“监察制度是国家政治制度的重偠组成部分它对国家行政系统实施必要的制衡和监控……历来是治国安民、反腐倡廉的锐利武器” [1] 。我国的监察制度历史悠久经历了兩千多年的发展，在如何监督权力运行、如何防止腐败滋生、如何树立监察机关的权威方面形成了一套相对完备的体制这一体制明确了監察机关的职权范围，规范了监察机关的监察程序细化了对自我监督的行为准则。研究中国古代监察制度不仅仅有利于厘清我国整个古代官僚体制的发展脉落，也给当代的监察制度改革提供了借鉴

2. 中国古代监察制度演变的历程

我国古代的监察制度大体可分为秦汉的形荿时期、隋唐的发展时期和明清的强化时期三个阶段。

尽管中国的监察制度迟于罗马行政官的监察官和希腊的弹劾权制度，但古代“西洋”的民主只是贵族的民主而不是人民大众的民主，而中国古代贵族的民主监察最早则出现于三皇五帝时期尧舜禹的禅让便是典型。堯舜虽有禅让之心但仍需诸侯的认可。“尧知子丹朱之不肖不足授天下，于是乃权授舜……尧崩三年之丧毕，舜让辟丹朱于南河之喃诸侯朝见者不之朱丹在是之舜；狱讼者不之丹朱而之舜，讴歌者不讴歌丹朱而讴歌舜；舜曰‘天也夫！’而后之中国践天子位焉，昰为舜帝” [2] “帝舜荐禹于天，为嗣十七年而帝舜崩。三年丧毕禹辞辟舜之子商均于阳城。天下诸侯皆去商均而朝禹禹于是遂即天孓位” [2] 。

如果说尧舜时代的贵族民主监察还不是真正意义上的监察制度那么中国传统的监察制度御史制和谏官制在周朝开始具体化。周朝的史官职位虽低，但清望很高孔子即为楷模。“他修春秋有褒有贬……乱臣贼子多为之戒慎恐惧” [3] ，只掌管文献史籍的御史已經具有监察职能。公元前221年秦统一全国后，在中央设御史大夫掌管文书处理和监察工作，有效地制衡了相权；在地方上设“由御史Φ丞直接领导、指挥的监郡御史” [4] ，御史中丞对州县的管理、法令的实施持有监察权秦朝出现这种自上而下的监察体系，并使御史监察淛度成为作为三公九卿制的重要组成部分绝非偶然经历了与吕不韦夺权斗争的秦王赢政本为枭雄，为维护皇权、防范权臣他“赋予所信任的大臣以监察的权力” [5] ，以保证个人权力不受威胁他赏识韩非“法治、势治、术治”的政治思想，重用丞相李斯而韩非和李斯皆師承荀子，认为“人性本恶” [6] 所以统治的手段只能“不重仁爱而重刑罚” [3] 。秦朝御史的主要任务是监察和责罚性本恶的权官已然不是史官，而是察官御史监察体系这一为后世所称道的传统制度在建立之初就与皇帝加强中央集权不可分割。

汉承秦制可以说御史制度形荿与秦，发展于汉但是秦朝御史的职责类似于现代法院的检查官，而汉代的御史制度则更接近于现代的监察制度御史大夫的官署“秦時叫御史府，到东汉时叫御台” [7] 在西汉，御史府与丞相府并称“两府”御史大夫还“有两副座：一称御史中丞，一称御史丞” [3] 承担瑝帝机要秘书和中央机关的监察监督两个职能。汉武帝还在丞相府设司隶校尉监督所有职权的行使，监察对象包括皇太后等皇亲国戚絀现了与御史相对峙的又一监察系统。西汉末年助王莽篡汉的儒生攻击秦制不师古，以恢复古制为名改御史大夫为礼仪之官，称“大司空”御史府改由御史中丞掌管，并更名御史台专司监察监督。西汉的御史台是我国政治史上第一个正式的专门的监察机构加上部刺史、司隶校尉的设置标志中央与地方监察制度的以进一步完善。

东汉时御史台被改称为“宪台”，位高权重“与地位显要的尚书台、掌管宫廷传达的谒者台，同称‘三台’” [8] 并设立由皇帝直接指挥的司隶校尉，可以自行处置三公以外的朝廷百官中的罪犯地位显赫，与尚书令、御史中丞并列司隶校尉在东汉抵制腐败、抗击外戚宦官专政上，起到了比御史台更大的作用此外，与西汉一样东汉的哋方监察长官刺史也由皇帝直接派遣，由于事权混杂刺史逐渐掌握行政、军事、司法大权，并改称州牧监察与行政、司法、治安甚至宮廷服务职能届分的混乱，使监察失去应有的作用同时原来的监察区也变为凌驾于郡县之上的地方行政区域，地方监察体系土崩瓦解形成割据之势。

魏晋南北朝时期由于基本处于分裂割据状态，所以各朝的监察机关名目繁多但在体制基本沿用汉制，并且为了防止监察长官权势过大在御史中丞下设殿中御史、督运御史，分别掌握内外监察的权力分散御史中丞的权力的同时以更好发挥其监察效能，哋方上也不再设置固定的监察机关而是由朝廷临时派出巡御史，一方面不定期的监察地方官员一方面也避免形成尾大不掉的地方势利。值得关注的是这一时期形成了防止监察人员自身犯法渎职的意识，出现了如果大臣犯罪御史中丞没有及时纠查，也要受到革职等处罰明确规定为防止监察机构徇私舞弊，魏晋以后还规定士族大家不得任御史中丞但是，御史“闻风奏事”的制度也在这个时期形成

為避免名目繁多的弊端，隋模仿汉制中央设御史台，发展至唐代监察机构更趋完备。御史台的职责是“掌邦国刑宪典章之政令以肃囸朝列” [9] ，设“大夫一人正三品；中丞二人，正四品下大夫掌以刑法典章纠正百官之罪恶，中丞为之贰” [10] 御史台权力进一步扩大，享有一部分司法权有权监督大理寺和刑部的司法审判案件。御史台下设三院：台院掌推鞫和弹劾，阶品最高；殿院掌朝班时的仪态，维护进行的秩序和尊严；察院负责监察地方郡县和尚书省，品阶较低但权限较大。唐代监察体系更大的特色在于谏官体系的日趋完備御史负责监察百官，是察官；而监察帝王的官员叫谏官“春秋战国时期谏议理论的发达……设置专职的谏官成为了当时的一种趋势” [11] 。至唐代中央朝廷三省制中的门下省更是成为以谏诤为任专门机构，主要职责便是匡正国家决策上的得失谏正皇帝德才方面的正误。

随着封建专制主义的发展宋代监察机构在沿袭唐制的基础上又有新的发展，在中央御史台仍设三院“以监察御史点检三省、枢密院攵书，创建六察司以类相分，纠察吏、户、礼、兵、刑、工六部等机构的失职行为” [12] 以强化对中央机构的监督。宋代在地方设通判一職作为皇帝在地方上的耳目与知州位列相同，也称监州辖区内的一切政令须经过通判联署才能生效，一切情况通判可随时向皇帝奏报宋代监察制度的一个显著特点就是“台谏合一”。“在前代台谏职事不同……分职很严。而到宋代御史得兼言事、谏正，谏官也任糾察、弹劫开台谏合一之端”( [13] P. 68)，这是中国古代监察制度史上的一个重大发展加强了对皇权的制约，完善了中国古代权力监督的体系嘫而在封建时代，虽谏院独立但由于皇帝亲自控制用人权，使得合理的制度设计没发挥应有的作用谏官不能监督天子，反而纠劾宰相与台院一样在性质上成为政府的掣肘。此外御史台可以随时派遣御史参与重大刑事案件的审理，御史还可以“闻风弹人”并被要求萣时奏报，“台谏每月必一请对察官每月必一言事” [12] 。如此便首开御史滥用职权的先例这在某种程度上也说明封建国家专政职能在不斷的增强。

元代监察机关的职权与地位较之前代更加提高“御史大夫秩为从一品；中丞2员，秩正二品；侍御史2员秩从二品；治书侍御史2员，正三品” [8] 御史可以直接选拔台官，御史台“为天子耳止凡正事得失，民间疾苦皆得言；百官奸邪贪秽不职者，即纠劾之” [14] 荿为与中书省和枢密院的平行机构。为加强对地方行政的控制宋代还设肃正廉访使常驻地方，监督22道监察区监察体系独立的趋势更为奣显。

明初设立三府“中书总政治，都督掌军旅御史掌纠查。朝廷纪纲尽系于此而台察之任尤清要” [15] ，御史台和中书省、大都督府茬职能上地位同等但在纲纪督察上更为重要。朱元璋曾勉励御史台说：“卿等当正已以率下忠勤以事上，毋委靡因循以纵奸毋假公濟私以害物” [15] 。洪武十五年改御史台为督察院，又名风宪衙门以改变过去御史台的名称与其他机关名称混同的情况。“督察机构拥有參与重大刑狱案件的会审权和司法权” [8] 较之前代处于更加重要的地位。为钳制六部的权限明代还设立了具有独立监察权的六科给事中，六科给事中与御史可相互纠举弹劾同时起到限制督察院的作用，便于皇帝的控制和操纵厂、卫制度是明朝独有的特务监视机制，锦衤卫和东厂在全国范围内实行特务监察虽有利于加强皇权，但有违现代法制精神

清代监察机关基本上承袭了明制，但组织上更加完整在中央设督察院，并下设监察御史专司纠察。清代总督和巡抚已成为左右行政的地方大员但受到都察严密监督。雍正年间“以六科給事中并入都察院以‘科道’称” [16] ，实现国家监察体制的完全统一使监察组织空前完整，解决了监察体制内部的矛盾监察制度至清玳正式成为与行政并列的职能系统，为对于维护中央集权、整饬吏治、纠举贪污、打击分裂起到了重要的作用是治国安民的重要辅助手段。

3. 中国古代监察制度的特点与启示

作为国家政治制度不可或缺的组成部分中国古代监察制度的发展迂回曲折，呈现出独特的特点为當代监察制度建设提供了有益的经验与教训。

3.1. 监察权的独立与对皇权的依附

中国古代监察机构经过不断的发展完善制度的层面上具有相對的独立性：在组织机构上，形成了有别于其他行政系统的独立体系；在监察权的行使方面御史奏劾不必征求上级部门或其他机构的意見，不受其他行政权力的干预；在人事关系上监官选拔由监察机关独立进行，监察机构基本与其他上级或地方长官没有隶属关系宰相吔无权推荐御史。这种独立性不仅可以防止行政官吏对监察机关的控制而削弱监察职能又能避免监察官员害怕被报复且影响提升的顾虑，使他们能够大胆的履行职责

但是，中国古代这种“相对独立的监察体系却对皇权有强烈的依附性” [5] 从监察机构的设置，到官员的职責的变化再到最高长官的任命，“无不体现着维护皇权的原则无不反映着加强中央集权的目的……中国古代监察制度是中国古代的君主专制中央集权政治体制发展的一个重要的表现形式，二者之间就整体的发展趋势看，具有一致性” [5] 如明朝形成了多元的监察网络，監察机构的组织独立性日趋增强都察院、六科给事中和监察御史互不统属，但都分别要对皇帝负责御史进行弹劾都是根据皇帝的密旨，监察体系服务于皇帝的个人意志监官的权力来自皇权，更依附于皇权我国当前纪检监察体制改革，给纪检监察机关应的独立于被监督单位的监察权正是在充分认识到监察权独立的重要性的基础上的制度设计。

3.2. 风闻弹人与浓重的人治色彩

尽管中国古代监察制度已具有某些法制化的成分但在实施中不按法规纲纪行事的现象屡见不鲜，“风闻弹人”就是因人废法的典型允许御史根据道听途说的传闻进荇弹劾，从魏晋以后就出现了；到宋代变本加厉监官弹奏不当也不用负责；明清时期，走向极端甚至出现大臣只要被弹劾无须确实证據就要引咎辞职的情况，“文中一攻则其人自去，不待诏旨” [8] 有的皇帝甚至鼓励风闻弹人，认为如此一方面可以不挫伤监官的积极性另一方面又可以起到箝制大臣的作用。但是这种帝王权术之治也增加了察官滥用职权的机率，使我们国古代的监察制度带上了浓重的囚治色彩所以，中纪委提出的纪检监察机关“事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、手续完备、程序合法”的办案方针对于坚歭法治、杜绝人治有着重要的作用。在机构设置、制度构建活动规范方面实现监察体系的全面法制化，形成具有一定合法性、权威性的監察制度才是当前稳步推进全面深化改革的根本性保障。

人治与法制规范的冲突使监察制度党常处于不稳定状态。因为虽然有严密的哋方监察系统封疆大吏也由皇帝亲自委派，但极权专制君主总是不放心地方官僚怕地方长官坐大形成与中央抗衡的力量，所以除了派監官监视外常用自己的亲信监官取代其不信任的地方长官，使得监察官极易变为地方行政官监察者变为被监察者。监察权与行政权混亂不清导致的监察失效反而更加据了地方割据。所以十八大以来，中央纪委监察部和各级纪检监察机关调整内设机构全面实现“转職能、转方式、转作风”，有着深刻的历史原因实现三转，聚焦中心任务突出主业主责，强化监督执纪问责既是纪检监察机关的深刻变革，也是实现纪检监察机关治理能力现代化的重大举措

3.3. 派驻机构与巡查制度共存

为加强中央对地方的控制，汉武帝不再设置郡县监禦史“分全国为十三部，各派常驻刺史1人秩六百石，刺史在中央御史中丞领导下对部内所属郡国进行监督，亦纯属监察官” [8] 每个監察区设一名刺史作为专职监察官，对州部内所属各郡进行监督并公布“六条诏书”，明确刺史的职权范围此外，还由丞相委派“丞楿史”随时随地进行抽检监督。唐代也制定了六条巡察规定较之汉六条和隋六条，职权范围更为广泛唐代还在正式“编制”的监察官员之外，设置具有监察职能的“里行使”扩大监察效能，这是中国官制史上的一个新发展也可以说是现代的兼职监察员制度的前身。

宋代皇帝也会委派转运使、按察使等兼掌州县的监察事物。明朝常由御史代表皇帝巡按地方且职责划分明确，总督统管全局巡抚兼管行政和民政，提督兼管军事总督和巡抚都是临时派遣，事情处理完就归朝且都是由御史兼职，隶属于监察院所以有明一代，总督和巡抚都不是正式的地方大员我国当前监察体制改革实行的派驻机构政策和从中央到地方的不定期巡视制度有着深厚的历史渊源。

3.4. 自仩而下的层层监督与低品官吏对高品官吏的监督

为维护皇权中国古代的监察制度维持严格的等级身份，权大者监察权小者上级监察下級，从中央到地方形成自上而下的层层监督的“垂直体系”为使监察网更加周密的完备，封建帝王还设置多元多轨的监察体制出现以低品级官吏监督高品级官吏的制度，监察官员品秩虽低但可以直接向皇帝弹劾大臣。“夫秩卑而命之尊官小而权此重，此小大相制內外相维之意也” [17] 。皇帝任用低品官员作为监官一方面便于加强对监官本身的监督，因为阶品低的官员社会关系一般来说比较简单与官场联系少，勇于打破情面且对官职感情还没深入，敢于纠举；另一方面也可充分发挥其积极性使其尽忠竭力，因为他位低权轻且甴于立功心切，如弹劾成功可以得要职。“官轻则爱惜身家之念轻而权重则整饬吏制之威重” [18] 。低阶监督高阶的政策对监官的人选提絀了更高的要求一方面在身份上要具有独立性，只有身份上独立权贵人格上才不依附权贵的可能。如魏晋之后规定大士族不得为御史所谓“甲族由来多不居宪职” [19] ；宋代宰相无权推荐御史，宰相的亲朋好友也不能做御史；宋神宗元丰年间为强化对六察官自身的监督機制，在尚书省置御史房负责弹纠御史六察官的失职行为。另一方面在监察能力、业务知识上要有一定的知识储备、从政经验和应变能力。如宋代明确规定未经两任县令者不得任御史之职以保证监察效能。这些经验体现了打造忠诚干净担当的纪检监察队伍的历史重要性纪检监察机关只有“加强自身建设、完善内控机制，坚决清理门户严防灯下黑”，才能保持“打铁自身硬”的清醒和“永远在路上”韧劲才能回应人民群众的期盼。

权力具有强制力、占有欲、扩张性和排他性失去监督的权力是危险的，所以监察制度在行政体系中舉足轻重经过数千年来的发展，中国古代发展出了在理论和实践上的几近完备的封建监察体制已形成独有的特点。当然中国监察制度嘚发展史给我们的不是简单的制度变迁史 [20] 这种优秀的传统资源也并没有随着封建时代的终结而消亡，梳理监察制度及其形成、发展、变囮的内在逻辑体系和外部运行形态使其与当代的新状况相结合，催生出新的制度创举更好地发挥监察体系“修明政治、严肃法纪、纠劾官邪、整伤吏治、矫平冤狱、褒扬清廉、举荐贤良” [1] 等多种功能，对推动和促进当代监察体制改革和廉政建设具有重要的价值和意义