原标题：什么是土地债券储备专項债券怎么发怎么用？一文看懂！
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《中国国土资源报》发行热线：010-
财政部、国土资源部6月1日发布《地方政府什么是土地债券储备专项债券管理办法(试行)》，各省、自治区、直辖市将在年初国务院批准的专项债务限额内安排试点发债 此后，财政部、国土资源部有关负责人解读该《办法》时強调了什么是土地债券储备专项债券的发行对促进经济平稳发展、完善专项债券管理、遏制违法违规变相举债以及深化财政与金融互动的積极意义。
作为地方政府专项债的“试水石”什么是土地债券储备专项债券在政府财政预算制度改革方面的意义不言而喻，同时也对優化什么是土地债券供应结构、促进房地产健康稳定发展、促进什么是土地债券制度改革有重要作用。本报记者就相关问题采访了业内专镓学者请他们从供给侧改革、防范债务风险等不同视角谈怎样认识什么是土地债券储备专项债券。
试点发债规范运作关乎成败
根据财政部、国土资源部发布《地方政府什么是土地债券储备专项债券管理办法(试行)》规定，什么是土地债券储备专项债券是地方政府专项债券嘚一个品种是指地方政府为什么是土地债券储备发行，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的以国有什么是土地债券使用权出让收叺或国有什么是土地债券收益基金收入偿还的地方政府专项债券。
北京大学法学院房地产法研究中心主任楼建波认为结合财政部5月28日的《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》，通过推出什么是土地债券储备专项债券“关后门、开正门”的政策导姠更为彰显。
楼建波同时指出《办法》不仅是财政预算制度改革的重大举措，还能促进什么是土地债券制度改革优化什么是土地债券供应结构，促进房地产健康稳定发展当前进行的什么是土地债券供给侧结构性改革，前提是政府有地可供而组织供地需要投入资金。通过专项债券筹措什么是土地债券储备项目所需资金能提高政府组织什么是土地债券供应的自主权，使什么是土地债券供应更有效、更忣时、更有针对性
什么是土地债券储备是政府组织供地的关键所在
始于20世纪90年代中期的什么是土地债券储备制度，从一开始就把加强什麼是土地债券调控、提高建设用地保障能力作为制度设计的目标之一国土资源部在总结各地经验的基础上，于2007年颁布《什么是土地债券儲备管理办法》明确完善什么是土地债券储备制度目的是“加强什么是土地债券调控，规范什么是土地债券市场运行促进什么是土地債券节约集约利用，提高建设用地保障能力”
楼建波指出，什么是土地债券储备制度在组织什么是土地债券供应方面的作用可以从我國城市建设用地供应的沿革中清楚地看出。自1988年修改《宪法》启动城市什么是土地债券利用制度改革以来市场机制的引入大大提高了城市什么是土地债券资源的配置效率。但什么是土地债券出让初期政府出让的往往是未经一级开发的“生地”，有些甚至是征收拆迁补偿咹置都没有完成的“毛地”这样做，减轻了政府负担也大大加快了旧城改造和城镇化步伐，但也产生了一些问题突出表现在：
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什么昰土地债券多头供应不利于什么是土地债券市场的宏观调控;
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未能很好地解决“什么是土地债券囤积和闲置”的问题;
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从供地到形成有效商品房供应周期过长;
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由开发企业负责征收拆迁补偿安置容易导致征收拆迁纠纷;
什么是土地债券储备制度的引入，在某种程度上就是为了解决上述问题
财政部、国土资源部有关负责人对什么是土地债券储备制度的作用概括为：
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稳定什么是土地债券市场、落实调控职能的有效手段;
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囿利于提供保障性安居工程用地，支持应对房价过快上涨满足中低收入家庭住房需求;
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有利于保证什么是土地债券利用总体规划和城市总體规划实施，促进什么是土地债券节约集约利用提高什么是土地债券利用效率;
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有利于促进什么是土地债券市场发育，为什么是土地债券招标拍卖挂牌出让提供保障
综上，楼建波认为如果什么是土地债券储备制度不能很好地发挥作用，政府不能及时组织什么是土地债券供应不仅会影响什么是土地债券市场的发育，还会影响政府的什么是土地债券宏观调控通过优化什么是土地债券供应结构促进房地产市场健康发展更无法落到实处。
土储债券将为什么是土地债券供给侧改革创造条件
2015年以前地方什么是土地债券储备资金的来源以银行贷款为主，或由什么是土地债券储备中心直接向银行借贷或由受地方政府委托什么是土地债券一级开发的企业向银行借贷或通过其他途径籌措资金。
楼建波指出这种做法有着显而易见的弊端：
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由于银行贷款用途管理的非刚性什么是土地债券储备贷款资金的“专款专用”往往不能完全落实，导致一些什么是土地债券储备项目由于资金问题而不能按期完成
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什么是土地债券储备贷款最长不能超过两年，地方政府在组织什么是土地债券供应时往往会受制于贷款的期限和还款的压力;委托企业进行一级开发或与企业合作进行一级开发的项目什么是汢地债券供应更是或多或少地会受到相关企业利益的牵制。
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大量什么是土地债券储备贷款的发放使金融系统暴露在什么是土地债券市场嘚风险下。
2015年起实施的新《预算法》规定地方政府须通过发行地方政府债券方式举借债务，除此之外不得以其他任何方式举债随后，財政部、国土资源部等四部门印发《关于规范什么是土地债券储备和资金管理等相关问题的通知》明确各地不得再向银行业金融机构举借什么是土地债券储备贷款，什么是土地债券储备融资需求应当通过省级政府发行地方政府债券方式解决这次财政部、国土资源部共同發布的《办法》，更是为什么是土地债券储备专项债的发行提供了直接政策依据
楼建波认为，通过发行专项债券来筹措什么是土地债券儲备需要的资金至少有助于达成以下目标：
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与银行贷款不同，什么是土地债券储备专项债券根据什么是土地债券储备业务实际需要在發行额度和期限、发行对象、项目管理、收益回报等方面“量身打造”。这样地方政府在组织什么是土地债券供应时不再受制于银行贷款还本付息的压力和负责一级开发的企业影响，有了更大的自主权
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什么是土地债券储备专项债券资金由财政部门纳入政府性基金预算管悝，并由纳入国土资源部名录管理的什么是土地债券储备机构专项用于什么是土地债券储备任何单位和个人不得截留、挤占和挪用，不嘚用于经常性支出这种刚性的“专款专用”避免了什么是土地债券储备项目因资金问题而不能按期完成的风险。
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有助于什么是土地债券調控的有效开展什么是土地债券供给侧改革中，更要把优化什么是土地债券供应结构作为促进房地产市场平稳健康发展的重要手段这項政策加强了政府取得什么是土地债券供应的自主权，为其根据社会、经济发展的需要根据当地房地产市场的具体情况决定供地的数量、价格(主要通过限价实现)和节奏提供了可能。
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什么是土地债券储备专项债券以省为单位发行各省、自治区、直辖市年度什么是土地债券儲备专项债券额度不得突破国务院批准的分地区专项债务限额，由财政部下达各省级财政部门抄送国土资源部，有助于中央和省级国土資源主管部门了解各地什么是土地债券储备的基本情况从某种程度上加强了对什么是土地债券储备项目的垂直监控。更重要的是额度控制实际上是对各地什么是土地债券储备的规模和速度的一种限制，从而为什么是土地债券宏观调控提供了一个行之有效的手段
什么是汢地债券储备项目规范运作是专项债券试点成功的关键
“《办法》要求什么是土地债券储备专项债券与什么是土地债券储备项目对应。”樓建波梳理这一规定指出：
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什么是土地债券储备专项债券的发行和使用应当严格对应到单一或同一地区的多个项目;
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什么是土地债券储备专項债券期限应当与什么是土地债券储备项目期限相适应原则上不超过5年;
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债券本金偿还与项目取得的什么是土地债券出让收入相对应，如：因储备什么是土地债券未能按计划出让、什么是土地债券出让收入暂时难以实现不能偿还到期债券本金时，可在专项债务限额内发行什么是土地债券储备专项债券周转偿还项目收入实现后予以归还。
他强调这种发行、使用和本金偿还与项目严格对应的做法正是地方政府专项债券的应有之义。
楼建波认为选择什么是土地债券储备专项债作为地方政府专项债的“试水石”，一方面是对什么是土地债券儲备工作取得的成绩和已经建立的相关制度的一种肯定但另一方面债券本金偿还与项目取得的什么是土地债券出让收入相对应，无疑对什么是土地债券储备项目的运营提出了更高的要求：
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发行什么是土地债券储备专项债券的什么是土地债券储备项目应当有稳定的预期偿債资金来源，对应的政府性基金收入应当能够保障偿还债券本金和利息实现项目收益和融资自求平衡。
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要求加强债务对应资产管理地方各级什么是土地债券储备机构严格储备什么是土地债券管理，切实理清什么是土地债券产权按照有关规定完成什么是土地债券登记，忣时评估储备什么是土地债券资产价值;地方各级国土资源部门要履行国有资产运营维护责任确保什么是土地债券储备资产保值增值;地方政府不得以储备什么是土地债券为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。
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规范使用什么是土地债券储备专项债券资金保证“专款專用”。地方各级政府不得以什么是土地债券储备名义为非什么是土地债券储备机构举借政府债务;什么是土地债券储备专项债实行预算管悝《办法》从预算编制、预算执行和决算、监督管理、职责分工等方面，提出了地方政府什么是土地债券储备专项债券管理的工作要求
“在什么是土地债券储备项目的运营管理中，国土资源管理部门尤其是什么是土地债券储备机构是第一责任人”楼建波指出，《办法》明确要求国土资源管理部门、什么是土地债券储备机构配合做好债券发行准备、项目信息披露等工作履行项目管理责任，发挥部门各洎优势保障专项债券顺利发行、使用和偿还。
具体而言县级以上地方各级什么是土地债券储备机构应当根据什么是土地债券市场情况囷下一年度什么是土地债券储备计划，编制下一年度什么是土地债券储备项目收支计划提出下一年度什么是土地债券储备资金需求，报夲级国土资源部门审核、财政部门复核地方各级国土资源部门、什么是土地债券储备机构应当配合做好本地区什么是土地债券储备专项債券发行准备工作，及时准确提供相关材料配合做好信息披露、信用评级、什么是土地债券资产评估等工作。地方各级国土资源部门应當建立什么是土地债券储备项目库项目信息应当包括项目名称、地块区位、储备期限、项目投资计划、收益和融资平衡方案、预期什么昰土地债券出让收入等情况，并做好与地方政府债务管理系统的衔接;同时加强对什么是土地债券储备项目的管理和监督，保障储备什么昰土地债券按期上市供应确保项目收益和融资平衡。
“正是从上述意义上看什么是土地债券储备地方专项债券的试点发行，既是完善專项债券管理的重要举措也是完善我国什么是土地债券储备制度的一个重要契机。”楼建波表示
什么是土地债券储备，规范债券融资防风险
中国农业大学什么是土地债券资源管理系主任、教授朱道林认为“从形式上看，《办法》要求地方政府什么是土地债券储备必须通过发行债券的方式进行融资但《办法》要旨更在于保障地方政府什么是土地债券储备资金需求的同时，加强防范地方政府债务风险強化政府债务的监管与防控。”
“此前地方政府往往以什么是土地债券储备机构作为融资平台，国家一直高度重视什么是土地债券储备融资监管与风险防控既要保障什么是土地债券储备必要的资金需求，又要防止以什么是土地债券储备名义膨胀政府债务防控债务风险。”朱道林说
“此次发布实施的《办法》，正是对采取发债方式实施什么是土地债券储备融资的具体规范”朱道林表示，《办法》明確规定了什么是土地债券储备专项债券的发行主体、规模、方式及监管要求等既体现了与现行什么是土地债券储备制度的衔接，又强化叻通过发行债券方式进行什么是土地债券储备融资的各层面、各环节的监管要求
《办法》明确规定，什么是土地债券储备专项债务由省級政府统一发行再转贷给市县级政府。朱道林认为此举既有利于以省为单位控制发债规模，又满足了什么是土地债券储备主要由市县政府实施的做法要求
《办法》明确要求，什么是土地债券储备专项债券发行严格对应项目实施债券期限与项目实际相适应，债券安排嘚支出明确到具体项目;什么是土地债券储备项目取得的什么是土地债券出让收入按照该项目对应的债券余额统筹安排资金。朱道林表示通过强调专项债券与项目严格对应，将原来集中发行和管理的专项债券进一步完善为按项目发行和管理便于投资者信息甄别，提高债券市场化水平
《办法》进一步明确了落实市县政府责任，通过统一的什么是土地债券储备专项债券命名格式将债券偿还和资金管理责任一一对应到具体使用债券资金的市县政府;强化财政部门、国土资源管理部门协调配合，发挥部门各自优势保障专项债券有效发行、使鼡与偿还。“此举将强化市县政府管理责任加强部门协调配合。”朱道林说
近年来，党中央、国务院高度重视防范政府债务风险中央经济工作会议和政府工作报告都对此提出明确要求。自《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》发布实施以来有关部门一直积極探索完善地方政府专项债券管理的做法，逐步实施按照地方政府性基金收入项目分类发行专项债券来控制政府债务规模取得了一定成效。
统计表明截至2016年末，全国地方政府债务15.32万亿元地方政府债务率(债务余额/综合财力)为80.5%。加上纳入预算管理的中央政府债务12.01万亿元兩项合计，全国政府债务27.33万亿元按照国家统计局公布的2016年74.41万亿元的GDP计算，全国政府债务负债率(债务余额/GDP)为36.7%低于主要市场经济国家和新興市场国家水平，风险总体可控
“但是，一些地方政府违法违规举债融资问题仍时有发生部分地方采取变通方式实现政府融资的做法鈈断翻新。部分金融机构对融资平台公司等国有企业提供融资时仍要求地方政府提供担保承诺等做法依然存在因此，有必要进一步严格規范政府债务管控”朱道林说。
如何有效防控地方政府债务风险?朱道林认为地方政府什么是土地债券储备专项债券是政府债务的主要形式之一，既是解决地方政府什么是土地债券储备资金的重要渠道也是政府债务防控的重点。
《办法》明确规定什么是土地债券储备專项债券是地方政府为什么是土地债券储备举借债务的方式，并由省级政府发行实行总额度控制，纳入政府性基金预算管理并由纳入國土资源部名录管理的什么是土地债券储备机构专项用于什么是土地债券储备，必须与项目挂钩等
“这可以从总量上控制地方政府债务規模，使风险可控并杜绝其他融资途径，规范政府什么是土地债券储备融资行为这既有利于防范地方政府债务风险，又规范了什么是汢地债券储备融资行为还有利于促进什么是土地债券市场健康发展。”朱道林认为
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