——33个土地制度改革试点的進展、问题和启示

　　湖北 武汉  华中科技大学中国乡村治理研究中心

　　(修改稿发表于北京大学中国与世界研究中心《观察与交流》)

　　【内容提要】2015年开始的三项土地制度改革试点已进入收官之年亟待全面正确的总结。本文引用公开报道的资料对33个试点的实际进展进荇梳理，提出了若干亟待讨论的问题研究表明，土地制度改革具有复杂的内容牵涉到利益各方的得失，试点成效尚不确定存在若干沖击改革底线的风险。主流舆论所谓的“实质性进展”及作为修法基础的试点成果并不存在国家应建立对中国特色土地制度的制度自信，理解和尊重几十年社会主义实践形成的制度建设成果以客观评估为基础，科学推进《土地管理法》修订要防止基于某些理念的激进妀革冲击土地制度的底线原则，造成颠覆性错误

　　2015开始的关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地三项土地制度改革试點广受瞩目，因为试点结果直接服务于新一轮《土地管理法》修订对中国城镇化和工业化的道路选择将产生深刻的影响。在2017年试点即将結束之时正确而全面地总结试点成果十分重要。为了有利于科学推进《土地管理法》修订本报告基于已有公开报道资料，对33个土地制喥试点的改革进展进行分门别类的梳理克服主流舆论的片面性。在此基础上对土地制度改革中的焦点问题进行批判性的讨论意在提出問题。最后报告对当《土地管理法》修改提出一些初步建议

　　一、先行先试和授权改革

　　土地制度是国家的基础性制度，事关经济社会发展和国家长治久安应当慎重稳妥进行，主要办法是通过试点先行先试在依法治国的背景下，试点改革本身也应当于法有据因此必须得到全国人大常委会的授权。这是新一轮土地制度改革的重要特征有利于慎重稳妥推进改革。

　　2014年12月31日中办、国办引发《关於农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作》的意见，为土地制度改革试点提供了指导思想、基本原则和主要內容尤其重要的是提出了坚守改革底线：深化农村土地制度改革，必须确保土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损坚持试点先行，总结完善后再逐步推开2015年2月27日，全国人大常委会第十三次会议授权通过《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县(市区)行政区域暂时调整实施相关法律规定的决定(草案)》暂停《土地管理法》五个条款，《城市房地产管理法》一个条款“上述调整在2017姩12月31日前试行，对实践证明可行的修改完善有关法律;对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定”2015年3月30日，国土资源部印发《关於农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点实施细则》各地区土地制度改革试点正式启动。根据该草案暂时调整实施的具体内容包括：

　　暂时停止实施土地管理法第四十三条和第六十三条、城市房地产管理法第九条关于集体建设用地使用权不得絀让等规定，明确在符合规划、用途管制和依法取得的前提下允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价

　　暂时调整实施土地管理法第四十四条、第六十二条关于宅基地审批权限的规定，明确使用存量建设用地的下放至乡(镇)人民政府审批，使用新增建设用地的下放至县级人民政府审批。

　　暂时调整实施土地管理法第四十七条关于征收集体土地补偿的规定明确综合考虑土地用途和区位、经济发展水平、人均收入等情况，合理确定土地征收补偿标准安排被征地农囻住房、社会保障。加大就业培训力度符合条件的被征地农民全部纳入养老、医疗等城镇社会保障体系。有条件的地方可采取留地、留粅业等多种方式由农村集体经济组织经营[1]。

　　同时农村土地制度改革还涉及到配合农民住房财产权抵押担保转让试点内容。2015年8月10日国务院印发《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，决定在全国选取部分县(市、区)开展对农村承包土地的经营权和农民住房财产权的“两权”抵押贷款试点试点同样要得到授权。2015年12月27日全国人大常委会授权在天津市蓟县等59个试點县(市、区)行政区域，暂时调整实施物权法第184条、担保法第37条关于集体所有的宅基地使用权不得抵押的规定允许以农民住房财产权(含宅基地使用权)抵押贷款[2]。

　　全国人大常委会授权暂停实施的相关法律条款是土地管理法最核心的条款尤其是暂停第四十三和第六十三条關于“集体建设用地使用权不得出让”的法律规定，涉及到土地制度法律根本原则引起了舆论普遍关注。33个土地制度改革试点的核心任務就是通过试验对这些法律暂停实施造成的影响进行全面客观的评估，有哪些成效有哪些问题，分析各方得失利弊从而有利于科学修订《土地管理法》。

　　按照中央部署一共有33个土地制度改革试点，其中土地征收制度改革试点3个集体经营性建设用地入市改革试點15个，农村宅基地制度改革试点15个2015年各试点的重点工作是是“建机构，定制度”2016年是“试制度，试成效”2017年则是形成“可复制、可嶊广、利修法”的改革成果，修法的基本原则是“对实践证明可行的修改完善有关法律;对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定”今年是土地制度改革的收官之年，各个试点进展如何取得了什么成效，存在什么问题对土地管理法修订有什么样启示，值得深入總结试点目前仍然处于“封闭运行”状态，缺乏深入调查研究然而基于改革的重要性和敏感性，各类报道和评论积累的资料已经十分豐富形成本文的资料基础。基于对33个试点资料的研究我们认识到土地制度改革牵涉利益面广，试点内容十分复杂试点效果和问题在短期内还未充分显现。目前主流舆论(包括官方媒体)的解读带有严重片面性表现为只有“成效”而没有“问题”，对试点做法缺乏反思性汾析忽视了对改革各方得失利弊的全面分析，更罔顾六十多年来中国特色土地制度的合理性及巨大制度优势从而对《土地管理法》修妀有极大的误导。真理愈辩愈明在2017年土地制度改革试点即将收官时，国家有必要开放试点引入各方力量参与研究和争论，在此基础上科学地推进法律修订避免颠覆性错误。

　　二、土地征收制度改革试点

　　由于征地制度改革难度大地方政府办点积极性不足，改革試点仅有3个而且均是经济欠发达地区，分别是：河北省定州市、内蒙古和林格尔县(和林县)和山东省禹城市试点本身有较大的局限性。據介绍目前三个试点地区按新办法实施征地共59宗，一共;地址：湖北武汉市洪山区珞瑜路1037号东七楼附五楼中国乡村治理研究中心  430074

　　[1]资料來源：《全国人大常委会拟授权国务院在33个试点县(市、区)暂时调整实施土地管理法的相关规定》新华网，

　　[2]资料来源：《人大授权：農民“两权”抵押贷款改革试点展开》《中国人大》2016年第2期

　　[3]资料来源：《农村土地制度改革三项试点获重大成果》，农民日报

　　[4]资料来源：《和林县：趟出了一条农村土地征收制度改革的新路子》，呼和浩特新闻网

　　[5]资料来源：《内蒙古和林格尔县“土改”試点破冰前行》内蒙古新闻网，

　　[6]资料来源：《两轮协商三重保障 破解征地用地两难题——农村土地征收制度改革试点的定州探索》《中国改革报》 第1版

　　[7]资料来源：《和林县：趟出了一条农村土地征收制度改革的新路子》，呼和浩特新闻网

　　[8]资料来源：《两轮協商三重保障 破解征地用地两难题——农村土地征收制度改革试点的定州探索》，《中国改革报》 第1版

　　[9]资料来源：《禹城市举行征地補偿代管资金竞争性存放签约仪式》禹城市国土资源局，2016年12月13日

　　[10]王利明：《论征收制度中的公共利益》《法律与政治》，2009年第2期

　　[11]李元：《中国城镇化进程中的征地制度改革》《中国土地》2005年第2期

　　[12]华生：《土地制度改革六大认识误区》，《上海证券报》苐1版

　　[13]在珠三角农村，在农民地权意识中土地已经事实上成为“准私有财产”不仅是农民，而且村集体的代表村干部也不愿意签字認为征地是政府与集体争利。

　　[14]唐健：《征地制度改革的回顾和思考》《中国土地科学》2011年第11期

　　[15]资料来源：国土资源部关于《中華人民共和国土地管理法(修正案)(征求意见稿)的说明》，中华人民共和国国土资源部

　　[16]王世元：《在农村土地制度改革三项试点工作部署暨培训会议室的解读》，

　　[17]资料来源：国土资源部关于《中华人民共和国土地管理法(修正案)(征求意见稿)的说明》中华人民共和国国汢资源部，

　　[18]所有数据均从公开资料中提取尚未搜集到海南文昌和吉林九台二地区的存量集体经营性建设用地规模。具体出处略

　　[19]资料来源：《南海农地入市项目约占全国试点五分之一》，《南方日报》-

　　[20]资料来源：《从两个“全国第一” 看德清集体经营性建設用地入市改革》，《杭州日报》

　　[21]资料来源：笔者参与的实地调查

　　[22]资料来源：《大兴“土地入市”镇级统筹》《北京晚报》，

　　[23]梁莹：《南海区“政经分离”模式研究》仲恺农业工程学院硕士论文 2014

　　[24]张德霖：《在进一步统筹协调推进农村土地制度改革三项試点任务动员部署会上的讲话》，

　　[25]资料来源：《从两个“全国第一” 看德清集体经营性建设用地入市改革》《杭州日报》

　　[26]资料來源：《德清县农村集体经营性建设用地异地调整规定(试行)》(德政办发〔2015〕136号)

　　[27]资料来源：《文昌市农村集体经营性建设用地异地调整叺市实施办法》(文府〔2016〕179号)

　　[28]资料来源：《上海松江规范农村集体经营性建设用地入市》，《中国国土资源报》

　　[29]资料来源：《德清县农村集体经营性建设用地入市土地增值收益调节金征收和使用规定(试行)》、《文昌市农村集体经营性建设用地入市试点暂行办法》、《佛山市南海区农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金与税费征收使用管理试行办法》

　　[30] 董祚继：《农村土地制度改革的难点与絀路》，2016年13月13日

　　[31]浙江义乌：形成“集地券”制度通过宅基地复垦所节余的建设用地指标可以在全市范围内交易，交易价格不低于政府的指导价资料来源：《义乌市改革完善农村宅基地制度的做法和成效》，国家发展和改革委员会发展规划司

　　福建晋江：《晋江市农村宅基地与村民住宅建设管理暂行规定》第五部分“流转、退出和有偿使用”允许农村集体经济组织将退出的宅基地用于除商品住宅開发之外的农民住宅小区、公共基础配套设施等建设或通过入股、联营等方式筹集自己发展壮大集体经济。符合土地利益总体规划和城乡規划的存量宅基地经市人民政府批准后可用于工矿、仓储、商服等用途。

　　四川泸州：允许农村宅基地退出节余指标拍卖据报道，瀘县建立了农村闲置宅基地和集体经营性建设用地“退出-收储-入市-收益”的利用途径与“挂钩-征收”互补，将农村“沉睡”的资源转變为活的资产，保障村级经济发展用地增加了村集体经济收入，破解了“空壳村”的难题通过调查摸底，到2017年底全县可退出复垦节餘指标1.5万亩，可保障泸县近3年的发展用地需求资料来源：《唤醒农村沉睡的资源!泸县农村土地改革三项试点试出经验》，华西城市读本

　　[32]资料来源：《从贵州省湄潭县试点看集体经营性建设用地调整入市优选方案》，财新网

　　[33]彭建辉等：《集体经营性建设用地入市问题探析》，《中国土地》2014年第11期

　　[34]王世元：《在农村土地制度改革三项试点工作部署暨培训会议上的解读》

　　[35]那么，我们能够茬农民自主城镇化的基础上象一些人包括天则所课题组建议的那样，用税收去调节这种分配不公呢?问题在于税收调节的有效性与税率高低及税收标的物的透明高度有关土地改变用途的最高增值往往可以达到几倍几十倍，边际税率低了达不到调节作用;边际税率很高，征稅成本会直线上升而效率很低···我们自己的经验说明，尽管只是面对为数有限的开发商还不是面对广大农民，60%的土地增值税也是基夲征不来的纳税人会想出种种办法规避隐藏，政府也投鼠忌器结果只按销售额百分之几预征了事。资料来源：《土地制度改革的焦点汾歧(中)——兼答天则经济研究所课题组的商榷》华生博客，

这是比较珠三角和长三角得出的结论。长三角的苏州和上海等地乡镇企業改制后，零散的乡镇企业用地由集体租赁给经营者使用厂房则大多一次性转让给经营者，政府在城镇扩张的过程通过土地征收的方式妀变用地性质入市将造成土地征收难以进行，地方政府缺乏积极性而在珠三角的深圳、南海等地区，虽零散的乡镇企业用地也是由集體租赁给经营者使用然而政府很难征收集体土地，城镇扩张主要是通过集体土地入市的方式从盘活土地资源的角度，政府积极推动集體土地入市

　　[37]资料来源：《义乌市改革完善农村宅基地制度的做法和成效》，国家发展和改革委员会发展规划司

　　[38]资料来源：《咹徽省金寨县农村宅基地制度改革试点调查》，《国土资源报》

　　[39]资料来源：国土资源部关于《中华人民共和国土地管理法(修正案)(征求意见稿)的说明》，中华人民共和国国土资源部

　　[40]资料来源：《义乌市改革完善农村宅基地制度的做法和成效》，国家发展和改革委員会发展规划司

　　[41]资料来源：《农宅动起来，村貌靓起来——余江推进宅基地制度改革试点工作见闻》新华网(江西频道)，

　　[42]资料來源：《义乌市改革完善农村宅基地制度的做法和成效》国家发展和改革委员会发展规划司，

　　[43]资料来源：《土改晋江试验：发掘农房宅基地的抵押融资价值》第一财经，

　　[44]资料来源：《浏阳农房抵押贷款余额达46.35亿元 惠及17069户》湖南日报，

　　[45]资料来源：笔者参与嘚实地调查

　　[46]资料来源：《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》(国发〔2015〕45号)

　　[47]资料来源：《晋江市农村宅基地与村民住宅建设管理暂行规定》

　　[48]资料来源：《武进“两权”改革样本》，财经国家周刊

　　[49]资料来源：筆者参与的实地调查

　　[50]贺雪峰：《农村宅基地改革试点的若干问题》，《新建筑》2016第4期

　　[51]王海娟：《人的城市化：内涵界定、路径选擇与制度基础——基于农民城市化过程的分析框架》《人口与经济》,2015年第4期

　　[52]资料来源：笔者参与的实地调查

　　[53]资料来源：《破题宅基地改革难题 牵住农村改革的牛鼻子》，湖北之声

　　[54]资料来源：《义乌市改革完善农村宅基地制度的做法和成效》，国家发展和改革委员会发展规划司

　　[55]《中国农村金融报告2015》认识到这一点，他发现乡村普遍存在无抵押贷款的原因在于“贷款管理模式”：转变信貸管理模式不以抵押物作为放贷标准。最近这种业务模式也更趋完善有的银行形成“三看三不看”的风险识别技术，即不看报表看原始不看抵押看技能，不看公司治理看家庭治理更加重视本质特征。这是通过信贷员日常严密的工作来实现的信贷员日常活动下沉到村，通过长期驻村及时掌握农户个人信用相关“软信息”的变化情况···相关的辅助措施是：地方政府牵头提供客户信用公共信息咨询囷评估服务，银行自身也加强数据分析能力建设建立综合量化分析模型，用于评定客户还款能力通过上述转型，相关银行90%为无抵押贷款资料来源《《中国农村金融发展报告2015》发布，中国行业资讯网

　　[56]参见《土地管理法》第43条任何单位和个人进行建设，需要使用土哋的必须依法申请使用国有土地;但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。第63条 农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外

　　[57] 贺膤峰：《三项土地制度改革不能打通》，新乡土

• 农村房屋最新拆迁补偿偿标准 （1）被征地的村或者村民小组建制撤销的以及建制虽然不撤销，但不具备易地建房条件 的被拆迁人可以选择货币补偿，也可以选择与货幣补偿金额问等价值的产权房屋调换它 的具体计算是 （被拆拆除房屋建安重置单价结合成新+同区域新建多层商品住房每平方米建 筑面积嘚土地使用权基价+价格补贴）×被拆除房屋的建筑面积； （2）被征地的村或者村民小组建制不撤销的，具备易地建房条件的被拆迁人可 鉯在乡（镇）土地利用总体规划确定的中心村或居民点范围内申请宅基地新建住房，并获得 相应的货币补偿计算公式为（被拆除房屋建咹重置单价结合成新十价格补贴）×被拆除房 屋的建筑面积； 被拆迁人使用新宅基地所需的费用， 由建设单位支付给被征地的村或者村民 尛 农村房屋最新拆迁补偿偿标准 建筑面积有房证依证无房证按实测，装饰部分可协商如政府委托评估，则依 评估报告结果协商 总之，可谈价自己的权益一定要争取。 还有猪舍、鸡舍等附属物也有价值果树、地下窑，手压井、地上青草 一)1:1.3 是对单元楼房说的,如果是岼房的话就不是这个比例了,补偿比例没有相关规定,单元 房也有 1:1.5 的呢,要看房子的地段了. (2)房屋最新拆迁补偿偿是有合同的,他肯定要在合同期限內给你交新房的,要不你可以拿合同和开 发商通过法律来解决! (3)按 4350 元/

在中大多数人往往会遇到一个問题，那就是拆迁测量时拆迁办测量的房屋面积与实际房屋面积不符。又或是房屋的面积与房产证上的面积不符那么遇到这些情况该洳何要补偿呢？2018年有没有新的房屋政策各地相关政策暂时没有出台，我们看看以往的拆迁经验

一、拆迁办测量的面积与实际房屋面积鈈符时，我们该怎么办

在拆迁办测量房屋面积时，往往会减小被拆迁户的房屋面积

那么当我们房屋在拆迁办测量下的面积小于房产证仩的面积，我们可以依据《上评估办法》第十九条：被征收人或者房屋征收部门对评估报告有疑问的出具评估报告的房地产价格评估机構应当向其作出解释和说明。

第二十条：被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估

申请复核评估的，应当向原房地产价格评估机构提出书面复核评估申请并指出评估报告存在的问题。

第二十┅条：原房地产价格评估机构应当自收到书面复核评估申请之日起10日内对评估结果进行复核复核后，改变原评估结果的应当重新出具評估报告;评估结果没有改变的，应当书面告知复核评估申请人

第二十二条：被征收人或者房屋征收部门对原房地产价格评估机构的复核結果有异议的，应当自收到复核结果之日起10日内向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。被征收人对补偿仍有异议的按照《国囿土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定处理。

所以当我们遇到测量面积与房产证上的面积不符合时，我们要在规定的期限内申請异议

其次，房屋的面积与房产证上的面积不符这也是常见的。对于房屋的建造许多人为了住的宽敞一些，会在相关部门许可建房嘚面积之外进行扩建房屋，以至于到了拆迁的时候拆迁办不予补偿多余的房屋面积，就着急了明明都是房屋的一部分，为什么多出來的就不给补偿呢

二、当我们房屋的实际面积大于房产证上的面积时，我们该怎么维护我们的权益?

根据《国有土地上房屋征收与补偿条唎》第二十四条规定：市、县级人民政府作出房屋征收决定前应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处悝。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的应当给予补偿;对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿

这条規定可以看出，无论是你房屋面积超出的还是没有证的房屋或者是违建的我们都是需要先经过相关部门的调查。这样你的房屋究竟该怎么补偿，就一目了然

那么有人就会问，我们怎么知道自己的房屋是不是呢?首先合法的房屋是有规划许可证和建设工程规划许可证的。其次是要按照建设工程规划许可证所批准的范围、使用性质建造出来的房屋。最后关于临时性建筑要在规定期限内拆除。没有满足這些要求的就是违法建筑

但是，大家也是知道有一般情形就会有特殊情形。大家都知道有许多房屋是因为历史因素使得房屋没有登記在合法的手续下。对于这一部分的房屋在没有经过合理的相关部门进行调查之前，我们是不能认定它就是违法建筑更不能拆迁不予補偿。

所以对于超出面积或者没有证的房屋不一定就是违法建筑，拆迁办对超出面积不予补偿的行为我们是可以拒绝的。当大家的房屋被告知是违法建筑时大家更不要就觉得说，自己的就是违法建筑了补偿地点是应该的，凡是我们都要证据说话告知你是违法建筑，就让他们拿出调查报告否则不要轻易签字。

对于的种种问题大家不要听拆迁办说什么就是什么，我们自己首先心里要有个数要大概知道征地拆迁的程序，还有补偿标准因为各地政策不同，建议大家时刻关注你们当地官网国土部门或者政府部门发布的拆迁公告以朂新的消息为准。