自 治 抑 或 行 政――中国乡治的回顾与展望沈延生 张守礼前言 在 1940 年代上海观察社出版的《乡土重建》一书中,费孝通认为,由于中 央派遣的官员到知县为止的缘故,一般论及中国行政机构的人&很少注意到从县 衙门到每家大门之间的一般情形&,他强调说,&其实这一段是有趣的,同时也是 很重要的, 因为这是中国传统中央集权的专制体制和地方自治的民主体制打交涉 的关键,如果不弄明白这个关键,中国传统政治是无法理解的&. 费孝通是人类 学家和社会学家, 而不是政治学家和历史学家, 因此他并没有向读者详细阐明&中 国传统政治&的&这个关键&;甚至对于直到他写作的那个年代,中国乡土社会的 治理究竟是行政体制还是自治体制占据主导地位,也没有给出一个清晰的答案. 从那以后又经过了半个多世纪,中国学术界在这个问题上取得了不少进展, 但远 远不能令人感到满意.由于中国社会至今仍然是一个以农民为主体的社会, 搞清 楚&从县衙门到每家大门之间的一般情形&,不仅关系到对传统中国的理解,而且 关系到对现实中国的认识与改造.笔者曾提出&乡治村政&的改革模式, 而通行 的说法则是&乡政村治&,这当然不是无谓的文字游戏,而是关系到未来中国乡村 治理的走向.本文旨在说明中国古代乡治中行政与自治的复杂关系和 20 世纪乡 治现代化的进展,澄清在当代地方行政与自治问题上的理论迷雾, 进而提出在农 村社区即乡镇一级实行&自治行政&的建议. 历史上的乡治 中国历史上的乡治,大体上可以划分为两个阶段.第一个阶段的乡治主要 依靠乡官,朝廷和官府对于乡土社会实行全面和严密的控制;在第二个阶段,朝 廷在乡间的代理人由职官变成了职役, 官府对于乡土社会的管制有所放松, 乡绅 成为乡治的重要角色. 但是无论在哪一个阶段, 都谈不上&地方自治的民主体制&, 集权专制和缺乏自治,两千年来都是中国文明的一大特色.只是到了近代前夜, 在中国南方才开始出现绅权自治的雏形. 乡土社会治理的复杂架构. 王先明,张静等认为:传统中国的治理结构有两个不同的部分,其上层是 一个自上而下的官制系统,其底层是官治以外的地方治理,即由族长,乡绅或地 方名流掌握地方性的管制单位.&这种治理结构的基本特点,是两种情况的结合: 文化,意识形态的统一与管辖区域实际治理权的'分离'.&&实际治理权的'分离'& 和&分治局面&&随处可见&, 存在着&两种互不干扰的秩序中心&, 而&在两种秩序中 间形成了安全的隔层(gap)&.&在基层社会,地方权威控制着地方区域的内部 事务,他们并不经由官方授权,也不具有官方身份,而且很少与中央权威发生关 系,这在事实上限制了中央权威进入基层治理&;&地方权威的'自主'管辖权没有 受到严重挑战,它们各成一体.& 朱苏力也认为:依据费孝通等学者考察和指出的,乡村一级存在着以&绅权&为标志的乡土秩序,有别于以&皇权&为标志的国家 秩序.近代以前的中国不是一个&国家&,而只是一个&文化共同体&. 关于中国 乡土社会&乡绅统治格局&的观点,是目前学术界的主流话语. 这种观点只是在一定程度上适用于古代后期主要是明清时期的农村社会, 显然不能适用于实行乡官制度,官社制度的早期乡里社会. 费孝通关于传统乡村 社会的理论,也比一些后学所解释的更为复杂.费孝通认为存在着&自上而下& 与&自下而上&的两条政治轨道,前者指中央集权的行政体制对乡村社会的作用, 后者指乡村社会通过绅士向衙门诉求利益,讨价还价,最终达成协议.政治双轨 在乡村社会汇合和角力,乡绅与衙门相互影响和妥协,并非存在着&两种互不干 扰的秩序中心&.他在《乡土重建》和《皇权与绅权》两本书的后记里指出:&从 权力结构上看去,我们至少可从传统中国找到四种重要的成份,皇权,绅权,帮 权和民权.& 在 1948 年,他只着重讨论了前两种权力;1949 年以后,由于人所 共知的原因,他一直没有机会再回到这个话题上来.在这里,我们把帮权视为民 权的一种特殊形态,有的时候则是民权与绅权结合的一种混合物, 尝试描述皇权 (国家政权,行政权力) ,绅权,民权在乡土社会互动,结合,补充所形成的复 杂治理格局.毫无疑问,皇权在三者中占据着主导和支配的地位,否则,传统中 国就不成其为中央集权的专制社会了. 赵秀玲认为,由于专制主义的官僚体制&还未能完全控制乡里社会&, 因而秦 汉乡里社会才得以&处于半自治状态&. 这种说法不符合历史事实.如前所述, 就&完全控制乡里社会&而言, 从两周到秦汉时期的&官公社&比&大跃进&时期的&人 民公社&并不逊色.把所有的男丁纳入&二十等爵&体制,耄耋老人和&年十三岁以 下皆食于上&,皇帝不时地&赐民爵一级,女子百户牛酒,鳏寡,高年帛&, 这些 都是连&人民公社&也做不到的事.秦汉以后官府对于乡土社会的控制逐渐弱化, 非&不能&也,乃&不需&与&不为&也. 春秋战国时期,如果不实行兵民一体,国家随时都有可能灭亡,因此必须 保持高度动员体制.秦汉大帝国建立,又驱逐北方强敌匈奴,国家安全有了基本 保障后,就不再需要实行全民兵役制度,所以到东汉后期就取消了郡国常备军, 废止了正卒更番. 唐代废除均田制, 实行两税法, 宋代实行募役制, 明代实行&一 条鞭&法,清代&摊丁入地&,&滋生人丁永不加赋&,在财政经济上一步步地引入 了市场手段取代行政手段,引入货币手段取代征用实物和徭役, 这自然也就减少 了严控编户齐民的必要性.小山正明认为: 明末清初赋税改革意味着国家的基本 控制对象从&户口&转移到&田土&上来. 这导致了乡村治理方式的简化. 费孝通指出:中国统治阶层&为了皇权自身的维持,在历史的经验中,找到 了'无为'的生存价值,确立了无为政治的理想.& 皇权不是没有能力&有为&,毛 泽东欣赏的&秦皇汉武&都是&好大喜功&的典型.汉武帝时的主父偃曾说:&秦始 皇北击匈奴,又使天下飞刍挽粟,起于黄,D,琅邪负海之郡,转输北河,率三 十钟而致一石.&也就是说,从今山东半岛中东北部将粮食运到河套,有效输送 量只有 0.52%.即使考虑到从关东其他地区输出的距离较短,估计实际输送量也 只有 1-2%.要供应北部边疆六十万人的生存,至少要动员九百万人专门运输. 根据葛剑雄的研究,秦始皇时额外征发与专门运送粮食的人一度高达二千万左 右,即总人口的 50%;汉武帝对人口的征集并不亚于秦始皇,也达到了总人口 的 50%. 他们&好大喜功&的结果是&户口减半&.鉴于以往&有为&的教训,&皇权 力求无为,所谓养民&,对基层组织弱化&睁一只眼闭一只眼&,乃是一种理性的 选择.帝制时代后期的中国,国家财政收入一般不超过 GDP 的 4%, 这样小的财政汲取比例,依靠职役制就足以应付了. 白钢认为,中国乡里制度大体以中唐为界分成前后两个发展阶段,第一阶 段是乡官制,第二阶段是职役制. 这比起笼统地说什么传统中国农村的&乡绅统 治格局&,是一个很大的进步,但也有不够周延的地方.在白钢所说的第一阶段, 基层行政实行的是双轨制,一轨是乡亭部吏,一轨是三老,里正,社宰,祭酒等, 后者在本质上也是职役,二者结合,应当说是&乡官+职役&的制度.在隋唐废乡 官以后,才完全转向&书手+里正(户长,社长,乡地等)&的职役制度.前者属 于募役,是掌握专业知识的县胥吏的组成部分,往往是父子相袭或师徒相授;后 者属于差役,&各以乡户等第充差&, 通常由各户轮替,抽签或凑钱雇人担任. 职役制的转折点不是在唐朝中期,而是在宋朝.清人曾这样解释职役:&大抵以 士大夫治其乡之事为职,以民供事于官为役.& 秦汉时期的三老,备受尊重,地 位相当崇高,里正等职也是由闾里强人担任.北魏的三长,&皆豪门多丁为之&. &邻长复一夫,里长二,党长三.& 不仅三长本身免役,还享有一定的荫户特权, 故民乐于为之,&皆依倚贵势,竞来请托&. &至唐睿宗时,观监察御史韩琬之疏, 然后知乡职之不愿为,故有避免之人,……唐宣宗时,观大中九年之诏,然后知 乡职之不易为,故有轮差之举&. 到宋仁宗至和二年(1055 年) ,朝廷规定里正 负责催税外还要承担县衙差役(充当衙前) .而里正一旦充当衙前,往往倾家荡 产.由于士大夫有免充衙前的特权,&民庶地主又伪造证券售田于官僚地主,假 佃户之名以逃避充当衙前,里正,户长,结果衙前,里正,户长作为沉重的差役, 往往落到贫下户头上,成为宋代的一大弊政&. &自是之后,所谓乡亭之职至困 至贱&,彻底完成了由&职&到&役&的转变,&比较其困踣无聊之状,则与以身任军 旅土木之徭役之祸,反不至此.& 帝国后期的地方政府确实在一定程度上放松了对乡土社会的直接控制,但 有两项主要的政府功能始终是没有放手的. 其一是上述通过职役系统实施的税收 功能,其二是司法功能.明清县官上任必不可少的两名幕僚就是钱粮师爷与刑名 师爷.司法和法制的统一是中央集权国家的主要标志, 也是中世纪西欧封建社会 &国家政权建设&过程中的首要环节.布罗代尔指出:1538 年,而且在这以后,查 理五世宣布禁止那不勒斯的封地领主行使重罪审判权和轻罪审判权, 封地领主如 有违反,将被控篡夺司法权. 法官是把中央政府的权威延伸到乡土社会并最终 打破封建制度的主要角色. 在帝制时代的中国, 县官既是行政官, 同时又是法官. 张鸣说:与许多学者的看法不同,我不认为在传统的农村社会不存在法律.虽然 乡民不会有现代意义上的法律意识,但几乎人人都明白&杀人偿命,欠债还钱& 的一般道理,而且至少在土地买卖和大宗借贷问题上,具有较强的契约意识.尽 管社会上弥漫着&非讼&的精神,但实际上各种民事甚至刑事纠纷还是会发生的, 也短不了要闹上公堂, &讼师&虽然被讥为&讼棍&, 却也民间社会不可缺少的一景. 只是在打官司之前, 大家约定俗成地会经过乡绅或者乡老的调解, 实在调解不成, 才去见官. 先调解后告官,实际上不完全是自然形成的民间习俗,而是法定程 序.洪武二十七年(1394 年) ,朱元璋&命民间高年老人理其乡之词讼.先是州 郡小民多因小忿辄兴狱讼,越诉于京,及逮问多不实.上于是严越诉之禁,命有 司择民间耆民公正可任事者,俾听其乡诉讼.若户婚,田宅,斗殴者,则会里胥 决之.事涉重者,始白于官.& 至明英宗时,由于&近年民间户婚,田土,斗殴 等讼,多从粮长剖理,甚至贪财坏法,是非莫辨,曲抑无辜&,湖广布政使萧宽 奏&乞严加禁约,今后不许粮长理讼&. 由此可见,司法调解权力或放或收,完 全取决于朝廷的意志. 在费孝通称为&无讼&的乡土中国, 仍难免&县官词讼山积&.所以梁治平指出: 所谓&民间法&或乡土社会的秩序并非是在国家正式制度之外且 不受其影响而独立存在的,它是国家制度的一种辅助和补充,以弥补&正式司法 制度'供给'上的不足&. 从秦汉乡亭部吏与三老里正并存的格局可以看出,专制帝国的地方官府从 一开始就把一部分基层治理功能交付给非吏治或者说准官方的组织机构. 到帝制 后期,不甚紧要的乡治功能从乡官转向乡绅的趋势便更加明显了, 其中最有代表 性的就是乡约的兴起.这种制度创始于陕西蓝田之吕大临,吕大防兄弟,他们在 北宋熙宁九年(1076)创立了吕氏乡约.其具体的方法是在地方上推举一位年高 德劭者为都约正,两位有学行者为约副;每月另选一人为&直月&,月终如有善行 者则加以奖励,有过者则加以劝改. 这种以教化为主的乡约组织虽不强迫人们加 入,但因为由地方乡绅组织,处于弱势的百姓也很难回避,但只要加入便受到约 束.南宋朱熹对乡约特别赞赏,在二吕所订之法的基础上,写了《朱子增损吕氏 乡约》 乡约虽然是由绅学首倡,却为朝廷所利用,使之成为灌输皇家意识形态 . 的工具.明清两代的开国皇帝都十分推崇乡约制度,并亲自撰写了《六谕》《十 , 六条圣谕》《圣谕广训》等,作为乡约的基本准则,令各省各府州县&皆举行乡 , 约,各地方官责成乡约人等,每月朔望聚集公所宣讲&; &于大乡大村设立讲约 所,选举诚实堪信,素无过犯之绅士,充为约正,值月分讲&. 梁漱溟依据清人陆桴亭所著的《治乡三约》指出:&古人的乡约,只是一种 精神,是空虚的,故必以事实来充实他.他只能算是纲,尚须有目;所谓目,即 所谓三约:社学,保甲,社仓.乡约为纲,三约为目:精神为虚,三约为实.& &治 乡三约&都是由官府的职责转化而来. 社仓又称义仓.隋开皇三年(583 年) ,户部度支尚书长孙平&奏令民间每秋 家出粟麦一石已下,贫富差等,储之闾巷,以备凶年,名曰义仓&. 义仓之法, &起初未尝不善者也.然官与民偿贷,其弊易生&, 往往被里胥控制,成为他们 上下易手谋取私利的工具.清康熙十八年(1679 年) ,&时议整饬常平仓法,劝 谕官绅士民捐输谷石,于乡村立社仓,街市镇立义仓,公举本乡敦重善良之人, 管理出陈入新. &于各乡村广设义仓, & 并责公正绅耆妥为管理, 不准胥吏干预. & 这样,官办常平仓就转变成了官督绅办的社仓和义仓. 在秦汉时期,乡土治安由县尉,游徼,亭长这一序列的官吏负责,是官府 的职能.此后,县尉和乡官陆续被裁撤.王安石首创&保甲法&后,乡土治安的责 任也下放到民间.虽然朱熹曾将保甲和社仓相联系, 希望由乡绅把二者兼管起 来,朝廷也明令&绅衿之家一体编次,听保甲长稽查,如不入编次,照脱户律治 罪&,但是,乡绅普遍抵制与平民&一体编次&,使保甲&往往有名无实&,&因循日 久,视为具文,甚感办理不善,徒滋扰累&. 春秋以前,学本在官;孔子以后,始有私学.但在秦汉时期,官学仍是教 育的主体.秦代&以吏为师&;汉代皇帝经常表彰热心办学的&循吏&,东汉太学的 规模也是空前绝后的.到明清时期,府州县学已经演变为科举考试机构,&所谓 教授训导者,每岁科两试,典名册,计贽币而已&; 教学的任务则转给了书院, 社学和私塾.虽然有一部分书院属于官办,但其负责人称为&山长&,表明是朝廷 聘请的在野士绅而非现任官员, 社学和私塾则完全是由本乡士绅操办和主持. &明 代每县坊乡必建学校一区,或每五十家立社学一所,或每里立社学两所,延师以 教民间子弟. 清沿明制, 各地仍有社学, 乡置一处, 择乡绅或文行优者充任社师, 凡近乡子弟 12 岁以上皆令入学.& 官府虽大力倡办书院,社学(义学) ,但却很 少负担经费,书院,社学的主要办学经费是学田收租,而学田则来源于乡绅的捐献.民国《丹阳县志》称:&采租办院,向系邑绅经管.& 这颇似现今中央政府 立法普及九年制义务教育,却把办初中和小学的责任完全推给乡村两级. 由于现 在乡下已经没有可以捐献学田的乡绅,唯一的办法只有加重&农民负担&了. 看来, &财权上收, 事权下放&的作法在中国由来已久, 或许可以将其称作&有 中国特色&的&自治&吧.这种类型的&自治&,一旦来自官方的推动或压力减小, 就会&有名无实&,名存实亡.譬如,常平仓改制为社仓后,&从全国来看,更为 明显的是粮仓储量的全面下降&. &乡约&和&三约&可以由个别杰出士绅在少数地 方成功运作,却难以在全国范围内普遍推行,就是因为缺少制度化的内在动因. 乡绅,也称缙绅,绅士.乡绅大多是地主,有钱人;但地主,有钱人并非 自然而然就成为乡绅,他们必须经过几代人的努力, 完成从经济资源向文化资源 的转换,才能跻身乡绅之列.李鸿章主持修订《畿辅通志》时,要求各州县将自 己所辖的每个村庄人文,地理,社会等情况调查清楚,开列成册,并绘有各村地 图,作为编撰《畿辅通志》的素材,这些素材有几份流传了下来,人称&村图&. 村图关于村中&人&的列项, 首先是&在籍官员&和&举贡生员&. 明清时期的乡绅主 要是指这两类人:一是丁忧,致仕,卸任甚至坐废的回乡官员,以及现任官员在 乡的亲戚子弟;一是府州县学的生员,国子监的监生,乡试及第的举人以及会试 及第的进士中少数未任官者.前者是曾经做过官的人, 后者是将来有资格做官的 人.晚清绅士阶层的总人数略多于一百万(其中最下层的生员占 70%以上) ,连 同他们的家属,大约占中国人口的 1.3%. 乡绅在礼仪,司法,徭役等许多方面享有类似官员的特权,其资格,地位, 待遇完全是朝廷所赐予,他们与地方官或者曾为同僚,同年,或者有师生,亲戚 之谊,人际关系和社会心理上都是非常接近的.平民百姓对地方官称&大老爷&, 同时也必须称&没有官衔的绅士即举人,贡生,生员,监生等为老爷&. 所以, 与其认为传统乡土社会是&乡绅统治格局&,不如说是&官绅共治格局&.清初石金 成《乡绅约》云,一府州县分别只有一长官,但乡绅却有几十人;乡治的功能长 官负责一半,剩下的一半必须由乡绅负责. 官府在乡村的走卒实际上是一仆二 主,既要向县衙负责,同时也要向乡绅负责.&历来旧章,选举乡保,必须书手 合同首事绅民人等, 公议保举&. 保举乡保的文件, 往往是由一两个有功名者 (生 员或监生)带头具名,因而乡保必然是乡绅及社区领袖中意的傀儡人物.但被保 举人必须到县衙&具甘结&,&认状&,直接从县衙接受各项任务,并承担相应的个 人责任. 黄宗智从直隶宝坻县衙旧档案中所见到的几百个村级牌头,甲长和首事中, 只有四个持有功名:一名生员,一名廪生,一名武生,一名花翎都司,其余的全 是庶民. 由于明清时期官员和乡绅的人数很少(明初内外文职官员共 24683 人, 明末生员约 50 万人;晚清官员和有虚衔者的总数是 8 万人,乡绅约 100 万人) , 控制手段也不够严密和强硬,从而在乡土社会或杜赞奇所谓&权力的文化网络& 中为费孝通曾提到过的&民权&留下了活动的空间.王铭铭指出,&能人&凭借自己 的特殊本领,魅力,武力,财力等可以成为&民间权威&. 民间权威既有正派的 即维护民众的,也有反派的即鱼肉百姓的. 大部分民间权威通过权力之间的磨擦 和调适, 能够与皇权和绅权相安无事; 也有一部分民间权威与二者处于对立状态, 成为骚乱和造反的组织者. 当不安分的民间权威和非法组织与一部分有企图的绅 权结合时,便很容易形成费孝通所谓的&帮权&.例如在哥老会背后便有绅权的身 影. 在杜赞奇对华北农村和王铭铭对台湾石碇乡的研究中,都肯定了民间权威形成与地方神庙活动的密切关系. 也就是说,宗教生活领域是孕育中国民间社 会的摇篮.张荣明认为:世界上有两大类宗教,一类是国家宗教(简称国教) , 一类是民间宗教.中国上古时代的&两教合一&表现为国家与宗教合一,国教与民 间宗教合一. 西汉在各级行政建制分别建立帝社, 郡社, 县社, 乡社,里社, 可 视为汉代国教的一种组织系统.随着东汉以后道教,佛教,袄教,景教,摩尼教 等民间宗教的兴起,中国的国教逐渐趋于萎缩和混杂. 晚清县级官员正式祭祀的 场所包括祭祀社稷,风雨雷云,山川和厉的露天祭坛,城隍庙,孔庙,关帝庙, 龙王庙,东岳庙,文昌阁等; 民间信仰的对象和组织更是五花八门.杜赞奇把 乡村社会中的宗教组织分为四类: 第一类是村中的自愿组织, 如宛平县某村有庙 15 座,有好几个庙会;第二类是超出村界的自愿组织,如栾城县有许多由几个 村的村民自愿组成的朝香及供奉苍岩山神的&朝山会&; 第三类是以村为基本单位 的非自愿性组织,与前两类不同,它不是采取自愿参加的原则,而是包括所有的 本村人,如顺义县沙井村每年举行 5 次祭祀仪式(称为&办五会&,正月十五祭所 有的神只,二月十九祭观音,四月八日敬佛爷,六月二十四日庆祝关帝圣诞,七 月三十日祭地藏王) ,全村人出席仪式完毕后举行会餐;第四类是跨村界的非自 愿性组织,兼具第二,第三类组织的特征,该组织中心位于村外,属于跨村组织 的,但全村作为一个整体加入. 张鸣指出:乡土中国最常见的合法民间组织是进香的香会和迎神的赛会, 以及与此相关的戏头和演戏与张罗演戏的组织. 赛会基本上属于带有祭祀意义的 民间娱乐组织,全社区的人按道理都有份, 而香会属于专门针对某个神灵或者庙 宇的崇拜团体,往往跨社区组织,一个社区有参加的也有不参与的.虽然某些赛 会以某种荒诞不经的传说比附自己跟官方有着密切的关系, 甚至自称是所谓受过 皇封的&皇会&,但实际上跟别说跟皇帝,就是与一个小小的县令也一点干系也没 有.这类民间组织所须的经费都是村民按地亩和人头摊派的, 然而这种摊派无须 地保与里正催索,更不要乡绅出头,这些组织自己就可以顺利地筹集到.在多数 情况下,乡绅是不屑于亲自出面管理这种活动的 (从香会的文件鄙俗的文字就可 以证明) ,一方面固然因为这些组织与正统儒家的理念不同,另一方面也是因为 乡绅对这些烦琐的事务缺乏耐心和组织技巧, 从而使之成为民间能人施展才华的 领域.合法的民间组织并不局限于组织宗教信仰和社区娱乐活动, 也是农村社会 日常公益和其他活动的组织者,例如保护庄稼的有&看青会&,兴修水利的有&联 庄会&(有的庙会组织也兼管此事) ,主管互助的有&抬会&,等等. 孕育了民间权威和民间社会的宗教性,互助性,娱乐性的&社&与&会&,在乡 土中国已经有了一千几百年的历史. 1949 年后,各种民间组织的功能被带有政 权性质的各种&群众团体&所取代, 不可缺少的民间娱乐则由带有宣传意味的会演 和类似的活动替代了.&民间社会的消亡,意味着民间自组织能力的消退,当然 也意味着国家政权将把每一个农民都管起来.& 这种由政权组织包揽一切的&总 体性社会&的社会实验现已宣告失败.农村改革以来,民间&社&,&会&在全国范 围内的复兴,已经成为学界的一个研究热点. 绅权自治的雏形. 从世界范围来看,地方自治在起步时都是绅权自治,是绅权向皇权争取政 治权力;随着民主进程的深入,费孝通所说的&民权&开始要求和绅权平起平坐, 才会出现广义的民权自治,即当代意义上的地方自治. 上面说到乡土中国的绅权 和民权,主要指的是经济社会文化方面的影响力以及政治上的反抗力, 而不是合 法的政治权力,因此也就谈不上制度化的&乡绅统治格局&.首先要有绅权自治的要求和理念,才会出现绅权自治的现实.从这个意义上说, 《朱子增损吕氏乡约》 不能被认作地方自治的早期文本, 因为朱熹倡导的理学是专制主义政治的意识形 态工具,朱熹本人并没有流露出要求自治的明显意愿. 绅权自治的自觉呼唤出现 于明代中后期,尤其是在明末清初的&思想启蒙运动&. 李卓吾提出了&人能自治&和&民本自治&的政治观点. 顾炎武说: &封建之失, 其专在下;郡县之失,其专在上.& 因此他主张&复古乡亭之职&,实行具有地方 自治意味的乡官制.黄宗羲主张在全国普遍设立各级学校,&必使治天下之具皆 出于学校&;&天子之所是未必是,天子之所非未必非,天子亦遂不敢自为非是, 而公其非是于学校&. 颇有使学校成为地方自治议会的意思.明末清初的绅权运动曾达到过相当 的规模,东林党和顾黄等人即其政治上,思想上的代表.作为少数族群的满清皇 室对于统治诺大帝国缺乏足够自信和经验, 因而将汉族的绅权运动视为大敌, 采 取种种血腥手段把它镇压了下去.&在现实当中,作为制度的地方自治被清政府 镇压未能实现,但是在此需要加以注意的, 是从十六世纪末开始扩展于南方中国 的宗族性的结合.……在北方中国多见宗教性的秘密结社, 这亦是一种亚血缘关 系的相互扶助和相互保险体制,它与宗族的差别是重义胜于重孝悌.& 按照滕尼 斯的分类,秘密结社也是一种人为的&社会&,而宗族则是一种自然的&共同体&. 专制政权畏惧&社会&的程度显然超过&共同体&,因此,清廷决不放过白莲教一类 的秘密结社,却给予绅权掌控的宗族内部自治以一定的宽容. 王国斌认为,应当特别注意作为一种地方统治方式的&江南模式&. &在 18 世纪,出现了一种强烈的趋向,即追求各种垂直结合的官僚机构的控制,将精英 的活动置于官方监督之下. &而&江南的精英受 18 世纪官僚机构变化的影响最小&, &官民共同分担的维持地方秩序的工作, 在江南主要由精英承担, 官方干预极少&, 与江南宗族组织发达有着密切的关系. 由于历史上南方的战乱和自然灾害少于北 方,族居的现象更为普遍.清乾隆时任江西巡抚的陈宏谋在《寄杨朴园景苏书》 中云:&直省中惟闽中,江西,湖南皆聚族而居,族皆有祠.& &历史上的珠江三 角洲,宗族文化非常发达,单姓村普遍,地方领袖通常由族人产生,再获政府认 同.他们多是祭祀,教育,水利和商会的主持人,他们管理的事情很多,行使的 权力相当广泛,涉及立法(族规制定) ,司法(极端者族中由杀人权)和执法权, 更不用说祭祖拜神,组织生产,教育社化(如祠堂私塾) ,调解纠纷,赈灾救济, 应付官府等事务.& 在珠江三角洲的一些地方,里甲组织和宗族组织是合二而一 的,&里长亦即总户,是包括了一个宗族及其支派的全体成员在内的课税单位&. 根据宗族组织中相对发达的内部自治, 就认为中国久已存在乡村自治, 显然是以 偏概全,因为从全国范围来说,单姓村毕竟还是少数.梁启超曾说:&窃尝论之, 西方阿利安人种之自治力,其发达固最早,即吾中国人之地方自治,宜亦不弱于 彼.顾彼何以能组成一国家而我不能?则彼之所发达者,市制之自治;而我所发 达者,族制之自治也.& 市和乡均属地缘组织,&社会&组织,宗族则是血缘组织,&共同体&组织.从 宋元到明清,乡约组织得到朝廷大力倡导,却大多徒有虚名;宗族组织并不被官 府所乐见,却一直蓬勃发展.这主要是由于后者拥有前者所不具备的两大资源 ――由祠堂,族谱所造成的宗族认同感和凝聚力,由族产(主要是族田,或称义 田,公田等)所构成的经济基础.据民国《醴陵县志氏族志》记载:&旧制正八 品以下,达于庶人,祭于寝,不得建庙.明代始弛其限,庶士庶人得立始迁祖庙, 岁时祭享,然当时人民尚多奉木主于佛寺神庙,迄清代乃皆从事建祠立堂,总祠之外有支祠,而宗族之联系因之日固.&长江中游地区最早建立祠堂可追溯到宋 元时期,真正大规模的建祠活动则兴起于清代前中期. 自从宋代名臣范仲淹为 家族&置负郭常稔之田千亩,号曰'义田'以养济群族之人&, 此后大多数聚族较众 而又有过发达人物的家族都有&义田&.&公田的租金收入用于支付社区仪式,津 贴贫困学生,公立教育开支,生活津贴,考试路费,学者津贴,残老补助,灾害 救济,甚至帮助族人支出婚丧费用&. 在宗族组织发达地区,族田的数量后来曾 达到相当惊人的规模.据统计,在清代后期,占衡山县人口总数 7%的地主占有 土地总面积 34.1%;占人口总数的 4%的富农占有土地总面积的 9.3%;族田,学 田则占到土地总面积的 24.9%. 在这样的地方,自然有条件经营义仓,义学等 族内公益事业. 宗族组织中的自治制度,有时也会&外溢&到宗族之外的社区,所谓&明伦以 亲及疏&,&立教以家达乡&. 宗族组织发达的清代江南地区,社区赈济也相当发 达.乾隆二十一年(1756 年) ,无锡富安乡乡董周祥云&值岁饥,民乏食,于本 社庙桥广福庵立施粥厂,活人无算&.道光二十九年(1849 年)水灾,荆溪西墟 后村里人监生吴陛阳&出谷百余石周族姻贫乏者,又倡议按图(按:江南县下实 行都图制的图)施粥以食饿者&.社区内的宗族性救济也要顺带照顾非本族的乡 民,努力做到&宗族乡党无亲疏&.&许多地方因施行'图赈法'形成了固定的社区传 统&,社区认同也正由此而逐渐形成. 清人张惠言云:&甲长乡正之名,近于为官役.不若乡设一局,以绅衿一人 总理,士大夫数人辅之,谓之董事.牌头无常人,轮日充当,谓之值牌.如此则 牌头之名,不达于官,董事民间所自举,不为官役,又皆绅士,可以接见官府, 胥吏虽欲扰之不可得矣.& 乾隆二十年(1755 年) ,上海县大小水道&是年始由绅 士捐浚&; 其后水利工程或由绅士独自管理, 或与官佐同管, 称为&绅董&或&董事&. &与不管愿意不愿意都要强迫去管理水利工程&的塘长不同, 绅董&人人信赖&, &一 旦他们获得知县批准,就有权力征收各种附加税&,&掌管水利资金&.根据同治 年间上海县志,当地还有图董,保董,镇董等名目,都是由乡绅担任,不属于官 府的职役系统. 这些民间或半官方的&董事&及&董事会&,便是晚清地方自治章 程中乡董及乡议事会的来源. 在绅权不断扩张的过程中,继&江南模式&之后又出现了&湖南模式&.随着以 曾国藩为主要代表的湘军领导集团在政局中占据越来越重要的位置, 晚清的权力 架构出现了两种变化趋势:一是各省督抚对中央政府的独立化趋势, 一是地方绅 士对官府的独立化趋势.乡绅通过办团练直接掌握了枪杆子,即孔飞力所谓&地 方军事化&,是出现后一种趋势的主要动因.&地方名流侵入正式的地方财政管理 机构&,&这个过程在 19 世纪 20 年代的背景中是不合法的,但在 50 年代的背景 中不但变得合法了,而且甚至得到了鼓励. 国家原来认为是地方名流的一种不可 容忍的放肆行为,在镇压叛乱的背景中成了承担地方权力的必要行动.于是,与 其说军事化是给了名流动员的机会, 倒不如说是它是给了发展初期已经进行的活 动合法化的机会.& 不受回避法的限制,曾国藩等在籍官员(在他们获得新任命前也可视为乡 绅)被委任为各省团练大臣,是&湖南模式&正式启动的标志.&湖南模式&并非仅 限于湖南一省,只是要表明以湖南最为典型. 随着湘军和按照湘军模式建立起来 的淮军的成功, 一大批原来的中层甚至下层绅士凭借军功布满了官僚体系之塔各 个层面, 有些还跃上了最高层. 坐大的督抚背后, 是空前活跃的庞大的乡绅群体, 他们中的大多数都在这场战争中出过力和钱, 获取了他们的先辈奋斗一生也未必能得到的官衔(多数不是实缺) ,也获取了他们先辈所望尘莫及的地位.从前只 能私下会晤的地方官,现在与乡绅们携手出入公堂,甚至共同理事,乡绅不象从 前那样只被限制在自然村和集市范围起作用, 而活跃在更广阔的权力领域, 在事 实上分割着原属官府的权力;尽管在这一时期, 乡绅基本上还能与地方官维持合 作的关系,后者用乡绅干政的公开化换取他们的支持. 张仲礼曾经对晚清各个地 方志中的绅士传记做了分析,将传记里反映的绅士活动分为八类:&为慈善组织 和民间团体筹款&,&调解纠纷&,&组织和指挥地方团练&,&为公共工程筹款并主 持其事&,&充当政府与民众的中介&,&为官府筹款&,&维护儒学道统&,&济贫&. &湖南模式&的一个关键环节是办理团练.咸丰三年(1853 年) ,清廷谕令各 省普行团练.团练的一般办法为:先清保甲,次抽壮丁,团之以民,申之以练. 团练是从保甲组织中衍生出来的, 编制规模则有所扩大. 团练下设四级到五级编 制,在保一级设团,在此之上设大团,在县城设团练局.大团在一些地方成为后 来在县下设立区或乡的基础,如《顺德县志》写道:&甲申(1884 年)时法攻越 南,筹备团防.因创议分县属为十团,募勇以时训练.事定后勇虽裁撤,而厥制 相沿.光绪末年划分自治区域,十区之名遂定.& 但是,团练又与保甲有根本性 的区别.保甲是官办的,乡绅并无直接介入,&至充保长,甲长……等役,绅衿 免派.& 有人认为,&保甲长多非绅士,此乃朝廷政策,欲藉保甲长之权力以压 制绅权&;而&与保甲形成对照,团练承认并且依赖绅士领导&,各地团练领袖绝 大部分均是绅士出身,团练局表面上由官总其权,绅董其事,实际上完全被后者 所控制.通过使&团练与保甲相为表里&,&有事则团练,无事则保甲&,保甲组织 由对官府负责转向对乡绅负责了.时人谓:&绅士设(团)局,声威赫然,生杀 之权,操之个人,地方官不敢过问,故人称团局为'第一重衙门'.& 最初兴办团 练的经费,主要来自乡绅的捐献或捐纳;以后开支越来越大,便取自各种地方捐 税和新设的厘金(商业流转税) .&所有各种税收安排的重要特征是,它们是由团 练自己执行,由绅士而不是由衙门胥吏或衙役管理.资金由'正直的绅士'管理, 衙门下属不能插手,这一事实经常被作为一种公正处置的保证而提到, ……一个 知县几乎不能检查有影响的绅士通过团练局所操纵的收入和开销, 而这些局私自 收税的权限随着时间推移.逐渐增加了强制力和豁免权.& 作为延安五老之一的谢觉哉回忆说,他们家乡在光绪年间就由乡绅出面办 起了安良会(他的父亲也是主持人之一) ,对于维持社会秩序很有作用,有了安 良会以后,多少年都没有了盗贼.可是到了光绪末年,主持安良会的绅士们突然 决定将原来民间纠纷的&是非牛&事件(所谓的是非牛,就是湖南农村两家有了纠 纷,但一方不乐意找人调解,于是另一方就牵走对方的牛,迫使对方找人调停的 一种约定俗成的惯例)也当盗案来处理.这表明,在清朝最后的岁月,乡绅在地 方的权力大大的扩展了. 戊戌变法期间,署湖南按察使黄遵宪在谭嗣同,唐才 常等人的协助和巡抚陈宝箴的支持下,在上述团练,安良会等组织的基础上,创 办&官绅合办&的湖南保卫局, 标志着&湖南模式&达到了它的极致. 清朝与英国和英法联军的两次战争失败后,一方面被迫打开了国门,另一 方面也开始走出了国门.1866 年率同文馆学生赴欧洲游历的斌春在《乘槎笔记》 中写道:&英属各乡镇,皆公举一人司地方公事,如古治郡然&,&至一切政事, 好处颇多&. 驻日使馆参赞黄遵宪编著的《日本国志》 ,则较详细地介绍了日本 地方议会的议员议长选举,议会机构设置,议会经费来源和议会议事规则等.对 于国外经验的借鉴使晚清绅权自治的思想日趋成熟, 到粱启超论政时, 已形成比 较系统的改革思路:&今之策中国者,必曰兴民权&;&欲兴民权,宜先兴绅权&;欲兴绅权,又&虑其不能任事&,&则宜开绅智&,&以学会为之起点&.因此兴办&专 以开浚知识,恢张能力,拓充公益为主义&的南学会,是湖南&全省新政之命脉, 虽名为学会,实为地方议会之规模&;通过&提倡实学,唤起士论,完成地方自治 政体为主义&的变法. 为了减少地方自治的阻碍, 梁启超提出了&复古意, 采西法, 重乡权&的口号, 其他论者也有夸大传统绅权自治的倾向,以表明实行地方自治乃是一种&相沿于 自然之势&.如署名&攻法子&者《敬告我乡人》云:&欲问中国地方自治体何在, 则绅士是矣.绅士所得干预之地方公事,其范围与各国地方自治体略同,而时或 过之.如各国地方自治体无兵权,而中国则有事时绅士得以办理团练是也.其他 若教育书院等,若慈善事业育婴院等,若土木工程道路桥梁等,若公共财产所谓 地方公积等类,属于绅士之手者不可胜数.故中国之地方自治,真有相沿于自然 之势,有自治之实而无自治之名.&但他也指出了传统有其弱点:&中国地方自治 之基础极厚,而成效乃极少者,无机关故也.& 对于当时论者之良苦用心,现在 的学者应当有所体察. 自治化:理想与实践的背离 清末民初的改良主义者非常看重地方自治,认为县以下地方的自治是&民权 之第一基础&,&民权之有无,不徒在议院参政,而尤在地方自治&,&地方自治之 力强,则其民权必盛,否则必衰&.他们认为中国实行民主政治要从打基础着手, &先颁地方自治制度,使人民练习政治上之事务,充实其能力,率以幼稚后起之 国民, 崛起而享政治之幸福&; &居今日之中国而欲议改革政体者, 不必侈言立宪, 研究自治之道为尤要也&. 似乎乡村自治可以不管国家整体政治状况而单独推 进,并在恶劣的政治大环境中为民主制度奠定良好的基础.然而,20 世纪上半 叶的中国搞了 40 多年&地方自治&,对于宪政民主的实现并没有多少帮助,也根 本无助于改善乡村的民生与公益. 日本的地方自治搞得比较成功, 但这恰恰是和 宪政民主齐头并进的结果,市町村自治与颁布宪法,召开国会大体同步,现行的 地方自治法也是和新宪法一起制订的. 既然先自治后民主并非政治发展必须遵循 的规律,那么夸大乡村自治的重要性显然就是出于一种机会主义的考虑. 康有为 一语道破天机,原来它&上无损于君权,中有助于有司,下大纾于民气&. 历史 已经证明,在政权组织与官僚系统之外搞什么&地方自治&,是根本没有前途的. 这种&自治&既不可能在宏观政治的污泥浊水中独善其身, 也没有力量抵挡官僚系 统对农村和农业经济的压榨,更不能使农民获得一种虚假的&民主&满足感.现在 热衷于&村民自治&的学者,不断重复着一个世纪以前的老话,似乎根本没有吸取 脱离宪政民主的&自治&理念在实践中完全破产的教训. 立法:从县下一级自治到多级自治. 20 世纪初的中国学者已经认识到: 各国地方自治的趋势, 是从&自治即国家& 的时代一变而为&自治与国家对立&的时代,再复而为&国家之下始可认为有自治 的时代&,即以国家为中心点而成行政组织之一分子.自治体的地位,&由地方而 言则为地方之行政机关,由国家而言,则为国家行政机关之一部分也&. 但在当 时的主流观念中,自治仍是与官治对立或并立的东西, 不属于国家行政组织的序 列,&自治者乃与官治并行不悖之事&,&与官治相倚相成&.&自治员者,非权贵, 非贫贱之资格,而中等社会以上之人也.以乡望素孚之身,居名誉职,而实力筹 地方之事&. 有关县以下地方自治的立法,清末民初学习日本的市町村制,实行一级自治制度;后来中日关系恶化,学日本不吃香了,改为&复古意&,&采俄法&, 实行多级自治制度.但在 1930 年代以前,不论是一级自治还是多级自治,都没 有把自治职员视为国家公务员, 并一直把地方自治机关与县行政机关视为两个分 立的系统. 清光绪三十四年十二月二十七日(1909 年 1 月 18 日)公布的《城镇乡地方 自治章程》规定,凡府,厅,州,县官府所在地为城,其余市镇村庄屯集等地, 人口满五万以上者为镇,不满五万者为乡.城镇设议事会及董事会,乡设议事会 及乡董;人口过少之乡,不设议事会,以乡选民会代之.议事会议员由城镇乡选 民互选产生,凡具本国国籍,年满二十五岁,在该城镇乡连续居住三年以上,并 年纳正税或地方公益捐二元以上之男子, 具有选举权和被选举权. 议员为名誉职, 不支薪水,任期二年,每年改选半数.议事会职权为议决本城镇乡兴革事宜及自 治规约, 自治经费, 选举争议, 自治职员之惩戒与城镇乡间之诉讼, 和解等事务. 城镇董事会设总董一人,董事一人至三人,由议事会就本城镇选民中选举,呈请 地方长官核准任用,其职权为执行议事会议决之事项与地方官府委任办理的事 务, 并负责筹备议事会的选举及召开. 乡设乡董一名, 亦可设乡佐一名协助乡董, 均由议事会就本乡选民中选举,并呈请地方长官核准任用, 其任期和职权与城镇 董事会相仿.总董,董事,乡董,乡佐均支领薪水,其数目由规约定之,任期二 年,连选可以连任.城镇乡议事会可设文牍,庶务,自治公所可设各项办事员, 分别由议事会议长和董事会,乡董遴选派充,不限以选民,其员额薪水由规约定 之. 根据清廷 1908 年批准颁布的《逐年筹备事宜清单》 ,至 1913 年城镇乡自治 应一律成立;而依照 1911 年修改的方案,要求各级地方自治提前至 1912 年全部 成立.各省办理地方自治的进展不一,湖南,江西,浙江,江苏,直隶等省份进 展较快,其他省份进展较慢,甚至没有什么进展. 辛亥革命爆发, 湖北军政府一成立就通告城镇乡自治职员, &速筹自保之计, 赶办团练,守卫乡里&,并要求&各厅,州,县政务,仰各自治公所妥筹办法,移 请地方官施行&. 1911 年 11 月,宣布独立的江苏省军政府以都督程德全的名义 公布了《江苏暂行市乡制》 ,并规定&本制以公布后文到之日,为施行之期&.这 样,江苏省就率先把《城镇乡地方自治章程》中的&城&和&镇&改称为&市&,乡制 则保持不变. 袁世凯独揽政权后,借口各地自治机关&良莠不齐&,&妨碍行政&,于 1914 年 2 月 3 日下令停办各级地方自治.同年 12 月 29 日,袁世凯颁布《地方自治试 行条例》 ,继又公布《施行规则》 &改清末府厅州县与城镇乡之二级制,为区自 . 治之一级制&; &区以上之自治, 无其他制度, 区以下之自治, 亦无其他组织&. 根 据该《试行条例》和《施行规则》 ,一县之境界,得设四区至六区,二县以上合 并之县,可增至八区;各县区数确定及其区域分划,由县知事会同地方公正绅士 拟定,绘图列表,报请该管长官核准,并咨报内务部.以所辖户口数确定单独制 自治区或合议制自治区,后者又分为三个等级. 户口不满一区之平均额者为单独 制自治区,仅设区长一名,不设自治员.户口满平均额以上者为合议制自治区之 第三级,自治员定额六名;户口多于区平均额一倍以上者为第二级,自治员定额 八名;户口多于区平均额二倍以上者为第一级,自治员定额十名.合议制自治区 的议决机关为自治员组成之自治会议, 以区董为议长. 区自治员由选民选出定额 两倍,经县知事遴选充任;区董由选民选出三人,县知事从中择一委任.区自治 员为名誉职,不支薪给;区董,区长由县知事核支薪给.区董,区长得雇用佐理 员办理文牍及庶务事项,区佐数量及薪给由县知事核定. 除城镇乡一律改称区,议事会改称自治会议和区董由选民直接选举外, 《地方自治试行条例》与《城镇 乡地方自治章程》的宗旨和基本制度都是一致的. 袁世凯规定地方自治分三期施 行:第一期为自治事宜之调查,第二期为自治事宜之整理及提倡,第三期为自治 事宜之实行.袁死后中国即陷入军阀混战,区自治选举始终没有举行,成为一纸 空文. 1921 年 7 月 3 日,北京政府大总统徐世昌公布《市自治制》和《乡自治制》 . 县下辖普通市和乡, 市和乡均为自治团体, 亦均为法人. 乡议决机关为乡自治会, 会员六至十人,会长由会员互选.乡执行机关为乡自治公所,设乡长一人,由乡 自治会选出, 呈由县知事委任. 视事务之繁简, 乡自治会还可选出乡董一或二人, 秉承乡长之命,辅助乡长执行事务.市长,市董为有给职,乡长,乡董为名誉职, 不支薪给,但由县知事酌给办公费. 徐世昌为了与袁世凯的所作所为划清界限, 取消了自治区制,恢复了民初的市乡制.但在乡长由乡自治会选举和乡长,乡董 无薪给这两点上, 《乡自治制》比《地方自治试行条例》是倒退了. 阎锡山在山西主政时,别出心裁地提出了&用民政治&和&村本政治&.他说: &鄙人尝谓,我国后世政治,止求安民,不求用民.其善者以无事不扰为主,其 不善者则与民为敌,愚之柔之.故其民知依人,而不知自立;知保守,而不知进 取;知爱身家,而不知爱群.以此为国,是曰无人.&&用民的目的,在启民德, 长民智,立民财.&因而他要恢复&先世&之&用民政治&.1917 至 1922 年间,山西 省署先后颁布《各县村治简章》《村编制现行条例》《县地方设区暂行条例》 , , , 《改进村制条例》等,在全国率先实行了县下区,村,闾,邻四级制.如何&实 行民治主义之村本政治&?阎锡山认为:&村无活体之组织,民即无施治之实际. 村禁约,村宪法也;村公所,村行政也;息讼会,村司法也;保卫团,村武力也. 此活体之组织也.试行此种种者,即民治之练习也.但此尚是少数人,如欲使村 中全民练习,非实行村民会议不可.&由&一家出一人,或按成年男子全体到会& 组成村民会议,选举村长副及村监察委员,息讼会公断员. 此后, 《浙江省村制 组织要则》也规定在县下设区,区下设街和村.1926 年江苏省颁行的《各县村 制组织大纲》则照搬山西的制度,设区,村,闾,邻. 《孙文越飞联合宣言》发表后,中国国民党实行了联俄联共政策,&采俄法& 迅速取代了&采西法&. 1926 年, 国共合作召开的湖南省第一次农民代表大会通过 &乡村自治问题决议案&称:&必须发展革命的民权,建立民主的自治.此种民主 自治,属于乡村一般民众,……其使命在于集合乡村各种民众势力,树立民主革 命的真实基础,实现乡民之要求,发达农村之经济&. 北伐军入湘后的省政府颁 布《湖南区乡自治条例》规定:县划为区,区划为乡;除反革命,土豪,劣绅, 买办,贪官,盗匪,吸食鸦片者,精神病者,刑事上宣告剥夺公权者之外的住民 享有选举权;由上述住民组织乡民会议为乡自治之最高权力机关, 在乡民会议闭 会期内以乡民会议选举之乡务委员会为执行机关, 乡务委员互选常务兼文书, 财 务, 公断, 公安各一人; 由各乡选举代表组织区民会议为区自治之最高权力机关, 在区民会议闭会期内以区民会议选举之区务委员会为执行机关, 区务委员互选常 务兼文书一人,财务,公安,公断,民食,学务,建设各一人;区务委员会任事 人员依工作情形得为有给职,乡务委员会任事人员以不支薪为原则, 如有特别情 形得给公费. 上述文件明确规定实行区,乡两级自治,而且从自治宗旨,选民 资格到机关组织,无一不是遵循苏维埃制的模式. 国民政府完成北伐后,于 1928 年 9 月 15 日公布《县组织法》 ,参照山西和 江苏等省的做法,规定县下划区,区下设村和里,村(里)下编闾,闾下编邻.按照该组织法, 区长由县长遴选, 呈请省民政厅委任, 两年后再实行民选; (里) 村 长副,村(里)监察委员会由村(里)民大会选举,前者选出加倍人员报由区公 所转请县长择选;闾长,邻长由本闾邻居民会议推选.1929 年 3 月 16 日,公布 《各县划区办法》 月 5 日,公布重订的《县组织法》 ;6 ;10 月 2 日公布《乡镇自 治施行法》和《区自治施行法》 .1930 年 7 月,又公布《修正县组织法》《修正 , 区自治施行法》等.根据这一系列法规,乡镇居民以 5 户为邻(第一次编定后户 数增加超过 7 户或户数减少至不满 3 户时应改编) 25 户为闾 , (超过 35 户或减少 至不满 15 户应改编) ,分别由居民会议选出邻长和闾长.原来规定的村,里建制 分别改为乡,镇建制;乡镇为自治团体;100 户以上村庄称为乡,不满 100 户者 得联合数村庄编为一乡.乡镇权力机关为乡(镇)民大会;乡(镇)民大会选举 正副乡(镇)长,调解委员会,监察委员会;在区长民选实行以前,乡镇长暂由 县长就训练合格人员委任,在区长民选实行时, 选出加倍人数报区公所转请县长 择任;乡镇执行机关为乡镇公所,可置事务员,镇丁,乡丁.县下设区的数目, 多则十数,少则三四;区为自治团体;每区以 10 至 50 乡镇组成.区权力机关为 区民大会, 区民大会由区长或区监察委员会或十分之一区民或过半数之乡镇公所 联名召开,得分若干会场同日举行;区民大会选举区长,区调解委员会,区监察 委员会;在民选实行以前,区长暂由省民政厅就训练考试合格人员委任;区执行 机关为区公所,酌用助理员辅助区长办理区务. 对于区乡(镇)闾邻四级制之繁琐及区乡(镇)两级自治组织之重叠,当 时已有很多批评,在 1931 年第一次全国内政会议上就有代表认为,&照《区自治 施行法》第二十六条之规定,与《乡镇自治施行法》第三十条关于乡镇自治事务 之规定,区公所与乡镇公所的职务完全相同,区与乡镇的事务既涉重复,则区之 一级,还不是等同赘瘤吗?& 现在看来,还是清末民初的县下一级自治制度比较 适宜, 多级自治组织则是中看不中吃, 完全不切合实际的. 自治也好, 民主也好, 并不是天上掉馅饼,多多益善,它们都是要付出成本的,更不用说在当局以&自 治&为名目编织愈来愈密的&行政网&的情况下.俄国的苏维埃蓬勃兴起于农民自 发要求分配土地,军人自发要求退出世界大战的时候, 后来当苏维埃制转变为布 尔什维克一党专政的工具,民众对它也就没有任何兴趣了, 反而把它视为自身的 枷锁.如果自治确有&利民&,&安民&的功能,中国的农民自然会趋之若鹜;如果 旨在&用民&,&使民&,而当局又不肯下本钱保障乡镇长的薪给和闾邻长的补贴, 这样的&自治&也就必然流于形式,与过去时代的乡村职役制同样结果. 探索:从&村治&到&乡建&. 从民国初建到抗日战争爆发,除了中央政府和部分省政府发布了不少画饼 充饥和相互矛盾的地方自治法规外, 还有一些民间人士主动深入基层, 进行了乡 村自治的理论探索和制度实验.值得后人深思的是, 为什么这些探索者先是把自 己的努力方向称为&村治&,后来则变成了&乡建&?与重订的《县组织法》把村改 成乡(100 户以上的小乡)只是改变了一个名称不同,这里的变化是实质性的, 是把自治实验的重心从自然村转向由多个自然村组成的乡 (1000 户以上的大乡) . 这里面隐藏着两个关键问题,一是乡村变革之动因究竟是内生的还是外源的, 一 是人才的分布和走向. 杨开道在 1930 年出版的《农村自治》中说:&中国真正的自治,可以说从河 北省定县的翟城村开始.村里面有一位绅士米迪刚先生, 曾在日本亲自考察各处 模范农村, 大为感动. 回国后便在本村开始实行本村村治, 组织完备, 成绩甚佳, 所以有模范村的称号.&&村的阶级,自从翟城村自治实施后,才盛行全国.&&后来孙发绪氏作定县知事,便将翟城村的办法,推行到全县,所以定县也有模范县 的称号.黎元洪氏任总统的时候,因为孙发绪氏的治声甚治,所以把他调到山西 去当省长,不过没有什么成绩.孙发绪氏虽然在山西没有什么成绩,但是后任的 省长阎锡山氏,便励精图治的出来提倡村自治,完成区,村,闾,邻的四级制度, 一直到了现在,还是为全国所取法.& 据李景汉 1929 年调查,翟城村有 366 户,2085 人,田地 10820 亩,米姓是 村里 19 姓中最大的姓,占全村人口 40%.米鉴三在 1902 年就有了村治的规划, 在本村先后创办高等小学校,女子国民学校,女子高等小学校,并开展了民众识 字和公民教育.其子米迪刚从日本留学归国,根据日本地方自治的经验,在学理 上鼓吹组成翟城村治,以求实现&一般村治,在家与省县之间,取得显然平列之 对等地位&.在取得县政府的支持后,翟城村自治公所于 1915 年 10 月成立.自 治公所设村长总理本所一切事务,设村佐协助村长工作,另设股员若干人,书记 一人.全村分为 8 个自治区,每区设区长一人,商承村长,掌管本区一切事务. 另外,公举学务委员一人,负责督察本村义务教育的实施.由村长村佐及各股股 员各区区长组成村会,村长兼充会长,凡关于自治重要事务,及村民的一切建议 事项,均须由村会讨论议决.自治公所设在原先的关帝庙.旧属村公差局的田地 以及村中旧有各项社款,由自治公所尽数接收,当日共得地 589 亩. 翟城村自治的最大特点是由具有现代知识和抱负的本地绅士发起,是内生 而不是外源的自治实验.翟城自治模范村是可遇而不可求的, 就像现在河南省的 致富模范村南街村的情形. 年代的其他一些农村自治实验,不论是 学者的努力(如梁漱溟,晏阳初,李景汉等) ,欧美国家民间组织的善举(如美 国洛克菲勒基金会资助河北定县自治实验) ,还是地方官员的推动(如江宁县长 周浩聘请自治先辈尹仲材等创办村制育才馆, 广西当局聘请曾在山西办理自治的 刘仁航先生主持开办村治学院) ,起主要作用的都是&外力&. 下面着重介绍梁漱 溟的&乡建&探索.梁漱溟从 1924 年开始,就参与了米迪刚,王鸿一等村治派的 理论研讨;1931 年 6 月,应山东省政府主席韩复榘邀,创办山东乡村建设研究 院,先后在邹平县和菏泽县设立实验区.梁漱溟旨在&建设一种中国化的地方自 治&,他说:我们的&乡治&主张,是有特殊意义和整个建国计划的一种乡村运动. 所谓&乡治&之特殊意义,即要在近代都市文明之外,辟造一种乡村文明;其道则 在使社会重心从都市移植于乡村. 梁漱溟批评阎锡山的村政实验是&盛名之下,其实难付&,从整体而言,是失 败了.&其失败原因可说他是纯由上用力往下推,而不明白社会是非靠自力自动 不行的一点. &另一方面, 他也不赞成中国此刻组织乡村用&自治&为题目:&我们此 刻正是推动乡村,正在谋乡村的改进,简直的说,我们正在要改造乡村.……因 是我们不能以'自治'为题目,应当以'向上学好求进步'为题目.因为拿着'求进步' 作题目,所以不用'乡公所''村公所',而用'村学''乡学'之名,便含有教育的意 义.&&名曰村学者,以之组织乡村,除教员外全是本地人.其负责领袖如学长等, 不是经团体组织而产生,是我们代为安排的.――从这方面看不是自治;从都是 本地人那方面看又近于自治.……我们村学,乡学的组织安排也用他力;可是只 用他力以引发自力,此与山西村政只用他力而不知引发自力者不同.& 但是,在乡村建设的具体实践中,&用他力以引发自力&却同样遭遇到困难. 梁漱溟回顾他在山东的工作时说:&关于乡村工作的进行,我们有两个不同的方 式,在邹平方面,是用村学,乡学,在菏泽方面,是用乡农学校.……邹平的村 学乡学,是以一村一乡的人为主体,而以我们培养的学生参加进去,去作村学乡学的教员.村学的组织通统是用本地人,负责办事的各校长,都是用的本地人. 这是含着有启发地方自治的意思, 虽然不完全是一个地方自治, 却含着做地方自 治的意思.乡农学校则不然,他的校长教员都是由我们派去的,把一县分成若干 乡, 每一乡设一个乡农学校, 去作训练民众的工夫. 从一方面说是民众教育机关, 社会教育机关;从另一方面说又是下级行政机关.这个乡农学校,好象是一个小 县政府,凡是县政府的命令,都是经过乡农学校传达到乡村,所以含着启发地方 自治的意思少, 而是凭藉着行政的力量去作社会改进. 从邹平第一实验区的&村 & 学乡学&到菏泽第二实验区的&乡农学校&,意味着两个方面的深刻变化:首先是 由&多靠社会自力&到&靠上面力量或外面力量&;其次是政权建设由村的层面上浮 到乡的层面. 梁漱溟等人的&乡建&探索, 对于后来国民政府制定&新县制&有重要的启迪作 用.1939 年颁布的《县各级组织纲要》规定,由乡中心学校校长兼任乡长和乡 壮丁队队长,由乡中心学校教员兼任乡公所各股主任及干事; 在经济教育发达地 区,乡中心学校校长始以专任为原则,不再兼任乡长. 显然,这是明确了用外 面&安排&的人&凭藉着行政的力量去作社会改进&, 以代替本地人&靠自力自动&&做 地方自治&. 地方自治也好,国家政权建设也好,重心由村政转为乡政,关键是受到人 才因素的制约.前面已经说过,明清时期的乡绅主要聚居在县城和市镇,并非均 匀地分布在县境内的各村庄,绝大多数自然村连一个下层乡绅――秀才也没有. 道光年间的《苏州府志》云:&江南多地主,然居县城城郊者十之四,五,居市 镇者十之三,四,其十之一,二,则散居乡村.& &一条鞭&法的施行,促进了乡 绅,地主的城居化.等到晚清遭遇&数千年来未有之强敌&,出现&数千年来未有 之变局&(李鸿章语) 乡绅的流失就进一步加速了. , 张鸣指出:清末新政之于农村的一个重大刺激是科举制的废除.其直接的 后果有两个:一是迅速地摧垮了旧式的私塾教育.&对于中国绝大多数农村而言, 这个结果意味旧教育被摧毁了,而新的又未能替代, 形成了一种断代式的文化沙 漠.&二是形成了人才离开乡村的巨大拉力.&废科举兴学堂的行政举措,以一种 非常规的形式,人为地刺激了这一进程,童生涌入小学,生员以上的则进入中学 和专门甚至高等学堂,有钱的则出国留学.&&农村中的优秀人才从此再也不可能 安心于乡土了,因为不经过新式教育,他们再也不可能出人头地,所以不仅现有 的出色者流了出去,而且后来的佼佼者势必将步他们的后尘.& 乡绅流失的原因,既有城市的引力,也有乡下的斥力.政府的压榨,战乱, 土匪以及赤色暴动,均迫使乡绅逃离农村.地方政权自县以下,&一年三百六十 五日,皆惟催粮是务……盖在军队高压势力之下,不得不然也.& 据闽西 1929 年冬的材料,龙岩,上杭和永定&三县赤色区域中自斗争后到现在所杀土豪总在 四五百人以上.现在赤色乡村中的土豪杀的杀,跑的跑,虽然不敢说完全肃清, 然大部肃清是可以说的.&外逃者较被杀者比例更大,1930 年时仅吉安,赣州便 &陡然增加了十余万土劣地主(自然有些是土劣的家属)&. 现实:容纳保甲于自治. 杜赞奇认为, 晚清新政中的国家政权建设共有两种模式, 一种可以称之为&山 西模式&,另一种可以称之为&直隶模式&.赵尔巽采取的&山西模式&被&置于一种 管理国家事务本领的传统之中, 而这种传统是与顾炎武与冯桂芬等人联系在一起 的&,它利用地方上传统的权威结构,将地方上有威望的名流,绅士吸收到国家 政权之中,而且在一定程度上抵制了国家权力的扩张,实现了地方自治.不同于&山西模式&,袁世凯更强调国家中央集权,他在直隶建立了巡警制度,从城市一 直推广到乡村,正是利用巡警制度而使用国家政权浸入村庄. 杜赞奇区分这两种 模式意在说明现代化背景之下由于强大的国家主义的意识形态支持了国家强权 浸透市民社会,从而扼杀了保有地方社会自治的封建传统, 也同时扼杀了市民社 会(资产阶级意义上的)在中国可能的前景. 事实上,杜赞奇所谓&赵尔巽采取 的'山西模式'&就是绅权自治模式,这种模式在清末民初并没有维持多久,到阎 锡山建设山西&模范省&时,所采纳的就已经是袁世凯的&直隶模式&,而不是赵尔 巽的&山西模式&.用阎锡山自己的话说:&用民政治之构造,鄙人有一语足以概 括之, 则行政网是也. ……鄙人现在亟亟于编村制, 意欲由行政网不漏一村入手, 一村不能漏然后再做到不漏一家而一人.网能密到此处,方有政治可言.& 蒋介石在 1930 年代积极推行保甲制,继承的正是袁世凯和阎锡山的衣钵. 1931 年 6 月,蒋介石决定在&剿匪区&的江西修水等 43 个县试行保甲制,取消旧 的乡村政权编制,不久又将此办法推广到整个江西. 1932 年 8 月,蒋介石发布 《施行保甲训令》 ,列举了地方自治的种种弊端,极力鼓吹推行保甲的必要性. 他认为:&自治组织,在发挥自由平等之精神,自应以公民个人为单位;若自卫 组织,则多由委任,因有命令服从与统驭便利之关系,则应以各户长为单位.& 中国农村家族制度本来极为发达,如要安定地方,只有&沿用家族制度中之家长, 以为严密民众组织之基础,乃可执简而驭繁&.因此,挽救之道在于办保甲,&先 谋自卫之完成,再作自治之推进&. 1934 年春,南昌行营通令苏浙闽湘鄂皖赣川 豫陕甘十省,定保甲为地方四项要政之一. 蒋介石对于地方自治基本上是持否定态度的,但是国民党和国民政府高层 在这个问题上的观点并不统一,因为地方自治原则已被&国父&孙中山明确写入 《建国大纲》 ,不好公然推翻.1934 年 2 月 21 日,中央政治会议通过《改进地方 自治原则》 ,仍然确定县以下之乡镇村等为自治团体.1935 年冬季召开的国民党 第五次全国代表大会通过《切实推进地方自治以完成训政案》 ,称今后的地方自 治,必须采用&党治精神&,&由党部推动,由党员领导&,&将官办自治改为民办 自治,将土劣自治改为革命自治&.根据该决议案成立了一个&中央执行委员会地 方自治计划委员会&, 委员会制定并经中央政治会议通过了 《地方自治法规原则》 , 其中第一条原则就是就是&将保甲容纳于自治组织之中,乡镇内的编制为保甲&. 所谓&容保甲于自治&,就是在地方自治的新名目下为旧时代之保甲制度招 魂.这意味着清末民初乡村绅权自治趋向的大逆转. 在最初引进地方自治的理念 和制度时,中国的学者就注意到世界各国地方自治的不同类型. 第一是保护主义 的英国类型,认为地方自治既不发生于国权的让与,更不是出于新思想的制定, 而是属于人民的固有权利,就古代自治团体所有的旧规章据以立法, 国家对各地 方团体的自治权利与习惯,仅负适当的保护责任.第二是对抗主义的法国类型, 先是王权利用市民抑制贵族,乃予以地方团体特权并加保护; 继而转为王权与地 方团体相争的局面,经过法国大革命,地方自治权利终于从对抗的形势中取得. 第三是钦定主义的普鲁士和日本类型. 普鲁士和日本提倡自治制度, 一方面固然 是重视地方团体,但同时也是为国家的利益着想.地方自治团体权力的取得,是 由君主在国家权力中让出一部分予地方自治团体,以增进地方公益. 晚清的地 方自治是以日本为师,取钦定主义的类型.但这三种类型也有相通之处,即都是 以国家保护或扶植社会,以行政包容自治,以官治分权于绅治.日本的地方自治 从一开始就处于乡绅地主的控制之下, 他们既反对农村贫民的骚动, 也反对中央 政府对农村利益的侵扰.这种状况一直延续至今, 日本保守阵营在地方选举中的势力远大于在全国选举中的势力.而&容保甲于自治&,则与上述几种类型没有共 同点. 在中国内忧外患连绵不绝的形势下, (不论是军阀政府还是党治政府) 政府 不是要稳定农村社会而是要&改造&农村社会,不是要保护农民利益而是要&汲取& 农民财富,不是要让权于地方自治团体而是要编织动员地方的&行政网&,因此, 手握实权的执政者并不喜欢有相对独立性的绅权治理, 而宁愿回归直接听命于官 府,&统驭便利&的保甲制度.吕复在 1940 年代就指出:现行地方组织各法,概 以官治为主.虽其中亦有民选之职位,然亦徒有空文而已.其发动之权皆不在民 而在官,官府永不发动,则人民永无选举之望.至县各级组织纲要,则明定县长 区长皆不民选, 乡镇长之选举亦不规定至近之期限. 凡此皆无异左手与人民以权, 同时即以右手撤回. 强世功在评论杜赞奇所区分的&山西模式&和&直隶模式&的启发意义时指出, 它似乎暗示了两种模式所赖以合法化的乡村地方精英有某种差别.&'山西模式' 中是一些传统的地方精英,如绅士,家长和地方名流等,而'直隶模式'或许是一 些传统精英之外的新式地方精英?& 乡村社会中的精英替代,确实是理解 20 世纪 中国乡村治理的关键因素.但是,精英替代并非一蹴而就,笔者认为应当将这一 过程分为两个阶段:首先是劣绅替代良绅(类似于劣币驱逐良币) ,然后是&新式 精英&(公家人,干部,党员)替代&传统精英&(整个旧乡绅阶层) . 从翰香的研究表明,村正,村副职务的真正设立是在清末新政时期,在直 隶宝坻县档案中,于宣统年间出现了&村正副&的名称.他们不同于县衙的爪牙乡 保,地方,通常是由身为地方精英的首事转变而来. 据杜赞奇研究, 年间的村级&官员&往往由在宗教或宗族组织中已建立起自己权威的乡村精英们 充任;由于国家和军阀对乡村的勒索加剧, 那种保护人类型的村庄领袖们后来纷 纷&引退&,有声望的乡村精英不是卖掉土地离开村庄,便是由富变穷,或者百般 躲避公职. 李怀印的研究同样显示,冀中南获鹿一带&的村正,起初多由当地精 英人物担任. 他们在跟官府打交道时, 多能代表地方利益, 肯为村民讲话. 但是, 由于兼负征收税款的任务,当二三十年代田赋负担越来越重, 各种名目的摊派捐 款越来越多后, 这些村正不堪重负, 因而纷纷辞职, 由此造成了村庄权力的真空. 那些趁机上台的,多为地痞村棍.他们不仅毫无服务乡众的理念,反而利用手中 的权力,武断乡曲,对村民敲诈勒索.& 农村负担加重导致劣绅驱逐良绅,当代 学者不难理解其中的机制.设想现在的乡镇政府要求新任村干部必须完成把&乡 统筹&&村提留&翻一番的任务,那么不管他们是选举出来的还是上级委任的,都 绝对不可能成为农民心目中的&好干部&.用杜赞奇的话说:国家捐税的增加造成 赢利型经纪的增生,而赢利型经纪的增生则反过来要求更多的捐税, 在这种环境 下,传统村庄领袖不断地被赢利型经纪所取代. 所谓&赢利型经纪&,就是通常 所说的&土豪劣绅&. 孔飞力说:&国民党和南京政府在许多方面是现代化城市文化的产物.尽管 有动听的政治辞藻,说什么它的天然盟友是农村社会有财有势的人,但是 20 世 纪 30 年代行政史的材料说明,半现代化的南京政府常常被证明是农村名流的不 速之客和不受欢迎的竞争者.到 30 年代中期,国民党当局实际上正在削弱农村 小统治者的影响,剥夺他们的地方治安权, 并将地方的治安置于正规的政府警察 机构和遍布各地的保甲制的职权范围内.& 强世功认为,国民党政权力图伸入乡 村时,并不是简单地依赖旧式的乡村精英,而是重塑一个新式的精英阶层,这个 阶层受过新式的教育,因而对新政权更具有向心力. 当国民党通过外部植入新式 精英而打击旧式乡村精英时,它实际上摧毁了原有的社会动员机制,即&权力的文化网络&. 事实上,国民党的地方政府与地方党部由于要安插和扶植完全听命 于自己的&新式精英&,经常与传统的乡绅阶层处于紧张状态,所以他们始终不放 弃&打倒土豪劣绅&的口号,标榜要以&党治精神&&将土劣自治改为革命自治&.至 于中共如何彻底摧毁传统&权力的文化网络&,消灭乡绅阶层和地主富农阶级,培 养起效忠自己的农村干部,已经发表了大量的历史文献和文学作品 (如周立波的 《暴风骤雨》等) ,这里无须赘言. 在蒋介石鼓吹的保甲制度&管,教,养,卫&四个方针中,真正受到重视的是 管治,保卫,教化,至于如何养民,益民,如何改善农村教育和卫生,则没有提 到议事日程上来. 国民党军事委员会南昌行营《修正剿区内各县编查保甲户口 条例》第一条宣布条例的宗旨是&严密民众组织,彻底清查户口,推进自卫能力, 完成剿匪清乡工作&. 在《县各级组织纲要》中,又确立了乡镇长,中心学校校 长和壮丁队队长&三位一体&的原则. 国民党也十分重视对民众的宣传,鼓动和 教化,积极推行&党化教育&,甚至立法规定当众宣誓&某某某正心诚意……实行 三民主义&方能享有公民权. 蒋介石要求在实施《县各级组织纲要》后,国民党 党员人数要&扩充五分之一&,&尤其是担任下级自治工作的各地乡镇保甲长尽量 吸收入党&,认为&惟有保甲长都是本党忠实的党员,革命的力量才有坚实的基 础&. 但是,无论是在意识形态的宣传鼓动方面还是以&农村军事化&为依托建立 乡村&行政网&方面,国民党所取得的成绩都远不如共产党. 张鸣指出:在那个时代,有些军阀和地方割据势力也一直在试行农村军事 化的变革,比如像山西和广西,但是,它们的军事化程度比起苏维埃区域的农村 来,则是小巫见大巫了.苏区的社会是被各种名目的群众组织组装起来的,每个 群众组织都具有鲜明的军事和半军事化的特征, 从半脱产的游击队到普及性的赤 卫队,再到儿童的少先队,都是持有武器的团体,要经常进行军事训练,其他的 群众组织如贫农团,农民协会,妇女协会,反帝同盟等也是半军事化编制,基本 上除了应该打倒的敌人,农村中所有的男女老少都在各种名目的组织中, 其中的 积极分子往往一身处在多个组织之中. 通过不断的大会小会和各种组织不间断的 活动, 农民不仅被灌进了许多从前闻所未闻政治名词, 而且被高度地动员了起来, 形成了一种中国历史上罕见的组织力量, 那时, 苏区任何一个县都可以轻而易举 地组织几万甚至十几万武装农民举行集会和游行,而且队伍相当整齐. 在抗日战争时期的中共根据地,由于民族主义因素的加入,使得其意识形 态的宣传更加容易被接受.&经过中共多次艰苦的努力,农村党组织,政权和群 众团体形成了三位一体的紧密相连的格局, 敌后广大区域的农村社会呈现出前所 未有的高度整合状态.&首先,各个村庄都有各界救国会组织,具体分成农民救 国会(农救会) ,青年救国会(青救会) 妇女救国会 , (妇救会) 和儿童救国会 (儿 童团) ,个别地方还有学生救国会和工人救国会.在救国会系统之内,有一个地 位更重要的武装组织体系,就是自卫队,妇女自卫队和青抗先,基干队或者叫模 范队以及儿童团,这个体系实际上成了救国会的核心.自卫队由 16―55 岁的男 性农民组成,其中 16―23 岁的组成青抗先,自卫队中最精干和青年力壮的人员 组成基干队;妇女自卫队则由 16―55 岁的妇女组成,其中特别活跃和强壮的也 可以参加青抗先和基干队;基干队就是通常所说的民兵. 这些武装团体统一归人 民武装抗日委员会(简称武委会)领导.救国会和自卫队等群众组织,实际上是 政权的衍生部分.武委会,农救会,妇救会等组织的负责人都理所当然的是村务 委员会的成员,但地位最重要的武委会主任,一般由中共党支部书记兼任.中共 农村党组织无疑是根据地乡村权力架构中最关键的成分. 张鸣认为,中共在抗日根据地的乡村,已经建立起后来&全能主义政权&的雏形. 行政化:国家政权向乡镇延伸 20 世纪的中国政治有两大特色.一是由于没有建立起现代民主制度,政治 通常表现为阶级斗争,革命运动和&枪杆子里面出政权&.二是金耀基所谓的&行 政吸纳政治&. 不论是执政的国民党还是共产党,都奉行精英主义(&先知先觉& 论和&特殊材料&论)和发展主义,以实现工业化,现代化为鹄的,因此他们并不 真的在乎如何在民主政治程序中汇聚意见,整合利益,形成决策.以行政过程吸 纳和替代政治过程,在地方行政建制中用行政化完全取代自治化, 旨在更强有力 贯彻国家意志,加速实现国家工业化的目标.这样一来,表达和体现地方利益的 地方政治受国家行政巨流排挤,处于非常边缘化的地位. 乡政府的官僚化. 这里所说的官僚化是指马克斯韦伯意义上的官僚制组织(即科层制组织) 的建立与完善.乡政府工作人员实现公务员化, 是乡政府的官僚化基本完成的主 要标志.而能否建立科层制的乡政府, 与乡的管辖范围和乡建制的数量有着密切 的关联.实行小乡制和大乡制所需要的政府官员人数,要相差 10 倍上下,在国 家财力有限的情况下, 只有实行大乡制才能保障乡政府工作人员得到公务员的待 遇. 起初,政制现代化的设计者们选择的是大乡制,因为大乡有其历史上的渊 源.唐宋时期的乡制,到明清时期已经不再是一级地方建制,但其辖区和称谓尚 存.在现实生活中,也一直活跃着跨村的水渠管理组织和看护庄稼的青苗会等. 1930 年代燕京大学社会学系的黄迪写过一篇《清河村镇社区》的调查研究报告, 认为当地的青苗会与乡公所是&一个机构的两个名称罢了&.&民国以来的政 府,……为推进地方自治而督促村民组织乡公所, 结果只是在名称上把青苗会改 为乡公所,事实上乡公所还是十足的青苗会.& 后来,由于自治的大乡演变成官 治的区署,执政者又不愿丢掉地方自治的旗帜, 便在村治运动的影响下采纳了小 乡制.根据国民政府 1929 年 10 月 2 日公布《乡镇自治施行法》 ,100 户以上村庄 称为乡,不满 100 户者得联合数村庄编为一乡.这么小的乡显然不足以支撑一个 官僚化的政府,因此《国民政府现行地方自治法规》中规定:&乡长副乡长镇长 副镇长及乡镇监察委员均为无给职, 但因情形之必要, 得支办公费&. 而清季 《城 镇乡地方自治章程》就曾规定,乡董,乡佐均支领薪水,这显然是一个不得已的 倒退. 国民政府于 1939 年颁布 《县各级组织纲要》确定区非县下必设的行政区划, , 仅在县之面积过大或有特殊情形者,始分区设署;实行县下一级制和大乡制.由 此,乡政府官僚化的进程获得了新的推动力.以湖南省衡山县为例,从 1932 年 的 413 乡,222 乡(镇)到 1933 年的 113 乡(镇) ,到 1936 年的 57 乡(镇) ,到 1937 年的 28 乡(镇) ,再到 1946 年的 16 乡(镇) 乡的数目最后减少到小乡制 , 时期的二十六分之一,从而为乡政府的正规化,科层化建设奠定了基础. 日军占领下的冀东地区, 也在 1941 年强力推行了大乡制. &昌黎县知事的一 项告示表明,实行大乡制是为了使该层政权集权化和官僚化.&该告示规定了正 副乡长的&责任和所得薪金待遇&.实行大乡制才能使&乡公所装置了更为先进的 通讯设施――电话&.此外,&建立大乡制是取得清丈土地成功的第一条件&,&国 家政权至此才可以摆脱书手的愚弄而通过政府渠道掌握田赋征收状况&. &大乡乡长直接受上级官僚控制,而很少受旧有乡村领袖或书手们的制约. 乡长的权威并 不是来自自身的声望,地位或技能(指书手那样的税收知识) ,他的权力来自县, 区政府政府的'赐与'.& 在此之前,乡级机构没有列入县政府的预算中,也没有 自己的收入.它们只是在名义上存在,和过去的邻闾制度一样. 1949 年以前,虽然进行了乡政府官僚化的积极尝试,但受到经费的限制, 一直未能全面推广. 《县各级组织纲要》颁布时国民政府行政院主持县政改革某 专家曾发表谈话:&新县制普遍实施,经费方面所估计的最低数目,就原有经费 17220 余万元外,需要增加 58900 余万元,这么大的数目,在近日全国各地财政 俱感困难的情形之下,究竟应如何筹措,自然是一个值得研究的问题.& 在抗战 结束随即爆发内战的情况下, 军费尚且不足,又哪里能筹措到县乡改制所需的费 用呢.1949 年以后,中共政权通过土地改革,剥夺了原来属于地主的绝大部分 地租收入,国家从农村汲取村税收的能力比民国时期大幅度上升, 才得以从容调 度乡政府官僚化所需的巨额经费. 中华人民共和国成立后,在乡制上经历了一次反复,先是与民国时期反其 道而行之,推行小乡制,继而又回过头来实行大乡制. 1950 年 12 月,中央人民政府政务院于颁布了《乡(行政村)人民代表会议 组织通则》和《乡(行政村)人民政府组织通则》 ,确认乡与行政村同为农村基 层政权组织. 1951 年 4 月 24 日,政务院下发《关于人民民主政权建设工作的指 示》 ,要求&已完成土地改革的地区,应酌量调整区,乡(行政村)行政区划,缩 小区,乡行政范围,以便利人民管理政权,密切政府与人民群众的联系,充分发 挥人民政权的基层组织的作用,并提高行政效率&. 据内务部 1952 年 9 月底统 计,当时除西藏,台湾外,共有乡级单位 284626 个(其中东北行政村 27848 个, 华北行政村 84732 个) ,平均每乡(行政村)1770 人. 在实行小乡制时期,农村基层政权的重心在区,当时全国共有县辖区 18330 个.在区一级,尤其是在南方新区,外来干部占主体,他们或是随军队而来的工 作队,或者是直接由军队专业到地方的干部.他们可以算作是国家公务员,但当 时实行的是供给制,而不是薪金制.至于乡(行政村)一级的干部,并未列入 1952 年的干部津贴标准表之内. 他们大多是当地农民积极分子出身,专职性也 不十分强调,部分时间仍在家务农,公务来临时才出面办理.1952 年 11 月《中 共中央关于乡的区划标准及编制人数的通知》首次明确:&为照顾国家财政负担 及实际工作需要,每乡脱离生产的干部确定平均为三人. 一九五三年每人供给的 生活费平均为一百八十万元,即每月十五万元.&(旧币一万元即新币一元) 这 笔乡 (行政村) 经费以农业税附加的方式征收, 列入省的预算, 再下发给县区乡. 而此前经费来源除推行募捐和动用村公款,公产外,大部分是按银两,地亩或征 粮办法向村民摊派. 也有些地方是搞实物补贴.如浙江省海宁县,&全县选拔了 二百余名半脱产干部,每乡配备乡长,副乡长,文书和农会主席四人,每人每月 补贴大米 120 斤&. 1954 年 9 月,第一届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和 国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织 法》 规定县以下农村基层行政区划为乡, , 民族乡和镇, 撤消了行政村建制. 1955 年 12 月 29 日,国务院《发布关于进一步做好国家机关精简工作的指示》 ,指出: &小区小乡制已经不能适应农业合作化运动迅速发展后的新形势,区乡行政区域 应当适当调整.&据此,各地从 1955 年冬至 1956 年春起陆续进行了乡的全面调 整,到 1957 年底,全国合并改设的乡为 9.7 万个,除广东,山东等省份外,基本上都实行了大乡制,但比民国时期乡的数目仍多出一倍以上. 实行大乡制后,农村基层政权的重心由区下沉到乡.1957 年 1 月 17 日《中 央组织部关于县,区,乡的组织形式和领导方法的若干问题的报告》说,全国的 乡已从约 22 万个减少到 10 万个,一般地平均三个乡并为一个乡;目前全国尚有 农村区 9000 个,较 1954 年减少了 10000 个(其中约有 4000 个是合并掉的,约 有 6000 个是撤消了的) .按各省,自治区原来的计划,有些乡还拟继续并大,有 些区还要继续撤销.在实现农业合作化和扩大乡的区划以后, 乡的任务较前繁重 复杂了.目前乡的领导上存在的问题还很多, 乡干部的领导水平还不能适应当前 任务的需要.在撤销区的地方,应该抽调一部分强的干部下放到乡,也应该考虑 从上级机关抽调一部分强的干部去加强乡的领导. 并乡以后, 原有的乡干部不宜 全部做为脱离生产干部,其中一部分应该回到生产中去. 可考虑抽出一部分乡干 部去担任农业社的支部书记.同年 2 月 7 日,中共中央批转该报告指出:&凡撤 消区级机构的县,应将区干部下放到乡,乡干部下放到社,而不是上提,在必要 时应从县,地两级抽出适合到乡工作的干部放到乡去, 使乡一级至少具有原来区 级的领导能力. &&一般说来, 大乡应具有区级领导能力 (人数应少于原来的区级) , 大多数干部应该是原有的区级各种干部, 他们的待遇应该是原来的区级各种干部 的待遇.& 1955 年国家干部开始实行货币工资制.1956 年 7 月制定的《国家机关 工作人员工资表》把所有国家干部分为 30 个级别,其中正副乡长为 21―26 级, 乡文书为 24―29 级. 以乡镇干部全脱产和正规化为标志,乡镇政府的官僚化也 就基本上大功告成了. 国民党与共产党为了实现中国工业化和现代化,都致力于在全国上下普遍 建立&行政网&,结果是:前者&替新中国创造一个高层机构&,后者则&在农村中 创造了一个新的低层机构&. 为什么中共能够在国共竞争中&以农村包围城市&, 成为最终获胜者,不能不归功于它在乡村治理方面的成就. 这种成就的取得主要 基于以下三个因素:组织大规模的&外来力量&,扶植忠诚的&新式精英&,建立最 广泛的&党群组织网&. 梁漱溟在&乡建&实践中认识到, 需要&凭藉着行政的力量去作社会改进&, &改 造乡村&最终还是要&靠上面力量或外面力量&.能够组织起多少&外面力量&,是 改造乡村的关键因素.像梁漱溟这样的学者显然是无能为力的. 由于国民党对农 村工作的忽视以及在社会动员方面的相对不足, 也因为它对乡镇长的素质要求脱 离了中国的现实国情,它一直没有能够组织起一支规模宏大的&农村工作队&.国 民党在人力动员上做得最好的一次是在抗战后期组织青年军,所谓&十万学生十 万军&;而对于农村工作就没有下过类似的功夫.中共组织&外面力量&主要依靠 三种力量:一是军队兼为&战斗队&和&工作队&,这是中共的看家本领;二是大批 吸收青年知识分子,不论学历高低,经过短期培训后组成专门的农村工作团;三 是抽调方方面面的人员,组织临时性的工作队,如民主党派人士,大学教授等轮 流下乡搞土改.清季以前的县官实行回避制度,也可以算是&外来干部&,但一县 中只有朝廷命官数人,他们不能不依赖本地的胥吏和乡绅来治理. 而中共组织起 来的&外来干部&, 一县就可以达到数百人, 他们自然有能力摆脱传统的自治力量, 逐步构建&不漏一村&进而&不漏一家而一人&的&行政网&. 外来干部人数再多,也只能构成乡村行政网的骨架,其行政的末梢还是要 由本地干部来充任.国民党虽然致力于扶植&新式精英&,但这些人往往与&传统 精英&有着千丝万缕的联系,因此后者的威风仍然不倒,对于县,区,乡的施政 形成一定的障碍.而中共的外来干部及其扶植的&新式精英&,则与&传统精英&没有任何瓜葛,而且是势不两立的.张鸣指出:土地革命将农村的权力结构翻了过 来,将所有原来的富人统统打翻在地,成为农村中新的&贱民&阶层,原来农村的 &能人&只有最没有文化的那一部分进入了权力中心,成为新时代的主宰,经济能 力和文化资源的缺失使得乡村权力架构对国家政权和意识形态的依赖加大, 而国 家政权正好借此建立健全了一套全能式的绑在国家战车上的基层政权体系, 无条 件地为国家工业化提供所需的一切. 国民党虽然标榜&党治&,但它只在部分省份建立了县党部和区分部, 党的组 织基本上没有在广大的乡村扎下根. 而中共的组织从县到区再到乡, 最后在村一 级普遍建立了党支部,形成了比第一行政网(政权组织网)更稠密的第二行政网 (党群组织网) .1952 年 5 月 30 日,中共中央发出《关于在&三反&运动的基础上 进行整党建党工作的指示》 ,要求争取在今后一年内,在没有党的组织的 12 万个 新区乡村和 2 万个老区乡村建立党的组织. 1954 年 11 月 8 日至 12 月 6 日,中 央组织部召开了第一次全国农村党的基层组织工作会议.在这次会议前,全国 22 万个乡中,已有 17 万个乡建立了党的基层组织;农村党员近 400 万人,占农 村人口的 0.8%. 例如,浙江省海宁县于 1954 年着手建立乡党支部,至年末, 68 个乡镇基本完成党支部的创建.1956 年撤区并乡,始建乡党总支,并开始把 党的基层组织延伸到村级.1958 年 4 月,乡总支升格为党委.后来经过并乡建 公社和公社调整划小,至 1961 年 5 月,该县 Y 公社(即原 Y 乡)所属的 12 个 生产大队均建立了党支部. 从政社合一到三位一体. 从 1950 年代后期到 1980 年代中期, 中国乡级治理体制经历了三次变化. 一 变是建立政社合一的人民公社;二变是&四清&,&文革&时期的&一元化领导&;三 变是强调党政分开,政企分开,恢复乡镇建制,挂起党委,政府,经联社(或总 公司)三块牌子. 政社合一的人民公社时期通常可分为两个阶段, 前一阶段从 1958 年到 1961 年,特征是&一大二公&,实质上就是&一平二调三共产&;后一阶段从 1960 年代 初到 1980 年代初,特征是&三级所有,队为基础&.笔者在这里把后一阶段的下 限提前到 1960 年代中期, 而把其后的十几年纳入另外划分的&一元化领导&时期. 毛泽东在力排众议掀起农业合作化高潮后,就不断鼓吹&办大社&,&并社升级&, 直到提倡&还是办人民公社好&.1958 年 8 月 6 日,毛泽东在视察河南省新乡县七 里营人民公社时说,看来人民公社是一个好名字,包括工农商学兵,管理生产, 管理生活,管理政权.他在 8 月 17 日开始的北戴河政治局扩大会议上又说:人 民公社是政社合一,&组织军事化,行动战斗化,生活集体化&. 这次会议上通 过的《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》规定:人民公社实行政社 合一,乡党委就是社党委,乡人民委员会就是社务委员会. 社务委员会后改称 管理委员会,设主任 1 人,副主任 2―5 人,委员 11―19 人.同年 12 月 10 日, 中共八届六中全会通过的《关于人民公社若干问题的决议》规定:&人民公社应 当实行统一领导,分级管理的制度.公社的管理机构,一般可以分为公社管理委 员会,管理区(或生产大队) ,生产队三级.管理区(或生产大队)一般是分片 管理工农商学兵,进行经济核算的单位,盈亏由公社统一负责.生产队是组织劳 动的基本单位.& 这里的生产队即后来的生产大队,后来的生产队此时称作生产 小队. 何谓&政社合一&?就是公社以下的各级生产组织同时可以实施专政功能, 凡是不顺从高指标和军事化管理的人均可作为&阶级敌人&对待. 1962 年 3 月 15 日, 刘少奇在给公安部长谢富治的一封信中说: 从一九五九年以来, 有许多公社大队 等用长期拘留,长期劳改,劳教等方式,实际上逮捕了许多人,饿死和折磨死了 一些人;而这些是你们不能够控制的,没有统计的,或者统计不确实的.他要求 检查,揭露,批判和纠正这种情况. 但是,几个月后召开的中共八届十中全会 鼓吹&积极斗争,一抓就灵&,号召阶级斗争要&年年讲,月月讲,天天讲&,公社 大队在动用专政手段和&群众专政&方面反而愈演愈烈了. 何谓&一大二公&,仍以海宁县为例来说明.1958 年国庆节前,海宁全县实现了人 民公社化,原来的 6 大镇,2 小镇以及 22 个乡的 235 个高级社共 9 万户 40 多万 人组成了 7 个公社,最大的 18944 户,最小的 3875 户,11009 户的钱塘江公社是 由原来的三个乡一个镇合并而成.此乃&大&之谓也.公社可以随意占用管辖范围 内的任何一块土地,抽调大队,生产队和农民个人的钱财,无偿征用劳动力,以 及办公共食堂吃大锅饭.1958 年 12 月,钱塘江公社成立伊始,就从两个大队无 偿划出数十亩地,办起了名不副实的&钱塘江大学&;次年 10 月,公社更划出数 百亩地创办蚕种场等.1959 年,公社规定 L 大队除农业税外还要上缴公积公益 金提成近万元,上交饲料粮 20000 斤以满足公社牧场之需.1960 年,公社从 L 大队抽调上百名劳动力开矿,炼钢,做工,工分全部要大队负担,这一年,该大 队有许多络麻因为来不及收获而烂在了田里. 此乃&公&之谓也. &一大二公&掏空了原来合作社的集体积累和农民的个人家底, 使农村陷入空 前的大饥荒,大萧条中.1960 年 11 月 3 日,中共中央直接向全国农村党支部发 出一封《关于农村人民公社当前政策的紧急指示信》 ,要求&坚决反对,彻底纠正 '一平二调'的'共产风'&. 1961 年 3 月 22 日广州会议通过的《农村人民公社工作 条例(草案) 》确定:人民公社的规模,一般地应该相当于原来的乡或者大乡; 生产大队的规模,一般地应该相当于原来的高级农业生产合作社. 生产大队是基 本核算单位,生产队是直接组织社员的生产和生活的单位. 以生产大队为基础的 三级所有制,是现阶段人民公社的根本制度.4 月 26 日,中共中央将毛泽东的 批示, 胡乔木的一封信和关于公社食堂问题的调查材料等四件附文转发各中央局 和省,市,自治区党委,要求作为研究和解决食堂问题的参考.调查材料指出, 食堂散了以后,对生产只有好处.对于这个问题应该毫不犹豫,当机立断. 在 1962 年 1―2 月召开的&七千人大会&上,中共中央发出《关于改变人民公社基本 核算单位问题的指示》 ,进一步缩小了基本核算单位:&在我国绝大多数地区的农 村人民公社, 以生产队为基本核算单位, 实行以生产队为基础的三级集体所有制, 将不是短期内的事情, 而是在一个长时期内, 例如至少 30 年, 实行的根本制度. & 调整后的政策也确认:应该允许社员经营少量的自留地, 凡是已经把自留地全部 收回的,应该拨出适当的土地分给社员,作为自留地;今后不得将社员的自留地 收回归公,也不得任意调换社员的自留地.应该有计划地恢复农村集市,恢复农 村经济. 施坚雅注意到:公社被再分为与基层市场系统相接近的单位,是与农村集 市在
年之间的冬季恢复活动紧密联系在一起的;一旦某个市场恢复 运行,它所处的集镇在一般情况下就成了一个新的,较小的公社的中心.他以广 东省大埔县为例,公社化以前该县拥有 8 个集市,其中 6 个是基层市场,2 个是 中间市场(县城镇和另一个建制镇) ;公社化中只成立了 5 个公社,但到 1961 年 底,公社数增至 8 个,各以 8 个集市中的 1 个为中心;最后,以中间市场为中心 的公社再次被分割,其中一个一分为二,另一个则一分为三. 上述的钱塘江公社也在 1961 年 5 月&分家&,分成 Y,郭店,钱塘江三个公社和盐官镇;Y 公社 分成 L 等 12 个大队;L 大队解散了公共食堂,把大队财产重新划分给 14 个生产 队. 从&大&到&小&,从&公&到&自&(自家开火吃饭,自留地,集市自由买卖) , 在体制和政策上都是一个大倒退,是在几千万人饿死的情况下不得已而为之. &一元化领导&时期可以细分为四个阶段:四清工作团&一元化领导&,短暂 的无政府状态,革命委员会&一元化领导&,革委会和党委会合二而一. 1964 年 6