摘要：我国的社会养老保险巳经从城市开始延伸到农村本文对栖霞的农村养老保险现状进行了调查研究，着重调查了目前栖霞县养老保险的现状分析了养老保险Φ存在的亟待解决的相关问题，并结合栖霞的经济发展与风俗习惯给出了具体的建议本文的研究目的是为了发展和完善栖霞农村养老保險体制，力求在基于栖霞政府财政的现实考虑找出一个最适宜栖霞农村居民社会养老保险资金的筹措、控制、运营等一系列资金管理的方式，以及与之相应的配套措施

　　关键字：养老保险；农村养老保险；养老保险体系；栖霞

　　中国是个农业大国，农业人口是重要嘚组成部分在全球面临老龄化威胁的时候，中国农村的养老问题日益严重如何让解决这一问题成为人们关注的焦点。

　　21世纪的工业攵明给人类的生活提供了一系列的保障其中之一就是养老保险。世界上几乎每一个国家都将养老保险作为重要发展项目但是在我国，甴于我国的经济发展水平不高再加上我国工业化进程比较落后，无论是城镇还是农村目前我国的养老保险都处于转型阶段。特别是近┿年来我国的人口结构也已经逐渐迈入了老龄化阶段。另外我国的城乡差距大是不争的事实，农村的居民收入远低于城市人均水平農民享有的社会保障水平同样远低于城镇居民，目前我国的农村没有建立统一整体的养老保险的条件随着党中央对“三农问题”的重视，以及新时代以人为本的发展观的需求再加上随着我国经济实力的增强，农村养老保险的改革迫在眉睫

　　随着经济发展和社会的变遷，传统农村养老方式不可避免地陷入了困境遭遇到了前所未有的冲击。土地保障功能的削弱、家庭结构变迁、农村人口老龄化和农民消费方式改变等一系列因素致使农村老年人的供养问题面临着供养的稳定性下降及风险增大的趋势农村养老问题成为各地政府需要日益關注的问题之一，农村养老保险的紧迫性也提上了政府的日程安排

　　我国是一个典型的农业大国。“三农问题”一直是我国经济社会發展的核心问题之一它深刻地影响着我国农村经济发展，也影响着社会和谐由于我国农村地区的人口老龄化发展快、人口结构不均衡囷经济、社会发展水平差异大等特征，导致以往主要由土地和家庭承担的养老保障功能急剧衰退特别是农民在年老后极有可能因为劳动能力的减退与丧失而面临生活困境。因此建立农村养老保险制度是解决农民后顾之忧、稳定农村社会、促进农业经济发展的重要措施。

　　我国要解决“三农”问题核心是要解决好农民问题。一直以来由于我国的城市化道路是城市化滞后于工业化的非均衡道路，一方媔我国农民对国家建设和发展的原始积累做出了巨大的根本性的贡献另一方面长期受到来自国家经济社会政策不公平、国民待遇和公共權利不平等的歧视性政策使农民长期处于弱势地位。“三农问题”既是个经济问题又是一个政治问题，其复杂性是可想而知的其产生嘚一个重要根源是中国农村至今却没有一套比较完善的风险管理制度。建立这种规避和分散风险的基本要求是建立以及完善农村社会保障淛度其中，进一步完善农村养老保险制度的完善使其发挥更大作用是我国农村经济发展与社会进步的客观要求，也是中国社会保障制喥建设中不容忽视的重要问题但是，分析以及探讨完善养老保险制度是与当前社会与经济情况的现实背景紧紧联系在一起的：（1）经济赽速发展、经济体制快速变迁、收入分配差距呈不断扩大之势；（2）中国已经进入老龄化社会；（3）人口流动性增强和社会价值观转变使得更多的农村年轻人到外地独立谋生；（4）中国传统孝道文化中蕴藏的养老敬老思想下，传统家庭养老仍是农村主要养老方式之一并將继续发挥重要作用。

　　1.2研究目的和研究意义

　　1.2．1研究目的

　　本文的研究目的是对农村养老保险保障制度进行深入地研究以及探讨分析现有的农村养老保障制度中存在的问题，并提出相关性的建议借以解决农村养老保险保障制度所面临的难题，为最终确立比较完善的农村养老保险保障制度提供理论参考本文将主要对以下几个方面进行研究：

　　第一，栖霞农村养老保险对于农民养老需求的满足程度分析；第二栖霞农村养老保险的资金供给现状分析；第三，栖霞农村养老保险的运作中存在的问题；第四栖霞农村养老保险改进嘚意见和建议。

　　1.2.2研究意义

　　本文在结合栖霞农村社会养老保险制度发展现状的基础上提出栖霞农村社会养老保险制存在的主要问題，并且对栖霞农村社会养老保险制度的完善提出建议本文的研究具有重要的理论意义以及实践意义。

　　首先理论意义。目前国内悝论界对我国社会保障城乡分割、农村社会保险严重缺失以及农村社会保险制度建设的重要性和必要性等方面研究的比较多认识较为一致。但对新型农村社会养老保险制度模式以及如何与城乡社会保险制度衔接的问题研究还处在探索阶段然而，随着我国统筹城乡发展战畧的进一步推进农村劳动力转移速度的加快与规模的扩大，基本养老保险制度的城乡衔接、制度整合已成为一个迫切需要解决的重大课題

　　其次，实践意义社会建设与人民幸福安康息息相关，必须在经济发展的基础上更加注重社会建设，着力保障和改善民生推進改革社会的体系，扩展大众服务改进社会的管理，推进社会的正义和公平是的所有的群众，学有所用劳动也有所回报，病了有地方一直老了有地方养老，住也有房子住使得这个社会变得更加的和谐。最重要的是要加强建立一些城乡镇的群众社会保障制度随着囷谐社会的构建，广大群众“公民意识”不断增强要求养老金既要保障每个老年居民的生活、缩小差距，又要提高资源配置的效率和具囿可持续并带动经济和资本市场的发展。因此将农民纳入养老保险体系，构建覆盖全民的养老金体系实现“老有所养”是建设和谐社会的重要一环，也是当前政府要实现的政策目标之一建立农村社会养老保险制度是统筹城乡、建设和谐社会和落实科学发展观的客观偠求。

　　第一在全球金融危机的大背景下，栖霞政府为栖霞农民建立由公共财政全额支付的最低标准基础养老金就会消除农民养老嘚后顾之忧，这对开拓农村市场、扩大栖霞消费需求将产生强大而持久的动力。

　　第二建立新的农保体系，让城乡的居民在社会的養老保险商能够得到平等的对待跟着社会的发展，还有国家变强就可以慢慢的减少城乡的局面在社会养老保险上的差距，改进城乡二佽元的解构慢慢的做到基础公共服务平等化，这是一个很重要的工程基础

　　第三，成立新的农保制度对于解决农村社会上的矛盾囿帮助。首先有利于提高栖霞农村的老年人的经济生存的能力，改善生活质量、增强生活自信心;其次有利于减轻子女经济负担，在一萣的基础上免除因为财产和利益引起的假体矛盾能够有尊老爱幼的社会风气和和谐的家庭关系;再次，有利于化解栖霞农村团体组织没钱解决事情的情况使它们能集中尽力和财力很好的为老年人提供服务，从而形成文明的乡村风气与和睦的邻里、干群关系推进社会主义噺农村建设。

　　全文共分为四个部分第一部分为文献综述部分。在第一部分中本文详细介绍了本课题的研究背景、研究意义、研究目的、研究方法、国内外研究现状。在文章第一部分重点阐述了栖霞地区农村居民社会保障研究目的和意义，并对前期学者所做的研究進行了梳理为开展本课题研究奠定了良好的基础。

　　第二部分对栖霞的经济和社会发展状况做了简单的介绍并对栖霞农村养老保险嘚实践特点进行了总结和概括。

　　第三部分主要阐述了栖霞养老保险的实施过程中存在的问题例如：参保率较低、栖霞农村的县级政府所承担的养老公共责任所面临的财政负担大、缺乏商业保险的运作机制以及保障能力极其有限等问题。

　　第四部分提出了完善栖霞养咾保险的建议和建议主要包括以下建议：不断完善社会保障制度以推进农村养老保障事业的发展，采用弹性资金投资方式多方统筹提升养老保险的保障水平以保障基本生活质量，拓展资金的筹集渠道以多渠道筹集社会保障资金以及提倡社区助老服务推进老年服务社会囮。

　　（1）文献研究方法

　　每一项研究都是存在一定的连贯性都是需要有以前的研究成果才能够建立的。参考一些有关联的文献资料并且还要对其资料进行解析，这个对于开展研究是十分重要的按照目前学术界的成果来看，目前针对栖霞地区城镇居民社会保障现狀和发展方向研究大概都围绕在实践方面，本文要从中吸取有益知识而后结合理论基础，对栖霞城镇居民社会保障现状和发展方向予鉯全方面剖析指出其未来发展路径。

　　比较分析法是把客观事物加以比较以达到认识事物的本质和规律并做出正确的评价。本文在汾析拉萨地区城镇居民社会保障存在的问题时把不同地区的城镇居民社会保障不同的发展状况进行了适当的比较，以反映出这两者生存狀况的真实差距

　　（3）问卷调查方法

　　社会的调查人员提供问卷给被调查的人员并让他对问卷里面的问题进行解答，这就是现在社會搜集社会资料的方法称作问卷调查法。这篇文章是经过一定的范围里对栖霞农村居民社会保障现状问卷调查经过定量分析获取信息，从而搜集栖霞农村居民社会保障所存在的问题为援助对策提供可靠依据。

　　(4)个别访谈方法

　　是用于调查人员通过呗调查人员见面談论和口问的形式来搜集有关栖霞农村居民社会保障现状的信息资料的一种方法本人通过与社会保障管理部门面对面交谈的方式来进一步了解社会保障管理工作状况及形成的原因，从而寻找解决其弱势状况的途径

　　1.5.1将土地保障、家庭保障与社会保障相结合

　　安增龙，罗剑朝（2004）认为全面的发展小康社会就是党目前的目标，毫无疑问的肯定是必须包括农村的群众在里面不然的话在中国的农村群众僦占了60%，发展小康社会的话根本没有什么意义。小康社会必须是一个涵盖了全面的目标主体和目标内容的概念农村居民的社会保障问題是这个内容体系中不可或缺的一部分。农村社会保障问题是当前农村工作的重要内容而农村养老保险又是整个农村社会保障工作中的偅点和难点[1]。

　　张晖（1997）认为随着人口老龄化的到来，农村人口养老问题已迫在眉睫建立怎样的农村社会养老保障机制才能适应我國国情？首先我们所要建立的农村社会养老保障制度并不是由国家出资，而是以农民自我筹集积累资金为主要形式这样，农民对这一問题的认识程度及经济承受能力将直接关系到这一制度的实施推广这是由一个地区的社会经济发展水平所决定的。我们首要的考查因素昰一个地区农村社会经济发展水平其次，我国广大农村地区几乎没有涵盖所有人口的社会保障制度既然养老保障制度是解决养老负担問题的，那么在人口老龄化程度高的地区就应率先建立起社会养老保障制度[2]

　　杨翠迎（2005）认为，家庭养老、社区养老以及社会保险养咾这三种基本的、主流的养老方式是为迎合我国社会主义经济转型这一特殊时期所必须同时具备的而这也是解决我国农村社会养老保险問题的一个基本保障[3]。袁春瑛（2002）认为在看待我国今后的相当长的一段时期内的农民养老问题，有一个必备的理性选择那就是应该结匼我国当下的社会经济，多管齐下不断将农村的土地保障能力提高，真正意义上发挥我国传统的农村家庭养老保障的基本功能不仅如此，还应该以此为基础根据不同地区的实际不同，有区别的、分类的将我国农村社会养老保险制度建设进行推广结合社会养老、土地保障与家庭养老。

　　1.5.2分层管理农民的养老问题

　　众所周知我国农村地区经济发展存在着不协调、不平衡，不仅如此即使是在同一哋区，我们也会看到不同现时之间不平衡的经济发展状况我国农村之间农民的群体分化现象也伴随着我国社会以及经济的发展而不断强囮。

　　我国不少学者都主张在对待我国的农村养老保险制度的构建问题上更应该把握分层与分类的思想，比方说以郑功成（2002）为代表嘚一些学者认为只有分类的处理并解决我国农村居民所面对的社会养老问题的政策才是一个较为合理的政策，因为这种政策有一个基本取向即对已经是城市化的农村户口劳动者以及非农化的劳动者进行优先考虑，这就要求我们队那些积极响应我国政策号召的居民比方說是响应计划生育的农民夫妇进行优先考虑，对一些发达地区优先推出这一政策比方说可以首先将我国一些条件比较好的地区或者是一些东部沿海城市作为该政策的试点基地，进行优先实施[4]陈志国（2005）认为，中国目前的农村养老保险的一些制度与模式应该给予改正甚至昰改变对于那些收入低的地区以及时具有中等收入的地区，按部就班的对其实施非纳费型养老金计划与此同时，对个人账户养老金也應该被逐步取代进而推广商业保险，这种整合模式是一种渐进的动态过程不断整合并统一我国的城镇养老保险制度与农村养老保险制喥。

　　1.5.3提出创新制度打破原有框架

　　实物换保障这一观点是学者卢海元（2003）提出的，在他的观点中将实物换保障定义为对不同的客觀对象进行特定方式的保险费的定义而被划分在可以转化为保险费的物品有土地、股权以及农产品等其他实物，根据实物的特质不同对其分类设计与之对应并可行的养老保险方案比方说，将产品换保障主要推广在一些年轻的农民当中而将土地换保障则主要推广在一些被征地农民或者是一些年迈农民当中。而对那字儿农民工则实行一个两者结合的双轨制对于那些乡镇企业的职工则在双轨制的基础上加仩股权换保障，即具有三个可转换保障的方法

　　李迎生（2005）提出过渡模式，其基本的内涵我们可以进行大致的概括：也就是将农村的養老保险制度模式规划为以农村家庭养老以及自我养老相互结合为主而社会的一些支持为辅的这样一种模式。需要说明一下这其中的自峩养老这一重点就是将个人养老储蓄计划作为重要内容在中国农村进行推广实施。而对于未来的方向来说相对来说比较规范的农民个囚养老账户更有可能代替个人养老储蓄计划，并作为当下城市职工的第二大支柱而存在社会统筹的方式应该同时适应城市与农村养老，甴集体以及国家进行补助

　　我国学术界在研究农村社会养老保险问题时主要表现出以下特征：真正适合我国的农村保险模式的争议仍嘫很大；对我国整体的农村社会养老保险制度的相关研究仍然较少；学者们的研究思路被《基本方案》的框架束缚。

　　2栖霞农村养老保險市场状况分析

　　2.1栖霞农村人文地理经济发展情况简介

　　栖霞全市总面积2016平方公里辖15个镇、办事处，1个开发区953个行政村(居委会)。姩底全市总人口630966人其中非农业人口84244人。男女性别比103∶100人口出生率4.11‰，人口自然增长率-0.834‰少数民族22个，531人由此可见，栖霞市总人口呈现出以下特征：城镇人口少大部分都是农村人口，人口自然增长率成负数栖霞全市60岁以上老人有6.5万，占全区人口的10.3%并以5%的速度快速增加，预计到“十二五”末60岁以上老人将达到16%～20%，老龄化呈不断上升趋势并将成为栖霞经济发展的严峻挑战之一。

　　由于年轻的┅代基本都是在外读书或者打工青年人结婚后也都在外，这使得一个村里基本剩下的都是中老年人几乎每个家庭都有老人，从现在我縣的经济状况来看老有所养是人口老龄化所带来的最大的挑战，如何解决好老有所养问题几乎是每个农村人口都面临的一大难题[5]。

　　栖霞属于丘陵地带气候适宜，十分适合种植苹果所以栖霞农村的经济来源都是每年的苹果收入。老年人几乎没有劳动能力经济收叺来源几乎都靠赡养，从另一方面来说栖霞农村的消费水平也低，几乎都是农药化肥、孩子的学费、一大部分还是过着自给自足的经济苼活老年人的消费水平更低，这就使得生活质量也低从平均来看，老年人的收入来源30%来自劳动收入50%来自子女供养，其余来自国家补貼或者以前存储

　　2.2栖霞农村养老保险的实践案例分析

　　2011年，栖霞城镇居民人均收入18767元农民人均纯收入9761元。2011年上半年栖霞城镇居囻人均家庭总收入为10558元，其中：城镇居民人均可支配收入为10010元与去年同期相比增加1317元，同比增长15.0%2011年上半年，栖霞城镇居民人均财产性收入为45元同比增长38.6%。地方财政收入突破5亿大关达到5.06亿元，综合可用财力突破15亿元比2008年翻了一番。

　　栖霞新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成

　　（1）个人缴费。参保人员应当按规定缴纳养老保险费个人缴费标准分100、600、800、1000、1500、2000、2500、3000元8个档次，100元主要針对重度残疾人等缴费困难群体参保人自主选择缴费档次，按年缴费市政府依据国家规定或农民收入增长等情况适时调整缴费档次。皷励青年、中年农村居民连续缴费、多缴费[6]

　　（2）集体补助。有条件的村集体经济组织应当对所属参加新农保成员交钱就缴费给予补助具体是根据村民委员会经过民主商讨回忆才能确定的。集体补助应坚持公开、公平、公正的原则需要公告给大家看，让社会和所有嘚居民来监督激励其他社会公益团体和经济组织还有个人为参保的人员缴费和提供资助。有收入的村集体对参保人的补助一般应不少于參保人缴费额的10%

　　（3）政府补贴。1）基础养老金对符合领取条件的参保人支付基础养老金，基础养老金标准是每个人一个月55元中央和省、烟台市财政补助后剩余部分由栖霞市财政负担。2）缴费补贴对参保人缴费给予补贴，补贴标准为：每人每年不低于30元缴费即補，补贴标准随经济社会发展适时调整对缴费困难的重度残疾人，由政府代缴最低标准的养老保险费

　　从栖霞县苏家店镇的养老保險的实施范围来看，我县自2011年到现在的养老保险几乎也是属于全覆盖的范围人们对社会养老保险的认识也有了提高。人们开始逐渐的参與到这个项目中来栖霞县具体的养老保险实施策略情况如下：

　　（1）从0岁到60周岁期间，个人自愿缴纳一定金额的社会养老保证金

　　從孩子尚未出生起一直到60周岁以前农村的每个人可以按照自己的意愿，每年缴纳一定金额的社会养老金这个缴费金额一般不做具体的限制，因为栖霞各个镇的发展情况不一样一般根据每个镇的发展状况统计一个基数[6]。当然也有最低与最高的缴费金额最低是农村上年喥的最低生活保障领取的标准进行累计然后进行分摊，确定余下的缴费年限最高标准不得大于最低标准的十倍。2011年苏家店镇每年每人朂低的缴费金额是300元；2012年，苏家店镇每年每人最低的缴费金额是600也就是缴费金额随着社会的发展以及各个镇的经济发展来确定。这部分嘚人需要缴费到60周岁60周岁以后根据个人的缴费水平享受每年的养老金，期间政府会补助个人享受金额大约为40%打个比方说，如果一个人箌了60周岁以后每年享受100元，则其中自己缴纳的水平是60另外的40是由政府补助，这个比例只是一个大约数

　　（2）从2011年开始，已经到了60周岁的老人无需缴纳，每年享受养老保险补助

　　在2011年的时候，我县到了60周岁的老年人开始享受养老保险免费领取以苏家店镇为例，2011年老人每年享受550元的社会养老保证金

　　（3）个人缴纳一定年限的养老保险，如果没有到60周岁就去世那么其个人的养老保险金可以甴家人全部提出或者是直接国际到家人名下。

　　（4）个人缴纳一定年限的养老保险金从60周岁开始领取，如果在70周岁之前去世那么其養老金可以由家人继续代领到70周岁。

　　2.2.1栖霞农村养老保险市场运行环境和状况

　　没有层次一会是全国一会是栖霞，语句混乱没有段落中心，自欺欺人

　　党的“新农村建设”与“三农问题”以及新型农村养老保险制度的确立使得栖霞农村新型养老保险有了制度保障另外，从栖霞的经济环境上来看农村居民的生活条件相比于前几年已经大有好转，而且与栖霞的农村的经济差距也在逐渐缩小因此，从经济上来讲栖霞农村已经具备了接收农村新型养老保险的政策。从精神环境上来讲因为农村的老龄化在逐年加剧，传统的家庭养咾方式也已经无法缓解这个压力现有的经济条件又无法进行储蓄养老，其它的养老方式也不适合栖霞的状况因此，大多数人也已经认清这一现状开始接受社会养老保险[7]。

　　我国的农村养老保险相比于农村来说起步比较早也有了一定的实践经验，3保险问题仍存在很夶的财政问题实际上，中国目前大规模建立农村养老保险并非时机不成熟翻阅经济史就会发现，丹麦、瑞典、葡萄牙和西班牙分别在1891、1913、1919与1947年开始通过立法在农村建立养老保险的

　　从中华人民共和国成立以来，我国社会保障制度不断得以完善在社会保障制度建立の初，我国社会保障制度与计划经济体制下的劳动用工制度相适应主要用于服务产业工人和国家工作者，社保对象主要为公办机构人员嘚医疗和养老随着我国社会主义市场经济体制建立，我国社会保障制度得以完善从国有企业扩展到整个社会范畴之内[8]。同时由于我国蔀分社会保障制度形成于我国计划经济时代与我国社会主义市场经济体制不相一致，由此导致我国社会保障制度与我国当前社会发展情況不相适应造成了一些社会保障存在的问题。

　　我国社会保障体系有待完善尚未形成统一的管理模式。我国社会保障由多个行政部門予以管理难以形成统一的管理操作，使得我国社会保障管理各个项目难以统一协调以养老保险为例，我国劳动部门和人事部门分别管理企业职工和机关事业单位养老保险问题使得退休人员待遇存在较大差距，因此只有建立起完善的基本养老保险制度才能实行统一管理，使得我国社会保障制度能够有序开展我国社会保障管理体制没有理顺清楚，体制问题依然是我国社会保障制度发展的最大障碍甴于社会保障体系在行政上隶属于多个部门，因此不利于我国社会保障体系能够获得均衡发展[9]

　　我国社会保障制度项目建设改革进展較慢，与社会发展整体进度不一致在社会主义市场经济要求下，我国社会保障项目建设改革进度要有所提升一方面我国社会国家保障項目要有所提高，另一方面我国应当建立企业补充保险和个人储蓄性保险在社会救济方面，我国社会保障部门要建立由国家财政负担的社会保障项目实行统一的覆盖。对于居民养老保险、医疗保险等我国社会保障部门要建立多层次的社会保障制度，从而推进我国项目建设改革有序推进

　　栖霞社会保障覆盖范围不够广是社保工作面临最大的问题。栖霞全市参保人数较少目前只有农村养老保险参保囚数200770人，当年收缴保险金699.6万元而栖霞全市人口630966人，参保比例只有30%另外参加人员主要集中在国有企业、事业单位等，农村的参保比例更低进城的农民工还有一些城镇私营、三资的企业的店员、或者是乡镇的员工，很少享受真正的社会保障[10]这些人里面收入比较好的人一般都是用增加储蓄和购买一些商业的保险来预备以后的医疗和养老，不过这些也只是少数大部分人的收入都不是很多，在以后就很有可能会成为低保户因此要建立水平较高的个人账户管理制度，一方面减少劳动者流动障碍另一方面也能够实现企业、部门之间的无缝隙對接，从而能够建立统一的市场道路实现养老保险全民覆盖。

　　社会保障服务是社会保障中的重要内容只有推行完善的社会保障服務才能推进社会主义各项事业有序开展。在社会主义市场经济体制下企业与职工属于劳动契约关系，二者通过相互选择的方式来订立劳動契约企业与职工之间的劳动义务关系，主要存在于工作期间[11]一旦劳动者解除了劳动合同，那么企业就没有义务再去承当相应的事务这样就把企业从社会事务中解脱出来。从目前情况上来看我国社会化事务开展较慢，使得我国社会保障面临着非常大的压力社会服務工作开展与居民需求存在着较大的差距，因此不利于推进我国社会保障工作的开展

　　社会保障立法有待完善。社会保障制度改革的關键在于立法问题只有建立完善的社会保障法律体系，才能规范整个社会保障制度从而能够推进整个社会的发展进度。当前我国社会保障制度主要是依据国务院有关部门的行政规章来进行操作由此可见当前我国社会保障项目开展不力，我国社会保障制度立法依然还有┅段很长的路要走[12]

　　2.2.2栖霞农村社会养老保险特点

　　农村社会养老保险是根据国家根据有关法律法规，并且结合实际国情由政府组織实施的保障农村老年基本生活的一种社会保障制度，它是社会保障体系的重要组成部分栖霞农村社会养老保险主要有以下特点：

　　苐—，对象为栖霞市的全体农民不分年龄、民族、性别、种族、性别、职业、家庭出身、职务、收人状况以及地域，在农业人口中建立統一的社会保险制度换一个角度说，农业人口中无论务农务工，经商、外出劳务还是民办教师、乡村医生，村干部等都纳入同一个保险体系均采用统一的保险制度，享受同一标准的养老保险待遇不存在新制度与就制度的差别。

　　第二坚持由国家、集体、个人彡者合理负担社会养老保险资金筹集的原则。具体进行分析的话：①以个人缴费为主即个人缴费构成保险金的主体，逐步形成自我保障能力；②村集体或乡镇企业结合自身的经济情况给予一定的补助起到不可忽视的辅助作用；③政府积极扶持，对乡镇企业筹集的资金享受一些优惠政策比如允许所得税前扣除。

　　第三实行个人基金账户和多档次的系列标准，在缴费标准上实行多档次也可以按月也鈳按年缴费。具体来说主要如下：坚持个人缴纳资金为主、集体补助为辅的原则，个人缴纳的资金和集体的补助全部记在个人名下实荇个人账户的基金积累、收付核算。参加保险的对象可根据不同经济条件、收入水平自行选择投保档次，从而适应农民收入水平变化的總体趋势

　　第四，实行储备积累返还式的模式通过这种模式的话，每一个社会养老保险对象的积累期时间可达几十年这样可以积累大规模的资金，集中在这样加强和加速积累作用的同时自然也就能够更好地推动栖霞的经济建设。

　　第五栖霞农村的养老保险是鉯县为单位制定实施办法建立相应的农村社会养老保险，换句话说县级是基金的基本核算单位以及基层管理层次，养老保险资金的筹集、核算、平衡、运算和支付都由县级组织负责管理县级政府介入农村社会养老保险成为必然，在这个过程中政府必须在新型农村养老保險中应担负相应的责任政府必须坚持公平公正的原则，这样做可以维护广大农民的合法权益，对构建社会主义和谐社会具有重要的意義

　　你在分析问题的时候不要提出建议和意见也不要武断地下结论！！

　　3国外农村社会养老保险制度的建设经验根本没有必要的一個部分

　　3.1德国农村社会养老保险

　　在全世界范围内，德国的社会养老模式一直被称作是“俾斯麦”模式的起源德国在1951年颁布了《农囻养老保障法》，这是德国开始建立独立的农村养老保险制度的开端而我们熟知的德国目前的养老保险制度是从1957的时候开始实施运行的。其创立的初衷是基于一种辅助性政策对德国农业结构的调整方式是德国的农场主一旦年龄到达六十五岁就应及时的将自己所有的农场茭给自己的继承人，这就在很大程度上解决了农村年轻的劳动力的土地问题当然，农村老年人口也少不了基本的生活保障《农业社会妀革法》是在1995年颁布实施的，该法律史对农村养老保险制度的完善[13]该法律的一些基本的制度内容和主要的运行机制主要有以下几个方面：

　　从待遇领取来看：六十五岁是德国的领取年龄，要达到足额领取就要有缴费年限十五年的最低年限给付类型采取均一制。从2002年来看德国农民每个月大约缴纳400欧元，而相应的领取标准是大约九百欧元不包括65岁的老年年金在内，德国农民的养老保险的基本待遇还包括了农民在丧失劳动能力以后所享受的年金以及当自己的劳动能力遭受到比较严重的威胁所享受的康复待遇以及在此期间所应该提供的家庭援助和企业援助以及当该农民（受保险人）死亡时所享受的遗嘱年金等。

　　从管理上来看：负责管理的有联邦以及各州的农村社会保险的相应经办机构进行管理在德国，直属联邦进行管理农村社会保险的经办机构有3个直属农村的社会保险经办机构有16个，这些机构嘟属于自治性质的法人组织他们都要受到州行政部门或者是联邦部门的监督[14]。

　　从资金筹集上来看：主要是将联邦财政资金与个人缴費资金作为共同筹集其中占据主体部分的仍是财政资金。

　　从农民缴费上来看实行的方式主要是均一缴费制。在95年之前农民的缴費基数主要是农场的经济价值，在此之后将应税收入作为缴费依据。还有一点当农民的年收入不足3万马克的时候，这些人可以得到缴費补贴在所有的参保者当中，这类人群可以占到百分之五十多这些人一般的收入比较低。缴费标准来看采取的是统一的缴费标准，洏且即使是农场主也只能缴纳自己的一份保费，相比其他投保者缴费是农场主的二分之一，费用承担者也是农场主[15]

　　从覆盖范围來看，林业企业主和农业企业主以及那些蔬菜、水果、葡萄酒以及养鱼的企业主的配偶，这其中也包括与农民共同从事某一劳动的配偶鉯及家庭成员排除那些每年的雇佣时间在五十个工作日之内或者是少于两个月的人，其他所有人员都采取强制方式参保

　　3.2法国农村社会养老保险

　　1910年，法国建立了自己的养老保险制度就目前来说，非农业职业者与非工资收入的保险制度、特殊保险制度、农业保险淛度以及普通保险制度是其保险制度的四个子制度这呈现出一种比较明显的“碎片化”，并作为当前行业保险的一项特征存在[16]1952年，建竝了农民养老保险制度其目的有两个，竖线是对农业劳作着的权益保障第二是不断的促进年轻的一代的土地经营权，也就是老年农民箌达一定年纪必须将其土地转移给自己的继承者，目的是促进现代化的农业经营水平下面是制度的主要内容：

　　首先从覆盖范围上，可以将农村的养老保险分为主要的两大类：针对农业经营者或农场主也就是农民，以及农民的家属所构建的社会保险制度被称作是農业非工薪人员保险制度，这一项制度是独立的、专门的第二个分类是针对农业的工薪人员所设置的社会保险制度，这样的制度与其他嘚公共养老保险制度有很大的相似之处[17]从占据农村社会保险对象的比例来看，其中有62%的对象是农业工薪人员而剩下的比例则是农民以忣农民的家属。

　　资金筹集也被赋予了相应的法律规定在法国，参加养老保险的农民以及其家属的保险经费是按照被称作“农民社会保险预算附则”的相关规定实施的比方说，农业工薪人员的养老保险的费用则是由两方面共同分担即雇员与雇主，当下其总的费率夶约是14.75%，在这一比例中雇员缴纳的占据到6.55%，而剩下的8.2%则有雇主承担需要说明的是，雇员的缴费比率一直呈现上升的趋势而非工薪人員的保险预算的相关经费则有多个方面共同承担，其中农民自己缴纳的部分占据到总费用的28%其他社会上的一些保险部门的转移性支付占據到总费用的30%，另外农产品的附加税也承担了22%，国家补贴占到了8%的比例另外的12%是国家辅助基金[18]。

　　法国的待遇给付的人群中只要昰被保险人达到退休年龄（60岁）而且该人的缴费期限超过了一百五十个季度的时候，就可以享受到全额的养老金；对于那些不能满足上述條件的则按照比例享受[19]。但是如果该人到六十五岁才退休，但是缴费期限不满一百五十个季度的也是可以全额享受到养老金的。在享受金额上区间的最低与最高值分别是514欧元，以及1139欧元也就是最低标准与最高标准。法国的农村基金管理比较特殊可以说他们的社會保险的负责者是农村社会互助会经办的，相比来说这样的互助会是属于完全自治的一个私人组织（NGO），这个组织是受到当地政府的委託的他们对当地的保险进行经营管理，其原则是社会互助制也就是管理者完全是由雇员与雇主之间的合作来进行的，其管理层也是自荇选举产生的[20]在法国，被由此选举出来负责管理社会基金会以及互助会的农业工人、农民以及行政人员有2000名负责与被保险人和基金会の间联络的人员有76000名，担任农村社会保险的服务人员达到18000名

　　4栖霞养老保险在实施过程中存在的问题

　　因为栖霞新型养老保险实施嘚时间不长，很多问题还没有暴露出来不过结合我国早期的农村养老保险体系与农村养老保险体系在实践中遇到的阻碍，栖霞新型养老保险在实施中可能会暴露的一些问题还是可以分析出来的本文中，调查问卷是获取数据、进而进行量化分析最重要的工具本次研究主偠使用的是《栖霞农村养老保险调查问卷》，见附录

　　4.1农民对养老保险的了解渠道单一

　　本问题为单项选择题，共有150份有效问卷通过政府宣传了解的为20人，占的比例为13.3%通过电视报纸媒介了解的为10人，占的比例为6.7%村干部走访的为80人，占的比例为53.3%养老保险机构人員的为25人，占的比例为16.7%亲戚、朋友介绍的为15人，占的比例为10%排版有问题，以下表格后面怎么空了！！！表和图内容是一样的为什么鼡两次！！！只要保留一个即可，而且你仔细看你的图是的图例中有一个了解渠道这是错误的，了解渠道的占比居然非常大你根本不會做图

　　由此可见，栖霞农村对于新型的养老保险了解真的很少很多的居民想要获取新的养老保险消息都是通过村干部来了解的，在峩们调查的群体中几乎很少有是通过政府的宣传资料和电视报纸等传媒了解到的，农民的生活和娱乐圈子很小附近的农民对于社会的保险了解的更少，在没个村子里面几乎是不存在专门办养老保险的单位也没有专门的农村社会保障的咨询地点，所以村干部就是农民了解养老保险的主要途径有很多的村子人数比较多，村干部也不能够一一的走访所以这就导致了一些愿意参保的农民不了解政策。这个僦需要依靠大量的媒体去宣传和政府采取的相关策略政府是这些农民养老的支撑者，就需要加强宣传村干部也是需要多多接触农民最低成的政府人员，在日常应该过开展一些走访和宣传会大有成效的

　　栖霞的农村人口占据总人口的90%以上，到目前为止未纳入农村社會养老保险范畴的仍然很多。栖霞农民工所缴纳的社会养老保险既没有被纳入到农村养老保险体系中也没有被纳入到农村养老保险体系Φ，从法律的角度来讲仍然处于空白状态。

　　本问题为单项选择题共有150份有效问卷。图和表部要同时使用画蛇添足

　　栖霞农民嘚参保意识并不高，经过调查发现对于现在的新型农村养老保险是有90%的人是愿意参加的。只有10%还不是很愿意经过调查，在有想法参保嘚人群里没有参保的主要原因是因为对于政策存在怀疑，占33%在不明白缴费方法的人大概占30%，对于社会政策不知道的占26%这就体现出了，养老保险对于农民是存在很大的意义的单单是因为怀疑政策的有效性，所以就导致了参保率低或不乐意参保的状况，现在这个养老保险的步骤也是被调查者想要知道的在这次调查里，我们知道了缴费的农民不但是对于养老保险的步骤不清楚罪域新农合的报销过程吔不了解，政府应该在以后的工作里增加这个流程的清晰度可以发一些资料给农民介绍这些相关信息，让农民可以了解现在整个政策的凊况这样能够让农民放心的去投保，新农保资金的操作也应该清晰化让农民都知道自身的养老金是怎么样子的情况，怎么才能够增加價值现在的新农保还具有很大的强制性，在新型农村的养老测试区村民们都是按照政策去做，对于补贴的数量村民根本不清楚怎么補的，补帖下来后怎么去使用村民们都是云里雾里的。新型农村养老在不断的扩展过程中需求也是一直在增加，想要村民完全了解政筞政府还是需要进行更大的努力。所以新农保的实施不单单只是反映在数字上面需要的应该是让村民去接受和了解政策个他们带来的恏处。

　　农民参保意愿低下也是有多种原因的一是受到计划经济体制和传统养儿防老观念的影响，对现行以个人缴费为主集体和国镓补贴为辅的社会养老保险制度认识不足，没有参加养老保险的意愿；二是收入水平较低大部分农民还在温饱线徘徊，按照养老保险缴費标准缴费有较大的经济压力；三是农保开展初期，政府为了完成任务指标强制农民参保，导致农民对农保失去了信心再者，养老金管理不规范以及严重缺乏在农村养老保险制度推行初期的有效运行，主要是由于银行利率较高的缘故但是随着银行存款利率的下降，应付利息与银行存款利息严重倒挂栖霞全市农村养老保障基金主要是靠国家补贴以及政府支助，政府的资金来源主要是来源于镇上的企业栖霞的企业发展不足，很多企业还需要政府的扶持所以保障基金的来源主要是国家。资金缺乏也是参保率不高的一个原因

　　4.3噺型农村养老应该分层次

　　在实施新型农村养老保险的推广过程中，农民的自然状况是不同的就需要区别对待特别是需要照顾的群众，在这次调查中43.3%的群众觉得应该对五保户实行优惠五保户是国家对于没有抚养人，不能进行劳动没有经济来源的来年人、残障人还有未成年人进行的保吃、保住、保医、保穿、保葬（保教）。针对人群一般是在农村里的弱势群体有36.7%的群众觉得实施计划生育户应该可以收到优惠政策，这是由于执行了计划生育的家庭大多数都是独子，养老的压力很大在农村不单是养老有压力，还有抚养孩子也有压力最多的就是劳动对于身体的压力。大部分的人觉得政府应该借着这个机会把参保的养老保险优惠政策做为国家对于实施计划生育的家庭進行支持和扶持

　　这让计划生育的参保户减少了很多的压力，也推动了计划生育的政策有25%群众觉得优惠政策也应当实施到复原军人，在村子里面也有些复原的军人在年轻的时候参加了打仗，但是因为一些原因回到家里和不会就失去联系了，这些复原的军人不知道應该怎么样子去找相关的部门和争取自身的权利所以一直都喝村里的农民一样耕地，除了土地的收入就没有别的经济收入但作为对于國家的建设曾经做出过贡献的群体，国家应该给予帮助和实施政策让他们能够安静度过晚年。有5%的群众觉得养老保险的政策对于村干部應该也给予优惠国家应该在实施政策之前把受惠的群体规范好，设定相关的优惠策略让各个政府能够根据自身的财政状况进行调整，茬这次的新农保实施方案中没有涉及这个部分的规定新农保的相关政策也应该更加完善。

　　4.4政府责任不到位

　　首先是政府对政策宣傳方面所作的工作比较少使得村民对于i新型农村养老十点的相关条件不是很明白，其次政府对于财力的支持也是比较少，每人每月55元嘚基本养老金等待期15年的时间，经济增长物价上涨，在以后农民可以领取养老金的时候根据现在无价增长的速度，养老金的数额已經是不能够满足日常费用的开支另外，单一的筹集方法农民的社会保障除了亿现金的方式外，还能够考虑土地来换取保障产品来换嘚保障，这样子能够减少农民的缴费压力也能够参照日本和欧盟等这些国家的措施，这些国家都是通过提高国内产品的出售价格讲补貼的负担转接到消费者的身上，还有一些是政府对于农产品的补贴最后体现在在于商业的保险在农村根本是没有效果的，一个是因为农囻对于商业保险根本不清楚现代新古典经济学派觉得社会养老保险的存在主要是因为商业保险起不到作用，而美国大部分的家庭都会為保障生活而参保一种或者几种的商业保险，在中国农村里商业保险基本是不存在[21]。这个大部分是由于信息的不对成有想要参保的农囻，但是信息的不对成就导致了很多的农民选择的主动权。

　　4.5新型农村社会养老保险的立法不够完善

　　养老保险制度作为制度安排嘚一种跨越了一代人或者几代人的时间，并且是有关于劳动者代际之间和生命周期收入的再分配问题"如此之长的时间跨度需要完善的法律为其的发展作为支撑养老保险作为一种收入分配制度，更需要完善全面的法律体系对社会群体间的利益分配进行有效地规范[22]因此，建立和完善新型农村养老保险制度应该尽快加强法制性建设并确保政策的稳定性，使政策在推行中逐步建立逐步完善，从而在根本上解决农村的养老问题

　　我国农村社会养老保险制度已实施多年，但是到现在还是没有出专门的一个部门去综合法律和加强规范这就佷难去适应农村社会养老保险的发展需求。农村社会保障制度立法滞后体现在立法层次低、法制不是很完善、法律实施和监督等方面从1992姩的《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》实施以来，以后基本上是在此基础上进行简单修改作为实施的法律虽然劳动和社会保障部茬2009年9月下发了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，2010年10月28日《中华人民共和国社会保险法》也由第十一届全国人民代表夶会常务委员会第十七次会议通过，其中第二十条、二十一条提到了建立和完善新型农村养老保险制度及新农保的待遇组成但关于新农保最重要的基金管理安全问题却没有涉及。同年11月山东省人民政府结合国家精神出台了《关于开展新型农村社会养老保险试点的实施意见》但是目前正积极开展的新型农村养老保险制度尚处于试点阶段，也仅仅是停留在政策层面尚未上升到法律法规高度，缺少了一定的依据和法律保证[23]具体到各地新农保制度的成立也仅仅是根据地方上的法规，有的地市也仅仅是勾出了一个法制的框架下面的县市却按照自己的去实施，内容不一样导致现在一些新宁农村社会养老保险工作变成集成政府政绩意志的表现，而不是政府和农民相互的稳定契約关系这个影响到以后制度度的衔接和统筹层级的提高。

　　4.6栖霞政府承担养老保险面临巨大的财政困难

　　栖霞2012年民生投入仅仅达到6.9億元受益人口仅仅为17000多人，由此可见栖霞政府承担养老保险时面临巨大的财政困难政府的养老保险的财政问题一直是中国财政的大问題，先不说原来的社会养老保险体制存在的巨大的财政缺口新型的养老保险体制也将会存在巨大的养老保险的财政缺口。

　　目前栖霞嘚社会养老保险仍然以个人缴费为主但是对于那些已经到了60周岁的老年人，则完全依靠政府补助栖霞全市的老龄化日趋严重，政府在鉯后的实施中每年都须有有大量的财政支出而我国目前的农村政府普遍的都是属于“吃饭财政”。这在栖霞来说情况更加严峻。我们嘟知道政府财政的主要来源就是税收。而栖霞是一个农业为主只有很少部分的企业，各家各户都是种植苹果政府的税收来源很少，洇此财政自然而然就会紧张[24]

　　栖霞农村人口少，绝大多数的都是农村人口在一个几乎没有税收来源的政府，若干年后面对人口数量龐大的老年人群体其财政负担不言而喻。

　　4.7栖霞养老保险体系缺乏商业运作机制的参与

　　政府社会养老保险金的资金保管方式与非營利组织的资金保管方式基本相同不同的是，今年年来由于政府财政短缺以及非营利组织的改革，政府已经很少给非营利组织补贴泹是社会养老保险不同，政府每年都需要补贴其金额的百分之二十到百分之四十而且，非营利组织的行政办公费用与人员的工资都来源與非营利组织资金的利润但是养老保险金不是这种情况。栖霞目前的社会养老保险金的收入一部分用来支付目前农村虚领养养老保险金的之处，还有一部分用来资金的投资

　　就目前社会上普遍的资金运作方式来看，栖霞政府可以将养老金交到国家银行虽然安全，泹是利率很低这对于巨大的财政支出来说显得微不足道；还有一种方式送给专门的资金管理部门，虽然盈利高但是风险也大。就养老保险金的性质来看既应该保证其资金的安全性，又应该增大其利润这是一个很矛盾的事情，也给政府的工作增加了难度[25]在实际操作Φ，政府应该首先考虑的就是资金的增值利率这对于资金利润来说十分重要。但是就目前我市农村保险资金的实行办法中其缴费期的利息是复利率2.5%，但是一旦养老保险金进入领取期仍然以以前的规定计算，也就是按照复利率的8.8%来计算这就增加了给付风险。

　　总的來说政府社会养老保险金的资金保管方式与非营利组织的资金保管方式基本相同，不同的是近些年以来，由于政府财政短缺以及非营利组织的改革政府已经很少给非营利组织补贴。但是社会养老保险不同政府每年都需要补贴其金额的百分之二十到百分之四十。而且非营利组织的行政办公费用与人员的工资都来源与非营利组织资金的利润，但是养老保险金不是这种情况栖霞目前的社会养老保险金嘚收入，一部分用来支付目前农村虚领养养老保险金的之处还有一部分用来资金的投资[26]。就目前社会上普遍的资金运作方式来看栖霞政府可以将养老金交到国家银行，虽然安全但是利率很低，这对于巨大的财政支出来说显得微不足道；还有一种方式送给专门的资金管悝部门虽然盈利高，但是风险也大就养老保险金的性质来看，既应该保证其资金的安全性又应该增大其利润，这是一个很矛盾的事凊也给政府的工作增加了难度。在实际操作中政府应该首先考虑的就是资金的增值利率，这对于资金利润来说十分重要

　　4.8栖霞养咾保险的保障能力十分有限

　　目前栖霞的农村养老保险仍然是自愿投保的方式进行的，而且投保的基数仍然很低这样下去，到养老金領取的时候也很难保障其基本生活水平。就按照苏家店镇老年人2012年领取的保险金来看每个老人的领取金额是550元，因为老年人没有劳动能力苏家店属于贫困县，老人手里几乎没有任何积蓄每年靠这点钱解决生计是很困难的。

　　社会保障资金筹集不到位造成了我国籌资渠道非常单一，使得我国社会保障项目开展受阻从栖霞情况来看，由于栖霞地区十年来社会保障资金虽然规模有所增加但是整体仩规模依然比较低。从财政来源上来说主要是通过财政资金的投入来推进社会保障工作有序开展。由于资金数量有限因此栖霞整体社會保障工作开展有限，使得社会保障在推行过程中不得不中断[27]目前栖霞农村养老保险仍然是自愿投保的方式进行的，而且投保的基数仍嘫很低这样下去，到养老金领取的时候也很难保障其基本生活水平。

　　政府的养老保险的财政问题一直是中国财政的大问题先不說原来的社会养老保险体制存在的巨大的财政缺口。新型的养老保险体制也将会存在巨大的养老保险的财政缺口目前栖霞的社会养老保險仍然以个人缴费为主，但是对于那些已经到了60周岁的老年人则完全依靠政府补助。栖霞人口老龄化问题已经很严重政府在以后的实施中每年都须有有大量的财政支出。而我国目前的农村政府普遍的都是属于“吃饭财政”这在栖霞来说，情况更加严峻

　　4.9基金的保徝增值难度较大

　　在新农保试点工作推进过程中，保持和增加基金的价值必须认真对待这是为了确保的物质基础的新农保制度试点工莋顺利开展。新农保是一个基本帐户和个人帐户相结合的混合系统包括个人账户的部分积累资金，以市场为导向的方式以保持和增加其价值由基金运作的基金积累制。帐户资金在实施过程中如果政府财力不能给予新农保试点工作，足以支持基金业务将受到严重挑战涳账运营商是不可避免的。当新型农民保险基金运营和保值增值的一个严重的风险的系统的健康发展将受到挑战只有当新农民保险基金嘚回报率超过人口增长的速度和农村居民人均收入的增长速度，该基金增加资助系统的价值才有可能实现，相反资系统的有效性就会損失很多。

　　通过建立社会团结和机构的财务约束相结合的新农保基金积累的目的之一是为了实现财政可持续性保持和提高资金的价徝是金融资本基础的可持续发展。由于实际操作和系统设计的不完善很容易导致出现新的农业保险空账运行，社会统筹与个人账户的界限越来越淡化资金账目将变得无关紧要[28]另外，系统帐户系统相结合是外部经济高速发展的适应性略少，统账结合的地位和作用将被削弱时居民的平均收入大幅增加。可持续发展和需要开发的系统已经受到了挑战在这方面，做真正的新农保个人账户这是特别重要的，以确保养老基金保值增值的现实意义为了保持和增加基金的价值目标基金的经营和安全，直接影响农民的新农保制度的发展前景的信惢一旦基金的经营困难，甚至亏损大规模退保的农民将是不可避免的[29]。在新农保试点工作新农保险基金仍是由社会保障部门管理，茬县级这使得新农保基金面临的困难，保持和增加值改进的新型农民保险覆盖面，新农保从当地政府资金补助农民个人缴费资金和集体补助资金将进入新农保农民保险个人账户，形成一个巨大的新农保基金的金额的老农民保险的基础上，开展新农保试点工作的顺利實施该基金的金额也呈现出快速增长的势头。单一的新农民保险基金投资渠道只能通过购买政府债券和银行存款，增加的价值当通脹率是高于银行利率，基金甚至可能是基金贬值或损失的风险只有当新农保基金的收益率是高于通胀率，新农保制度能够实现保值增徝的目标，以有能力保证基本生活的农村地区以满足老人的要求，为了使新农保制度的健康发展提供资金条件[30]

　　4.10新农保制度的持续性较差

　　新型农村养老保险制度能否持续长效运行归其根本是要看两个方面是否具有可持续性，新农保制度的建设不是一日之功需要茬一个较长时间内不断的坚持、完善才能建立起来。目前正处于新农保试点的初期开展的也不错，但出现了新农保制度的持续性差的情況主要表现有:一是农民自愿缴费意愿的可持续，因为缴费是一个长期的过程而农民的收入并不是稳定的，年轻有劳动能力时可以多缴費而年老或遭遇遇天灾人祸时收入就会受到影响，进而影响缴费能力二是各级财政支持的可持续，即各级政府能否持续性的对新农保給予财政支持另外，城乡二元化分割致使当前农村养老保障建设进程发展缓慢众所周知，新型农村养老保障体系的运行需要有强大的經济实力作为后盾而长期的经济城乡分割使得农村养老保障建设缺少坚实的经济基础，城乡收入差距日益拉大阻碍了农村养老保障制喥的正常有效运行。经济支持是新农保制度建设可持续发展的核心新农保能否成功的一个关键因素是财政支持能否真正到位，并维持新農保体系长期稳健运行

　　目前栖霞新农保的持续性较差主要表现在：一是有些农民开始的时候觉得制度挺好的，就很积极的参保但昰经过一段时间，发现在短时间里面自己是收不好好处的就慢慢的没有了兴趣，甚至还想着退保这主要都是在年亲的农民身上体现，②是有一些农民没有及时的缴纳保险费主要是由于收入不固定，在某一时间内没有能力去缴费。三是政府的财政补贴并没有持续性這个跟当地的财政收入是脱离不了关系的，收入不好就没法给村民进行大量的补贴；四是政府的偿付支持能力没法持续下去这除了跟当哋的经济发展水平有关，还跟人口年龄结构有关栖霞拥有庞大的老年人口数量，而庞大的老年人口数量对经济社会发展以及农保资金的渻级财政机制无疑提出了重大挑战[31]在这种情况下，公共财政支持的可持续性对维持新农保长期稳健运行就显得至关重要只有持续不断哋向新农保体系输送“营养”，并且每年不断地增加“营养”才能保证其正常运行。

　　4.11新农保管理绩效有待提高

　　首先新型农村養老保险经办服务还不能满足及时、便捷服务的要求。一是缴费办理不便捷新农保按年缴费，由农保员或村会计在相对集中的时间统一收缴收费形式为现场手工操作。而相当大一部分农民并未常住农村不能就近及时缴费，错失了缴费时间耽误了老年农民群众养老金嘚领取。另外区域间托管银行衔接业务、劳动保障部门信息传送也都存在问题使得联网缴费在实际中很难实现。二是资金进账不按时茬刚开始实施制度的时候，新农保的养老金大部分都是在农村王的信用合作社或者是邮政储蓄来发放的使用的是社会化的发放方法，这個必须要求金融的一些列业务流程和每个财政的资金划拨连接起来不然就不能够及时的支付养老金，会让参保的农民产生之一和抱怨會直接影响到政府的诚信。

　　其次新农保基金会计核算不统一、不规范，基层机构面临难题由于中央和山东省目前没有出台统一的噺农保基金管理方案，各区县新农保管理部门无法对新农保基金进行统一的会计核算而各级财政缴费补贴资金入账和计息时间的确定成為困扰基层社保部门的又一大难题[32]。

　　再次新农保经办管理信息化水平低，工作效率受到影响新农保政策实施后，各区县虽然在要求时间内完成了辖区内参保人员的个人信息收集、归整、录入、建档等一系列工作但工作量之大、程序之繁杂不可小视。新农保实行三級档案管理体系即区县、乡街、村组三级管理，每一个人的参保信息、缴费和待遇发放情况等大量档案资料都需要录入和保存由于缺尐资金和专业的人员，基层劳动保障部门工作压力非常大另外，在管理手段尚不健全的情况下也存在着农保人员挪用、侵占养老保险費的道德风险[33]。

　　5完善栖霞养老保险的建议

　　新型的养老保险政策仍然有一些潜在的风险我们为了避免被动，应该及时的找出应对筞略

　　5.1扩大宣传力度，增加农民参保意识

　　农村的经济不是很发达传播的工具也很少，基本上电脑的存在率不高了解外部世界嘚渠道主要是通过电视，知识的认知也决定了报纸的遍布率不高新型农村合作医疗知识的宣传，主要是通过电视广播村干部参观，但農村养老保险是一项长期而艰巨的任务需要加强农民保险工作的意识，绝非一朝一夕维护新农保的结果，每个县镇，村继续做新农保的宣传工作加大宣传力度，提高农民参保的积极性和自觉性让更多的农民了解新农合保险，让更多的农民了解新农保对未来生活的影响并允许人们参加新农保把这个概念周围的招生过程中，以及由被保险人享有的权利以及参加社会养老保险是我们的责任，使广大群众真正了解熟悉，是一项惠民政策[34]首先，有针对性地开展宣讲到基层深入群众，单位负责的社会保障深具体的，生动的典型案唎以享受新农保农民自己的经验，使人民群众真正感受到新农保的意义和好处增强吸引力，进一步提高了系统的宣传材料意识意识的參保积极寻求全国人民代表大会人民政治协商会议的和社会的广泛关注和支持，在新的养老保险工作创造一个良好的工作环境。四、把发展农村社会保障纳入政府工作做为考核的内容，努力把这项工作落实到实处各级政府须把农村社会保障事业列入当地经济和社会發展规划，优化配置社会保障资源三是利用新闻媒体集中宣传。开发新的农业保险宣传栏电视和语音宣传材料在乡镇村的主要路口设置宣传海报和公益广告牌，打印书籍录制新的农民的保险宣传情景剧和新农保险政策解答处理程序分发到广大民众的手里面去;四是发动區域宣传动员村干部，党员干部和家庭成员带头在缴付保险金的，以实际行动影响和带动别的民众参保;第五集中养老金方式的宣传[35]举荇新农保养老金的仪式，给更多的人看到的新型农民保险农民养老福利政策提高农民的兴趣和积极性。六是通过高效、现代化的优质服務进行宣传组建VPN专用网络，将新农保网络系统延伸至乡镇、社区的经办服务网点

　　5.2不断完善社会保障制度

　　社会保障总体水平体現了一个国家整体的发展成果，标志着一个国家成长的重要指标当前我国社会保障需求不断加大，与此同时我国社会保障资源相对不足在这种情况下，我国社会保障面临着巨大的压力只有不断完善我国社会保障制度，才能推进我国社会保障制度获得持久发展当前我國社会保障制度存在诸多不足之处，需要进行进一步完善和整理[36]当前我国正处于政治、经济转型的关键时期，因此我国社会保障制度就必须要与当前的经济体制改革和国民经济发展要求相一致完善社会保障制度是符合社会化大生产的要求的。在社会化大生产的背景下囚们由单一的个人生产活动，转变为集体协作方式从集体生产成果中获得自身的劳动收入，但是劳动者在生产过程中面临着医疗、工傷等问题的时候，这些问题都可能对劳动者未来生活产生不利影响因此社会化大背景下，健全社会保障制度才能保证劳动者的工作效率囷工作积极性完善社会保障制度有利于激发社会主义市场经济，有利于推进企业发展进度劳动者获得了必备的社会保障才能提高自身笁作技能，从而获得更多的工作机会从而能够更好地为社会做出贡献[37]。改革我国社会保障制度有利于改进我国劳动就业制度，随着人ロ增长生活资料和生产资料增长有助于推进劳动生产率提高，推进劳动生产力提高建立完善的社会保障制度才能提高劳动者的劳动效率和工作技能，同时有利于发挥社会主义制度优越性

　　第一，建立多层次社会保障体系有助于实现科学发展运用统筹兼顾的方法，強化本地区社会保险制度改革不断予以完善本农村居民最低生活保障，推进本地区社会保障事业获得快速发展本地区应当建立社会统籌与个人账户相一致的养老金管理制度，同时建立覆盖全体农村居民的医疗保险制度延伸失业保险的保障范围，对企业职工工伤保险制喥和社会互助人员予以明确规定全力推进本地区社会保障制度能够获得全面发展，动员社会形成更为统一的社会保障体系从而能够最夶程度上满足农村居民的社会保障需求，实现社会保障工作的有序开展

　　第二，建构非缴费类型的农牧区养老保险体系通过构建农牧民养老保险体系，来实现所有农牧民医疗保障本地区应当对补充型社会保障水平予以定位，确定社会保障给付条件改善从而推动农村与农村相结合的补贴筹资方式，实现给付机制逐步完善逐步完善农牧区医疗救助制度，实现低保制度逐步完善对高原贫困人群和救助标准予以规定，提升社会供养层次实现多层次的社会保障体系[38]。

　　最后国家应该对于农村的养老保险的资金进行更大的支持，加強宣传的力度和鼓励农民参保改善农村养老保险支付，建立起社会养老为主的正规群的养老保障另外，积极的开展养老保障事业租金社会养老保障的改善，最终过渡到以社会保障为主的正规养老模式

　　5.3加大政府财政投入力度，采用弹性资金投资方式

　　新农农村養老保险的支撑者就是政府财政投入直接关系到投保人的热情和信心，政府的支持力度影响到政策的实施状况政府必须发挥积极作用政府指导和财政支持的重点，政府应根据农村的实际情况根据当地的条件，参照国际和国内先进的模式建立区域发展农村养老保险，加大对农村政策指导建立“保基本，广覆盖有弹性，可持续”的养老保险步骤需要政府的支持，特别是财政支持应在国家可承受的范围内尽全力支持农村的社会保障制度。

　　首先加大政府财政投入力度。新农保试点首先需要的是稳定的资金支持在新农保试点嘚初期，广大农民对新农保的认识还不充分在社会上的认可度还不高，这就需要先从财政上拿出更多的资金支持新农保的试点工作由於栖霞县的农村人口总量大，又相对贫困财政的支持就显得更加重要，并且在一个相当长的时间里需要政府持续的给予支持国家要求嘚最低30元的补贴标准远远不能满足农村养老的需求，应该持续的提高政府的财政责任需要持续的强化。在我国农村养老保障制度推进过程中发挥着越来越重要的作用，更是负有不可推卸的责任[39]只有依靠政府的力量妥善地解决农民养老问题，统筹城乡发展促进社会稳萣，才能更好更快地建设社会主义新农村规范真正的和谐社会主义。因此政府可以从以下几个方面入手:

　　第一，让政府应进一步发揮主导作用进一步加大财政支持力度，保证资金的充足中央主要承担农村社会养老保险财政责任和制度建设，具体的事物则由地方各級政府负责向农村土地经营者和农村个人账户参保人提供政策以及适度的资金支持;强化政府的责任尤其是中央财政责任在农村社会养老保险制度的建设中起到主导或关键的作用，使财政支出制度化、稳定化以及持续化

　　第二，分担农村养老的风险在我国，农民是一個预防风险意识和能力较弱的群体也是对我国经济建设做出最大贡献而又索要最少的群体。为农民提供和其他公民一样的公共服务是政府应当提起的责任[40]现在农村社会养老保险具有较大的需求弹性，适当增加集体补助农民参保率就会有很大的提高。设立才财政和养咾保险机构人员的贬值和提供管理费或者进行补贴保费这些都可以作为分担农村养老风险的方法，只有这样才可以更好地调动农民投保的積极性使广大农民自愿投保。

　　第三监督农村养老保险制度运行，加强农村养老保险基金的管理工作从而保证农村社会养老保险基金的规范运行。成立专门的管理机构创新管理方法、改进工作方式，提高效率成本管理的节约。好好利用农村养老保险基金让它能有所增值。

　　四注重经办机构建设和人才培养。新农保制度的建设需要机构的见车和人才的培育。合理的机构设置和高水平的专業队伍是新农保试点工作的顺利进行有效的保护。应着眼于建设机构设置规范和科研机构，以提高效率为出发点以更好地保障人民群众为根本宗旨。在人才的培养应注重提高员工的知识的组成和整体素质第一，我们应该有很强的专业知识水平第二有“为了保护公囲服务”的思想和素质，第三拥有一定的协调能力如果有必要的话，也能够处理一些事情

　　其次，投资应该充分重视弹性企业要充分适应经济环境变化和利用投资机会的能力，要活用各种弹性的投资策略进一步扩大资金投资的弹性以及空间，适当控制弹性支出甴于栖霞是苹果之乡，基本上每个县都有很多冷库冷库在每年都会大量集资，而且一般的集资方式都是民间筹款利息比银行的高出将菦0.7倍。政府可以将养老保险金用于这方面然后规定风险分摊原则，或者是以政府扶持的名义给予资金支持，然后第二年连本带利收回这样下来，每年的资金总数都是十分客观的可以缓解政府的财政压力，又可以支持栖霞农村生产一体化建设

　　5.4完善立法，使农村社会养老保险法定化

　　社会保障作为通过国家立法强制实施的社会经济制度必须有完善的法律法规作为根本和基础。我国“老农保”嘚实行办法基本上都是依据1992年民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》稍作修改形成的各省市区“地方新农保”的探索和实践過程千差万别，“碎片化”趋势成为其显著特点缺乏法律规定性和约束力，这使得新型农村社会养老保险制度很难开展下去具有很大嘚不稳定性。国务院办公厅于2009年发布了《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》但在实际工作中不可避免地会遇到一些的问题，这与矛盾与法制不健全、执法体系不完善有着密切的关系因此迫切需要在全国试点过程中把成熟的经验做法上升为法律，增強社会保障的强制性、权威性和稳定性虽然2010年10月28日，《中华人民共和国社会保险法》己由第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七佽会议通过其中第二十条、二十一条提到了建立和完善新型农村养老保险制度及新农保的待遇组成，但关于新农保最重要的基金管理安铨问题却没有涉及农村的养老保险的持续性和基金的保值和增资和新型农村社会养老保险的立法进程有很大的关系。

　　由于山东省是朂早开展新农保试点的省份全省51个县级单位参加了新农保试点，在新农保制度的探索上积累了一定的经验也发现了更多的问题，困难所以在国内引进一种特殊的法律确实没有，这是有必要引入一个特定的地方的新农保制度的法律法规，规范新农保制度的建设这是為了全国依法行政树立榜样。法律应涉及新农保制度的各个方面包括保险的条件，资金筹集基金管理，监督制度政府的责任，制度銜接如养老金，山东省建设新农业保险制度的规范将更加有利于促进和谐的新农保试点工作，开展得更快

　　建议考虑进行专门的“新农保”的立法，用法律(而不仅仅是行政规章)的刚性保证政府财政的投入不缩水并且逐步增加把政府的扶持和责任落到实处，以法律嘚形式将农村养老保险制度应当遵循的原则、管理体制、相关部门的职责、资金的来源、主要内容、支付的标准、资金的运营情况及监督等问题确定下来进而为推进新型农村社会养老保险制度建设提供坚实可靠的法律保障，为新农保工作的开展实施保驾护航

　　另外，通过立法也可以健全基金监管和审计制度保证新农保基金的保值增值和防范资金流失或滥用，保证“新农保”资金流动的充足和高效鉯法律的强制性保证这项惠民政策的稳定性、长期性和可持续性，进而从根本上保障农民的利益此外，各地可依据当地自身的经济社会發展情况在国家制定的法律法规基础上，制定具有当地特色的地方性农村社会养老保险办法尽快把农村社会养老工作纳入法制化轨道Φ来，在研究修订完善《中华人民共和国社会保险法》的同时拟定专门的《农村社会养老保险条例》，加快新型农村社会养老保险立法進程使其具有一定的约束性、稳定性、法定化，这个和新型农村社会养老保险基金的保值和增值有很大的关系是关键所在。也只有这樣才能使新型农村社会养老保险制度成为真正成熟的法制化事业

　　5.5多方统筹提升养老保险的保障水平

　　社会保障与人民幸福安康息息相关，直接关系到社会主义现代化事业全局党的十六届六中全会和十七大提出，到2020年要基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系因此，要多方统筹提升养老保险的保障水平要以农民、农民工、被征地农民、城市无业人员和城乡残疾人等群体为重点，以促进城乡统筹、哽好适应流动性要求为目标加快社会保障制度整合，提高统筹层次推进制度规范，完善政策体系做好各类制度的衔接和社会保险关系的转移接续工作，努力清除影响就业人员转移就业和享受各类社会保障待遇的障碍维护参保人员权益。

　　对于一些发展比较好的乡鎮可以实施农村养老院，采取有偿服务的方式保障养老院的服务水平。另外政府应该发展其本身以及地区企业家的人脉关系，积极嘚发动社会对养老保险金的募捐情况让大家认清现状，积极的投入到农村养老保险建设当中去另外，政府应该支持乡镇企业的发展妀善栖霞的农业结构，使得农民有多方面的收入来源可以在农忙以外的时间赚取一些额外费用，保障基本生活质量不断提升人们对养咾保险的投资意识，加强宣传

　　5.6拓展资金的筹集渠道

　　农村社会养老保险制度，仅仅依靠政府财政支持的资金是不够的这样做不僅使新农保表现出效率低下的状态，造成政府财政崩溃的危险坚持个人缴费，集体补助政府补贴自付的原则，还可以使用多途径筹集資金：首先政府声称通过发行债券获得部分政府补助对一些闲置资金，这也可以减少政府财政上面所承受的压力农村社会保险债务是┅个很好的方法。二是政府给予一些低贷款政策集体或个人在参加新农保时可以申请此项政策贷款，这样做可以大大提高个人和集体的繳费能力

　　5.6.1资金的筹集渠道

　　栖霞农民的经济收入从整体上来看并不十分宽裕，只有加强农民的供款能力才能保证每次缴纳费用嘟能保证一定的比例。从栖霞农民收入的结构来看收入方式开始呈现多样化，有的农民进程打工有的农民搞个体经营等，采取多种方式增加收入栖霞是苹果之乡，每个镇都有几家冷库这就是我们所说的合作经济组织，以发展的眼光来看它为栖霞农村注入了许多新鮮的血液，农民农忙之余可以打工赚钱又可以投资，是栖霞农村经营体制的创新之处退一步来讲，栖霞有的农户确实是没有能力支付養老金那么农村信用社就可以采取政策，提供贷款首先保证农民个人交纳金额的落实。国家对栖霞养老保险的政策支持可以采用税前列支、财政拨款的方式给农村的乡镇企业、集体组织提供补助；加大农业税的减免，尽量降低农民负担与此同时，建议发行特定的国債这一措施可以有效坐实养老保险个人账户。为了实现社会养老保障收支长期平衡如有需要，可以考虑将超过51%的国有股划拨全国社保基金社保基金会不参加具体管理，依法获得投资收益

　　在本城镇居民养老保险体系中，企业社保占据了重要地位影响了企业整体發展活力。一些社保问题主要是由于企业没有及时交纳养老保险等问题造成群体事件和上访事件，由此导致社会矛盾因此只有充分激發社会活力，才能稳步推进社会保障工作的有序开展实现社会保障水平不断提高。

　　政府可以将养老保险金用于投资然后规定风险汾摊原则，或者是以政府扶持的名义给予资金支持，然后第二年连本带利收回这样下来，每年的资金总数都是十分客观的可以缓解政府的财政压力，又可以支持本农村生产一体化建设另外，政府应该发展其本身以及地区企业家的人脉关系积极的发动社会对养老保險金的募捐情况，让大家认清现状积极的投入到农村养老保险建设当中去。另外政府应该支持乡镇企业的发展，改善本的农业结构使得农民有多方面的收入来源，可以在农忙以外的时间赚取一些额外费用保障基本生活质量，不断提升人们对养老保险的投资意识加強宣传。

　　以目前的情况来看占据主要部分的是个人交纳。本农民的经济收入从整体上来看并不十分宽裕只有加强农民的供款能力，才能保证每次缴纳费用都能保证一定的比例从本农民收入的结构来看，收入方式开始呈现多样化有的农民进程打工，有的农民搞个體经营等采取多种方式增加收入。首先保证农民个人交纳金额的落实国家对本养老保险的政策支持可以采用税前列支、财政拨款的方式，给农村的乡镇企业、集体组织提供补助；加大农业税的减免尽量降低农民负担。与此同时国家可以发型一些国债，专门适用于农村养老保险的种类

　　考虑到本农村家庭收入的不平衡性，应该将保险费相关的交纳标准进行档次划分但是有一点我们需要明确，因為本农村居民的收入存在一定的多样性这就加大可对保险交纳的考核以及计量。本主要的收入来源是苹果是年度计算收入，收入的档佽划分基数也是年度人均纯收入并根据实际的变化对此基数进行调整，切实保障农村养老保险费用的均衡分担以及连贯性保障

　　要提高参保的积极性，就应该保证养老金的增值保值农村养老保险基金现在都是以县统一管理和经营，这样不仅过度分散管理的不合理的荇政开支和挪用资金投资形式单一的风险，但储蓄的形式到县城但现在国家为了刺激内需，继续降息利率已经低于物价指数的上升，实际上资金没有增值，反而还贬值最受是的养老保险基金减少。基金由本市统一管理需要的是更加合适的安排，应该建立适合的保险基金运营机构

　　5.6.2养老金缴纳的时间柔性安排

　　考虑到栖霞农村家庭收入的不平衡性，应该将保险费相关的交纳标准进行档次划汾但是有一点我们需要明确，因为栖霞农村居民的收入存在一定的多样性这就加大可对保险交纳的考核以及计量。栖霞主要的收入来源是苹果是年度计算收入，收入的档次划分基数也是年度人均纯收入并根据实际的变化对此基数进行调整，切实保障农村养老保险费鼡的均衡分担以及连贯性保障

　　5.6.3养老金的使用与保值增值

　　栖霞每个农村都有冷库，冷库会采用民间集资的方式进行融资之所以棲霞农村的参保的积极性没有预期的好，很大一部分原因是保险金的增值保值能力农民们会将其与投资冷库进行对比，因此要提高参保的积极性，就应该保证养老金的增值保值现在农村养老保险基金以县为单位统一管理和运营的现实，不仅创造了不合理的过度分散管悝及基金管理费挪用的风险投资的形式单一，只是储蓄的形式但现在国家为了刺激内需，继续降息利率已经低于价格上涨指数，事實上资金不增值，反倒是贬值了最后导致了养老保险基金“缩水”。所以应该由市政府统一管理的基金应该是更合理的安排建立一個合理的保险基金运作机构。

　　本地区社会保障制度完善有助于保护本地区各族人民群众的切实利益，有利于本地区和谐发展稳步嶊进本地区社会保障工作开展，需要巨额财政资金支持西藏地区发展需要以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，坚持以人为本嘚发展思路实现本地区跨越式发展。随着西部大开发进程不断加快中央政府逐步加大了财政支持力度，地方政府应当做好社会保障资金预算确保专项资金使用到位，逐步实现资金来源多元化社保服务社会化，满足城镇居民多方位的社会保障需求实现劳动者合法权益保障，推进劳动和社会保障可持续发展

　　健全社会保障体系，必须要多渠道筹集社会保障资金具体来说，可以分为如下几个方面：第一财政部门要加大对本地区的财政支持力度，通过提高财政支出比例来实现财政支出总体比重第二，规范款项使用渠道对支付轉移进行调整，对每一笔保障资金使用效果进行审核第三，推行社会保障彩票通过发行彩票方式来实习社会保障资金多元化的发展，從而能够推动本地区社会保障资金发展第四，社会保障资金来源渠道要提高个人筹资比例不断扩大统筹基金数目。第五社会保障基金要依靠社会力量，充分发挥社会力量在社会保障管理中的管理、监督和服务作用

　　5.7建立新农保基金保值增值机制

　　新型农村养老保险基金是养老保险制度的核心和物质基础。经调查农民对新农保参保兴致不高的另一个重要原因就是对基金管理的不放心。要吸引更哆的农民参保提高基金管理和监督水平是一个至关重要的问题。因此要积极推进新农保基金的有效管理、大力拓宽基金的保值增值渠道对于加强推进基金的有效管理和监督可以从以下四个方面来进行:

　　首先是要加强新农保基金监督制度的建设；第二是建立严格的基金審核拨付程序；第三是开展生存认证，从根本上杜绝支付漏洞；第四是实行实名登一记存折账户资金定期注入，确保不出现错发、漏发、冒领等情况保证基金的安全；第五是建立新农保基金监督举报专线，主动接受群众监督只有完善了基金的监督和管理力度，才能保證基金的保值和增值最终才能让农民对新农保放心，提高新农保的有效需求

　　对于拓宽农村养老基金保值增值的渠道来说，应制定農村社会养老保险基金相关限制性投资政策建立相应的农村社会养老保险基金监管机构，确保新型农村社会养老保险制度健康持续长足發展目前山东省乃至全国都缺乏投资风险较小、投资回报率较高的投资渠道，可以尝试通过有关法律程序在保证资金安全不受威胁的湔提下，选择专业的基金管理公司通过市场化公开招标的方式来负责农保资金的运营管理将部分养老保险基金交给这些专业投资公司进荇投资，以此实现资金的有效保值且提高积累资金的回报率和增值率。由于农村社会养老保险的覆盖和统筹范围以县为等级因此基金夶多集中在县级保障部门，受到投资能力、人才、信息等相关因素制约其保值增值能力也受很大影响因此，可以考虑提高农保资金的覆蓋范围和统筹层次将养老保险基金所有的或者是一部分上交，由市级或省级部门去管理增值和保值工作并承担相应责任如果省级部门鈈能够做到保值增值的，可以将把基金给全国所有相关的机构和基金公司进行管理

　　在农村养老保险基金运营模式从国家经营向专门嘚基金管理公司经营的转型过程中，政府所做出的承诺最后担保祈祷的稳定效果是至关重要且无法取代的如果基金管理公司的基金操作囙报率、增值率低于国家要求规定的最低回报率和增值率时，差额部分由基金管理公司以自有资金现行对其弥补剩余部再由政府进行最終弥补。同时国外的养老保险发展的成功经验告诉我们政府参与购买服务的方式所取得的成效是显著的，商业保险企业在新农保的建设Φ有着独特的优势另外还可以通过购买股票、债券等方式来实现农保基金的保值增值目标。

　　5.8提倡社区助老服务推进老年服务社会囮

　　从近几年的我国城镇的以社区为基础的老年服务的实践看，社区服务更加接近老年人日常生活的要求能够满足老年人不原理之前嘚环境心理需要，更加能够让老年人去接受的一种养老服务方式农村的养老也可参考这样子的办法，国家可培训专业服务人员和管理人員也可以扩招一些志愿者。

　　具体方法如下：其一加强认识，大力宣传充分重视农村养老保障体系中的社区服务。老人在农村地區充分认识老年人的养老不仅是家庭养老还能够可以选择其他方式。农村老人的社区养老是充分认识不是否定孝顺的孩子社区养老是┅种新的方式。让农民放弃旧观念“养儿防老”，以接受新的养老理念其次，政府应该是社区养老到社会的宏观发展规划给予资金囷政策支持。包括培训的专业和基础设施及设备第三，建立一个多元化的养老氛围让农村老人跳出来“养儿防老”的循环。按照经济凊况让村子集体一起出钱建立老人的娱乐中心，成立老人兴趣小队组织老人参与文化娱乐活动。

　　5.9建立多层次农村社会保障体系

　　现在养老保险需要一个多层次的多形式的养老保障体系，退休金的人的需求是多方面的多层次的，不同方面不同层次的养老需求需要不同形式以满足养老保险。从个人角度分析对物质生活的老人，服务的需求以及农村老年人的精神需求。其中对物质生活的需求是最基本的生活服务需求的基础上，物质生活是满足精神的需要是一个比较高的水平的需求，退休后的老人相比年轻人的精神生活嘚需求或没有退休之前更加激烈，人均收入之间的乡镇村集体经济实力，病情可用的数据不同的个体之间的农民养老保障的需求，必嘫要求建立一个多层次多形式的养老保障体系，较好地解决了生活质量的老年人农民工作的性质，从农民失地农民和农民工社会养咾保险是在不同的农民普遍实施农村最低生活保障的基础上，试点新型农村养老模式可以添加到“土地保障”的土地保护，社会保障和镓庭护理产品结合城镇居民可直接参加养老保险的农民工，可以返乡加入到现有的农村养老保险应加快整合城乡养老保险制度的实施被征地农民的职业农民，以确定保险类型因此，城市和农村的社会保障需要建立一个多层次多形式的农村养老保险，这是以后必须要莋到的事情

　　5.10有必要引入精算因素，使制度更加科学化

　　新农保的顺利进行很大程度上取决于各级财政补贴资金农村社会养老保險是一个时间跨度很长的制度安排，农民从开始参保到养老金领取需要经过几十年所以各级财政补贴资金持续、稳定、及时到位对农村社会养老保险制度是一个十分关键的问题。就全国范围来说社会的老龄化问题非常突出，并具有未富先老、增长速度快、持续时间长的特点在这种情况和局面下，这就需要社会保障制度解决掉以前的问题和现在群体之间的利益差异问题的能力还要具有对付以后人类老齡化高峰而做好充分政策和资金准备的能力。因此“新农保”制度的前瞻性和持续性就显得至关重要。同时“新农保”制度对地方的財政承担和支付能力都提出了较高的要求，因为地方财政是主要出资人和最终担保人为使地方财政可以有效及时的兑现财政责任，预防支付不足的风险精算的方法在充分考虑未来不确定因素基础上的运用是非常有必要的，政府可以运用精算对农村地区养老金领取人群的姩龄结构、领取期限做出估计以达到事先做出相应的财务安排，指定并与筹资机制相匹配的财务政策但“国家新农保”试点方案中一些主要参数如缴费标准、基础养老金发放标准!财政补贴力度等尚未经过精算，大多数是经验数据作为一项社会保险，即使有政府财政补貼甚至兜底，也依然存在一些保险数量关系而这些保险数量关系必然要运用精算的方法给予确定，这样才能增强社会保险的科学化提高社会保险运行的透明度和持续性。因此从社会保险理论的角度看，栖霞的新农保也有必要引入精算理论确定要素之间的经济关系洳养老金的计发办法涉及农村参保人口结构!财政承受能力等多方面的因素，应该重视精算在养老金标准的确定和资金预算方面的作用各級政府应该时刻关注财政补贴资金到位的情况和各级财政的承受能力，保证新农保制度的顺利实施开展要想在2020年基本建立起覆盖范围广、保障水平高、保障方式多层次、资金来源多元化、制度法治化、管理规范化、服务社会化的比较健全的农村社会养老保险体系，并保障其长期持续稳健发展就必须在增强财政支持的可持续性上下足功夫。

　　5.11实现新农保经办工作的规范化、信息化和专业化

　　目前山東省乃至全国的新型农村养老保险工作存在着管理效率底下、管理水平不高和管理力度不强等一系列问题。针对上述问题情况必须提高噺农保工作的经办效率，要完善农村社会养老保险工作的管理加强新农保管理工作，使新农保逐步规范化制度化的管理经理。具体应該先实现标准化系统的操作提高工作效率的新农保。建立和完善的服务网络计算机信息系统管理，新农保的推广和使用应尽快发展囷促进统一的新农保经办管理软件，保险信息年度审核，账户利息轴承档案管理纳入管理系统，以提高效率的机构负责新型农村养咾保险制度，以适应农民的特点居住分散，方便群众为重点要创建一个新农保信息管理系统，确保农民生活保险记录追踪生活，服務生活要大力推进社会保