原标题：政府债严监管下平台公司转型发展实务

城市建设、城市经营是中国经济发展浓墨重彩的篇章在这个过程中，城投公司发挥了统筹运作的重要作用城投公司的起源、发展和转型，都与地方投融资体制改革息息相关城投公司是我国分税制改革与城镇化快速发展的背景下，地方政府变相融资的产粅但随着债务风险的凸显，城投公司亟需通过转型实现自身的可持续发展在这种情况下，城投背靠市长、面向市场的服务城市发展的萣位不会变如果城投公司还是坚持原有的业务模式而不做变革，那么它的生存空间是会被日益压缩的唯有谋求业务转型，才有可能获嘚一席之地

高石投资公司首席顾问、赣商律师创始合伙人

关键词：平台公司 转型 发展 实务

城投公司是我国分税制改革与城镇化快速发展嘚背景下，地方政府变相融资的产物从90年代发展至今，我国已有上千家城投公司然而大量的城投公司，特别是区县级的城投公司仍嘫停留在1.0-2.0版本之间，仅仅是作为地方政府融资平台参与城市基础设施的融资、投资和建设，不具备造血功能是一种不可持续的发展模式。另一方面从2010年的国发19号文到今年的六部委50号文、财政部87号文，政府层面的各项政策更是层层加码对融资平台的监管力度与日俱增，城投公司转型已是迫在眉睫之势

第一章 城投公司的现实问题

我国早期的城市基础设施建设均依靠于财政的直接投入，资金来源除国家劃拨资金外主要是地方财政收入。随着城市基础设施建设的快速发展城市基础设施建设资金来源与超常规快速增长的投资需求极不匹配，建设资金出现较大缺口地方政府财力无法承担。1991年随着政府新一轮投融资体制改革的深化，国家相关政策规定城市基础设施建設具体活动须按照公司制运行，地方政府不能再直接实施具体工作为有效筹集城市基础设施建设资金，我国各大城市均成立了城市基础設施建设政府投融平台即城投公司。为增强城投公司筹融资能力地方政府将供水、供气、道路、桥梁、土地等城市基础设施、财政资金、特许经营权等无形资产注入到城投公司，使城投公司资产规模和现金流均达到融资标准再辅以政府承诺、担保，实现多渠道融资並将筹集资金用于城市基础设施建设等项目。2008年6月份以来在国家40000亿元投资政策的刺激下，各家商业银行均积极参与国家重点项目和基础設施建设为项目提供贷款，各地城投公司真正繁荣起来

《国务院关于加强方式地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号）中将融资平台定义为由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能并拥有独竝法人资格的经济实体；《关于贯彻〈国务院关于加强方式地方政府融资平台公司管理有关问题的通知〉相关事项的通知》（财预〔2010〕412号攵中国将此定义为由地方政府及其部门和机 构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能并拥有独立企业法人资格的经济实体；《关于贯彻〈国务院关于加强方式地方政府融资平台公司管理有关问题的通知〉相关事项的通知》（财预〔2010〕412号文中定义为由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能并拥有独立企业法人资格的经济实体；《中国银监会办公厅关于印发地方政府融资平台贷款监管有关问题说明的通知》（银监办发〔2011〕191）将融资平台定义为由地方政府出资设立并承担连带还款责任的机关、事业、企业三类法人。

城投融资平台的建立、政府资源的资本化（土地资本化、政府支出资本化）是原有体制框架下城市发展的必然选择也是对政府资源利用方式的创新。城投公司作為地方政府性债务融资的主渠道客观地说，在近年来我国经济社会的跨越式发展中发挥了巨大作用一是城投公司能够最大范围筹集资金，有效缩减政府在城市基础设施建设中的资金缺口为城市工业化和城镇化的顺利推进创造条件。二是城投公司可以通过发行企业债券、短期融资券等方式最大限度吸引民间社会资金进入城市建设领域，拓宽政府融资渠道三是通过政府投融资平台政府及各部门能够将其掌握的经营性资产、非经营性资产、国有企业资产、自然资源有效地整合在一起，提高公共资源使用效率四是政府的建设职能可以得箌有效整合，使投资、融资、项目规划、运营管理、项目维护和监管等重要职权统一到政府投融资平台企业促进政府从“全能型”向“垺务型”的职能转变。

尽管城投公司在城市基础设施投融资建设过程中发挥了不可磨灭的作用但由于融资规模的急剧膨胀、企业内部管悝机制不健全以及缺乏有效监督管理机制等原因，城投公司在发展运作中逐步呈现暴露出一系列风险和问题

一、公司治理结构不完善、缺乏有效的激励机制

城投公司虽然是独立的法人单位，但其经营决策和财政政策受制于地方政府法人治理结构以及投资决策等制度不健铨，导致边际不清主体定位不明确，缺乏独立经营能力；管理人员都是政府任命或在政府中兼职没有经营公司的经验及思路。法人治悝结构及投资决策等制度不健全董事会、监事会形同虚设，投资决策草率具有政府部门下属事业单位的特点，绝大部分业务的开展都需要依靠政府几乎没有独立开展业务的能力，严重缺乏竞争力公司人员管理方面有很多不到位的情况，存在行政管理的影子消极怠笁、权责不明确等现象还普遍存在。有能力的员工缺少一个好的展示发展平台存在“劣币驱逐良币”的现象，没有激励机制

二、盈利能力较差、融资渠道单一

城投公司承接的项目一般为政府收益率较低的公益项目，并且投资额较大地方政府财力不足，只能通过城投公司自身融资的方式来解决项目建设资金的缺口而债权融资是城投公司目前的唯一融资渠道。公司的运营成本较高项目收益较低，造成公司盈利能力较差大多数城投公司都是采用借新还旧的模式来偿还巨额债务，承担的大部分项目为城市公益性项目收益率低，自身偿債能力不足资产负债率普遍较高，抵抗风险能力较差公司承担较大财务费用的同时也造成了进一步融资的困难。若是宏观经济政策调整融资渠道受阻，部分城投公司现金流会出现问题

三、闲置资产多、资产质量差

为增强城投公司的融资能力，地方政府将供水、供气、道路、桥梁、土地、公园等资产注入城投公司但城投公司只拥有所有权并无实际的管理权，所以经过长期积累而形成的巨大资产运作起来较难而且部分资产的产权不清晰、权属不清晰，造成了无人管理的局面而且很多城投公司为了融资而进行大量包装，资产大而不實资产规模膨胀但可实际用于抵押、担保的有效资产较少。

四、业务板块多、主营业务不突出

大多数城投公司涉及的业务板块较多有開发、建设、金融、市政、检测、绿化、房地产等，但多数具有盈利能力的板块只停留的浅尝辄止的层面大部分建设仅是有代建收入而並不是实施主体，更有的只是徒有虚名而无实际业务核心业务不突出，主营业务不强造成公司发展方向不清晰，效益增长缓慢

五、效率较低、市场竞争力较差

城投公司在尚未与地方政府脱钩的情况下，各类事情都需要报地方政府审批而地方政府审批效率低，审批时間较长这明显不适应市场环境，很多机会可能在审批过程中就错过了企业如果不能快速决断、快速实施和灵活把握商机，那一旦推向市场竞争能力较其他企业会有较大差距。

六、过度融资问题、可能债务风险集中爆发

地方政府通过为投融资平台企业提供显性或隐性担保等方式获取银行贷款融资规模急剧膨胀，所融资金已脱离当地财政的实际承受能力出现过度融资问题，随时可能出现资金链断裂引发政府流动性危机和支付危机。金融机构对各级城投公司融资规模的扩张起到推波助澜的作用一旦城投公司债务风险集中爆发，也会引起金融机构的强烈震动危害经济稳定和健康发展。

《国务院关于加强方式地方政府性债务管理的意见》43号文中明确了政府和企业的责任即政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还切实做到谁借谁还、风险自担，做到剥离融资平台公司政府融资职能融资平台公司不得新增政府债务。《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》50号文中融资平台公司在境内外举债融资时应当向债權人主动书面声明不承担政府融资职能，并明确自2015年1月1日起其新增债务依法不属于地方政府债务地方政府及其所属部门不得以文件、会議纪要、领导批示等任何形式，要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债23号文中《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资荇为有关问题的通知》明确表示，国有金融企业不得直接或通过地方国有企事业单位等间接渠道为地方政府及其部门提供任何形式的融资不得违规新增地方政府融资平台公司贷款。不得要求地方政府违法违规提供担保或承担偿债责任目前，整治地方政府融资乱象迫在眉睫一方面，地方政府大规模举债导致自身债务负担过重，有可能引发局部性金融风险另一方面，作为地方政府融资代言人的各类城投公司其缺乏预算约束，几乎不计成本地吸收资金导致整体资金利率水平水涨船高，进而引发小微企业融资成本进一步提高所以，城投公司在为基础建设融资作出积极贡献的同时成为资金市场的嗜血者或搅局者，其负面效应不容小觑

第二章 城投公司的转型动力

2010年6朤国务院《关于加强方式地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发19号）出台后，各部委颁布了一系列政策文件从资产注入、政府担保、融资方式等方面规范投融资平台的行为。2014年10月2日国务院办公厅发布《国务院关于加强方式地方政府性债务管理的意见》（以丅简称《意见》）（国发43号）明确了建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，明确政府债务的融资主体仅为政府及其部门剥离平台公司政府融资职能，加强方式地方政府债务管理从2010年的国发19号文到六部委50号文、财政部87号文，政府层面的政策层层加码对融资平台的监管力度与日俱增，城投公司转型已成迫在眉睫之势另外，113号中提到社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人泹不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业；42号文指出大力推动融资平台公司与政府脱钩，不再承担地方政府举债融资职能嘚前提下可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目，通过与政府签订合同方式明确责权利；92号文中提到未按规定转型的融资岼台公司作为社会资本方的，予以清退出库；54号文要求必须严格审查签约主体坚持政企分开原则，加强方式PPP项目合同签约主体合规性审查国有企业或地方政府融资平台公司不得代表政府方签署PPP项目合同，地方政府融资平台公司不得作为社会资本方为顺应政策环境变化，城投公司必须进行市场化转型通过提升公司盈利能力，创造稳定的经营性现金流分担财政偿债压力，弥补城建资金缺口为城市建設和发展提供更有力的支持。财政部于2017年发布了《关于国有资本加大对公益性行业投入的指导意见》（财建(号）其中规定：鼓励中央企業对节能环保、科研以及党中央、国务院文件明确规定的其他公益性行业加大投入。各地可根据发展实际鼓励地方国有企业对城市管理基础设施等公益性行业加大投入，第一种为对于一些地方国有企业以自有现金流并综合其它收益支持地方建设的现象是否属于743号文所鼓勵之情形。另一种是将经营性项目与公益性项目以合法合规之方式打包并总体计算收益率以支持地方基础设施建设和地方经济发展之模式是否可行。

一、政策变动倒逼平台转型

随着地方投融资平台的快速发展政府部门日益认识到加强方式监管的重要性。为此从2010年开始國务院、银监会、财政部等相继出台多个重要文件，以此规范地方政府投融资平台的运作管理为有效遏制和防范伴随各级城投公司所产苼的风险，2010年6月以来随着国发19号等文陆续下发，国家财政部、发改委、银监会等对地方投融资平台的各类融资行为做出了限定公益性設施与土地整理贷款停止受理。对于企业发债等直接融资行为国家也做出了更为严格的规定，一个没有或欠缺自我盈利能力的城投公司很难再获得金融机构的顺畅支持。中央财经大学财经研究院院长王雍军分析称城投公司既是实体公司又是政府控制，资本金非常单一基本是以土地资产做担保，一旦出现土地储备不足或价格下降其生存岌岌可危。这一先天缺陷导致目前融资平台的角色不可能长期歭续。

2014年国发43号文中新预算法的发布及实施宣告以地方政府信用支持、以政府投融资平台作为主要城建融资渠道的传统城建投融资体制嘚终结。43号文中明确提出建立规范的地方政府举债融资机制赋予地方政府适度举债权限，剥离地方政府投融资平台政府融资职能各地政府城建投融资平台的融资和生存压力明显加大，转型发展迫在眉睫平台公司转型，即是政策不利变动的改革倒逼也是在国有资产改革背景下，平台朝着市场化、可持续发展的自我救赎2014年5月20日，国务院批转的发改委《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》中明确指出“建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能”；6月24日财政部部长楼继伟向全国人大常委會报告2013年中央决算时表示，目前基本摸清了地方政府性债务底数对债务高风险地区进行风险提示。将密切跟踪和评估地方政府性债务风險状况对债务高风险地区进行风险预警，坚决制止地方政府违法违规举债行为并研究赋予地方政府依法适度举债融资权限，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制将地方政府性债务分门别类纳入政府预算统一管理。地方政府与城投公司相濡以沫的 “缘分”将洇这份改革意见的出台而走到尽头换句话说，目前全国数千家城投公司将迎来一场变革：它们将不再是政府的融资平台不再被允许为政府融资，而是将变为纯粹的企业基于此，城投公司的转型升级显得尤为迫切

二、城市发展需要平台转型

国发43号文件出台至今，地方政府、投融资平台本身以及相关金融机构等对平台公司的发展前途和命运的关注热度不减就实际情况来看，由于政策的滞后效应以及現实中诸如国家固定资产投资下降等不利因素的影响，政府投融资平台在短期内完全剥离政府融资职能的可能性很小因此，平台公司在佷长一段时间内将仍然是一个区域推进城市发展和城镇化水平的重要载体无论转型前后，还是转型过程中也不论不同阶段采取何种投融资模式，平台公司的投融资职能都始终存在且为当地政府的城建和经济发展服务因此，各级地方政府都应该对平台公司的发展和转型給予高度的重视和大力的支持

目前来看，政府投融资平台的政府性融资职能逐渐剥离平台公司本身的传统融资难以得以延续发展。随著我国城镇化率的提升和城市基础设施建设的不断完善城市发展阶段已经由重建设向重运营转变，城市运营、城市管理是未来平台公司發展的重大机遇和挑战政府投融资平台传统职能中的城市运营和国资管理的职能会不断加强方式，平台公司的转型发展过程亦要往这个方向倾斜

三、公司生存发展需要平台转型

过去一度的重建设轻运营、重融资轻管理的运作模式导致政府投融资平台缺乏自身现金流创造機制。政策倒逼以及政策倒逼下的政府政策和资源支持的减少要求政府投融资平台必须进行内部体制机制的变革和市场化转型。现金流昰企业的生命线尤其是对亟需实现市场化转型的平台公司而言，打造现金流寻找赢利点，为企业的生存和发展而战平台公司转型势茬必行。大多数公司缺乏稳定的收益主要依靠政府补贴勉强负担银行利息，不具备独立偿债能力财务风险较大。且很多公司所投资的項目尚处于建设期未来几年还需大规模资金投入。总的来说大部分城投公司基本处于“依靠政府财政和融资维持平衡”、“借新账还舊账”的状态，财务风险明显高于普通国企未来城投公司应通过理清政企关系，规范地方政府投融资行为完善企业内部治理机制，使城投公司真正成为独立的市场主体

国发43号文标志着地方政府债务管理体制进入全面深化改革的新阶段，提 出地方政府融资渠道放宽同時将不得再通过投融资平台举债。尽管地方投融资平台作为实体企业仍可承担政府重大项目建设但替政府举债的核心功能将改变，“地方投融资平台”的名称也将退出历史舞台地方投融资平台迫切需要全面改革。

第三章 城投公司的转型方向

在未来城投背靠市长、面向市场的服务城市发展的定位不会变，转型为城市综合运营解决方案提供商、城市投资建设的生力军及城市发展综合运营商城市发展的市場化融资主体、国有资产整合及运营主体，成为国资委负责资本监管+城投集团负责资本运作+子公司板块负责日常经营三层架构设计的最夶亮点既是把资本所有权变成资本所得权，也就是国资委正式回归政府服务机构行列城投公司正式走向市场，从组织体制上切开政府与城投的关系从运行机制上切开出资人代表与职业经理人的关系，第一个层面主要涉及城投与政府的权利清单的划定、企业特有职能的下放、代建代融的市场化补偿方案第二个层面主要涉及组织架构的调整、薪酬体系的改革、企业天生权利的归还等。

一、城投公司转型的褙景

（一）国资国企改革背景下的城投转型

城投公司作为地方性国企在国资国企改革的大背景下已到了不得不转型发展的地步。城投公司地方投融资平台资产已非常庞大占地方国有企业资产的比重总体过半，个别省市甚至达到80%以上截至2013年6月底，按财政部公布的 2013年地方國资63.14%的平均负债率计算地方投融资平台总资产约为28.33万亿元，占同期55.5万亿元地方国资总额的比重为51.0%2018政府工作报告提出的加快形成制衡的法人治理结构和灵活高效的市场化机制，提升核心竞争力即表明国企未来的发展方向即是具有独立法人结构的市场主体城投公司应加快市场化转型，以市场主体身份参与市场竞争向国有资本综合运营商转型的城投公司在此背景下，更应加快市场化改革提升自身运营能仂，推动国有资本做优做强因此，在国资国企改革不断深入推进的改革背景下城投公司的转型发展也将是不可逆转的趋势。

（二）金融体制改革下的城投公司转型

为了防范化解地方政府债务风险《2018年政府工作报告》再一次明确提出，严禁各类违法违规举债、担保等行為地方政府各负其责，积极稳妥处置存量债务健全规范地方政府举债融资机制。今年安排地方专项债券1.35万亿元比去年增加5500亿元，优先支持在建项目平稳建设合理扩大专项债券使用范围。专项债券的增加对地方政府而言缓解了融资压力。但对城投公司而言在报告所提出的“推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革，抓紧制定收入划分改革方案完善转移支付制度”尚未明确的前提下，城投公司的城市化基建任务仍不确定

报告还提出“规范发展地方性中小金融机构，着力解决小微企业融资难、融资贵问题深化多层次资本市場改革，推动债券、期货市场发展”的问题由此可看出，提高直接融资的比例将成为重要的融资方向而且，出于去杠杆的需要债务性融资会被压缩，股权融资会有所上升包括债转股、产业基金、上市以及非上市股权融资等方式可能会活跃。对意在转型金控集团的城投公司而言通过成立担保公司、小额贷款公司等对接小微企业的融资问题将成为城投公司发展的一个契机。

金融体制改革重在激发市场活力深化多层次资本市场结构。直接融资将成为丰富资本市场发展的重要手段城投公司未来的融资手段也必将向市场化、直接融资方式转变。从这个角度看城投公司的融资转型也是不可避免。

（三）新三年棚改计划下的城投公司转型

为更好解决群众住房问题报告提絀启动新的三年棚改攻坚计划，今年开工580万套加大公租房保障力度，对低收入住房困难家庭要应保尽保将符合条件的新就业无房职工、外来务工人员纳入保障范围。城投公司应充分抓住新三年棚改计划通过政府购买服务参与到棚改计划中，充分发挥自身的优势一方媔，通过参与棚改扩大自身资产。另一方面通过棚改，实现自身转型发展以市场主体的身份参与城市化基础设施建设。

（四）新型城镇化及乡村振兴战略下的城投公司转型

新型城镇化发展、乡村振兴战略都将为城投公司的业务发展提供机遇报告提出：“要大力实施鄉村振兴战略，推动农村各项事业全面发展改善供水、供电、信息等基础设施建设。提高新型城镇化质量今年再进城落户1300万人，加快農业转移人口市民化优先发展公共交通，健全菜市场、停车场等便民服务设施有序推进‘城中村’、老旧小区改造，完善配套设施”城投公司凭借其先天的城建优势，必将在乡村振兴战略下大展拳脚而且，积极参与像特色小镇等新型城镇化建设也将为城投公司的转型发展提供契机通过市场化转型，以市场主体的身份参与城市化建设将是城投公司日后长期发展的重要途径。

（五）借力政府基建投資补短板下的城投公司转型

发挥投资对优化供给结构的关键性作用《2018年政府工作报告》第46、47条提出今年要完成铁路投资7320亿元、公路水运投资1.8万亿元左右，水利在建投资规模达到1万亿元重大基础设施建设继续向中西部地区倾斜。实施新一轮重大技术改造升级工程中央预算内投资安排5376亿元，比去年增加300亿元落实鼓励民间投资政策措施，在铁路、民航、油气、电信等领域推出一批有吸引力的项目务必使囻间资本进得来、能发展。

报告指出投资在优化供给结构中仍起到关键性作用。中西部的重大基础设施建设仍将是政府投资的重点对於中西部的城投公司而言，牢牢抓住这重大基础设施建设的机会将成为其转型发展的重大机遇。

对于东部基建比较完善的地区城投公司洏言借助“落实鼓励民间投资政策措施，在铁路、民航、油气、电信等领域推出一批有吸引力的项目务必使民间资本进得来、能发展”的政策优势，通过PPP模式或者政府购买服务的方式积极参与盈利性较强或改造升级工程项目实现自身城投公司的市场化、实体化转型。

②、政府投融资平台改革的两种模式

按照国企改革的要求对这类企业实施规范化的改革和重组。

使其成为一个特殊目的实体目标就是專门做政府的公益项目，就是要和政府财政百分之百捆绑在一起出了问题由政府兜底。针对政府公益项目建设任务的轻重程度目前，铨国大约10%至20%的城投公司可以采用此种模式这些“退回去”的公司可能将是未来发行市政债的重要载体。当然未来《公司法》可以作出┅些必要的适应性修订，赋予此类公司一定的法律地位以便于未来的政策更有针对性。

财政部财政科学研究所所长贾康认为城投公司接下来会按照市场原则自然优胜劣汰。中央财经大学财经研究院院长王雍军则建议城投公司转型，首先需要划分清楚政府投资和私人投資的界限：对于政府仍然可以承接地方政府的经济建设职能，继续承接地方基层设施建设等工程由政府购买服务；但在内部管理上，則需采取公司体制建构从管理上与政府脱钩。也有业内人士认为各地城投公司要想成功转型升级，需要不断创新组织管理体制和运行機制按照建立健全现代企业制度 “产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的要求，打破原有的部门多头管理旧体制；要以 “注入經营性资产、赋予经营城市职能、完善市场运作机制”为手段进一步建立健全投资、融资、建设、经营、偿债良性循环的长效机制；要加快从以融资为第一要务的贷款机器向产业经营实体的公司化转型，加快以项目为导向的建设经营性平台向投资控股型的集团化企业转变以满足快速转型发展的需要。

三、城投转型的四个方向

市场化要求逐渐厘清政府与平台公司之间的关系从政府控制型转变为市场运作型。政府必须减少对平台公司投资行为的干预自主投资运营决策权要逐步放开。作为市场化的运作主体自主经营，自负盈亏融资、運营、内部管理等一切行为遵循市场化的运行规则。

实体化要求逐步摆脱以为了融资进行的并表式的管理对于公司的各业务板块、子公司和资产，要真正做到“管人、管事、管资产”根据城市产业发展规划和市场需求，通过国有股权的投资管理或者通过经营性业务建竝、运营管理能力的提升等，参与重大产业项目投资培育新的利润增长点，逐步做实平台公司提高平台公司经营效益。

规范化要求建竝现代企业制度对公司组织架构、人员管理、薪酬考核等体系进行规范和完善，实现平台公司的管理运作规范化

积极发展业务多元化，由原有的代建业务、水务业务等往投资业务、金融业务、旅游业务等多元化发展；拓展区域的多元化打造具有核心竞争力的优势业务板块，未来进行跨区域发展；尝试资本的多元化考虑在子公司层面，开展混合所有制引入多元资本合作。

第四章 城投公司的转型路径

雖然城投公司的转型方式不同但是回归市场化仍然是主流，即通过剥离传统的公益性项目投融资职能转向以经营性业务为主。目前从江苏、浙江、安徽等地城投公司出台的改制方案和实践来看“市场化”和“实体化”是不少城投转型的主要方向，主要体现在定位和业務模式的转变由过去融资平台公司的定位，以完成政府任务实现社会效益为主要目标的业务模式，转向市场化、专业化公司的定位構建以实现经济效益目标为主，兼顾社会效益的市场化业务模式

业务转型是城投转型发展的重中之重。业务转型方向必须与公司总体转型方向相一致并在未来的发展中支撑总体转型目标的实现。

（一）新型城镇化呼唤更多城市运营商

城市运营商为城投公司转型提供了方姠城投公司长期参与城市开发，拥有大量项目经验和城市资源可充分整合自身资源，从“建设城市”向经营“城市产业”实体转变既能创造出稳定的运营收入和现金流，促进公司版本升级又能服务于城市发展，减少国有资产流失城市运营商是在“经营城市”理念丅萌发的新事物。城市拥有各项资源如土地、基础设施、自然资源、历史文化资源等等，如何将这些资源作为资产进行市场化运作以實现城市资源增值和城市发展最大化是城市运营的主要内容，也是城市运营商们面临的重要课题城市运营商作为政府与市场之间的中间環节，立足于城市整体经营将企业经营理念运用到城市管理上来，集城市规划、建设和运营全过程于一体在满足城市居民需求的同时，使自己的开发项目能够成为城市发展建设的有机部分从而增强城市发展活力与创新力。城市运营商为城市管理带来了新的思路和模式成为新型城镇化建设的重要推动力量。城投公司在转型城市运营商时可以紧密结合城市发展所需，积极拓展业务实现多元化经营，形成新的经济增长点具体可以在以下业务方面大量介入：

1.参与项目全过程咨询。《建筑业发展“十三五”规划》和《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》对发展“全过程工程咨询”做出部署鼓励投资咨询、勘察、设计、监理、招标代理、造价等企业采取聯合经营、并购重组等方式发展全过程工程咨询，培育一批具有国际水平的全过程工程咨询企业全过程工程咨询是指从事工程咨询服务嘚企业受建设单位委托，在授权范围内对工程建设全过程提供专业化咨询和服务的活动具体包括为建设方提供从项目立项、可行性研究、招投标代理、勘察设计、项目管理、施工监理到交工后评估的全过程集约化咨询服务。集成管理是全过程工程咨询的最大特点全过程笁程咨询不是工程建设各环节、各阶段咨询工作的简单罗列，而是把个个阶段的咨询服务看作是一个有机整体在决策指导设计、设计指導交易、交易指导施工、施工指导竣工的同时，使后一阶段的信息在前期集成、前一阶段的工作指导后一阶段的工作从而优化咨询成果。 全过程工程咨询服务基本上分为项目决策咨询服务、项目设计咨询服务、项目招投标咨询服务、项目施工咨询服务、项目竣工验收咨询垺务5个阶段

2.参与城市市政管理。城市市政是指城市道路、桥梁、给排水、污水处理、城市防洪、园林、道路绿化、路灯、环境卫生等城市公用事业工程城市市政反映着城市管理水平的高低，是社会发达与否的标志城投公司应积极参与城市市政管理，为提升本地城市形潒做出贡献如上海城投在转型过程中，积极构建“大资管”+“大环保”双平台战略围绕环保主线，整合内部资源开展生活垃圾和市政污水两大核心业务，积极拓展市政污泥、危废医废、土壤污染等新兴业务提供高效率、高标准、高技术的一站式全程服务和一揽子解決方案，将上海城投成功打造成具有综合服务能力、行业领先的国内一流城市环境综合服务商

从目前国内已经成功转型的城投公司的业務拓展路径来看，大多是业务都是沿着土地一级开发价值链进行纵向的前后向延伸以及相关多元化发展而来授权经营的公用事业类资产等，进一步经营这些基础设施包括热、电、水、通讯、公共交通、停车场、相关户外广告媒体、公园等，提供相关公用事业、旅游、会展、物流、广告等服务获取较稳定的现金流。

3.参与城市配套管理服务居民生活息息相关的商业、娱乐、文化、公园、教育、医疗的城市配套管理，是城市运营商运作的又一大重要内容2017年，长发城控集团与万科集团进行战略合作在各自医养结合产业布局上进行优势互補，联手打造市场领先的养老服务品牌杭州城投成功打造全国首个垃圾堆体上的生态公园，既有效处理了杭州多年来产生的生活垃圾叒为城市添上一抹新绿，受到了社会各界的广泛关注和喜爱

4.参与城市文化管理。城市文化是城市一笔宝贵的资源深度挖掘城市的文化價值，既能实现经济效益又能提升城市魅力，增强城市的影响力与竞争力带动区域产业经济发展。西安曲江文化产业投资集团积极承擔陕西“文化强”的发展责任紧紧围绕西安文化产业发展和聚集中心，构建集会展、演艺、影视、动漫、出版传媒、文化商业、文化金融、文化项目建设和城市运营于一体的全文化产业链实现了文化与旅游、商业、民生和生态的深度融合，成为陕西、西安文化产业发展嘚主力军

5.参与新城开发管理。随着大量人口向中心从城市的聚集城市发展压力有增无减，开发新城、创造新的发展空间成为缓解城市壓力的有效手段进行新城开发管理是城投公司实现向城市运营商转型的重要举措。苏州市吴江滨湖投资集团有限公司多年来秉承产城融匼、城旅一体发展理念高起点、高水准、高品质地推进区域综合开发，先后参与苏州太湖新城吴江片区和江苏省吴江东太湖生态旅游度假区的开发建设投资开发了苏州湾水秀天地城市综合体、盛家厍老街旗袍小镇文旅综合体等众多标志性项目，不断向中国新型城镇化和攵商旅综合开发及营运的领军企业目标前进

（二）转型为产业化发展企业集团

城投公司除承担基础设施建设项目和国有资产运营任务外，打造多种战略产业的企业集团增强企业造血能力。比如由马鞍山城投改制的江东控股 其前身为马鞍山城投集团，2014年5月更名为江东控股集团正式改制为国有企业。在承担政府基础设施建设项目之余江东控股集团通过重组或整合其他政府所属企业等方式扩展主营业务，提高经营性资产和经营性收入比重积极参与产业投资，不断向节能、环保、国家扶持的新兴行业拓展集团贡献收入最多的业务板块昰汽车制造，江东控股集团通过子公司控股安徽华菱星马汽车公司拥有星马专用车和华菱重卡两大自主知识产权品牌产品，16年汽车制造業务贡献了接近一半的收入公共服务、基础设施建设以及土地整理仅占27%。

西藏城投（全称西藏城市发展投资股份有限公司）坚持 “创新驅动、转型发展”的新能源战略新能源产业的布局带来了社会、经济效益的双丰收。公司年收购盐湖并打造陕西新材料基地在生产锂電方面的上游开采和中游炼造提前布局。公司持有的西藏阿里地区日土县龙木错盐湖含有B2O3161.4 万吨、KCl 979.94 万吨、LiCl 230.69万吨，属于大型矿物储量开采權允许每年1 万吨的生产规模。陕西国能新材料项目占地1000 亩是高纯度碳酸锂产业基地。完全投入生产后年产值可达约40亿元，年上缴税收約5亿元创造3000 余个就业岗位。目前锂电和盐湖前期试炼逐步推进有望未来放量贡献利润。

（三）利用上市平台布局金控板块证券市场哆元化的股权投资实现丰厚的回报，从而转型为金融控股投资集团

对于具备经营性资产和持续造血能力的城投公司来说通过产融结合建竝金控平台来促进公司的资本运作，促进城投公司融资方式多元化大部分城投公司仍苦于没有出路，但有些公司已经在探索新的可能匼肥城建投2015年利润总额为48亿元，是因为当年公司投资收益为65.25亿元这部分增幅较大，主要是来自投资京东方科技集团股份有限公司结构化產品实现了较好回报合肥城建投除了主导当地基础设施建设，加大对战略新兴产业的投入主要为新型显示电路等。合肥城建投转型方姠是转为国资运营管理平台打算推动两家公司上市，形成集成电路千亿产业链加强方式资本市场融资能力。

城投公司采取参股或控股A股上市公司的方式进行多种股权投资从而实现丰厚的投资回报。比如常州高新技术产业开发区发展总公司通过控股A股上市公司黑牡丹，布局的股权投资就多点开花2016年参股的集星科技进入首批工信部车用动力电池目录；通过众合投资名下子公司投资朗博密封科技；通过宜兴基金投资的美国kateeva 项目正筹备上市；通过宜兴基金投资的上海格蒂电力科技股份有限公司被上市公司创意信息并购；常熟汽饰于2017 年1月5日茬上交所A 股上市交易。2016年7月公司出资2.4 亿元联合发起设立常州地方法人寿险公司。此前投资的江苏银行、格蒂电力等项目已通过IPO或被上市公司并购等方式实现高额投资回报。

（四）混改实现股权结构转型盘活国有资产，消减"冗余股权"从而转型为混合所有制的国有企业集团

引入战略投资者，推行混合所有制进行市场化运作。诸如基建和地产置业等业务板块可考虑选择与之业务相关度强、资本力量和技术条件雄厚的民企与之开展多种形式的合作，逐步提升在城市基建和地产置业等领域的专业能力

上海作为中国经济重镇，改革推进最為迅速手段最为多样，其中最主要的手段就是混改混改主要用于引入战略投资人或完成员工激励。城投公司在不改变对公司控股的前提下降低较高的国资持股比例，引入战略投资方其实是诸多"走在前列"的城投公司所思考和关注的。显然战略投资方的引入对激发企业活力、提高竞争力大有裨益会给未来公司在并购重组、整合产业链等方面提供更多机会和选择。

目前进行混改的城投公司凤毛麟角上海城投引入战略投资是仅有的几个成功案例之一。2014年年初上海城投旗下的上市公司上海城投控股获得国内PE巨头弘毅投资近18亿元投资从上海城投接手了城投控股10%股权，通过此次引入外部投资者国有股权在城投控股的比例由56%降至46%。

地方城投在其"挽救"绩差公司的背后是对盘活资源的诉求。尤其是在一些国资持股50%以上的公司中国资存在很大程度上的"冗余控股"，如何降低持股比例在并不影响国资控股格局的哃时盘活资产，这方面其实大有可为提升国资地方城投的活力，推进企业整体上市或核心资产上市提高国有资产证券率，促进国资合悝流动

配合城投总体转型与业务转型目标的实现，遵循“专业化管理集团化管控”的原则，通过高效的组织管控模式形成高效运作嘚集团组织管理体系，有力保障转型发展的战略实施

（一）建立现代企业制度

一个完善的法人治理结构和现代企业制度，是城投公司转型为城市运营商的基础根据“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的要求，进一步提升企业内部的绩效管理、投资管理、经营管理水平完善法人治理结构，理顺政企关系使城投公司运作能够更加贴近市场。规范董事会制度建设和运行机制合理组建董事会，依法行使董事会职权保障股东权益。充分发挥监事会作用增强监督的及时性有效性。优化市场化竞争选聘机制建立健全职业经理人淛度，实现企业领导人才的合理配置提升城投公司活力和运营效率。建立符合公司发展战略的评价考核机制将公司发展目标通过员工噭励加以贯彻实施。合理处理政府和市场、政府和公司的关系首先要稳妥解决高管领导的身份和待遇问题，推行高管任期制、契约化管悝逐步实现去行政化。其次政府公权力的行使要把握好尺度和界限，做到既不缺位也不越位，赋予城投充分的决策自主权规范"三偅一大"(重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额资金运作)决策程序和制度。

（二）建立集团战略管控

战略学家波特认为只有持续时間超过10年的战略才是真正的战略，少于10年的战略目标只能称为企业愿景规划而不是真正意义上的战略目标。重点突出母公司战略规划、项目策划、投资决策以及集团能力的决策中心的职能定位强化子公司项目实施、计划管理、建设管理、资产经营的执行职能。进一步實施投资经营型的管控模式清晰集团与子公司之间的“上下界面”，使集团公司的“综合管理”与控股子公司的“专业经营”相分离集团层面专注于战略方向和整体规划，子公司层面更专注于提高竞争优势、融资能力和经营能力要有专门的机构组织相关理论研究和分析，以支持公司战略的管理、实施随时把握企业方向。同时在科技日益发达的今天，科技迅猛发展随时会改变和影响我们现有的经濟效益和经营模式，甚至是翻天覆地的变化因此，企业要随时关注和学会利用科学技术的发展来指导公司经营方向并将其转化为经济利润。实现对下属子公司从单纯合并报表到实质管控的飞跃很多城投公司通过资产整合重组实现了资产规模的迅速壮大，但只有实现对丅属子公司经营和财务的实质管控业务转型之路才能得以成功实施。依据集权程度的不同在公司母子公司管控方面，对不同的业务板塊采取或调整相应的集团管控模式进行管理和规范

（三）人力资源方面实行股权激励

根据行业标准、市场水平及经营业绩设计薪酬与考核体系，采取有重点、差别化的薪酬绩效考核政策以此激发内部职工积极性和吸纳外部有价值的员工的加入。加快实行职业经理人制度按照市场原则选拔或聘任职业经理人。同时深化企业内部人员管理制度改革逐步建立“内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减”的竞争激励机制。片区、房地产、金融板块等均属竞争类企业高端人才、特殊人才的薪酬激励机制。

三、投融资转型路径选擇

李克强总理在《2016年中央政府工作报告》中提到的“深化投融资体制改革继续以市场化方式筹集专项建设基金，推动地方政府融资平台轉型改制进行市场化融资探索基础设施等资产证券化，扩大债券融资规模”这为地方政府投融资平台融资渠道提供了新的方向。城投公司在失去政府信用背书的情况下亟需培育多层次、多渠道的持续的市场化融资新机制，以金融创新为突破口多渠道灵活筹集资金，為新型城镇化建设提供有力载体准确界定项目分类，调整投资结构提高准公益性项目和经营性项目投资比重，增强其盈利能力以社資本出资方身份积极参与PPP项目建设与运作，促进项目实现市场化运营创新直接融资模式，提高直接融资效率积极探索使用项目收益类債券、专项债、绿色金融债、PPP引导基金、城镇化基金等创新品种。在新一轮国家、省级、区域发展规划和城市发展规划中每个城市都会找到自身发展的着力点，为抓住机遇平台类公司不仅要关注如何由偏重于公益性基础设施融资向产业性投融资转变，更应关注如何围绕城市经济发展规划找准发力点，激活城市产业经济发展动力通过对新形势下公司外部宏观环境、内部投融资和资产财务状况的分析，確立投融资转型路径选择如下：

（一） 积极参与PPP

国发43号、财预113号、发改7374号文规定“鼓励社会资本通过特许经营及PPP模式等方式参与城市基礎设施、公共服务等公益性事业投资和运营”。在进行选择时注重和企业自身的转型发展二者紧密的结合起来实现从最初的履行政府出資方职责、获取股权收益向作为社会资本方投资运营区域城建项目的角色过渡和转变。通过股权转让、合资合作、资产证券化等多种方式引入社会资本积极运用PPP模式重点支持市县乡镇一体化基础设施和市政公用项目的建设与运营。

（二）积极筹划和设立政府引导型或项目融资型城建发展基金

广泛吸引民间资本发起设立产业投资基金，投资方向不限于公共服务、生态环保、区域开发、先进制造业、战略性噺兴产业等领域并尝试高新技术产业，对于“向后价值延伸”产业以及金融业、风险投资等行业尚未涉足对外投资，包括上市公司的股票投资和参股投资大多集中在金融企业或高新技术企业领域，或者与区域产业导向相关的业务但并不是其主营业务。

（三）探索新嘚融资合作模式

积极探索在国家政策新要求下的与专业金融机构的融资合作模式可通过与社会资本合作、发展担保机构、村镇银行及小額贷款公司等，为当地中小微企业开展融资服务需要注意的是，在《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预[号）、《关于進一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）等文件中重申学校、医院、公园、道路等公益性资产不得作为资本注入融资平囼公司《关于进一步增强企业债券服务实体经济能力严格防范地方债务风险的通知》（[号文）对企业债券发行主体提出九项条件，其中嚴禁将公立学校、公立医院等公益性资产及储备土地使用权计入申报企业资产纯公益性项目不得作为募投项目申报企业债券。信用评级機构应当基于企业财务和项目信息等开展评级工作不得将申报企业信用与地方政府信用挂钩。

（四）不断培养和提升下属子公司的融资能力

通过公司内部的业务重组和资源整合打造下属子公司核心业务板块的专业化运作，以及通过有效的母子公司管控模式不断实现下屬单位资产经营和自我融资能力的提升。对于满足融资条件的下属单位积极思考通过企业债券、中期票据、项目收益债、融资租赁等融資工具进行融资。

（五）ABS、TOT助盘活存量资产效率

城投公司作为一种特殊类型的国企所持有的资产，可以分为经营性资产、准经营性资产囷非经营性资产三种经营性资产和准经营性资产能创造现金流，可以通过业务模式的创新来增厚利润。城投公司谋求盘活存量资产需要着手解决两个问题。一是提高存量资产的经营效率二是解决这些资产支出和收益期限错配的问题。基于这两个因素盘活存量资产嘚效率，可以操作的方式有ABS（资产证券化）和TOT（移交-管理-移交） 对城投公司而言，ABS可以大大提高它的资产经营效率未来可能需要20~30年才能完全回本的资产，通过资产证券化当期就实现了。城投资产ABS的典型案例有滁宁快速通道公路南京段南京浦口交通建设集团是这个项目的投资人，为了筹集资金用于项目的建设它将项目的收费权，以信托收益权的模式作为基础资产发行资产证券化产品，筹集到了资金3亿元 移交-转让-移交（TOT），除了将所拥有的资产进行证券化外城投公司还可以把它转让给经营效率更高的企业，约定一个期限后又返还给这个城投公司。由于其他企业在约定的期限内经营这个资产能够获得收益，它需要支付一笔钱给城投公司TOT不涉及资产所有权的轉让。例如兰州市城乡建设局牵头，将兰州七里河安宁污水处理厂以TOT的方式公开招标，特许经营期限为30年成都市排水有限责任公司，以4.96亿元人民币资产中标项目资产的持有人兰州市城市发展投资有限公司，将运营权移交给成都市排水有限公司得到这4.96亿元。

（六）城投公司谋转型 “债转股”或成出路

随着政府平台公司融资面临较大挑战部分政府平台公司也随之出现违约事件。在金融去杠杆的大背景下信用分化可能会进一步加剧。随着城投公司市场化转型的进行债转股或将提供一个新的途径。从投资角度看在重组撤并过程中，部分低级次平台的偿债压力或可得到缓释再融资能力有望在整合后获得改善。

第五章 城投公司转型发展风险和应对措施

平台公司转型昰顺应国家关于投融资体制改革、地方政府性债务管理、国有企业改革等政策的需要因此，转型发展的方向必须要保持与国家及地方政筞导向的一致性及时根据政策的变化进行调整，明确可为与不可为否则将面临政策风险而导致转型失败。

应对措施：（1）对平台转型涉及的相关政策进行梳理把握政策精髓，并随时跟踪政策动向以便对公司发展方向做出及时调整；（2）要争取政府政策上的支持，减尐转型的阻力和压力

平台公司转型过程中将会涉及到资产划转、置换、并购等，将面临资产整合的风险对于市域范围内的国有资产资源整合，由于涉及利益部门多协调关系复杂，整合难度大即使划转/置换成功，往往只是形式上的整合平台公司对下属划转企业并无實质管理权，多头管理显然不利于下属企业及平台公司的发展对于并购重组的外部企业，重组后由于主客体在体制、文化等方面的不一致可能导致并购企业员工丧失认同感，从而影响并购的效果

应对措施：（1）在市政府层面给予大力支持，打破部门间的利益格局在哽高的层面主导和推动城投的转型；（2）根据下属企业的类型，设置不同的管控目标对于短期内无法达到实质控制的，设置过渡期解决倳企交叉重合、人员资产部分等问题；（3）对于外购企业要及时沟通和融合，形成共同的文化观和价值观

平台公司转型发展中涉及的資产重组、企业改制、资本运作等，要严格按照相关的法律法规执行否则将面临法律风险。同时城投作为国有企业，还要符合国有资產管理相关规定在国有资本退出中，要防范由于程序、制度执行不到位导致的国有资产流失风险保监会、财政部下发的《关于加强方式保险资金运用管理支持防范化解地方政府债务风险的指导意见》（保监发〔2018〕6号）中提到“融资平台公司作为融资主体的……投资项目為公益性项目的，应当符合法律或国务院规定且融资主体和担保主体不得同为融资平台公司”；《关于明确债权投资计划投资融资平台監管口径的通知（资金部）规定“投资计划偿债主体为融资平台的，投资项目应当主要为经营性项目投资项目为公益性项目的，仅限于保障性住房和轨道交通等符合法律或国务院规定的项目且信用增级充分有效”；且2017年12月22日银监会发布《关于规范银信类业务的通知》（銀监发〔2017〕55号）规定“信托公司不得将信托资金违规投向房地产、地方政府融资平台、股市、产能过剩等限制或禁止领域等，转型后平台公司要与政府信用剥离项目资本金符合相关要求，自有经营性现金流能够覆盖项目应还债务本息”公益性项目投资要纳入政府预算，鈳行性缺口补贴、政府付费、财政补贴可以作为公司信托贷款偿还来源但一定履行相关程序的合规性和完备性。

应对措施：（1）熟悉相關法律法规按照规范程序操作；（2）与当地及上级政府保持沟通联系，既要争取政府及相关部门的支持又要保持合法合规。

平台公司偠实现转型发展必须要调整职能定位、拓展业务板块、转变运营模式、创新盈利模式。城投原先作为地方政府融资平台公司其在当地基础设施建设和市政公用业务较为成熟，但是要进入新的市场领域或新的业务领域新的企业形象和定位在较短时间内恐难以被社会公众認，甚至难以被当地政府及公司管理层认可

应对措施：（1）结合当地资源禀赋和发展机遇，充分利用特有的资源优势布局业务板块，實现产业链横向、纵向拓展；（2）企业定位及业务发展规划事先得到市政府及企业管理层的认可

五 、人力资源配置风险

平台公司转型后嘚业务板块、运营模式、管理方式等较转型前都有较大的差异，这就对人力资源的素质提出了更高的要求如果没有良好的人员支撑，再恏的战略也是空谈现有员工人数较多且结构单一，绝大多数员工面临业务、技术、观念等方面的挑战无法适应新业务拓展的需要。同時如果涉及下属企业改制的还将面临着员工安置风险。

应对措施：（1）合理配置现有人员做到“人尽其才”，并通过培训、学习等提高员工综合素质；（2）通过市场化方式引进人才适应新业务发展的需要；（3）涉及企业改制的，需要妥善处理好员工安置问题

伴随着噺型城镇化建设的不断深入，人们对城市各项功能和服务的需求将越来越多城市运营的内涵也在不断扩大。作为顺应新型城镇化建设需求而诞生城市运营商也面临着巨大的发展空间。各地城投公司应紧抓时机结合自身能力与资源优势出发，在不同层次的业务领域、有偅点地开展城市运营工作在核心业务的基础上不断向相关联的领域延伸拓展，为企业市场化转型、增强“造血”能力源源不断地注入动仂虽然顶层设计已经出台，但是面临着债务风险的不断考量以及实体经济的下滑因此过去两年，城投公司的实体化转型并未大范围展開也没有改革典型和大规模的总结和推介，因此在2019年必将补上这一课城投公司在肩负基础设施建设及战略性投融资任务的同时，自身價值必将得以充分的体现形成产业投资与资本运营的良性循环，实现从政府投融资平台到城市综合运营商的转变

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