行政协议司法解释

来源：蜘蛛抓取(WebSpider) 时间：2022-05-26 00:57 标签： 行政协议诉讼时效司法解释

拆迁补偿安置协议是房屋拆迁中重要环节，在拆迁补偿安置协议纠纷中，拆迁补偿安置协议的性质认定作为争议焦点之一。司法实践中，对于认定拆迁补偿安置协议是民事合同还是行政协议，各地法官审理不一。有的法官认为，拆迁补偿安置协议是民事合同，产生的纠纷适用民事诉讼程序；而有的法官认为，拆迁补偿安置协议是行政协议，产生的纠纷适用行政诉讼程序。为了厘清拆迁补偿安置协议的法律性质，方便正确适用诉讼程序，笔者对二者概念和法律变化进行简单梳理。

一、民事合同和行政协议概念与区别

《合同法》第2条规定，民事合同是指平等主体之间的自然人、法人、其它组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定，行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。

二者的区别主要表现在两个方面：一是缔约合同主体地位不同。民事合同缔约主体法律地位平等，而行政协议缔约主体法律地位不平等，一方主体是行政机关，另一方主体是行政相对人，属于管理与被管理的关系；二是订立协议的目的不同。民事合同的订立是为了合同主体的个人或组织利益，受私法调整；而行政协议是为了公共利益或者行政管理目标，受公法和私法调整。在认定拆迁补偿安置协议的性质时，需要看协议缔约主体之间属于平等关系还是隶属关系，协议目的是为了个体利益需要还是为了公共利益。

二、我国法律关于拆迁安置补偿协议的规定

拆迁安置补偿协议是拆迁人与被拆迁人为明确房屋拆迁补偿安置中的权利义务关系，就补偿方式、补偿金额、安置房面积、安置地点、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项而订立的协议。对于拆迁安置补偿协议的相关法律规定，我国法律经历了一些变化。

（一）《城市房屋拆迁管理条例》（现已废止）

1993年11月24日最高人民法院做出的法复(1993)9号《最高人民法院关于使用<城市房屋拆迁管理条例>第十四条有关问题的复函》规定“在城市房屋拆迁过程中，拆迁人与被拆迁人对房屋拆迁的补偿形式，补偿金额，安置房面积，安置地点，搬迁过渡方式和过度期限，经协商达不成协议发生争执，属于平等民事主体之间的民事权益纠纷，我们同意你院审判委员会倾向性意见，即房屋拆迁主管部门或同级人民政府对此类纠纷裁决后，当事人不服向人民法院起诉的，人民法院应以民事案件受理。”

1996年7月24日实施的《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》中规定：拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。  

2001年6月13日颁布的《城市房屋拆迁管理条例》（现已废止）规定，拆迁人是指取得房屋拆迁许可证的单位。被拆迁人是指被拆迁房屋的所有人。

根据上述法律规定得知，在房屋拆迁适用《城市房屋拆迁管理条例》时，拆迁人（即拆迁公司）与被拆迁人为明确房屋安置中的权利义务关系而签订拆迁安置补偿协议，其中拆迁人是取得房屋拆迁许可证的单位，不是具有行政职权的行政机关，而且拆迁公司缔结协议的目的是为了自身商业利益需要，没有考虑公共利益。拆迁补偿安置协议属于民事合同，产生争议适用民事诉讼程序。

（二）《国有土地上房屋征收与补偿条例》

2011年1月21日开始实施《国有土地上房屋征收与补偿条例》，同时废止2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》。《征收与补偿条例》规定，市县级人民政府负责房屋征收与补偿工作，市县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施，由其与被征收人签订房屋拆迁补偿安置协议。补偿协议订立后，一方不履行协议约定的义务，另一方当事人可以提起诉讼。

根据上述规定可以得知，《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施后，拆迁补偿安置协议的拆迁人由拆迁单位变成房屋征收部门，由民事主体变成行使行政职权的行政机关，协议双方当事人法律地位不平等，而且房屋征收部门签订协议是为了公共利益的需要，履行行政职责。拆迁补偿安置协议属于行政协议，产生争议适用行政诉讼程序。

（三）《行政诉讼法》及司法解释

2015年开始实施的《行政诉讼法》第十二条第十一项明确规定房屋拆迁补偿安置协议等属于行政诉讼受案的范围。2015年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释[2015]9号）第十一条第二款明确规定房屋拆迁补偿安置协议等属于行政诉讼受案的范围。2018年又出台《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释[2018]1号），同时废止法释[2015]9号，但新的司法解释并未对行政协议作出具体明确的规定。2020年1月1日实施的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条明确规定土地、房屋等征收征用补偿协议属于行政协议，提起行政诉讼的，人民法院应当受理。

综上，笔者认为自2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施后，拆迁补偿安置协议都认定为行政协议，产生的纠纷适用行政程序。如果当事人提起诉讼，法院以不属于法院受案范围为由，裁定驳回起诉的，当事人可以积极用法律维权。

2015年4月27日讯，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》今天正式向社会公布。司法解释共27条，包括立案登记制、起诉期限、行政机关负责人出庭应诉、行政协议等十个方面。《解释》将于5月1日起与新行政诉讼法同步实施。

符合起诉条件的应当立案

规定：对当事人依法提起的诉讼，一律接收起诉状。能够判断符合起诉条件的，应当当场登记立案；当场不能判断是否符合起诉条件的，应当在接收起诉状后七日内决定是否立案；七日内仍不能作出判断的，应当先予立案。

对于新行政诉讼法没有明确的针对行政机关不履行法定职责提起诉讼的起诉期限，《解释》规定，公民、法人或者其他组织应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。

解读：最高人民法院行政庭副庭长李广宇介绍，同新《行政诉讼法》一样，司法解释也把立案登记制摆在了首位。 “但是对立案登记制也应当做一个全面的解读，立案登记制或者说‘有案必立、有诉必理’，不代表对任何一个起诉都要照单全收，前提是符合法定的起诉条件；对于不符合法定起诉条件的，在立案阶段能够审查清楚的就应当作出不予立案的裁定。”

行政机关负责人包括正副职

规定：行政机关负责人包括行政机关的正职和副职负责人；行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托一至二名诉讼代理人。

解读：李广宇表示，行政机关负责人出庭应诉，这在修改前的行政诉讼法里是没有规定的。从世界各国的行政诉讼法来看，也没有特别要求行政机关的法定代表人必须亲自出庭应诉。从效果来看，它能够解决老百姓告官不见官的问题，也能够提高行政机关依法行政的观念。“实践中我们也听到过一些案例，有的原告来到法庭一看县长在被告席上坐着当场提出撤诉，他说县长都亲自来了，我的气也消了，本来我的案子就是为了争一口气。”

司法解释为了使得这个制度真正能够落地，对行政机关的负责人作了一个界定，包括正职负责人也包括副职负责人，这样在正职负责人不能出庭的情况下也能让副职负责人出庭。

复议机关若维持将列为共同被告

规定：原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议程序违法给原告造成损失的，由复议机关承担赔偿责任。

解读：在修改行政诉讼法时，社会各界都呼吁要对复议机关的功能发挥作出完善，于是出台了新的制度，就是无论复议机关维持原行政行为还是改变原行政行为，都不能逃脱当被告，维持的话和原行政机关是共同被告，改变的话复议机关自己来作被告。

规定：行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。

解读：行政协议是新型行政行为的方式，传统的行政行为是单方性的，是行政机关单方面依职权作出的行政决定，不必征得行政相对人的同意。而行政协议“新”就新在它是一个双方性的行为，它是行政机关和行政相对人经过协商一致订立的，表现的形式是协议、合同或契约。这种单方性发展到双方性，实际上体现了在行政管理领域的协商民主，也体现了人民群众更有人民主体的身份和地位。好处在于它更柔和，更容易被接受，更便于履行。

新《行政诉讼法》之前，行政协议或者行政合同还没有上升为法律概念。尽管行政机关大量采用协议合同的方式来作出行政行为，但是由于法律规定的不健全，一段时间以来这类协议都当作普通的民事合同案件，由民事审判庭审理。这次司法解释对行政协议问题作出了一系列的细化规定，突出体现了两分法既照顾协议的性质，又照顾行政行为的特性。比如对于履行协议问题，适用合同法的规定进行审查、作出判决，强调协议合同方面的特征；对于行政机关单方解除变更协议的，则适用行政法律规范，强调它传统行政行为的特性。

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