至30%，则可释放出将近67平方公里住宅用地，也就是6700万平方米。即便以历史上深圳推出的居住用地面积之最的2020年293（2019年的两倍）万平方米计算，也足以支撑深圳住宅用地至少约23年。所以，深圳的城市和工业发展相当程度上可由依托增量土地转向存量土地二次开发来实现。
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如果深圳能既不失时机地推进“工改商”，又注意适当降低商业写字楼和公寓比例，提高商品房住宅比重，就能很大程度上缓解住宅供不应求的结构性矛盾。现在的《试点方案》提出“推进二三产业混合用地”，其实质就是鼓励深圳改革创新，放宽30%工业用地红线，适度增加住宅用地面积。最后，《试点方案》中反复提到盘活存量，解决历史遗留问题，这个很容易让人联想到长期困扰深圳土地规划利用过程中一个想回避而又回避不了的问题——小产权房问题。尽管深圳官方一直声称“深圳土地已经全部实现国有，深圳没有小产权房”。实际上，据最新统计：深圳到目前为止，一共建有住房1060万套。其中，有证商品住房185万套，各类政策性保障性住房45万套，两者合计230万套，其他830万套都是没有房产证的农民房、小产权房、军产房、集体宿舍等广义上的“小产权房”。按照常住人口计算，拥有合法房产证住宅的人口仅占约30%。由于居住密度差别 ，差不多有一半深圳人仍然居住在“小产权房”中。
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这次深圳拿到了土地审批权！估计应该对小产权房有所作为。深圳的小产权房数量多，比例大，都是历史遗留问题。早年大量农村的建设用地，都变成了现在的小产权。深圳小产权房前途未卜考验政府智慧。如果全部拆除，既要浪费天量的人力、物力、资源，又会给社会制造不稳定因素，显然是不现实的。即便能够完全拆除，居住其中的半数深圳人口又如何安置？当然，这些物业没有缴纳相应的城市配税费，让其自然过渡到商品房、实现自由流通也绝无可能！恐怕只有四条路来解决这些历史遗留问题。一小部分具有一定规模、建筑质量、规划配套水平比较好的在房主愿意基本补齐相关税费后转化为完全意义上的商品房；城市的更新改造（如棚改、旧改）会自然消化一部分；另外相当部分建筑质量尚可的小产权，政府可以通过一整套程序改良后收编为公租房、廉租房等政策性保障房；此外还有一些质量太差、存在安全隐患、且近年违规建设的必须坚决拆除。
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总之，《试点方案》中涵盖的土地“政策大礼包”概括起来说，就是深圳在获得国家层面的土地管理授权后，以存量土地开发二次利用为重点，持续推进国土空间提质增效，拓展城市发展空间。事实上，在过去几年里，深圳市通过摸底梳理出全市有潜力的低效用地约300平方公里，相当于“再造”出六分之一个深圳。深圳最大的短板在于土地面积的稀缺，相较于北上广太小了。但是美国东北部大西洋沿岸城市群中的核心城市纽约，其城市区域只有780平方公里，835万人口；日本的东京都市圈面积虽有1.3万平方公里，但东京市的城区也不过2187平方公里，比含深汕合作区的深圳还小；甚至深圳等于1.2个伦敦、19个巴黎（巴黎市面积105.4平方公里）。
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虽然深圳以每平方公里税收产出4.1亿元，居全国各大城市首位；深圳以其属下一个面积仅为187.47平方公里的南山区2019年的GDP高达6013亿元，在全国城市排名中位居第33位；但是新加坡每平方公里33亿元产出，纽约每平方公里接近90亿元产出，深圳相较于它们，依然有很大潜力可挖！所以深圳政府官方曾宣示：“深圳的产业用地、产业空间的多与少是一个相对概念，要用哲学的辩证思维看待。如果有符合深圳未来发展定位的产业，我们非常欢迎，用地予以保证，要多少地，满足多少地。”从这种意义上，深圳市进一步提升自然资源要素市场化配置程度和效率，激发市场活力和创造力，推动治理体系和治理能力现代化，助力大湾区和先行示范区建设依然在路上。
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《试点方案》所带来的土地“政策大礼包”为深圳拓展城市发展空间创造了极为有利的条件，对深圳当然是巨大的利好；但是对深圳外围的卫星城、临深等原本稀缺的价值就会被相对稀释，导致优势板块与劣势板块之间、城市与城市之间、中心城区与远郊新区之间的价值分化加大，购房者在选择置业标的时或许需要谨慎。如此一来，深圳在土地制度改革方面，将再次走在全国前列。但是它的发展，更多得依靠得是内部潜力的挖掘，而不是粗放型的、简单的外延扩大。在短中期看来，前期给予众多市场人士期望的深圳往临深片区的“扩权”仅仅处于务虚型的试探、摸索阶段；至于“扩容”在短中期或许并无必要，长期的前景也变得渺茫！
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要知道，最高层的战略规划是粤港澳大湾区城市群内的各城市携手前进，共同发展。当然，从这种意义上来说，作为大湾区主要发展引擎的深圳自身壮大之后，在城市群内的联动效应和协同发展的驱动之下，周边城市也会受益良多！大湾区城市之间的有机融合和一体化发展才是根本之道!特别声明：本文为网易自媒体平台“网易号”作者上传并发布，仅代表该作者观点。网易仅提供信息发布平台。