第一单元 社会矛盾化解
第1单元主持人 龙宗智 四川大学法学院教授、博士生导师
【龙宗智】下面进入第一单元——“社会矛盾化解”。首先，有请中国人民大学法学院教授、博士生导师张志铭发言。
单元主旨发言人 张志铭 中国人民大学法学院教授、博士生导师
【张志铭】各位法律同行早上好，非常感谢这次论坛组织者的邀请，让我有这样一个难得的机会到这里来跟大家交流，向大家学习。也非常荣幸能担任第一阶段的主旨发言。我们这一阶段研讨的主题是社会矛盾化解，报告的论文主要是四篇，涉及到群体性事件通过团体诉讼的方式或者极端诉讼的方式加以解决这样的主题，涉及到涉诉信访、涉检信访，以及人民调解等诸多方面。每篇文章都包含了真知灼见。从内容上看，四篇论文都集中关注的社会矛盾化解机制的问题，选择的都是从社会矛盾冲突的集中表现，从涉诉、涉法信访的角度进行论述，这些文章对中国城市化和市场化过程中诸多的社会矛盾的典型形态进行了刻划，比如涉及到土地征用、房屋拆迁、企业改制、环境污染等等这些关系民生的问题，我也分享各位文章作者的观点。
下面我就顺着各位作者的思路，也围绕着今天的主题就社会矛盾化解的含义，以及如何化解社会矛盾，谈一点自己不成熟的看法。
首先，社会矛盾化解，我们要问一个问题，到底什么是社会矛盾化解?在这里我觉得有两个概念似乎要做一点辨析，就是社会矛盾和社会矛盾冲突，我觉得这是两个概念。大家知道，读过毛泽东的《矛盾论》都知道，任何事物都是矛盾的统一体，包括我们的社会，也一个矛盾的统一体，没有矛盾就没有事物，没有矛盾也没有社会，社会矛盾是无处不在的，所以社会矛盾的存在是一个正常现象。我们几十年的改革开放，促成了中国社会利益的生成和深化，也带来了社会发展的活力和动力，导致了中国快速的发展。所以，在这个意义上讲，在这样的时期，矛盾的存在或者社会矛盾的存在是一种正常现象。社会矛盾，无需化解也无法化解，但是我们要化解的是社会矛盾的冲突，也就是社会矛盾当它以一种冲突的形式表现出来的时候，我们需要去化解。这是第一点，到底什么叫化解社会矛盾。准确的表述，我的理解是化解社会矛盾冲突，也就是当诸多的由于利益分化导致的矛盾，以一种冲突的形态表现出来的时候，应该引起我们的注意，应该做出化解和解决的努力。这是第一点。
第二，如何化解社会矛盾?我想就如何化解社会矛盾方面，从宏观的制度架构上或者纠纷解决机制的思路上讲，无非涉及到两个方面，一个是社会矛盾冲突的事先防范和事后救济的问题，无非就是这两个环节。思考这个问题，我们要看到事前防范和事后救济是互为关联的。社会矛盾冲突事后解决的结果经常对事前防范会产生一种指引作用。刚才苏力教授也讲到这样一个问题。诸多的信访，如果说只要我闹，大闹大得，小闹小得，不闹不得，如果是这样一个结果，它会反过来对纠纷的状态产生一种反向指引。我不想做很深入的评论，事前防范和事后救济是互为关联的，可能我们比较多的注意到事前或者比较多的注意事后，但是没有把这两个方面联系起来。当然，事前防范涉及到很复杂的问题，对这个问题，我们可以从利益的角度来做一些分析。社会矛盾化解，或者叫社会矛盾冲突，无非是一种利益冲突，但是在这里我觉得我们又需要思考一对概念，就是利益冲突和权利冲突，我想反思我们已有的对社会矛盾化解的一些观念和实践，我们应该看到，我们主要是在利益冲突上做文章，把社会矛盾冲突理解为是一种利益冲突，把这种冲突的化解理解为是一种利益冲突的解决。但是我们都知道，利益有正当不正当之分，我们所有人都有自己的利益，但是我们这个利益既有正当性，从而得到社会认同，得到制度认可，为什么从我们统计资料来看，比如说文化程度比较低的，初中以下的小学毕业，像上海有一个统计，文化程度比较低的，经常构成了上访的主体，我觉得这有一个问题，这就是他对自己利益的正当性，可能对自己的利益有感觉，但是对自己利益的正当性可能缺乏一种认识。所以，只是看到了自己的好处，他没有看到这样一种好处在社会中是不是应该得到社会承认，得到制度上的保护。
所以，我们之前关于涉诉信访的解决也好，关于社会矛盾冲突的化解也好，我们似乎也自觉不自觉地主要立足于利益来做文章，这就造成了一些误区。从法律和制度的角度讲，我觉得冲突的解决都是基于权利来做文章的，从学理的角度讲，就是对不同的利益要进行一种正当性的过滤，如果一个社会在这方面没有这样的机制，我觉得我们在治理方面、在社会矛盾化解方面会出现种种乱象。从权利和利益正当性的角度上来看问题，我们就会很自然地想起中国古人关于法律功能的一个非常简约的表达，上午张军院长也讲到了这个词，叫“定纷止争”，这个“纷”可以是“纠纷”的“纷”，也可以读为“民愤”的“愤”。所以，中国社会，既然我们已经不可避免地面临这样一种转型，在这个转型过程中，利益的生成和利益冲突是不可避免的。在这样一种大的背景下，我们将利益诉求予以正当化处理，也就是在正当性上将各种不同主体不同的利益诉求进行正当化的清理，就成为一个非常关键的问题，将这样一种利益诉求在正当化清理的基础上，转化为一种权利表达和权利诉求，我觉得就是我们每个从事制度建设、从事法律思考的人应有的责任。所以，我的看法是，只有定民愤才能止争端，我觉得这是从方法的角度上、从思路的角度上应该明确的一个问题。
我的结论是，要坚持权利立场的思考和解决问题的方案，化解社会矛盾冲突，我想无论是事前防范还是事后解决，都应该坚持法治立场，因为中国社会已经选择了法治，所以我们相信法治，坚守法治，是我们在社会矛盾化解问题上的不二选择。谢谢大家!
【龙宗智】感谢张志铭教授的主旨发言。下面有请苏州大学法学院章志远教授作报告。
章志远 苏州大学法学院教授、法学博士
【章志远】尊敬的各位领导、各位嘉宾，女士们、先生们：
大家上午好!非常感谢组委会给予我这样的宝贵机会向大家报告有关群体性事件化解的一些想法。这是我第二次来到美丽的青岛。去年夏天第一次的青岛之行完全是一次轻松的观光之旅，这一次则是并不轻松的学术之旅，但我相信同样能够成为我人生中美好的回忆。我的汇报主要讲五点内容：
一、群体性事件频发彰显政府治理危机
群体性事件频发已经成为转型中国不得不长期面对的无奈现实。近年来，群体性事件更是表现出“数量急剧增加、规模不断扩大、复杂性明显增强、处理难度逐步增大”的发展态势。从群体性事件的诱发原因上看，既有社会转型相伴而生的利益格局分化、利益诉求多元化等客观原因，也有政府行政权力行使失当等主观原因。特别是在当下行政主导型的市场经济体制形成过程中，行政权的乱作为、不作为往往加剧了社会矛盾，使官民关系在局部地区和领域呈现出激烈的对抗性。长此以往，很多常规性的纠纷就可能借助某一较小的事件一触即发而转化为具有相当规模的群体性事件。
例如，在我的家乡安徽池州就先后发生过两起具有轰动效应的群体性事件——2005年的“6·26事件”和2010年的“11·3事件”。前者直接源于一起简单的民事纠纷，但很多先前在与当地政府政策博弈中处于弱势的摩的司机却借机发泄对政府的不满情绪，加之公安机关处置不力导致事态完全失控;后者则直接归因于征地补偿中农民利益的受损，借与市长对话之机引发了群体性事件。从全国范围来看，无论是维权型的群体性事件还是泄愤型的群体性事件，多将诉求中心指向政府，充分反映出基层政府社会治理的重重危机。因此，群体性事件的有效化解必须直面这一深刻的社会现实。
二、当下党政主导型处理机制的缺陷
在维护社会稳定、促进社会和谐政治目标的指引下，我国当下群体性事件的处理表现出明显的党政主导型倾向，希冀利用党委和政府的权威以“快刀斩乱麻”的方式迅速恢复社会秩序。实践中，这种党政主导型的处理模式习惯于采取四种手段：一是借助警察等国家暴力机器以高压姿态迅速平息事态;二是通过一把手亲自出场体现党政机关对事态的高度关注，缓解聚众者的怨气;三是通过就地免职、暂缓政策及决定执行等临时性许诺求得聚众者的暂时谅解;四是动员体制内的各种力量做好善后说服工作。
就我国的社会治理传统而言，这种依靠领导者个人魅力和承诺解决问题的行政化手段确实能够起到“立竿见影”的效果。尤其是在群体性事件双方剑拔弩张的关键时刻，地方党政最高官员的及时出场和表态对于缓解群众对立情绪、疏导交通无疑具有重要作用。在清官为民做主情结多少依存的当下，一个拥有个人魅力、掌握实权的官员如果能够基于自己对群体性事件的清醒判断并迅速做出决断，至少能够在短时间内控制住局势。但是，这种行政化的解决手段随意性过强，因缺乏一整套科学合理的方式和程序而表现出高度的不确定性，从本质上来说是反法治的。更具风险的是，党政主导型处理机制将党委领导拖入繁杂的具体矛盾之中而冲淡了执政的根本要务，使群体性事件频繁对政治机体构成直接冲击。从长远来看，这种模式加剧了社会治理的风险和社会稳定的隐患。
三、回归司法正途妥善化解群体性事件
国家的长治久安上来看，群体性事件的有效化解必须回归司法这一理性交往渠道的正途。与党政主导型处理模式相对应的是，司法主导型处理模式具有规范性、预设性、程序性等优点。法院在群体性事件化解中主导地位的取得，能够在社会矛盾与政治机体之间形成稳固的缓冲地带，进而真正实现社会的稳定与和谐。正如2009年11月16日最高人民法院在《关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》中提出的那样：“只有畅通行政诉讼渠道，才能引导人民群众以理性合法的方式表达利益诉求，最大限度地减少社会不和谐因素，增进人民群众与政府之间的理解与信任。诉讼渠道不畅，必然导致上访增多，非理性行为加剧，必将严重影响社会和谐稳定，削弱人民法院行政审判‘为大局服务，为人民司法’的职能作用。”
鉴于大多数群体性事件的发生都因官民矛盾的激化而引起，因而必须激活行政诉讼制度实现群体性事件的有效化解。相比较单纯的个体行政诉讼或行政集团诉讼而言，行政法上的团体诉讼因其所具有的诉讼能力强、诉讼效率高、诉之利益广等制度比较优势，对当下中国部分群体性事件的化解更具实效。一方面，如果借助行政诉讼方式使一些尚未造成严重后果的违法行政行为在初期即可得到纠正制止，无疑能够及时释放民众内心的不满，进而减少群体性事件的发生概率;另一方面，在群体性事件发生之后，如果通过团体诉讼方式及时得到有效善后处理，无疑能够避免矛盾的再度激化。团体诉讼制度的意图在于维护社会公益，而群体性事件则表现出参与人数众多、利益高度聚合的特点，因而二者具有内在的亲和性，群体性事件背后的利益诉求能够通过团体诉讼获得有效保护。
四、群体性事件团体诉讼化解机制的建构
纵观我国社会转型时期的群体性事件，有相当一部分都是由失地农民、出租车司机、环境污染受害者等弱势群体所发起的。在城市化的快速推进过程中，这类日渐边缘化群体的利益诉求如果得不到及时有效维护，极可能成为群体性事件发生的导火线。因此，以这三类典型群体性事件为切入口探讨团体诉讼机制的建构自然就具有特殊的现实意义。
从本质上来说，群体性事件本身也是部分公众的一种利益表达。之所以选择这种非理性的表达方式，大多就是因为正当合理的利益诉求无法得到有效表达。因此，通过团体诉讼寻求群体性事件化解关键的课题就是塑造特定群体利益的代言人。在当下中国的乡村治理结构中，村委会更多扮演着“上传下达”的角色，实际上已经成为基层政府权力的末梢，不可能真正代表失地农民的利益。为了让农民能够与其他组织进行有效的谈判和博弈，真正达到保护自己利益的目的，就必须把单个、分散的农民组织起来，组成自己的农会。相比较村委会所具有的多重使命而言，农会的功能则更加专一，其唯一的使命就如同工会、妇联一样是特殊群体的代言人。在当前中国失地农民群体性事件频发的背景下，成立农会可以使农民获得集体谈判的渠道，进而更理性地维护自身的权益。各地频繁发生的出租车罢运事件暴露出出租车行业不合理的利益布局以及在利益博弈过程中的强弱对比。出租车公司为了获取垄断收益尽力维护自身的垄断经营地位，已经不能起到行业自我监管和出租车司机利益维护者的作用。新兴的出租汽车行业协会在加强行业自律的同时能够成为出租车运营者真正的利益代言人，进而在政府与出租车运营者之间建立起更加畅通便捷的诉求反映和沟通渠道。通过这一有效的缓冲装置，可以避免矛盾的积累与激化，妥善化解出租车司机罢运群体性事件。在片面追求经济增长速度的驱使下，环境污染的受害者日益增多，已经形成为一类新的弱势群体。环境污染必然会损害到每一个社会成员的切身利益，因而环境污染的治理也必须依靠广泛的公众参与。大量民间环保组织的涌现能够实现环境污染受害者的联合，进而在群体性事件的预防和化解方面发挥应有的作用。
五、团体诉讼化解机制的法制保障
今年恰逢我国《行政诉讼法》实施二十周年，行政诉讼制度可谓一路风雨兼程。囿于当前司法地位的相对孱弱，团体诉讼究竟能否实际担当起有效化解群体性事件的重任尚待观察。农会、出租汽车协会、环保团体等公益团体在现实社会中的生成和发展也需要一个过程，它们从不成熟到成熟、从自发行动到自觉行动、从私益的维护到公益的追求无不需要经历一个长期的过程。团体诉讼的制度运作既依赖于团体自身的健康成长，同时也能够通过搭建良好的平台而推动团体的快速发展。可见，当下中国公益团体的生长与团体诉讼的运转是相辅相成的互动关系。
可喜的是，在社会转型的关键时刻，“居庙堂之高”的最高人民法院近年来连续发布多项重要司法文件，极大地推动了当下行政审判领域司法政策的变迁。这些体现能动司法理念的司法文件在有限的体制空间内为行政审判制度的健康发展创造了重要契机。从解决个案式行政纠纷到批量式行政纠纷，从开门接纳个体诉求到团体诉求，中国的行政审判制度也将在激荡的社会变迁中求得新生。在法院践行主动司法、积极司法的过程中，通过拓宽行政诉讼原告资格、改革行政审判程序、运用行政诉讼协调等微观诉讼制度的变革，能够为团体诉讼化解机制的运行提供坚实的法制保障，进而对群体性事件的有效化解做出应有的贡献。
我的报告就是这些，谢谢大家。
【龙宗智】谢谢章志远教授的报告。下面有请最高人民法院立案庭副庭长、法学博士姜启波同志对章教授的报告进行点评。
姜启波 最高人民法院立案一庭副庭长、法学博士
【姜启波】各位嘉宾、各位同学：
首先要感谢论坛的组织者，给我这次学习的机会。法学理论研究和政法实务结合的如此紧密，让我感到异常的兴奋，也让我对中国法治的未来充满了希望。说实在话，现在的法官有很多困惑。最高法院立案一庭除了负责全国法院的案件受理和管辖方面的业务，还有一个很重要的职能，就是对申诉和再诉案件的审查裁定再审，不可避免的兼管社会信访。现在全国每年到最高法院的来访7万人次，来信14万封，量非常大。这不能不让我们产生很多的思考。这些法官都是从事了很多年审判工作，但是现在不知道该怎样去审判了，大家都是受党教育多年，90%都是党员，现在感觉群众对我们不理解，甚至不满意，辛辛苦苦办了很多案件，但是案件办的越多，引发的问题越多，所以确实让人深思。
下面，我结合章教授的文章谈一些粗浅的看法。
第一，文章的基本评价。我认为文章的选题具有理论的前瞻性，反映了作者对群体性诉讼的社会问题的深入思考。可以肯定地说，团体诉讼的模式，基本上代表了解决群体性纠纷机制的发展方向，这个方面的研究也非常的有意义。
第二，团体诉讼机制，可以在很大程度上避免个体诉讼、集团诉讼、行政主导化解的弊端，能够改变行政诉讼中原告的弱势地位，有利于保护原告的诉讼权利。同时，也可以减少滥诉、减少诉权的滥用，提高司法的效率，提高公正裁判的公信力，降低行政案件的申诉率。
第三，文章的作者收集了大量的资料，着眼于现实，对失地农民、出租车司机、环境污染这三类群体性纠纷，进行了理论上的论证，提出了建立行业协会的建议，事实依据非常充足，资料很详实，这个论文有很强的说服力。
二，文章给人一些启发和思考。
第一，团体性机制的构建，需要以非政府组织相对发达作为一个社会基础，但是现在这种组织数量少、力量弱，似乎构建团体诉讼的机制社会基础还不是很足。
第二，团体诉讼的机制，事实上应该是不限于解决行政纠纷，可以广泛的应用于民事司法领域，甚至是刑事领域。在我看来，群体性事件诱因非常复杂，表象是官民矛盾，但实际上很多是群众向政府求决。我们多次参加国务院主导的群体性事件协调会议，现在来看，群体性事件主要有五类：一是国家宏观政策调整，也就是企业、金融、人事、医疗、就业等等。二是因为历史事件，比如历史当中的战争等等，甚至上山下乡、严打等等引起的。三是突发类的公共事件，比如非典、松花江污染等等。四是天灾人祸，比如汶川地震、新疆暴乱、各种矿难、灾难、空难等等。五是地方经济决策诱发的，比如拆迁安置、土地征用等等。农民失地、出租车运营和环境污染，应该说这些作者意识到的诉讼只是其中的一少部分。
第三，团体诉讼模式的建立，需要有司法基础。现在法院司法权力、司法体制、法官素质，能不能与之相匹配，这个问题需要论证。另外，这个模式的建立，还需要有基础性的立法，但是这个立法可能会导致与行政主导化解模式相冲突，现在行政主导模式起主要作用，用司法模式替代行政模式，这不仅仅是诉讼法的讨论问题。
【龙宗智】感谢姜启波庭长的点评。下面有请山东省高级人民法院立案庭信访办主任阮久红同志做报告，他报告的题目是——“冲突与和谐：涉诉信访案件的特点、成因及对策研究”。
阮久红 山东省高级人民法院立案庭信访办主任
【阮久红】尊敬的各位领导、同志们您们好：
08-09年，根据中央联席办部署，全省法院先后办理了424起中政委交办重信重访案件，对这些重点案件，我们全力以赴，圆满完成了化解工作任务。其中第一批185案，成功化解179件，息诉率达到97%。化解息诉工作完成后，根据省法院周玉华院长的指示要求，我们抽调精干人员组成重信重访调研组，重点对第一批交办案件和化解息诉工作进行了总结、分析与反思。调研组会同全省各中院、部分基层法院，通过采取与承办法官座谈、回访当事人、查阅卷宗和报告等多种方式，深入基层，开展了大量调研工作，最终形成了近三万余字的调研报告和七万余字的案例点评材料。调研报告分析了重信重访案件的特点，重点对形成的原因、存在的问题、化解的方式方法、解决的对策和措施等进行探讨，同时对化解这些案件所付出的司法代价进行对比，特别突出查找法院自身存在的问题。进一步明确审判执行工作的问题所在，并依据此报告考虑建立反馈审判执行工作的警示机制，用于培养审判人员的信访意识，总结化解老户工作的规律性东西，考虑制定处理信访案件政策性规定，用于指导今后化解工作。另外选择部分案例进行了点评，具有针对性和指导性，对提高审判质量有积极推动作用。当然由于时间紧、任务重，调研文章还有很多需要进一步改进的地方。下面我向各位介绍一下我们参选论文的核心内容，请领导、同志们批评指正。
一、185件重信重访案件基本情况
总体上看，185件重信重访案件涉及范围较广，涉及到立案、刑事、民事、行政、执行、赔偿、非诉等法院工作的各方面。主要有以下特点：
一是，传统型矛盾纠纷仍占上访案件绝大多数的情况没有改变，但也出现了一些新苗头。185案中，案件类型仍以传统民事案件为主。民事103件，占55.7%，刑事43件，占23.3%。刑事上访案件中涉及杀人、伤害类案由的较为突出。受传统“血债血还、杀人偿命”思想的影响，受害人法制意识的倾向与当前我国严格控制死刑的政策产生矛盾，造成此类案件矛盾激化，引发上访。如聊城上访人刘某，其女被抢劫杀害后，刘某坚持要求对不必判处死刑立即执行的被告人处以极刑，为此，长期进京上访。此外，“命案”带给受害人一方除了巨大的精神伤害之外，往往伴随着经济状况陷入困境。受害人亲属往往难以承受双重压力，造成了长期、重复上访。如济宁泗水县上访人于某，其丈夫被本村张某等五人因琐事殴打致死,张某等五人因犯故意伤害罪,
分别被法院判刑，并赔偿于某经济损失。因被执行人均在监狱服刑，没有收入，不具备履行能力，民事赔偿均不到位。失去亲人又得不到经济赔偿、补偿，于某因而常年进京上访。
改革开放中出现的一些新情况、引发的新问题在重信重访案件中反映突出。尤其是农村土地承包、失地补偿、城镇城市拆迁、企业重组等引发的民事案件，是重信重访案件的重点。这也反映了当前社会的主要矛盾。这类案件，企业领导动辄动员几百名、几千名员工围堵党委、政府、法院机关大门，稍有不慎就会对社会稳定造成波动。行政类上访案件有快速猛增的势头。从最高法院通报和山东法院掌握的情况看，全国1年受理各类案件1000万件左右，行政案件总量不大，全国每年16万左右，但行政案件上访比例已经接近20%，已经超过刑事案件。在刑事上访案件中，也出现了新的情况。被告人家属尤其是死刑犯的家属上访的较往年开始增多，而且多数属无理取闹。如济南一女被告人因当第三者先后毒死两名妇女，执行死刑后，其父母到处上访，说他闺女也是受害人。当时正值奥运前夕，各级领导都很重视信访工作，上访人气焰十分嚣张，区政法委书记亲自做工作，他竟然将有关材料一把扔到书记脸上，提出息诉罢访要求，一是还他闺女生命;否则就得让承办法官抵命，安排他全家人工作，赔偿六百万。很不像话，不拿法制当回事。
二是，文化层次低、年龄大的人员仍是重信重访的“主力军”。上访人员中以农村中老年人为主，女性偏多，文化程度普遍不高。很多上访人动辄把他80/90岁的老爹老娘弄到省城、弄到北京，放下人就走，软硬不吃，油盐不进，我们很难办。
三是，跨度时间长、进京次数多，而且多表现为非正常进京上访。上访时间上平均上访年限为4.5年，平均进京次数为7次，平均赴省上访次数为9次。例如烟台莱州一对母女上访长达24年之久;烟台芝罘区一上访人在北京一边做生意一边上访，成为名副其实的上访“专业户”。特别是一些反革命罪要求翻案的，都40、50年了，又没问题，中央也多次甄别无误，还是不死心。
四是，化解息诉工作难度相当大。工作中用足了各种可行措施。185案通过调解方式化解的62件，占33.9%，经过改判化解的23件，占12.6%，采取补偿、赔偿、救济等方式化解的85件，占46.4%，对案件确无道理而又无理缠访的采取强制措施的10人，占5.4%。185案息诉化解共花费一千多万元。
无理上访占有一定比例。此类案件上访人员，试图通过自己的上访行为获取不正当利益。如济宁市孙某上访案就非常典型。其子因犯抢劫罪被判刑。其子刑满出狱后，孙某要求改判其子无罪。在该案已经中院、省院、最高法院复查驳回终结的情况下，孙某仍然常年上访。在化解处理过程中，当地政府考虑到其家庭经济困难，为其解决了住房和低保，并准备为其儿子办理养老保险，但孙某仍不满足，要求安排其子到市质量技术监督局工作或安排在市委市政府上班。
五是，部分进京非正常上访人员呈现上访职业化倾向。“涉诉上访职业化”是近年来涉诉上访工作出现的新问题，是涉诉上访老户的特殊表现形式。个别当事人投机上访。有的甚至不当诉的也诉，目的不在输赢，怎么判都不满意，在于制造上访机会，获取不正当利益。确实存在职业上访人幕后推动上访的情况，鼓动他人上访，出歪点、想孬路，替他人代写诉状，串联上访等，唯恐信访秩序不乱，乱中取利。
二、重信重访案件发生的原因
重信重访案件成因复杂，有法院自身方面的因素，有上访人自身的问题，也有社会层面的原因。
(一)法院方面的原因
一是，审判执行工作方面的问题。包括因审判质量存在问题而引发上访，因程序存在瑕疵而引起上访，因工作作风存在问题而上访，还有因执行不能而引起当事人上访等。因死刑执行工作引发的上访。此次185案中，有2案3人是由于因死刑执行工作问题而引发的上访，或被告人亲属要求行刑前见死刑犯一面未能而上访，或怀疑被执行犯器官被卖而上访。如：聊城钱某上访案。钱某的儿子因故意杀人罪被判处死刑立即执行，死刑执行后，钱某反映法院通知其领取儿子骨灰的时间太晚，并以此为由不断上访。
二是，法院的信访化解力量薄弱、手段单一的问题。包括信访工作人员编制偏少，初信初访化解息诉率不高引起重信重访。涉诉信访工作制度还不规范，不能有效制约上访等。
(二)上访人自身的原因
上访人员多属于社会弱势群体，对社会的不满较多，工作不稳定，欠缺劳动能力，生活较困难，空闲时间多。一方面他们希望通过法律途径维权，另一方面又缺乏对法律的正确、全面的认识，致使他们不能、不愿依法维权，种种矛盾促成了他们长期走向上访之路。具体表现为：因传统观念与现代司法文明的冲突引起上访。如：囿于杀人偿命的传统观念，很多受害人家属坚持要求对不必判处死刑立即执行的被告人处以极刑。
因维权意识的增强与法律素养缺乏之间的冲突引起上访。如：钱某因其子故意杀人上访案。钱某因其子故意杀人被判处死刑立即执行而上访。上访的主要理由则是其子是因为醉酒后犯罪，不能控制自己，脑子不清醒，应当减轻刑事责任，不应当判处死刑立即执行。
当事人因因缺乏风险防范意识与对司法功能预期过高之间的冲突引起上访。许多人在发生纠纷后认识上有误区，认为案件只要进了法院，法院就会自动保护实现当事人权益，肯定会为自己主持公道。反之，便不断的上访，说法院判得不公。如：白某房屋买卖纠纷一案。白某称所签房屋买卖合同和购房款收到条是在购房人的恐吓胁迫下所签，应当认定无效。但一方面买卖合同和购房款上的签名确系吴某本人所签，另一方面白某又提交不出对方恐吓胁迫的证据，导致败诉而不断上访。
另外，部分上访人无理缠访、闹访与法院等有关部门应对措施乏力之间的矛盾造成上访。如：菏泽郑某上访案。上访人三番五次地闹访，其闹访一次，法院就会为其审查一次，多少给点补偿。其在得到补偿并作出承诺不再上访后，转过脸来仍然不断上访，企图访中再获利。
(三)当前社会层面的原因
当前，社会人文环境的复杂化促动了重信重访行为的发生、发展和升级。
一是，涉诉上访是社会转型期矛盾冲突加剧所必然表现的一种社会现象。当前，我国正处在社会变革和转型时期，各种利益冲突和矛盾不断增加，矛盾往往将会归结到法院，从而引起了新类型、敏感疑难案件的大量增加。由于这些案件错综复杂，法院不受理就闹党委政府，进了法院们，法院裁判难以使当事人满意，就开始闹法院。总之肯定得闹、得上访，只是谁主管负责的问题。
二是，司法权威不高也是造成上访的一个因素。185件案件中，经最高院处理的就有43件，但当事人仍然不服上访。有的当事人在案件立案后，就扬言上访，以此威胁法官，施加压力。这种情况近年表现为增加趋势。
三是，媒体和舆论的负面导向作用不可忽视，在一定程度上助长了上访。个别媒体为迎合部分民众的口味，丧失基本的政治立场和职业道德，对司法领域的问题捕风捉影，甚至脱离案件基本事实大肆渲染，客观上对民众进行了误导。
四是，个别律师、法律工作者对当事人不能正确引导，在遏制重信重访中起了负作用。
启示一、对涉诉信访问题，要从源头上加强治理，进一步提高案件的审判质量。特别要重视和加强二审法院审判监督职能的发挥，确保案件审判质量不断提高。
启示二、进一步充实各级法院信访人员力量，不断提高初信初访化解和申诉复查环节的化解能力和水平，从根本上减少重信重访案件数量。
启示三、必须本着公平合理的原则适用自由裁量权;必须充分重视和利用好调解机制。
启示四、进一步加强审判作风建设，克服急躁办案等不良情绪，牢固树立以当事人为本的办案理念。
启示五、建议逐步形成一个长效化解重信重访案件的机制，本着实事求是的原则，在法律的框架内能够常态化的解决遗留问题，不要因时而动、因势而动。
启示六、要不断加强对违法上访问题的研究，找出一条适合人民法院化解上访难题的路子，避免在使用强制措施时过分依赖其他部门，失去工作的主动性。
启示七、不断加强对信访工作的督查与反思，使信访工作发挥其应有的警示作用，实现以信访促审判责任落实，以信访促审判工作质量提高的目标。
对我们这篇报告成果，全省法院高度重视，目前来看成果转化非常理想。
一是，信访组织力量进一步加强，全省64%的基层法院、86%的中级法院设立独立编制的信访部门。
二是，来访群众的软硬件服务环境彻底改善。三级法院普遍新建或改造了信访大厅， 99.6%的法院已经达到最高法院的要求，提升了法院形象和司法权威。
三是，信访渠道进一步畅通，申诉难问题已经解决，省法院对申诉案件从今年4月起，已经做到了敞开口受理审查，并限期结案。
四是，开展了为期1年的集中清理信访积案工作。针对我省积案突出的问题(2300件)，今年，在全省法院开展了集中清理涉诉信访积案活动。在办案方式上，采取了就地集中分案、集中办案、集中听证、集中合议研究、集中解决后勤保障的“五个集中”的工作模式。经过7个月、四批次的集中清理，截止到目前，共有840起案件审查结案，已复查的案件，80%以上的上访人能够息诉罢访。经过近一年的集中治理，彻底扭转了被动局面，信访工作呈现出了“信访积案大幅减少、申诉难问题彻底解决、进京登记名次逐步下降”的良好局面。
【龙宗智】感谢阮久红同志的报告，下面有请河北省政法委副秘书长进行点评。
李凤奇 河北省政法委副秘书长
【李凤奇】各位来宾、各位青年才俊，非常高兴参加中国法学会论坛，并且认真拜读、学习了阮久红同志提交给这次论坛的论文，刚才又听了报告，我对这篇论文有三点感受：
第一，选题很有意义，是事关中国和谐建设的重大现实问题。中国处在全面建设小康社会战略机遇期，同时面临着许多严峻的挑战，发展是否导致了进步，向何处发展，在发展中进步，还是在发展中堕落，这是一个问题。其中最令人不安的，就是在30年改革开放过程中，经济建设取得了巨大的成就，但也产生并积累了、还在积累的许多新的矛盾和问题，涉诉信访问题，就是矛盾和问题在通过司法救济渠道之后，没有解决或者仍然没有解决好的一个突出反映。但它不是最极端的反映，极端的反映是自焚、自杀、杀干警、杀法官，甚至开着铲车到大街上横冲直撞，这种案例已经屡见不鲜。在这种情况下，就愈加凸显出解决好涉诉信访问题之重要，不止是涉诉信访，包括涉法涉诉信访，涉及到政府应该解决的其他问题。因此，这篇论文的题目选得很好，很有意义。
第二，这篇论文以185起重信重访案件为蓝本，对涉诉信访的情况及其产生的原因和解决的对策，进行了全方位、多视角的深入分析和反思。总的感到，原因分析深刻，对策措施很有针对性，切合实际。对原因的分析，作者从法院方面到个人因素及社会因素三个方面总结查找了20条原因，这是我见到同类论文中分析最全的，特别是对法院自身查找了10个方面的问题，没有细说，主要是上访的问题比较多。反映作者作为法院内部人，直面无私、敢于揭短亮丑的品格和勇气，是值得我们敬佩的。针对存在的问题，作者向人民法院提出了10条启示和建议，每一条都切中要害、切中时弊。我想，人民法院如果真正能够像作者建议得那样，去认真改进工作，就一定会减少涉诉问题的产生。因此，总的来说，这是一篇立意深远、观点正确、论据充实、论述充实的好文章，获奖是完全应该的。
第三，我觉得这篇论文还有需要改进的地方：一是对原因的分析有些琐碎，追根求源不够，没有交待其中最本质、最根本的东西。最近，按照中央政法委的部署，河北政法系统联合接访服务中心，组织法律专业人才对今年上半年接访交办后到期未办结的500起涉法涉诉信访案件进行了评查。从评查的结果看，500起中236起案件的上访人反映的诉求是应该解决的，占49.4%，无理访254件占50.6%。但是提醒大家注意一个问题，在这254件中，无理访中约30%，属于原合理诉求已经通过一定方式予以解决，并不是说原来的法律问题都抹平了，是一定方式予以解决，就像刚才说到补偿的方式，补偿是跟他原来的所遭受的不公平待遇不能相提并论的。但缠访以一定方式补偿的，约30%属于虽诉求无理，但办案不明，确实出现执法过错或者瑕疵的，约30%属于上访人怀疑，因时过境迁，而无法查处的，怀疑干警违法违纪的问题。我说的不止是法院的，是整个涉法涉诉情况。
第二个需要改进的地方，我觉得在措词和建议当中欠缺了治本措施，就是要实行执法责任的追究定责，要掀起一场追责的风暴，河北正在抓这个事情。切实实行错案责任追究制，让办错案的人付出代价，以此唤起法官的良心、良知，以真正地确保廉洁公正执法。有的同志对我们的信访提出质疑，认为公民信访不信法，我们重视信访渠道的解决问题，破坏了二审终身制，损害了司法权威，我认为这是本末倒置的说法。公民是信法的，法不让他信才信访，是司法损坏了法律的权威，才丧失了司法权威，而不是上访损害了司法权威。当然，司法不是孤立的，是一个综合的，是决策、执法等方面的综合，其根本是对权利的献媚与对权利的冷漠到了难以为继的程度。
大家常说执法的腐败是对水源的污染，这不止是司法，包括整个行政，各位领导都提到过。这个污染带来的是全社会的诚信危机，城市的上空看不见一缕阳光，江河湖泊中再没有一滴纯净的水，大楼轰然倒塌，大桥轰然垮塌。药品不安全、食品不安全，还有什么是安全的?如果自由被囚禁，民主被绑架，正义被争持，良知被抛弃，我们还凭什么奢谈法治。现在国家是法治国家，现在政府是责任政府，对于诸多弊端，必须拿责任来说事，这就是我今天评价的一个根本观点。
【龙宗智】感谢李凤奇同志的评论。下面有请上海市闵行区人民检察院控告申诉检察科郑晶晶副科长做报告。
郑晶晶 上海市闵行区人民检察院控告申诉检察科科长
【郑晶晶】大家好：
我的汇报分四个部分，第一部分是经济社会发展与涉检信访处置困境的矛盾突出，第二部分为从源头上预防涉检信访的思考;第三部分是具体的机制设计构想;第四部分简要介绍研究课题的成果转化与实效。
一、经济社会发展与涉检信访处置困境的矛盾突出
1、上海市闵行区经济社会发展简介
地理位置：上海市闵行区位于上海市腹部，形似一把“钥匙”，是上海市主要对外交通枢纽，是西南地区主要工业基地、科级及航天新区。
人口数：2009年末我区常住人口181.43万人，其中，外来人口74.61万人。
经济增长：2009年，全区实现财政总收入342.79亿元，其中，区级财政收入110.35亿元。
奋斗目标是把闵行建设成富强民主文明和谐的现代化新城区。
2、涉检信访处置困境
2010年3月我院被评为全国模范检察院，面对荣誉，我们没有停止进取和创新,如何服务大局，保障民生，如何及时妥善化解涉检信访，一直是我们的工作目标，同时我们也无奈地看到目前涉检信访处置上的困境。
(1)举报申诉不断增长
如图表所示，举报职务犯罪类信访自2006年以来一直处在40%以上的高比例。主要反映的情况为国有企事业单位领导私设小金库、收受回扣、挪用单位资金及镇村干部在撤村过程中，有截留、侵占土地补偿费的嫌疑，在组建企业或转制过程中侵吞集体财产。
刑事申诉与民事申诉呈上升趋势，且上升幅度较大。2005年为29%，2009年为33.5%。
(2)高风险涉检信访日益突出
当前，随着社会的发展和转型，人民群众思想观念的变化和维权意识的提高，涉检信访的风险和难度不断增长，集中表现在“三个突出”：
由共同利益结成的集体信访现象突出
集体信访，是指不属同一家庭的五人以上，就同一事项或问题有组织地向检察机关提出请求的来访。参与集体访的来访者原先往往不相互认识，由于共同的涉检事项，涉及共同的利益，以“人多力量大”的“优势”向检察机关信访，施加压力。集体涉检信访在检察机关办理的涉众型刑事案件与民事申诉案件中尤为突出。如闵行区某村村民上百人就该村在改制过程中某些村干部的经济问题举报，人数众多的集体访的频繁发生给检察机关和社会稳定造成了很大的压力。
城市化进程中引发的矛盾信访突出
近些年来城市化进程中的动拆迁问题，反映动拆迁相关工作人员涉嫌渎职行为，要求追究刑事责任的信访相对突出;在行政执法部门日常的城市管理等活动中，反映行政执法人员涉及刑事犯罪的信访也有所上升。这些在城市化进程中涉及民生民利的涉检信访，极易演变为影响社会稳定的群体性事件。
涉及多机构跨部门责任交叉的疑难信访突出
进入检察机关的信访程序的信访事项往往已由多个机构或部门处理答复过，给检察环节化解信访矛盾留下的回旋余地和化解空间极其有限。作为法律监督机关，检察机关很容易被不当地赋予跨部门信访的最终监督者，从而承受超越检察职能和法律规定的额外压力。
(3)涉检信访事后处置难度大、手段少，检察机关形象受损
目前，我国调整信访活动的法律和法规并不完善，规定过于原则，操作性不强，一旦极少数群众不恰当、无限制地滥用其上访权利，检察机关就将面临巨大的压力和挑战。如集体涉检信访极大地占用检察机关的人力和物力。检察机关在接待集体信访时，不仅需要多名检察工作人员做沟通工作，还需要配备多名司法警察及安保人员做安全防范工作，特殊情况下，检察机关还需专门安排车辆遣返信访人员。
又如城市化进程中的涉检信访矛盾，由于是新形势下引发的新矛盾造成的新信访，在信息网络日益发达的今天，往往成为各新闻媒体关注和炒作的热点。
对于涉及多机构多部门的涉检信访，检察机关的处理主要起到沟通和协调的作用，效果甚微。再者，联合各涉及的机构对信访人进行答复，形成多方均能接受的处理方案难度大、时间长，容易造成信访人缠访。
二、对从源头上预防涉检信访的思考
如何从源头上预防和防范涉检信访一直作为控申检察工作的重中之重，我们认为，从源头上进行预警和评估机制应当具备以下特点：
1、信息性。信息的获知是风险预警评估机制的前提和基础。建立和运行涉检信访风险预警评估机制必须全方位、多渠道、无间隙地了解和掌握风险信息，通过群众来信来访、新闻媒体报道、特邀监督员监督等途径获取，为风险预警与评估机制的有效启动奠定基础。
2、预测性。对可能诱发涉检信访的情况及严重程度进行研判，将苗头性、倾向性涉检信访及时预测。根据预测信息指向的不同，可将预测的对象划分为个案预测与类案预测。个案预测是指对敏感案件、重大影响案件等重要案件诉讼环节中可能涉及信访的情况进行监控和预测;类案预测是在一定时期内，对相同或相似性质案件可能引发的涉检信访风险进行评估和预测，以对类案处理起到预警作用。
3、拓展性。拓展性是指涉检信访风险预警评估机制同时也承担着对涉检信访风险的控制和化解的功能。通过对该机制的运作和管理，以科学的体制有效预防和减少涉检信访隐患。
三、涉检信访风险预警评估机制设计
涉检信访风险预警评估范围
检察机关各业务部门结合各自工作职责、程序和特点，对可能发生的涉检信访事项进行风险评估，如本院拟不立案、撤案、不逮捕、不起诉、不抗诉的案件;本院拟维持原判或原处理决定的刑事申诉案件;可能引发涉众性、突发性事件或涉检网络舆情炒作的信访件等等。
涉检信访风险预警评估主体及责任
执法办案部门的承办人为涉检信访风险呈报的第一人，承办人在发现风险之日起三日内向部门负责人呈报，重大风险当日呈报。风险评估实行案件承办人、首办责任部门负责人、分管检察长三级负责制。对涉检信访风险的预警防范和化解息诉工作分别承担直接责任、主要责任和领导责任。
涉检信访风险预警评估程序
(1)建立评估小组。根据不同的涉检信访事项，由控告申诉检察部门组织、协调信访内容涉及的首办责任部门人员，组成涉检信访评估小组负责制定评估方案。
(2)组织分析研判。涉检信访评估小组对涉检信访事项滚动分析研判，并根据风险发生和可预见后果，提出风险等级意见，并制定相应的风险控制预案。
(3)提交评估意见。控申部门根据分析研判意见，负责提出风险预警评估意见，提交检察长审定后确定风险等级。
(4)实施过程跟踪。控申部门对经过涉检信访评估后同意实施的信访化解推进事项，实行信访跟踪。
根据涉检事项引发信访的可能性和产生负面影响的大小，轻重缓急，涉检信访风险从高到低依次划为三个等级，分别用红、橙、蓝表示，具体等级划分可以参考如下标准：
红色等级：当事人明确表示对涉检决定或者处理不满，有明确的信访言行或极易诱发突发事件、信访事件。
橙色等级：当事人对涉检决定或者处理存在疑虑、不满或者反对意见，有一定信访可能。
蓝色等级：发生上访等行为可能性不大，处在可控状态的矛盾。
因涉检信访涉及的事项多种多样，涉检信访的人员个性差异较大，对涉检信访风险等级很难确定具体的预判因素，上述红、橙、蓝三个等级的标准亦仅为参考。在具体预判时，可从以下层面考虑：
(1)涉检信访事项发生的社会背景及社会影响;
(2)法律法规、政策对涉检信访事项的处理规定;
(3)伦理、道德、思想文化层面对涉检信访事项的评价;
(4)涉检信访事项涉及人员的心理状况及意见;
(5)检察机关处理涉检信访事项的方式与方法。
对存在风险的涉检信访，根据风险等级的不同，分别采取相应的动态预防和控制处置措施。如红色等级的涉检信访，由检察长协调、相关责任部门共同参与，组成专门工作小组，在实施稳控措施的同时，积极地做疏导、教育和化解工作，争取矛盾缓解。
涉检信访风险预警评估管理
涉检信访风险评估预警工作建立专项档案，做到一案一档，由专人负责管理。对涉检信访风险预警评估工作的落实情况纳入考核的范围。确实有效开展涉检信访风险预警评估工作，在涉检信访风险预警评估机制设计中特增加上述管理部分内容，规定实行专人管理、确定控申部门统一上报和实施奖惩措施。
四、汇报的最后部分内容，课题成果转化及实效。
该课题自今年年初确立以来，经实证分析与研讨，我院结合中政委开展的集中清理涉法涉诉信访积案和案件评查活动，于2010年7月经院检委会决定通过《上海市闵行区人民检察院涉检信访风险预警评估实施办法(试行)》，2010年11月上海市涉法涉诉问题工作小组办公室将该实施办法在《涉法涉诉专项工作情况》上转发，供全市政法部门学习借鉴。今年上海召开2010世博会期间，我院在对重大复杂案件、涉众型案件、可能激化矛盾的敏感案件，在依法作出立案与不立案、捕与不捕、诉与不诉、抗与不抗等决定时，认真做好社会稳定风险预警评估工作，全面分析研判案件处理可能对社会稳定带来的影响，讲究办案的方法、策略，有效化解了多起信访积案及群体性矛盾，其中通过查办案件成功化解一起上访11年的群体访矛盾，受高检院领导及上海市检察院领导的充分肯定，有效维护了世博期间的社会稳定。
【龙宗智】感谢郑晶晶女士的发言。下面有请中国社会科学院法学所教授、博士生导师王敏远进行点评。
王敏远 中国社会科学院法学所教授、博士生导师
【王敏远】女士们，先生们，大家上午好。
首先，应该感谢会议主办方邀请我来参加这届论坛。这个感谢确实有原因，因为青年的论坛青年人应该唱主角，我这样年过半百人参加，显然是让我来受教育和学习的，感受年轻人对于法律问题、对于法学问题的研究，不仅是他们的胆识、学识、见解，而且对我们来说是一个很新颖队伍的知识的接受。像我这样的年龄来说，我个人特别容易陷入观念的落后、思想的保守、思维的僵化，通过向年轻人学习，就能够比较好的或者能够治疗、预防这样的病。
刚才听到了郑晶晶检察官关于涉检信访风险预警方面的自己的研究，我自己真的很受启发。所以在这儿，我在这儿想谈的可能不是评论，而是体会，作为年纪更大的人的体会，体会不对的地方，是思维保守的结果，大家多理解。
我觉得上海的闵行区有一些很好的做法，也面临着很多的困难，我的感受是这样的，虽然作为全国检察系统的先进，我们通过材料可以发现他们的做法确实很不错。但是我的疑问，也是我的感受，有三点：
第一，信访的问题是中国特色的问题，很难见到其他，尤其是法治发达国家，一个案件经过司法尤其终极的裁判，还有信访的问题，这是中国特色的问题。另外，由信访带来了一些风险，因为有风险才有预警，这是一个时代感很强的问题，也就是我们现在讲问题都有时空，一个时间和一个空间，都能够感受到。中国特色的问题，我的疑问是怎么来的?是从哪儿来的?为什么有?这可能是我们要思考的问题，否则的话，所有这些采取的方案、解决的办法，在我看来，很有可能只能治标，治本就很难了，只有针对原因，才能做进一步的探讨。当然这种探讨很有可能，因为像我来自于研究所的，是纸上谈兵的探讨。这是时间特色上的一个问题，要探讨其原因，需要我们更要关注的。
第二，闵行区检察院想了很多办法，比如风险预警等等。从另外一个意义来说，我们在对这些问题的处理上，要以我们对这些问题的看法为基础。如果处于上访和信访的阶段，我认为还是处于君子动口不动手，信访还是一个书面语言，我们害怕的是动手的事，那才是害怕的事情，我们需要预警的是那些。真正在动口不动手的层面上，我认为在预警的时候，要怎么看待这个问题，需要作出一些区别，我们如何把信访问题解决在信访的阶段，把他动口的问题用动口来解决，而不是要动手解决，这需要我们进一步研究。
第三，司法机关在处理这些问题的时候，到底有多少资源，以及如何从体制上解决这些问题。刚才我听到一个说法，“上访老户”的问题是政法机关逼出来的，我想某种意义上，上访也是我们纵容出来的，因为上访管用才上访，信访不管用，还信访干什么，肯定是管用，无论信访是有理还是无理，信访管用，才不断的有人“挺身而出”，坚持上访，甚至是“老户”极端的例子。我想它是管用的，管用是什么原因?处理信访的手段和方法到底是什么，这是有关系的。
在这个意义上，我当然很体谅司法机关所掌握的资源真的很有限，尤其是在我们国家，司法是社会正义的最后一道防线，还只是停留在理
