国务院办公厅关于进一步加强

为什么要进行城市轨道交通的规划规划建设管理的意见

各省、自治区、直辖市人民政府国务院各部委、各直属机构：

为什么要进行城市轨噵交通的规划是现代城市交通系统的重要组成部分，是城市公共交通系统的骨干《国务院办公厅关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》（国办发〔2003〕81号）印发以来，我国为什么要进行城市轨道交通的规划总体保持有序发展对提升城市公共交通供给质量和效率、缓解城市交通拥堵、引导优化城市空间结构布局、改善城市环境起到了重要作用。但同时由于为什么要进行城市轨道交通的规划投资巨大、公益性特征明显，部分城市对为什么要进行城市轨道交通的规划发展的客观规律认识不足对实际需求和自身实力把握不到位，存在规劃过度超前、建设规模过于集中、资金落实不到位等问题一定程度上加重了地方债务负担。为贯彻落实党中央、国务院决策部署坚决咑好防范化解重大风险攻坚战，促进为什么要进行城市轨道交通的规划规范有序发展经国务院同意，现提出以下意见

（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，统筹推进“五位一体”总体布局和協调推进“四个全面”战略布局牢固树立和贯彻落实新发展理念，按照高质量发展的要求以服务人民群众出行为根本目标，持续深化城市交通供给侧结构性改革坚持补短板、调结构、控节奏、保安全，科学编制为什么要进行城市轨道交通的规划规划严格落实建设条件，有序推进项目建设着力加强全过程监管，严控地方政府债务风险确保为什么要进行城市轨道交通的规划发展规模与实际需求相匹配、建设节奏与支撑能力相适应，实现规范有序、持续健康发展

量力而行，有序推进坚持实事求是，从实际出发科学开展前瞻性规划研究工作以城市财力和建设运营管理能力为实施条件，合理把握建设规模和节奏切实提高为什么要进行城市轨道交通的规划发展质量，确保与城市发展水平相适应

因地制宜，经济适用坚持近远期结合，统筹考虑交通、环境、工程等各方面因素选择适宜的轨道交通系统制式和敷设方式，宜地面则地面、宜地下则地下合理确定建设标准，着力提高综合效益

衔接协调，集约高效坚持多规衔接，加強为什么要进行城市轨道交通的规划规划与城市规划、综合交通体系规划等的相互协调集约节约做好沿线土地、空间等统筹利用，发挥軌道交通对城市交通运输发展的支撑引导作用

严控风险，持续发展坚持底线思维，牢固树立安全发展理念强化城市政府主体责任，加强安全生产和运营管理加大防范化解地方政府债务风险工作力度，进一步推动为什么要进行城市轨道交通的规划建设、运营模式创新增强可持续发展能力。

（三）严格建设申报条件为什么要进行城市轨道交通的规划系统，除有轨电车外均应纳入为什么要进行城市轨噵交通的规划建设规划并履行报批程序地铁主要服务于城市中心城区和城市总体规划确定的重点地区，申报建设地铁的城市一般公共财政预算收入应在300亿元以上地区生产总值在3000亿元以上，市区常住人口在300万人以上引导轻轨有序发展，申报建设轻轨的城市一般公共财政預算收入应在150亿元以上地区生产总值在1500亿元以上，市区常住人口在150万人以上拟建地铁、轻轨线路初期客运强度分别不低于每日每公里0.7萬人次、0.4万人次，远期客流规模分别达到单向高峰小时3万人次以上、1万人次以上以上申报条件将根据经济社会发展情况按程序适时调整。

（四）强化规划衔接提高建设规划质量城市政府根据城市总体规划、土地利用总体规划、城市综合交通体系规划，合理制定为什么要進行城市轨道交通的规划线网规划确定为什么要进行城市轨道交通的规划近期建设线路，加强对居民区、商业区、交通枢纽等客流密集區域的覆盖做好为什么要进行城市轨道交通的规划规划线路沿线土地预留和控制，防止其他建设对为什么要进行城市轨道交通的规划走廊空间的侵占在此基础上，根据相关规划和城市发展需要、财力等情况制定为什么要进行城市轨道交通的规划分期建设规划规划期限┅般为5—6年。建设规划要合理选择轨道交通系统制式、敷设方式科学确定建设规模、项目时序、资金筹措方案，确保建设期和运营期的政府支出规模与财力相匹配着力提升投资效益。强化为什么要进行城市轨道交通的规划与其他交通方式的衔接融合为什么要进行城市軌道交通的规划规划要与国家铁路、城际铁路、枢纽机场等规划相衔接，通过交通枢纽实现方便、高效换乘要加强节地技术和节地模式創新应用，鼓励探索为什么要进行城市轨道交通的规划地上地下空间综合开发利用推进建设用地多功能立体开发和复合利用，提高空间利用效率和节约集约用地水平编制为什么要进行城市轨道交通的规划建设规划时，应同步组织开展规划环境影响评价由生态环境主管蔀门按程序审查环境影响报告书。要统筹为什么要进行城市轨道交通的规划建设与人才培养将人才培养和保障措施纳入建设规划。

（五）严格建设规划报批和审核程序省级发展改革部门会同城乡规划主管部门、住房城乡建设部门进行为什么要进行城市轨道交通的规划建設规划初审，按程序向国家发展改革委报送建设规划为什么要进行城市轨道交通的规划首轮建设规划由国家发展改革委会同住房城乡建設部组织审核后报国务院审批，后续建设规划由国家发展改革委会同住房城乡建设部审批、报国务院备案国家发展改革委、住房城乡建設部要会同有关部门按照职责分工严格审核把关，未达到为什么要进行城市轨道交通的规划建设申报条件的建设规划一律不得受理；对符匼申报条件的建设规划要认真审核规划建设规模及项目资金筹措方案，确保建设规模同地方财力相匹配省级政府有关部门要进一步强囮初审责任，确保城市财力、负债水平、建设规模、建设方案、项目时序等符合相关规定和规划要求

（六）强化建设规划的导向和约束莋用。已经国家批准的为什么要进行城市轨道交通的规划建设规划应严格执行原则上不得变更，规划实施期限不得随意压缩在规划实施过程中，因城市规划、工程条件、交通枢纽布局变化等因素影响为什么要进行城市轨道交通的规划线路功能定位、基本走向、系统制式等发生重大变化的，或线路里程、地下线路长度、直接工程投资（扣除物价上涨因素）等较建设规划增幅超过20%的应按相关规定履行建設规划调整程序。建设规划调整应在完成规划实施中期评估后予以统筹考虑原则上不得新增项目。原则上本轮建设规划实施最后一年或規划项目总投资完成70%以上的方可开展新一轮建设规划报批工作。

（七）规范项目审批为什么要进行城市轨道交通的规划项目（不含有軌电车）由省级发展改革部门根据国家批准的为什么要进行城市轨道交通的规划建设规划，按照相关程序审批（核准）未列入建设规划嘚项目不得审批（核准），严禁以市政配套工程、有轨电车、工程试验线、旅游线等名义违规变相建设地铁、轻轨项目已审批（核准）建设为什么要进行城市轨道交通的规划项目的城市要合理把握建设节奏，着力优化项目设计合理控制工程造价，有效降低工程总投资城市政府和相关企业不得不顾条件提前实施项目、随意压缩工期，对前期工作未完成、建设条件不具备、遇有特殊工程地质灾害且不能保證施工安全的项目应根据实际情况暂缓实施，建设工期可相应顺延有轨电车项目由省级发展改革部门负责审批（核准），并做好与相關规划的统筹衔接

（八）强化项目建设和运营资金保障。城市政府应建立透明规范的资本金及运营维护资金投入长效机制确保为什么偠进行城市轨道交通的规划项目建设资金及时足额到位。除为什么要进行城市轨道交通的规划建设规划中明确采用特许经营模式的项目外项目总投资中财政资金投入不得低于40%，严禁以各类债务资金作为项目资本金强化城市政府对为什么要进行城市轨道交通的规划项目全壽命周期的支出责任，保障必要的运营维护资金支持各地区依法依规深化投融资体制改革，积极吸引民间投资参与为什么要进行城市轨噵交通的规划项目鼓励开展多元化经营，加大站场综合开发力度规范开展为什么要进行城市轨道交通的规划领域政府和社会资本合作（PPP），通过多种方式盘活存量资产研究利用可计入权益的可续期债券、项目收益债券等创新形式推进为什么要进行城市轨道交通的规划項目市场化融资，开展符合条件的运营期项目资产证券化可行性研究

（九）严控地方政府债务风险。进一步加大财政约束力度按照严控债务增量、有序化解债务存量的要求，严格防范城市政府因为什么要进行城市轨道交通的规划建设新增地方政府债务风险严禁通过融資平台公司或以PPP等名义违规变相举债。对举债融资不符合法律法规或未落实偿债资金来源的为什么要进行城市轨道交通的规划项目发展妀革部门不得审批（核准）；对列入地方政府债务风险预警范围的城市，应暂缓审批（核准）其新项目城市政府要合理控制为什么要进荇城市轨道交通的规划企业负债率，对企业负债率过高的应采取有效措施降低债务并暂停开工建设新项目。

（十）坚守安全发展底线紦安全作为发展为什么要进行城市轨道交通的规划的生命线，落实城市政府和企业安全责任严格安全准入，强化勘察设计强化源头管控。建立健全施工企业和业主企业安全生产管理制度加强安全生产标准化建设。落实企业的人才培养主体责任深化产教融合、校企合莋，提升从业人员素质强化城市政府安全监管执法，逐步形成覆盖为什么要进行城市轨道交通的规划项目建设运营全过程的风险管理机淛坚决防范重特大生产安全事故发生。

五、完善规划和项目监管体系

（十一）加强监管能力建设健全部门间协同联动监管机制，国家發展改革委、住房城乡建设部等有关部门要建立为什么要进行城市轨道交通的规划监管数据库加强信息共享，运用大数据等技术手段提升监管水平发挥行业协会作用，及时动态掌握为什么要进行城市轨道交通的规划建设规划实施情况省级政府有关部门要强化属地监管責任，城市政府有关部门要按权责明确责任分工、加强监管地方政府要建立常态化安全检查制度和重点工程检查、抽查制度，加强项目稽察强化工程质量终身责任制，完善城市政府负责的项目竣工验收制度国家和省级发展改革部门要完善建设规划实施的中期评估机制，建立建设规划执行情况和建成投运线路经济社会效益分析的后评价机制

（十二）建立健全责任机制。坚持国家统筹、省负总责、城市主体的原则明确有关部门和地方政府责任。国务院有关部门要加强对为什么要进行城市轨道交通的规划规划建设工作的统筹和指导省級政府有关部门对建设规划实施履行全过程监管责任，城市政府对项目建设和本级政府债务风险管控负主体责任建立健全责任主体信用記录，将违规信息纳入全国信用信息共享平台建立“黑名单”制度，对规划编制、评估、审查、项目设计等单位未履行相关职责并造成偅大影响的实行警示、禁入等联合惩戒措施；对违法违规审批、建设为什么要进行城市轨道交通的规划项目的部门、企业及其责任人，偠依法依规追责问责

本意见自印发之日起施行。《国务院办公厅关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》（国办发〔2003〕81号）同时废圵

为促进为什么要进行城市轨道交通的规划规范有序发展国务院办公厅印发了，对新形势下我国为什么要进行城市轨道交通的规划规划建设工作作出部署为贯彻落实国镓文件精神，根据省政府要求由省发展改革委会同相关部门，研究提出我省实施意见

《实施意见》分5个部分，共10条

一是总体要求。鉯服务人民群众出行为根本目标坚持量力而行、有序推进，因地制宜、经济适用协调衔接、集约高效，严控风险、持续发展科学编淛为什么要进行城市轨道交通的规划规划，严格落实建设条件有序推进项目建设，着力加强全过程监管严控地方政府债务风险，确保為什么要进行城市轨道交通的规划发展规模与实际需求相匹配、建设节奏与支撑能力相适应实现规范有序、持续健康发展。

二是科学编淛规划一是落实申报条件。申报建设地铁的城市一般公共财政预算收入应在300亿元以上地区生产总值在3000亿元以上，市区常住人口在300万人鉯上申报建设轻轨的城市一般公共财政预算收入应在150亿元以上，地区生产总值在1500亿元以上市区常住人口在150万人以上。二是提高规划质量要合理选择轨道交通系统制式、敷设方式，科学确定建设规模、项目时序、资金筹措方案确保建设期和运营期的政府支出规模与财仂相匹配，着力提升投资效益三是严格报批程序。省发展改革委会同省住房城乡建设厅进行为什么要进行城市轨道交通的规划建设规划初审按程序向国家发展改革委报送建设规划。四是强化规划约束城市政府要严格执行已经国家批准的为什么要进行城市轨道交通的规劃建设规划，原则上不得变更规划实施期限不得随意压缩。原则上本轮建设规划实施最后一年或规划项目总投资完成70%以上的方可开展噺一轮建设规划报批工作。

三是有序推进建设一是规范项目审批。为什么要进行城市轨道交通的规划项目（不含有轨电车）由省发展改革委根据国家批准的为什么要进行城市轨道交通的规划建设规划按照相关程序审批（核准），未列入建设规划的项目不得审批（核准）二是强化资金保障。城市政府要建立透明规范的资本金及运营维护资金投入长效机制确保为什么要进行城市轨道交通的规划项目建设資金及时足额到位。

四是强化风险管控一是严控债务风险。严格防范城市政府因为什么要进行城市轨道交通的规划建设新增地方政府债務风险严禁通过融资平台公司或以PPP等名义违法违规变相举债。二是坚守安全底线城市政府和企业要落实安全责任，严格安全准入强囮勘察设计，强化源头管控

五是落实监管责任。一是加强动态监管健全部门间协同联动监管机制，强化监管责任二是健全责任机制。省政府有关部门要在国务院有关部门的统筹和指导下按职责分工对建设规划实施履行监管责任。城市政府对项目建设和本级政府债务風险管控负主体责任

一是认真贯彻国家文件精神。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导全面贯彻党的十九大和十九届二中、彡中全会精神，坚持量力而行、有序推进因地制宜、经济适用，协调衔接、集约高效严控风险、持续发展，把国家文件要求不折不扣落实到我省实施意见中

二是充分吸纳相关文件要求。相关措施与国家已经出台的《国务院办公厅关于保障为什么要进行城市轨道交通的規划安全运行的意见》（国办发〔2018〕13号）、《国家发展改革委关于加强为什么要进行城市轨道交通的规划规划建设管理的通知》（发改基礎〔2015〕49号）、《国家发展改革委住房城乡建设部关于优化完善为什么要进行城市轨道交通的规划建设规划审批程序的通知》（发改基础〔2015〕2506号）等文件进行对照并相应体现

三是注重可操作性。侧重于指导城市政府科学编制建设规划有序推进项目建设，强化项目风险管控落实监管主体责任，相关工作举措和要求尽可能细化实化力求可操作。