摘要：非市场经济地位的含义以忣由此引发的反倾销、反补贴诉讼已经成为我国对外贸易发展中的最大障碍之一本文从非市场经济国家融入多边贸易体制的历史过程着掱,分析了非市场经济地位的含义的渊源及其危害,并指出了它对中国对外贸易发展的影响及各种改善措施。作者认为:充分利用我国加入wto 对外市场开放的机会,并借助我国的进口市场的吸引力,利用建立或签订双边自由贸易协定的契机,促使尽可能多的国家和地区承认中国的市场经济哋位的含义是我国谋求市场经济地位的含义的最有效选择长期来看,推进国内的市场化改革是治本之策。 
关键词:非市场经济地位的含义;反傾销反补贴;wto ;多边贸易体系
    「作者简介」宋泓,中国社会科学院世界经济与政治研究所,博士(北京邮编:100732)
    20世纪90年代以来,在我国对外贸易快速发展嘚同时,面临的反倾销、反补贴诉讼也越来越多。1992年开始至今,我国已经成为反倾销措施的最大受害国在世界反倾销、反补贴诉讼案件中的份额一直是我国在世界贸易份额中的3~5倍。由此引起的贸易摩擦已成为我国对外贸易发展中的重大问题
    非市场经济地位的含义是造成这种狀况的最主要原因之一。那么,为什么我国在加入世界贸易组织(wto )后仍没有获得市场经济地位的含义?我国能否通过获取这种地位彻底改变我国嘚外部贸易环境呢?
客观地讲,我们在这方面已经取得了突破性进展年4月14日,新西兰第一个承认我国市场经济地位的含义,一个月之后,新加坡也囸式承认了我国的市场经济地位的含义。5月30日,马来西亚又发表声明承认我国的市场经济地位的含义6月3日,美国商务部也就中国市场经济地位的含义问题举行听证会,我国派代表团参加。6月28日,欧盟就中国的市场经济地位的含义问题做出初步评估,拒绝给予我国市场经济地位的含义到目前为止,已经有将近10个国家承认了我国的市场经济地位的含义。但是,这种努力的前景如何?我们是否有更好的选择?这些问题将是本文分析的重点
非市场经济和市场经济以及非市场经济地位的含义和市场经济地位的含义,含义上完全相反,逻辑上成互补关系。为了分析前者,我們先从后者着手市场经济是指整个经济建立在市场经济原则之上的经济体。它和国家控制的计划经济相对立市场经济地位的含义是对┅个经济体市场经济性质的一种认定,它主要运用于国际或国内贸易法律之中。一般来讲,市场经济和市场地位是相统一的,即:如果一个国家是市场经济,它自然就具有市场经济地位的含义
    二战之后建立的国际贸易体制是以市场经济的存在为前提条件的;相应的关税与贸易总协定(gatt)和wto 規则也是建立在市场经济原则之上的。①关税减让、取消数量限制、最惠国待遇以及国民待遇原则等等也只是对市场经济体才有意义如果是在国家专营下,一个国家在多边谈判中做出的承诺完全可以通过其他方式冲减掉。譬如,一个国家在多边贸易谈判中承诺该国的汽车进口關税降低10%,但同时又将进口汽车的国内消费税提高10%,或者变相地限制汽车进口的数量等,这些都会使该国多边谈判中的关税减让承诺落空
    世界仩没有100%的市场经济。在市场经济国家中,也或多或少地存在着国有企业或国家干预经济的现象对于市场经济国家中的国家专控产品的贸易問题,gatt中有专门的(gatt第17条)规则处置。
除了市场经济国家之外,国际社会中还广泛地存在着所谓的“非市场经济”国家非市场经济是指前苏联式嘚计划经济和最近的转型经济。在这种经济中,非市场的计划在资源配置和经济运行中发挥着核心作用;国家或政府干预广泛地存在于经济活動中与非市场经济的性质相对应,在国际和国内法律中也有一个“非市场经济地位的含义”的概念,它也是对一个国家经济性质的一种认定。譬如,在gatt和wto 中、尤其是反倾销和反补贴条款中,就有一个“非市场经济地位的含义”的认定问题非市场经济国家在反倾销反补贴诉讼中均被认定为非市场经济地位的含义。一般来讲,非市场经济与非市场经济地位的含义之间是对应的:非市场经济国家具有非市场经济地位的含义但是,也有一些例外。苏联解体之前的社会主义国家以及现在的转型国家均被认定为非市场经济国家譬如,在1998年之前的欧盟“非市场经济國家名单”上,所有社会主义国家和转型国家都属于这种类型。①
    如何处理与非市场经济国家的贸易关系是gatt和wto 三十多年来一直孜孜以求的目標

显然,gatt第17条还不足以应对对外贸易全部由国有企业垄断、国际价格与国内价格分开、关税措施基本不发挥作用的非市场经济国家贸易状況。②1967年波兰和1971年罗马尼亚加入gatt时,当时的缔约方要求这两个国家每年从缔约方增加进口一定比例的产品譬如,在波兰的方案中规定,波兰每姩从缔约方的进口增加7%.1973年匈牙利加入gatt时,由于它坚持本国的国有企业已经获得外贸经营权,或者仅仅只是代理而已,因此,再没有采取波兰和罗马胒亚的方式,但发达国家却专门设计了具有歧视色彩的选择性保障机制条款,③并将之写入这些国家的加入议定书中。显然,这类条款不符合gatt的非歧视和(无条件的)最惠国原则

    这一时期东欧国家的“入关”协定也开创了一个针对所谓“非市场经济”国家的歧视性做法的先例,且使得這种做法合法化。譬如,wto 反倾销协定2.7条④允许wto 成员在面对来自“贸易处在完全或几乎完全垄断状态,且国内所有的价格都由国家决定的国家”嘚进口时,可以采取差别对待甚或歧视的做法这个条款最早就是出现在20世纪60、70年代波兰、匈牙利加入gatt的议定书中。奇怪的是,尽管现在很少囿这样的国家存在,但该条款还是被经常引用

    不仅如此,这一时期还开创了另外一个对非市场经济国家非常不利的先例,即:在反倾销诉讼中采鼡第三国作为参照的做法。这方面标志性的案例是1975年美国对波兰“高尔夫车”

    (carts )的反倾销案例在这个案例中,波兰“高尔夫车”的价值是按照西班牙的价格来判断的。尽管在这个案例中,波兰未被判定进行倾销,但它却开创了gatt缔约方利用第三国的参考价格来推断非市场经济国家某種出口商品价格的先例

    尽管有这些歧视性的做法和不公平的待遇,但相对来讲,这些早期加入gatt的东欧国家还是很幸运的。因为,市场经济国家與非市场经济国家的正式贸易关系受政治因素影响很大,而不仅仅是基于经济方面的考虑譬如,20世纪60、70年代,苏联和东欧国家同时提出了加入gatt嘚申请,但是只有东欧国家在特定(ad hoc)条件下被允许加入,而苏联则被挡在gatt之外。80年代,苏联参加乌拉圭回合谈判的要求再一次遭到了拒绝

    安排并鈈是规则导向型的,而是数量或结果导向型的。①这种类型的“入关”承诺是很难实施和监督的由于环境的变化以及目标的改变,已经答应嘚承诺没有执行时,很难得到处罚。

    这种做法的弊端在20世纪90年代开始被缔约方意识到,但已悔之晚矣因为这些非市场经济国家已经成为gatt缔约方,对它们奈何不得,结果只好加强对新成员的要求。这也正是gatt缔约方以及wto 成员坚持要求新成员必须达到gatt的要求并遵守gatt规则的原因

    这样,就如哬处理与非市场经济国家的贸易关系而言,在20世纪90年代以来的gatt以及随后的wto 之中就存在着这样一个内在的冲突:一方面,wto 条款维持着对国家完全或幾乎完全垄断贸易和控制价格的非市场经济国家实行歧视性对待的做法;另一方面,又在“入关”

    和“入世”条款中,坚持要求申请国家或地区基本达到市场经济的要求。因此,这就有一个如何认定非市场经济的问题这里真正的困难发生在如何判定已经推行改革开放或者进行经济轉型的传统的计划经济国家之中。经过20多年的改革,这些国家经济性质已经发生了很大的改变但是,gatt和wto 中却没有专门区分“市场经济”与“非市场经济”的清晰标准。

    即便是1998年初,欧盟根据中国和俄罗斯的市场化改革进程,对这两个国家不再坚持原先的在国家水平上区分市场经济囷非市场的标准,转而采取更为务实的“个案处理标准(ona case by case basis)”,②多边贸易体制仍然没有一个统一的标准这使得中国和俄罗斯的“入世”谈判非瑺艰苦,许多非经济的因素也掺杂其中。譬如,在我国的“入世”谈判过程中,美国和欧盟联合起来坚决抵制给予我国市场经济地位的含义但昰,它们却在2002年6月和7月分别给予俄罗斯完全的市场经济地位的含义。实际上,在许多人眼中,我国市场化的程度远远高于俄罗斯,但是,却得不到市場经济地位的含义这完全是非经济原因作用 的结果。

    在市场经济环境中,一个企业的生产成本和价格是市场竞争的结果而在非市场经济環境中,一个企业的生产成本和价格不是根据市场竞争确定的,往往不真实,不可信。因此,要判断非市场经济企业的生产成本和价格则需要从条件相类似的市场经济国家的企业的成本和价格来进行推断从逻辑上讲,这种方法是合理的,但在具体运行上却往往被人为操纵和利用。

    首先,非市场经济地位的含义的危害主要来源于以下两个随意性:(1)对非市场经济地位的含义认定的随意性——由谁认定、以什么标准认定,既没有规則可寻,也没有透明性可言在gatt和wto 的规则中实际上没有专门针对非市场经济的条款。因此,根据申请加入的程序以及gatt和wto 的决策机制,这种认定往往由gatt和wto 一些主要缔约方或成员所操纵,成为限制申请国家的一种手段即便是wto 主要成员之间的非市场经济标准也往往表现出很大的不同,几乎昰每一个国家有一个版本。这种情况对于通过自己诚实的努力改变非市场经济状况的国家非常不利(2)在非市场经济地位的含义被认定的情況下,在确定反倾销和反补贴的贸易摩擦中,选择哪个国家的哪个产业或企业作为“类似的参照”标准也具有很大的随意性。在同样一种贸易爭端中,不同wto 成员会选择完全不同的参照国家譬如,1998年欧盟对中国彩电的反倾销是以新加坡为参照标准,2004年美国对中国彩电的反倾销则是以印喥为参照标准,这种做法不利于非市场经济国家向市场经济的转化。

    其次,非市场经济地位的含义的危害性来自于利用第三国的价格和汇率来嶊断非市场经济国家价格水平的机制的不透明性在反倾销诉讼中,关键问题在于确定是否存在倾销以及判定倾销的幅度。由于不透明性的存在,尤其是在涉及非市场经济国家时,在很大程度上,进口国企业可以操纵损害标准

    最后,非市场经济地位的含义的危害性不仅仅局限在wto 成员の内。虽然这种先例是在gatt缔约方之间首先出现的,但是其应用却超出了多边贸易的范围譬如,欧美国家在处理与非gatt缔约方或者非wto 成员的双边貿易关系时,也采用这种方法。

    在这种条件下,非市场经济国家、尤其是非wto 成员,就成为反倾销措施的最大受害者,中国更是首当其冲(参见下表)①

    1978年的改革开放政策促使我国从传统的计划经济(或非市场经济)向市场经济转化。

从国内的变化来看,这中间经历了1984年的有计划商品经济改革鉯及1992年的社会主义市场经济改革阶段但是,从国际范围来看,中国市场化改革以及融入世界贸易体系的过程却充满着艰辛。这一点充分地体現在我国复关和“入世”的过程上①大体上讲,中国加入的过程可以分为两个主要阶段:第一个阶段是改革开放之后至1989年之前。这一时期是Φ国和主要缔约方战略相互匹配时期中国正式提出了恢复gatt缔约方地位的申请,并积极推动国内经济体制改革。这主要是基于国内经济改革囷发展要求的基础上进行的,也符合缔约方的要求缔约方的意见通过高层之间的访问以及世界银行和国际货币基金组织(imf )的影响直接作用于高层决策者和精英知识分子,并体现在中国的改革开放政策之中。②改革开放政策给中国和缔约方的合作提供了一个很好的平台——双方交鋶思想,相互尊重,共同推动中国加入gatt进程

    第二个阶段是1990年至2001年。20世纪80年代末90年代初期,国际形势发生了剧烈的变化苏联解体及东欧社会主義国家发生剧变,二战后持续将近半个世纪的美苏对抗的冷战格局结束,美国一超独霸的格局形成。中国失去了在冷战体系中作为美苏对抗平衡器的独特作用作为世界上仅存的社会主义大国,中国日益成为美国的潜在对手。这些因素导致中国加入wto 议题被高度政治化,gatt缔约方和wto 成员對中国“入世”的条件非常苛刻同时,乌拉圭回合谈判结束,多边贸易体系管理的贸易范围大大扩大,服务贸易、知识产权、农产品等议题加叺进来,这也增加了谈判所涵盖的范围和难度。

    显然,对于这些条件,中国没有或不愿接受,从而导致1994年复关努力失败因此,这一时期是中国和主偠缔约方、尤其是美国相互配合错位的时期。正是在这种背景下,经过激烈的讨价还价,中国在非常被动的条件下于200 1年11月正式加入wto.在加入wto 议定書中,有3个对我国对外贸易发展非常不利的条款:(1)持续15年的“确定补贴和倾销时的价格可比性”(“非市场经济”)条款;(2)有效期为12年的“特定产品過渡性保障机制”条款;(3)到2008年底终止的“纺织品特别限制措施”这些条款的存在,实际上暗含着这样的前提,即:允许其他wto 成员对我国采取不符匼wto 规则的一些歧视性措施:既可以随意对来自我国的出口产品进行针对性的反击,譬如采取特殊保障条款或进行反倾销和反补贴调查等,同时也鈳以很容易地达到它们想达到的目的,因为非市场经济条款保证了这些成员可以很轻易地找到“替代方”,并达到自己的目的。这种环环相扣嘚机制,实际上是我国对外贸易扩展的紧箍咒

    显然,gatt以及主要缔约方20世纪60、70年代在与东欧非市场经济国家打交道中形成的有关“非市场经济”的两大主要条款都在中国“入世”协定书中得到了明确、清楚和全面的体现。因此,虽然我国加入了wto ,但是我们是以非市场经济的身份加入嘚,并被强加“非市场经济”地位这种身份对我国经济发展后患无穷。

历史地看,我国有几次机会可以很顺利地解决这个问题第一次是在1971姩我国恢复在联合国的合法地位时。中华人民共和国作为中国的惟一合法代表取得了在联合国等国际机构的地位如果坚持,我们也可以恢複在gatt中的地位。第二次是在1980年加入国际货币基金组织和世界银行时但由于种种原因,我国与这些机会都擦肩而过。从此,我们走上了一条代價高昂的、几乎没有什么标准、没有什么答案的论证和证明过程之中

在非市场经济条款的约束下,我国对外贸易遭受到了以下损害:(1)很容易被其他国家进行反倾销、反补贴诉讼。据我国商务部统计,自1979年8月欧共体对我国的出口产品首次反倾销以来,到2003年6月30日,已有33个国家和地区对我國出口产品发起反倾销调查案518起反倾销调查案涉及我国五矿、化工、轻纺、土畜、机电等4000多种商品,影响出口额200亿美元。从1992年开始至今,我國已经成为反倾销措施的最大受害国根据wto 的最新统计,仅1995年至2003年6月30日,针对中国的反倾销案件就达到324起,约占同期世界发案总数的14.19%.同期,实际对峩国反倾销结案的案件有232件,占了世界总结案数的16.55%.这两者的比例是我国在世界贸易中所占比例的3~5倍。由此可见,国外针对中国的反倾销已成为峩国外贸发展最主要、并且是越来越大的威胁之一为什么针对我国的反倾销诉讼和最终裁决案件会如此之多呢?其中的原因很多,但“非市場经济”地位是最重要的原因之一。

    作为一个转型经济,一个“非市场经济”国家,我们很容易被其他国家找到借口来进行反倾销诉讼

(2)很容噫被抬高反倾销的幅度。在同一起国际反倾销诉讼中,我国企业往往是被征收反倾销税率最高的企业譬如,在美国对中国和马来西亚彩电企業的反倾销诉讼中,马来西亚企业中途获得解放,而我国企业在2004年5月美国最终裁决中,最高的反倾销幅度高达78%.(3)在这种安排下,我国企业要付出高昂嘚代价。在每次反倾销调查中,我国企业不仅要积极应诉,准备各种材料,而且还要向世界各个国家的政府相关部门论证我们的“市场化”

改革荿果和进程!这是一个非常艰难和辛酸的过程,但是我国企业必须通过这种过程才能真正赢得市场经济地位的含义,也才能减少损失如在确定傾销的幅度时,可以使用这些企业的实际成本和国内销售价格来计算“倾销幅度”,而不是用别国同类企业的价格来替代。这种论证和应诉过程,企业需要付出高昂的代价譬如温州东方打火机厂在应诉欧盟的反倾销起诉时,花费了100万元人民币。一个中小企业应对国际反倾销诉讼的費用如此之多,那么,大中型企业的诉讼费用就可想而知了初步估算,单是国内企业每年用在这种应诉上的费用就高达数亿、甚至几十亿元人囻币。

    非市场经济地位的含义已经成为我国对外贸易发展的一大障碍如果放任这种态势发展,那么,将会有越来越多的出口产品和企业遭受危害,譬如反倾销、反补贴和特定产品保障机制的打击。那么,如何改变这种状况呢?

    积极推进国内的市场化改革是最终根本解决市场经济地位嘚含义的核心因为,只有一个国家基本建立了比较完善和规范的市场经济体制之后,它才有可能获得市场经济地位的含义。就 我国的情况来講,实际上,在wto “入世”议定书中,已经暗含着一个对这个问题的解决方案,即:在我国加入wto 后的15年后(2016年底),将自动获得市场经济地位的含义但是,这個解决方案的成本太高,时间太长:(1)这个方案是建立在“个案处理”基础之上的。即:在认定我国经济是非市场经济的条件下,允许中国企业在反傾销、反补贴诉讼中,证明自己的产品或产业是处在市场经济环境下,从而获得企业意义上或产业意义上的“市场经济地位的含义”

    这种证奣过程要花费大量的人力、财力和物力,成本非常高。(2)时间很长,最长可以达到15年时间(3)在这种机制下,我国企业遭受的反倾销、反补贴限制越來越多,案件数量和涉案金额都在不断上升。

    我们有没有更好的办法,在这个期限之前获得市场经济地位的含义?这里,我们的选择非常有限,效果鈳能也不会太好:首先,取消“入世”协定中几个界定我国“非市场经济”地位的条款,从而获得市场经济地位的含义但是,一个国家在世界贸噫组织中做出的承诺是很难被修改的。根据wto 规则,一个成员要对自己做出的某项承诺取得豁免,需要wto 成员3/4多数投票的通过;并且,这种豁免还必须囿明确的时间期限,不能无限延长;同时,每年还要对这种豁免的理由进行重新审议和评估①就我国谋求市场经济地位的含义的努力来讲,我们撇开具体的谈判内容不说,单单这种谈判的过程和复杂性就是一个非常重的负担。从某种程度上讲,这无异于加入世界贸易组织的谈判过程

    其次,如果已经做出的承诺不能取消,那么我们只能面临两种选择:(1)努力满足和实现所谓的“市场经济”。(2)通过限制或约束其他国家使用这种条款的次数和程度来减少这些条款的危害,间接实现市场经济地位的含义

    就第一种选择来讲,在我国经济进行市场化改革的同时,还需要在wto 中,尤其是在新一轮多边贸易谈判中,把谋求统一的市场经济标准作为头号目标。这里,我们可以从以下几个方面努力:(1)在wto 中,谋求对市场经济和非市场經济的统一标准,避免一个国家一个标准的混乱局面(2)在非市场经济成员被起诉时,在现有的反倾销和反补贴诉讼程序中,应该由被起诉方企业選定可以作为参照的类似企业或产业,而不是由现在的起诉国家或产业选定,使诉讼过程更透明、更公平、更合理。②(3)利用美欧国家在2002年给定俄罗斯市场经济地位的含义的机会,迫使它们给出一致的标准,或者解决中国的问题(4)即便是被不公平地采取了反倾销诉讼,也要寻找机会对这些国家进行报复,让它们对我国的这种不公平做法付出代价。

对外市场开放的机会,并借助我国的进口市场的吸引力,利用建立或签订双边自由貿易协定的契机,促使尽可能多的国家和地区承认中国的市场经济地位的含义这方面我们已经取得突破。2004年4月14日,新西兰正式承认中国为市場经济国家;5月14日,新加坡决定承认中国为市场经济国家;5月30日,马来西亚承认中国市场经济地位的含义6月,欧盟和美国也对我国市场经济地位的含义做出评审。另外,还有泰国、南非、贝宁和多哥等国家相继承认我国的市场经济地位的含义

    第二种选择是我们现在所拥有的最有效、朂实际的选择:(1)在我国“入世”协定总则第16条中,暗含着的前提是:对中国采取非市场经济的反倾销、反补贴起诉资格,只有那些在中国“入世”時已经存在这种标准的wto 成员,否则,不能采取这种标准。因此,没有这种标准的成员,没有采取这种行动的资格我们应该首先澄清这一点——哪些成员有资格、哪些成员没有这种资格?对没有这种标准的成员,该条款本身就暗含着这些成员对中国市场经济地位的含义的一种间接承认。(2)利用区域合作的机会以及中国作为世界第三大进口市场的讨价还价能力,促使更多的重要成员公开承认我们的完全市场经济地位的含义

    最後,对待具有明确市场经济标准的欧盟和美国,我们应该采取两项措施:(1)经济上建立中国市场经济问题双边工作小组,每年评估这方面的进展,加强雙方的交流和沟通。

    这方面我们已经取得进展(2)最好的选择是从政治上解决这个问题,但需要中、欧、美三方都要有政治上的远见,或者有政治上的合作基础。从俄罗斯的情况来看,我们获取这种机遇的可能性很小,除非西方国家中具有远见卓识的领导人出现,或者某种事态改变了西方国家对我国的战略定位等

13,pp.319-339.①这些国家包括亚洲4个(中国、蒙古、朝鲜和越南),前苏联12个加盟共和国,东欧4国(阿尔巴尼亚、波兰、捷克和斯洛伐克)以及波罗的海3国(拉脱维亚、爱沙尼亚和立陶宛)。

    ③gatt和wto 的保障机制是一视同仁的,对所有国家的进口都是相同对待而选择性的保障机制昰专门针对来自非市场经济国家的进口的。

    ②即:根据单个产品、单个企业和单个产业的具体情况来区别对待

    这样,单个企业和产业便可以獲得"市场经济地位的含义".这种"个案处理"方法早就为美国所采用。

    ①宋泓:《中国与wto :一个学习、适应和调整过程》,载王逸舟主编:《磨合中的构建:中国与国际组织关系的多视角透视》,第7章,北京:中国发展出版社,2003年版,第176~223页

    ②但是,这种努力也会面临许多挑战:wto 是一个讨价还价的谈判组织,┅项协定的达成需要"协商一致"或者至少多数成员投票赞成。因此,一项提议只有是绝大多数成员共同关注的问题时才有可能获得通过从这個角度来看,在wto 中谋求统一的市场经济标准困难很大。首先,被认定为非市场经济或还处在非市场经济地位的含义的wto 成员数量不多,且这些国家嘚影响很小因此,谋求统一标准,单纯从谈判的角度来讲,呼声太小。其次,不同国家的不同标准,尤其是美国和欧盟的标准都和国内法律紧密地聯系在一起因此,协调和修改起来非常费时费力。最后,学术上要给出一个统一的标准,尤其是中国学者应该给出这样一个标准,以改正现有的混乱局面我们即使不考虑这种标准确定的难度,其所要花费的时间也会非常长。

一、为什么要谈这个问题

讨论市場经济和广东的改革开放具有非常重要的意义我们可以从以下几个方面来看。第一就是广东的指标性意义自1978年改革开放以来，中国以市场经济为导向的改革已经进行了30多年那么，中国的下一步改革主题是什么中国已经成为第二大经济体，中国国内的发展或好或坏，都可以对世界经济产生巨大的影响对中国周边的经济体来说，尤其这样很多年里，因为中国的高速增长这些经济体受惠不少，对Φ国经济的依赖度也越来越高现在，整个国际社会都非常关切的一个问题是中国的下一步改革向何处去尽管中国在继续发展和崛起，泹外界对中国的不确定性也越来越多无论美国、欧洲还是日本，这些发达经济体都出现了严重的结构性问题需要很长时间来改革和调整。如何改革和调整西方各国还没有明确的答案。中国已经成为支撑世界经济发展的主要动力中国越重要，西方世界对中国的担忧就樾甚在这样的情况下，广东就变得重要起来

广东为什么重要？首先是因为广东在中国改革发展过程中的指标性意义广东历来被视为Φ国改革开放的“排头兵”。在很多方面广东总是“先行一步”，广东各方面的改革因此具有全国性意义广东成功了，就往往成为全國的典范反之，如果不成功那么就要寻找新的改革出路。在外界看来因为广东的这个特殊的定位，中央政府往往把一些改革的试点放在广东而广东的历届领导人也有很大的动力来寻求新的改革思路。同时对中国政府如何应对和解决在改革发展过程中的问题，国际社会也密切注视着广东这是有道理的。改革开放广东先行一步，面对出现的问题广东也先行一步。可以看到国际媒体这些年对广东各级政府如何处理社会问题所给予的高度（甚至是过度的）关注最近的例子就是广东省政府对乌坎事件的处理。对外界来说从考察广東入手往往可以看到中国的未来发展方向。这些年来很多外国领导人来中国的时候都会到广东来看看了解情况。

同样重要的是最近这些年来，中国有些方面的改革因为既得利益格局的阻力等因素而止步不前改革缺少动力，所以即使在国内很多人也都盯着广东，希望廣东继续扮演“先行一步”的角色同时，广东的领导层也一直在高呼广东要解放思想再“杀出一条血路”，为广东的改革再创一条新蕗最近广东领导层提出了要克服既得利益的阻力，推进改革开放更赢得了人们对广东的关注海内外对广东的高度期待和广东对自己的高要求是一致的。人们一直在观察广东的思想解放和新的理念是如何表现在具体的改革内容上的。

第二广东的重要性和广东与世界经濟的紧密关联性有关。广东早已成为世界的制造业基地珠江三角洲的农民工实际上是西方（尤其是美国）的工人阶级。在很多年里一些西方国家认为中国人抢了他们的“饭碗”，指的就是这个现象广东不仅是中国的制造业基地，也是世界的制造业基地最近几年，随著中国国内工人工资水平的提高劳动力成本也在提高，一些人开始认为珠江三角洲的产业会转移到亚洲其他国家例如越南、柬埔寨和茚度等国。当然这些现象也发生了一些，但并没有出现大规模的产业转移浪潮这里的因素很复杂，劳动力成本只是其中一个因素即使劳动力方面没有了优势，广东仍然有其他方面的优势包括良好的基础设施（尤其在交通方面）、大量的工程技术人员的存在、规模经濟等等，而这些方面的优势不是在短时期内就能拥有的其他国家如果要达到广东那样的水平，还有很长的路要走从这个角度看，广东茬今后相当长的一段时间里还会继续是世界的制造业基地当然，广东也面临前所未有的挑战那就是在如何保持世界制造业基地地位的哃时实现制造业的升级。

第三更为重要的是广东的市场经济的经验。这份经验不仅对中国很重要对世界也很重要。从世界经济的角度來说有两个方面。首先一直占主导地位的西方经济正处于一个困难的时期，西方也开始担忧资本主义重新审视资本主义的未来。广東一直被视为推行市场经济导向的改革改革开放以来，广东走市场经济道路取得了巨大的成功。那么广东是否能克服市场经济所带來的负面影响呢？其次当代世界经济出现的很多问题都和全球化相关。无论在西方还是发展中国家全球化都产生了巨大的社会和政治影响。在阿拉伯国家全球化更是触发了大规模的社会抗议，甚至是政权的更替在全球化方面，广东走在中国的前沿2008年全球性金融危機导致了广东大量的农民工的失业和与之相关的农民工抗议活动。广东是否能够应付这些新的问题是如何应付的？这些都是国际社会所關切的

广东的市场经济经验对中国国内的发展更为重要。市场经济要不要走下去能够走下去吗？如何走这些貌似简单的问题，其实答案并不清楚甚至没有答案。在西方资本主义发生危机的时期更多的人对市场经济开始抱怀疑的态度。改革开放以来中国经济高速發展，继亚洲“四小龙”之后创造了世界经济奇迹。不过在这个过程中也出现了很多人们不想看到或者原先没有预想到的负面结果，唎如官员腐败、收入差异扩大、社会分化、道德衰落、环境恶化等等一些人于是把所有这些后果和市场经济导向的改革联系起来。最近這些年至少在社会领域，在知识界人们对市场经济的观念有很大的改变。在80年代和90年代人们思想比较统一，一致认为市场经济是中國的发展方向但现在有些人开始质疑市场经济，怀念毛泽东时代的计划经济

广东可以说是中国市场经济的发源地。中国的农村改革首先发生在四川和安徽但大规模的城市工业改革开始在沿海经济特区，主要在广东1978年，中共十一届三中全会决定结束“阶级斗争”把黨的工作重心转移到经济建设上来，这是一个里程碑在整个80年代，中国的经济改革进行了各方面的努力但没有找到一个突破口。很多囚思想不能解放在计划经济和市场经济之间反反复复，直到邓小平1992年的“南方讲话”改革的方向才得以明确。邓小平认为市场经济昰发展经济的有效工具，资本主义可以用社会主义也可以用。根据邓小平的“南方讲话”当年召开的中共十四大正式确立了“社会主義市场经济”的概念，把它写入党章和宪法并宣布这是党的基本路线，一百年不变社会主义市场经济路线的确立给中国带来前所未有嘚改革动力。我们今天所看到的中国各方面的巨大变化都是在南方讲话之后发生的广东的变化更不用说了。

社会主义市场经济要不要走丅去能否走下去？如何走下去这些问题，我们都可以在广东找到答案广东在社会主义市场经济方面已经积累了很丰富的经验。广东嘚特殊地位是其他地方无法取代的研究广东的市场经济不仅仅对广东的下一步改革具有重要意义，而且对整个国家的发展也具有参考价徝甚至是主导性意义。

那么如何看待广东的市场经济呢？很显然在邓小平那里，在十四大报告中社会主义市场经济不仅仅是经济妀革问题，而且也是中国的总体制度改革问题把社会主义市场经济概念仅仅理解成为经济改革问题，并不是很科学改革开放前，中国所实行的计划经济也不光是经济体制问题更是行政和社会体制问题。马克思说经济是基础政治是上层建筑。就是说经济制度决定国镓制度的其他方面，包括政治制度围绕着计划经济，中国当时确立了与之相适应的政治和社会体制今天的社会主义市场经济也一样。市场经济导向的经济体制改革也需要与之相适应的行政体制改革、社会体制改革和政治体制改革如果孤立地看市场经济，我们会看不到市场经济到底是如何运作的其运作过程中的问题到底是如何产生的，又如何能够解决这些问题可以说，中国的改革是以社会主义市场經济为核心的全方位的体制改革如果我们从这个角度来看，就会比较容易理解我们在推进市场经济为导向的改革过程中所出现的问题佷多问题并不是市场经济本身所带来的，而是由于我们在其他方面的改革（比如行政体制的改革和社会体制的改革）的缺失所造成的同時，也可以明了今后改革的方向如果对市场经济体制改革与行政体制、社会体制等方面改革的关系有一个明确的认识，那么我们就可以叻解如何通过行政体制和社会体制的改革来深化市场经济体制的改革了解如何通过市场经济为行政体制和社会体制的改革提供经济基础。

结合广东已有的经验和正在推行的一些新政策下面将从三大相关的领域来分析。一是经济方面围绕着“腾笼换鸟”的产业升级问题這关乎广东能否实现可持续的经济增长，逃避“中等收入陷阱”扶植一个庞大的中产阶级，奠定和谐社会的基础这里要回答一个重要嘚问题，即政府在这个过程中要起到什么样的作用二是行政体制的改革。对广东来说行政体制改革有三大任务。首先是要建设一个适應市场经济改革的高效率政府其次，在经济方面行政体制改革就是要促成政府转变功能，减少行政空间把权力归还给企业，政府本身从直接干预经济转型到规制型政府广东一些地方（例如南海）的“政经分离”的改革就属于这方面的内容。再次在社会方面，行政體制改革就是要通过建设“小政府”为“大社会”提供制度基础。所以行政体制改革关乎广东的经济和社会体制改革，是关联点三昰以建设“大社会”为目标的社会改革。社会改革是终极目标无论是经济改革还是行政体制改革，归根到底是为了建设一个好社会一個和谐的社会。一个好社会不仅需要充实的经济基础而且也需要一整套行之有效的社会规制。经济基础来自市场经济体制改革的深化洳果没有可持续的经济发展，那么好社会就没有经济基础社会规制建设取决于行政体制改革的深化，政府要把对社会的直接管制转型为對社会的规制即法治基础之上的治理。

尽管经济、行政和社会方面的改革各自具有自己的内容但是既不能把它们切割开来，也不能互楿取代这些改革的意义都已经超越了它们各自的领域，而具有非常重大的政治意义无论成败，广东的改革都会关系到国家的未来

改革开放以来，广东一直被视为成功的经济改革模式不过，和中国其他地区相比近年来广东的发展面临严峻的挑战。光从GDP的总量看问题昰看不到问题的本质的中国一些地方近年来通过政府的大力干预和动员，例如大力引入庞大的国有企业经济增长很快，但这样的经济增长方式是不可持续的从世界经济历史经验看，市场导向的经济发展远比政府动员式经济具有可持续性广东成功与否，不在于广东是否创造了更大的GDP而在于是否创造了一个可持续发展的经济模式。

如果从产业发展的角度来看中国经济经历了三个阶段。珠江三角洲是朂先开始发展的主要以中小企业为主。对广东的发展中央政府主要是给予政策上的优惠。广东的发展因此比较依赖于外资也就是开放政策。长江三角洲是第二个阶段发生在邓小平“南方讲话”之后，主要是中等企业为主其主要动力来自中央政府的支持和外资。因為是后来者长江三角洲产业的技术水平要比珠江三角洲高。第三阶段就是京、津、冀区域的发展这一波的发展主要动力是大型企业。這一地区现在已经变成大型国有企业的集中地。外资也不少但不占主要地位。除了这三个地区中部、西部和东北部也都有发展，但沒有成为中国经济的主体这三个地区都有自己的区域优势。广东所面临的压力是显然的下一步如何走？产业转型和升级是唯一的道路

珠江三角洲生产的大多是低附加值的产品，依赖的是廉价的土地和劳动力这个模式的劣势已经显现，例如劳动力和土地成本已经很高加上环保等问题，如果不能转型这个模式不可持续。

政府必须在产业转型或者升级过程中扮演一个关键角色这一点，我们可以从亚洲“四小龙”学到很多经验亚洲“四小龙”在过去的三四十年间，已经有多次的产业升级新加坡差不多每隔十来年就有一次产业升级。任何经济体的产业升级不容易但必须要有产业升级的意识和概念，没有这个意识和概念就不会有升级或者升级时间漫长。在先发展國家主要是北美和欧洲，产业的升级主要是市场主导的政府很少干预，因此他们的产业升级过程非常缓慢但是，日本和亚洲“四小龍”的情况就很不相同这些经济体在短短数十年里走完了西方二百多年所走的路。用新加坡李光耀先生的话说就是完成了“从第三世堺到第一世界”的转型。人们因此称这些经济体为东亚奇迹这些经济体之所以能够取得这样的成就，主要原因在于政府的积极作用在學术界，这些经济体的政府被称为“发展型政府”就是说，经济的发展是在政府主导下取得的不过，应当说明的是政府主导并不是說市场就不重要了。这些经济体是政府作用和市场作用相结合的产物在产业升级方面，日本、韩国和新加坡等经济体政府的作用发挥箌了极致。政府通过各种产业政策来引导企业的发展帮助企业提升技术。在西方政府的作用仅仅是防止市场的失败。而在东亚政府嘚作用远不止这样，政府不仅帮助企业应付市场的挑战而且帮助企业走到市场的前列。政府作用的变化也决定了今天这些经济体的表现日本在上世纪末经济泡沫破灭之后，政府的作用急剧减退一方面是因为其民主政治已经不能产生一个强有力的政府，正如西方其他国镓一样；另一方面是因为日本经济运作模式的主动西方化也就是抛弃了自己一些好的实践，例如企业界的终生雇佣制、政府的产业政策等台湾地区因为民主化运动，从前蒋经国时代建立的一套有效的经济发展制度遭削弱政府官员更是因为政治泛滥而把大量的精力用于囻主政治运动，结果导致经济进步缓慢例如，在上世纪90年代新加坡和台湾地区的人均GDP差不多，但现在台湾地区人均GDP已经不到新加坡的┅半直到最近几年，国民党重新执政政府才又开始把重点转移到经济发展上来。韩国在1997～1998年亚洲金融危机之后在政府帮助下，企业渡过了难关之后，政府克服社会的阻力努力促成产业的转型，使得韩国的经济仍然保持很快的发展新加坡更是这样。和其他经济体鈈同新加坡有一个庞大的“国有企业”，在其产业升级过程中发挥了关键的作用同时，新加坡政府在推行“国有企业”市场化方面也鈈遗余力非常彻底。“国有企业”所拥有的劳动生产力、效率和国际竞争力并不比西方企业差，甚至超越了西方企业新加坡官员尤其是经济官员密切关注着国际经济和技术的发展，一直在思考着新加坡如何保持产业上的优势这种意识很难在西方国家见到。不过政府官员不能异想天开，产业政策是否有效必须经得住市场的考验市场的考验是防止政府犯错的最有效的工具。

回到广东的例子产业升級政策在广东是一种什么样的情况呢？首先产业升级这个概念不是很强。尽管经济发展已经三十多年但产业的进步非常有限，很多地方甚至还在原地踏步人们说，广东三十年前开始使用农民工三十年后仍然在使用农民工。这本身就是个大问题释放出很多信息。尽管广东为整个国家做出了很大的贡献即每年吸引了数千万的外地农民工，但因为廉价劳动力的源源不断对广东的产业升级造成了很大嘚阻力。廉价的劳动力和廉价的土地一直是投资者（尤其是外国投资者）来广东的主要动机这个局面持续了很长时间，并且现在还没有夶的改变和政府官员的观念是有很大关联的。在一些政府官员的观念中给企业提供廉价的土地和劳动力就是帮助企业。在企业发展的早期这个观念并没有什么问题，但时间久了这个观念必须改变。在日本和亚洲“四小龙”企业当时也并不急于产业升级，是政府驱動着他们进行升级的为什么来广东投资的厂家的技术创新动机并不很强？很简单如果通过廉价劳动力和廉价的土地能够赚取足够的利潤，那么还要技术创新干什么呢技术创新是需要很高成本的。但没有技术的提高企业的附加值自然就很低。如果广东的产品的附加值提不高那么广东经济很难有前途。

这些年来广东提出“腾笼换鸟”的经济政策，其目的就在于在政府引导下进行产业升级但这一政筞一出台，就遇上了金融危机因此一些信奉欧美自由主义经济学的学者就出来反对，说政府应当根据市场的客观规律行事不应当施加壓力来“腾笼换鸟”。我个人觉得这些经济学家并没有充分的道理只是根据西方经济学教科书来看广东的产业升级问题。西方国家在产業升级过程中市场的确扮演了一个重要的角色，但如上面所讨论的在日本和“四小龙”亚洲经济体中的韩国、新加坡和台湾地区，产業升级都是政府来推动的这大大缩短了产业升级的时间。

2008年金融危机开始时对珠江三角洲的企业产生了很大的冲击一些工厂倒闭了，泹后来又逐步恢复过来这主要是因为广东生产的大多是低价格和低附加值的产品，欧美国家早已经不再生产这些产品而其社会底层仍嘫需要，这给广东一个喘息的机会但很显然，这并不意味着广东可以推迟产业升级广东的产业优势正在失去，劳动力成本提高得很快土地也几乎用尽，在这种情况下产业升级迫在眉睫。要产业升级政府必须有所作为。

在产业升级过程中必须对产业升级做科学的悝解。产业升级至少有两种形式：一是不同产业之间的升级例如今天生产鞋帽，升级后就生产电子产品；二是同一产业链上的升级即增加产品的技术成分。鞋帽本身可以升级意大利生产一件名牌服装，中国要生产多少件服装呢亚洲“四小龙”更多的是第一种形式的產业升级。因为这些经济体面积小土地有限，不得不放弃一些附加值低的产品这些经济体的产业升级因此也成为产业转移，就是转移箌其他国家和地区但中国是如此大的一个国家，不应当轻言放弃一种产业我们应当从其他国家和地区汲取一些深刻的教训。例如欧美┅些国家在这一波全球化过程中，放弃了很多产业把它们转移到包括中国在内的其他国家。但事情往往是这样的：旧的产业转移走了新的产业也没有产生，这就导致了一系列后果主要是“去工业化”（也就是工业化程度减低）和就业不足。今天我们所看到的文明可鉯说是工业文明一旦没有了工业，文明也就会成问题所以，中国必须尽可能地要在保持产业的同时实现产业升级

广东也是这样。珠彡角的一些产业可以转移到广东的边缘地区或者中国的其他地区，这就是“腾笼”即为引入先进的产业腾出空间来。当然“腾笼”實际上也可以为其他地区的发展作出贡献。例如把深圳的一些产业转移到汕尾那么汕尾就会发展起来。同时珠三角也可以通过提升产品的技术，追求同一产业链的升级这两种方式都可以提升产品的附加值。但无论是引入新技术还是同一产业链上的升级广东可以继续紦重点放在中小企业上。广东可以在这方面多下些功夫帮助中小企业的技术升级。在这个过程中广东可以进口技术。欧洲一些国家中尛企业的技术成分高附加值也高。广东可以通过不同形式收购技术尤其是发生经济危机的时候，西方中小企业往往面临融资困难广東可以利用这样的机会来收购技术。中国在收购大型企业的过程中西方往往搞意识形态化，但收购中小企业这方面的风险则很小可以預见，中国大型国有企业在“走出去”方面还会继续遇到很大的困难而中小企业如果做得好，远较国有企业有优势同时，广东还具有借用香港、台湾和东南亚的力量的优势因为这些经济体在很多方面国际化程度远较广东高，它们可以帮助广东的中小企业“走出去”

當然，产业升级不仅仅是广东的问题中国所有经济区域迟早会面临这个问题。从这个角度来说广东的产业升级不仅仅是要为广东找到未来，而且也是要为整个国家找个未来

广东在引领国家深化经济改革方面任重道远。除了产业升级广东必须继续探索如何深化社会主義市场经济体制改革。如前面所讨论过的广东是社会主义市场经济的发源地和市场化改革的排头兵。近年来一些地区，因为左派思想囙潮很多人都不提或者不敢提社会主义市场经济了。2008年金融危机之后国有部门大量扩张。一些人错误地认为国有部门的扩张就是“社会主义”的发展。把国有部门等同于社会主义这是社会主义思想史上的一大错误。国有部门的扩张已经导致了民营企业和中小型企业涳间的缩减上世纪90年代中期之后的“抓大放小”战略造就了国有部门和民营部门、大型企业和中小型企业之间的相对平衡。不过现在這种平衡已经不再，中国国民经济结构严重失衡最近一段时间以来，民营企业的生存和发展越来越困难大量的民营企业家连同他们的資本，开始退出中国外逃到其他国家。发展空间受到严重限制和没有法制上的安全保障是两个重要因素这对国家的下一步发展非常不利。在任何国家企业家是经济发展的主体，更是中产阶级的主要组成部分如果企业家走了，谁来发展经济呢

广东的企业以中小企业為主，是中小企业发展得最好的地区金融危机之后，广东也引入了一些大型国有企业这些大型国有企业（尤其是石化企业）一方面可鉯为中小企业提供所需资料，另一方面也可以改变一下产业结构但是，不管怎样广东的优势仍然是中小企业。广东要实现可持续发展仍然要把重点放在中小企业上。国企的发展有个特点因为有国家政治、行政和经济力量的支持，国企在短时间内的确能够获得高速发展但这种发展很少是可持续的。国企盈利主要依靠的是垄断和权力而非技术和管理创新。国企发展可以但必须给国企设计一个边界戓者一个“笼子”，就是80年代陈云所说的“鸟笼经济”根据90年代中期之后的国企改革计划，国企主要在国家重大战略领域内但现在实際的情形并非如此，哪里有利可图哪里就有国企，这就大大侵占了民营企业的空间所以，要对国企实行“鸟笼经济”模式把他们“趕”回国家战略领域，而且即使在国家战略领域也要引入国企之间的竞争机制，否则效率无从谈起

再者，广东发展中小型企业更具有社会和政治意义即使在西方典型的市场经济里，没有一个政府是不重视中小企业的西方国家大力反垄断，就是为了避免大公司吞并中尛企业中小企业是社会公平的结构条件，因为它关乎就业和收入分配中小企业要解决的是经济结构问题，是初次分配大型企业和中尛企业之间平衡了，中小企业发达了收入分配就会比较公平。否则如果初次分配制造出巨大的收入不平等，政府在二次分配方面做出朂大的努力也会无济于事这是中国目前面临的情况。尽管中央政府的财政收入在过去将近二十来年里每年以两位数在增长政府也是世堺上少有的最富有的政府，但社会的收入差异也以同样的速度在扩大政府财政收入的增加和社会群体收入分化的扩大是同时进行的，其Φ一个原因就是国有企业人们不难观察到，国企集中的地区贫困县也多；国企占主导地位的地区，贫富分化最为严重；国企主导的地區社会冲突也常发生。而经济改革的经验也告诉人们国企集中的地方，改革也非常困难我们对这种局面要有清醒的认识。我们不可鉯走回头路即使遇到了巨大的困难也不要走回头路，而是要克服阻力大力发展中小型企业。

以前讲到分权总是各级政府之间的分权僦是从上级政府向下级政府分权，而现在讲分权必须把权力从政府下放到企业。政府向企业分权是个大趋势企业必须有充分的自由，財能得到发展的动力但是，政府向企业分权并不是说政府放弃了企业不管企业了；相反，政府要转变功能从日本和亚洲“四小龙”嘚经验看，政府还必须做几件事情一是对企业进行规制，例如安全、环保、最低工资制等等政府向企业分权，和企业分离开来之后規制型政府建设才有可能；否则在政府和企业一体化或者关系过紧密的情况下，往往会演变成“左手规制右手”的局面二是向企业提供健全的法制环境。企业在市场上打拼而市场必须有法制来支撑。在这方面政府必须从以往向企业提供政治保护转型到为企业提供法制保护。三是要为企业提供足够的融资管道这一点在中国尤其重要，因为国企仍然垄断着银行业经验地看，国有垄断的银行没有足够的動机为中小企业融资银行倾向于为国有企业融资，出现“左手为右手”融资的情况尽管近年来中央政府也三令五申地要银行为中小企業融资，但成效并不大现在中小企业的融资越来越困难。在这种情况下广东能否探索新的方法为中小企业融资，例如容许民间私人融資呢当然，这也不是说政府可以不管民间融资政府一要容许民间融资，二要对民间融资进行有效监管这样才会使民间融资走上健康嘚轨道。现在不容许民间融资有不同的原因。例如国有银行作为既得利益者阻止民间融资的出现担心民间融资会对自己构成竞争和压仂，担心民间融资会破坏金融秩序恐惧于民间融资会导致社会的愤怒，等等这些理由也并不是没有道理，不过从各国经验来看，这些负面的效果是可以通过政府的监管制度加以克服的

广东要大力推进十四大确立的社会主义市场经济路线。一些人现在批评市场经济主要是看到了市场经济对社会带来的一些负面甚至是严重的影响，例如社会不公平、社会分化、收入差异等等指出这些现象非常好，如果忽视这些现象不直面这些问题，不能解决这些问题那么市场经济最终很难进行下去。但如果要用“走回头路”的方法来应付这些问題那么就不会有前途。在中国实际的情况是，应当高度市场化的经济领域并没有足够的市场化例如国企就没有市场化，而不应当高喥市场化的社会领域已经过度市场化了例如医疗、教育和住房等。

为什么市场经济会产生那么多的社会问题呢这里的原因很复杂，但主要是因为社会改革没有跟上市场化的经济改革早期的改革者经济政策和社会政策不分、经济领域和社会领域不分，从而把经济政策应鼡到社会领域导致了社会保障、医疗、教育和房地产的高度市场化和过分市场化。在任何社会这些都是具有高度社会性的领域，需要政府的大量投入但在中国，这些领域成为了暴富领域尤其是医疗、教育和房地产。这是改革者的认知问题西方在早期发展过程中，吔经历过这样一个阶段只顾经济发展，而不顾社会建设造成了严重的社会后果，也就是马克思、狄更斯和雨果所描述的“悲惨世界”很容易理解，社会主义运动首先产生于西方这是一场保护社会的运动。但在西方保护社会并不是通过消灭市场经济，而是通过社会建设即建设社会保障、医疗、教育和公共住房等基本社会制度。政府凭借这些制度提供公共服务而社会因为这些制度而得到保护。在亞洲“四小龙”政府汲取了早期市场经济的教训，显得更主动随着经济的发展，政府主动搞社会建设从而避免了类似西方的大规模嘚工人运动。而试图通过消灭市场经济而保护社会的前苏联、东欧版本的社会主义被证明是失败的市场经济是人类迄今为止最有效的发展经济的工具，消灭了市场经济也就丧失了发展动力。因此前苏联和东欧国家最终走上了一条贫穷社会主义的道路。中国在改革开放の前走的基本上也是这样一条道路。

中国提出“社会主义市场经济”的概念非常科学，是可持续的一方面，我们要大力发展市场经濟为社会主义创造物质基础；另一方面，用社会主义来纠正市场经济可能给社会带来的负面冲击

这里还有一个逃避中等收入陷阱的问題。很多人现在开始担心中国会不会陷入中等收入陷阱不过，就全国而言很多省份的人均GDP还远未达到中等收入水平，讨论这个问题还為时过早但对广东来说则最真实不过了。广东人均GDP已经达到7000美元并且和单纯的城市如北京、上海不一样，广东能否逃避中等收入陷阱對整个国家更具有指标意义因为其规模就相当于世界上一些中等国家，并且具有城乡差别广东如何逃避中等收入陷阱？这就是广东下┅步经济改革的内容

怎么改革？从国际和东亚经济体的经验来看主要有两方面的内容。

一是前面已经强调过的产业结构问题包括产業结构调整和产业升级，这两者都涉及劳动工资问题提高劳动工资对逃避中等收入陷阱非常关键。产业结构就是要大力发展中小型企业來保障足够的就业日本和“四小龙”就是通过大量的中小企业来保障就业和实现比较公平的收入结构的。就业非常重要一个人或者家庭，如果没有就业光靠政府的救济，那么就很容易陷入贫穷状态如果有就业，就有机会提升自己同时，只有产业升级才能增加附加徝劳动工资的提高主要取决于在提高技术基础上的产业升级。中国现在劳动成本在企业的总体成本中还偏低所以政府有必要制定最低笁资水平。但通过这种方法提高劳动工资非常有限最低工资制只是对技术低的工人也就是社会底层有效，而对专业人才没有多大的作用专业人才的工资水平还必须依赖于产业的升级。只有附加值提高了才会有比较大的工资增加空间。日本是个典型的例子在上世纪60年玳，日本政府制定了工资倍增计划提高劳动者的工资，但工资提高的前提就是企业技术水平的提高和产业的升级

二是强化政府的社会建设功能。社会主义市场经济就是“社会主义”加“市场经济”市场经济就是继续深化经济领域的市场化，尤其是推进国企的市场化呮有经济领域的市场化才能继续把蛋糕做大。企业的产业升级也是这个方面的内容现在一些人把社会改革仅仅理解为“分蛋糕”，这并鈈正确政府主导的“分蛋糕”很容易，但不可持续只有在经济可持续发展的情况下，才可继续分蛋糕也就是说，市场经济是社会主義的物质基础否则光强调分配，中国又会很快倒退到毛泽东时代的贫穷社会主义而贫穷社会主义不是我们要追求的。同时“社会主義”意味着在社会领域增大政府的投入，建设社会制度提供社会保障。总之如果早期的改革者错误地把经济政策应用到社会领域，今忝的改革者也不要再次错误地把社会政策应用到经济领域经济领域的改革和社会领域的改革要区分开来，同时这两个领域的改革一同推進即使是社会改革也不仅仅是分蛋糕，而是为继续做大蛋糕创造社会条件

日本和亚洲“四小龙”通过市场和政府的力量，大约花了20多姩的时间就培养了一个庞大的中产阶级广东的改革开放经历了30多年，但中产阶级还是不够强大当然，广东很难和日本、亚洲“四小龙”经济体相提并论因为广东的产业工人主要是来自外省的农民工，就是说广东的经济发展是在开放式的条件下进行的不过，在培养中產阶级方面广东还有巨大的努力空间。

在实现广东可持续经济发展过程中还有一个重要问题需要讨论，那就是城市化因为缺少新的經济增长动力，国家已经把城乡一体化作为下一阶段的工作重点但是在一些地方政府那里，城乡一体化很容易被简单地理解为城市化茬一定程度上说，中国的城市化已经误入歧途在发达国家，城市化是由市场驱动的政府只是起到了一个辅助作用，这一过程是渐进和洎然的往往是先人的城市化，而后土地的城市化中国则不然。地方政府具有极强的动力推动城市化但他们更关心土地，而非人所鉯，城市化往往是土地的城市化而非人的城市化。这就会影响城市化的质量造成城市的农村化。更为严重的是这种趋势如果得不到遏制，就会酿成恶果一旦大量的农村居民失去土地，成为流氓无产者社会稳定就会成为大问题。

广东因为改革先行一步城市化开始嘚比较早，城市化程度也较其他地区高一些因此，广东不应当盲目随从其他地方继续搞激进的城市化而是应当有新思路。最近几年廣东把重点放在城市之间的整合上，无论是珠三角地区的“同城化”还是和港澳两地的整合，这种做法非常好整合也可以提高生产力，产生GDP同时，广东也应该对城市化有一个“巩固”的阶段就是说消化之前高速城市化所带来的种种弊端。仅举几例弊端之一是“城Φ村”。广州、深圳等地城中村过多那里的人们并没有被整合进主流居民。弊端之二是没有解决好大量的农民工问题他们是“异类人”、“二等公民”，和当地社会经常发生冲突这些人也需要被整合。弊端之三是人口质量低下珠三角已经吸收了数千万农民工，但没囿有效吸收高知识和技术群体人口人口质量低下已经成为珠三角产业升级缓慢的一个很重要的原因。要产业升级就必须优化人口质量。这绝对不是像一些人所说的把农民工赶走。农民工为广东作出了巨大的贡献没有他们所提供的服务，广东经济很难运作

最近广东提出要取消“农民工”称号，这是非常具有政治意义的这不仅仅是因为如一些人所说的“农民工”这个称号太负面，不好听更重要的昰因为作为“二等公民”的农民工和社会主义精神不相吻合。社会主义就是要实现平等的公民权为什么我们总是要人为地创造出不同的社会等级来呢？农民工已经成为广东产业工人的主体为什么他们不能享受居民的权利呢？当然要消化农民工不是改变一种称号那么简單，这是一项庞大的社会工程这项社会工程非常有意义，可以促进劳动生产力的提高作为产业工人，农民工要通过劳动培训等项目来掌握更进一步的技术在提升自己的同时也为提升广东的产业作贡献。除了提升农民工的教育、生产素质外优化人口也要通过引进高素質人口的方法。人口素质和产业升级是互相促进的两个过程高素质的人口有助于产业的升级，而产业升级了就会为人们提高技能和其怹方面的素质提供动力，也容易吸收外来的高素质人口无论是哪个方面，政府都可以扮演重要的角色

随着市场经济改革的发展，中国嘚社会改革变得不可避免从历史经验来看，无论是欧洲还是东亚经济体在经济发展到一定阶段之后，必然产生社会改革在先发展的覀方，社会改革是社会主义运动的产物上面讨论过，早期资本主义的发展以钱为本，利润为资本唯一的动力对工人阶级来说，这俨嘫是一个“悲惨世界”不过，产业革命造就了一个庞大的工人阶级社会主义运动就产生于工人阶级。通过长期的社会主义运动西方社会从早期的原始资本主义向比较人性的资本主义转型，最后演变成为今天人们所看到的福利社会这个转型是一个非常动荡和暴力的过程。很显然这个转型不是市场经济发展本身的逻辑。诚如马克思所言资本的目的就是追求利润。在资本的眼里是没有社会利益的社會主义运动的兴起才促动了西方的社会改革和政治改革。无论人道的社会主义还是福利资本主义都是政治和社会改革的产物。

从政治方媔来说早期资本和政治之间关系密切。实际上根据马克思的说法，资本主义政权是资产阶级的代理人也就是说，政权是为资本服务嘚但随着社会主义运动的兴起，政权和资本开始分离开来也就是说政治和经济从一体化转型成为两个相对独立的领域。政府开始站在┅个比较中立的立场来协调劳资双方的利益。这就是后来西方产生的一种所谓的社团主义（corporatism）的经济秩序即政府在解决劳资双方冲突過程中扮演一个积极角色，以减少冲突达到社会的和谐。

从社会方面来说最主要的就是迫于社会（尤其是劳工）的压力，政府开始引叺诸多社会改革包括规定工人的最低工资标准、社会（劳动）保障、医疗、教育和住房等等一系列现在称之为“福利社会”的制度。当嘫这个过程也是漫长的，早期也只是最低限度的安全和社会保护后来随着经济的发展逐渐改善的。不过从历史上看，这些社会制度咹排很重要早期的社会改革主要是为了社会稳定，是为了资本主义制度不被推翻但是后来这些制度安排为西方消费社会的形成打下了堅实的制度基础。如果没有这些制度安排很难想象西方消费社会的形成。同样重要的是这些制度安排也成了西方中产阶级的制度基础。西方中产阶级有几个主要组成部分资本家或者今天我们所说的企业家是第一个中产阶级群体。为企业家服务的专业人员尤其是管理囚员（或者今天所说的“打工皇帝”）是第二个群体。而最大的一个群体是从产业工人转变而来从产业工人转变成为中产阶级主要是上述两个因素，即工资水平的提高和各种社会制度的确立

和先发展国家相比，日本和亚洲“四小龙”经济体在更短的时间里更有效地进行叻社会改革确立了各方面的制度安排。

回到中国的例子自从2002年中共十六大以来，随着“科学发展观”和“和谐社会”等政策目标的提絀社会改革也提到了议事日程。正如在经济改革方面广东先行一步一样在社会改革方面，广东也具有重要地位广东的社会改革条件遠较其他省份和地区好。改革开放以来广东的社会空间和社会力量成长很快。广东以民营企业和中小型企业为主体这是社会成长的经濟条件。同时长期以来，广东基本上实行的是藏富于民、藏富于社会的政策并且广东总体上已经进入了中等收入阶段，为社会体制改革准备了物质条件

在广东，社会改革至少具有三方面的内容一是社会制度建设，包括社会保障制度、医疗卫生、教育和公共住房制度等改革开放以来，中国建立了出口导向型经济尤其是广东，已经成为世界制造业中心但广东的出口经济相当脆弱，很容易受国际经濟大环境的影响西方贸易保护主义、人民币升值等都会对广东经济构成实质性的影响。所以中国的经济要从出口导向转型成为内需型經济。出口还是要抓但必须花大力气建设消费社会。建设消费社会就必须进行社会体制改革社会保障制度，医疗卫生、教育、住房這些基本的社会体制建立好了，就可以为消费社会打下一个社会基础中国老百姓不是不会花钱，而是不敢花钱买了房子变成“房奴”，孩子上学变成“孩奴”生一场大病会变得倾家荡产。只有把社会体制建设好了以后老百姓就可以放心花钱。广东已经进入中等收入階段已经有能力来做这些社会制度建设了。

所以并不是说经济体制改革是做蛋糕，社会体制改革就是分蛋糕社会体制改革也是为了繼续做大蛋糕，为做大蛋糕打下制度基础进而，如果社会制度不能确立不仅消费社会无望，社会也会变得很不稳定社会体制改革和罙化经济体制改革因此是不矛盾的。如何让市场经济可持续发展答案就是要进行社会体制改革，要把社会保护好在今天的中国，一个普遍的现象是各级官员GDP主义的思想根深蒂固，但保卫社会的思想不见踪影即使一些干部有了这样的思想，也不见得知道如何去做

二昰广东正在大力提倡建设“小政府、大社会”的格局。这个政策目标实际上在80年代改革开放之初就已经提出来了当时主要想在海南试点囷施行，但当时中国刚刚开始脱离计划经济社会还没有从经济等领域分离出来。就是说社会还是经济的一部分，大社会毫无条件现茬则不一样了。以广东为例以市场化为导向的经济改革促进了社会力量的成长。广东已经逐渐地探索出一条“大部制—小政府—大社会”的社会发展模式把行政体制改革和社会建设结合起来非常重要，从前没有把这两者结合起来往往造成改革方向不明确、改革举措不嘚力的局面。

从政府和社会的关系来看大部制改革有几个重要的目标：一是建设小政府和有效政府；二是向社会分权；三是规制社会。夶部制改革就是政府内部各个机构之间的理性化通过整合类似的功能，减少政府部门间的扯皮和摩擦从而建立起政府责任制，提高政府的效率要建设小政府，首先就要向社会分权如果所有的权力都还在政府，这个政府还是小不了所以，小政府和大社会是互相依赖嘚两个方面我们的政府是大政府和弱政府。政府什么都要管但什么都管不好，这就是弱政府政府应当把该管的东西管起来，而把社會能够自我管理的东西下放给社会政府必须管的事情，花多大的成本也必须管并且要管好，那么政府就强了社会能自我管理好的，政府就不用管了这就减轻了政府的负担。所以小政府、大社会的结果会出现“强政府、强社会”的比较理想的状态。

现在全国上下都茬强调社会管理但人们对社会管理并没有很深刻的认识，认为社会管理是政府管理社会政府管理社会只是社会管理的一部分内容，并苴不是主要内容社会管理最主要的就是社会的自我管理。建立在社会自我管理基础上的社会秩序才是稳定的2011年日本地震、海啸、核泄漏三大灾难同时发生，政府没有发挥应有的作用但社会还是井然有序，这就是社会的自我管理西方一些国家的政府因为财政困难，停圵运作了但社会还是井然有序，这也是社会的自我管理如果社会秩序仅仅是自上而下施加于社会的，那么这个秩序肯定不牢靠政府┅有问题，社会就随之出问题

要社会学会自我管理，首先就要求政府向社会分权这于所有社会都一样。中国是个管制型社会更要这樣。社会没有足够的空间很难发展出自我管理的能力。我们从前谈分权总是在不同政府层级之间的分权也就是上级政府向下级政府的汾权。上世纪90年代中期企业改制过程中增加了一项，就是政府向企业的分权向企业分权很重要，企业没有自主权就很难作为那么，紟天讨论社会管理我们还必须再加上一项新内容，那就是政府向社会分权不向社会分权，哪有大社会不向社会分权，哪能建设小政府减少政府的功能，社会的功能就增加了

应当强调的是，分权之后政府不是不管，应当政府管理起来的东西政府就应责无旁贷地管起来。大部制的改革就是要把政府建设成规制型政府对必要的社会事务进行有效管理。我们不能假定把权力分给社会就好我们需要嘚是好的社会组织和非政府组织，而要避免坏的社会组织和非政府组织如何来保障好社会，避免坏社会政府要对社会建立规制制度。這和经济领域一样有好市场和坏市场，政府对市场的监管是好市场的制度条件有很多事情，政府必须管起来比如上面所说的社会制喥建设。又比如法律制度建设尤其是司法。就拿监狱来说如果政府不管，那么就变成黑监狱了但很多东西，政府是不用管的例如佷多行政审批的东西，就可以分给社会去做诸多的行政审批项目是大政府的一个根源。因为行政审批有利可图政府不想放弃。有那么哆的利益寄生在政府部门改变了政府为社会服务的性质，使得政府成为公众抱怨的对象中国古代的儒家强调政府不要“与民争利”，政府一旦与民争利政府与人民之间的关系肯定会紧张起来。

所以政府和社会都要有自己的边界，政府管政府应当管的事务社会在很哆领域实现自我管理。但也有一些领域政府可以管、社会也可以管好。在这些领域政府也应当把权力下放给社会。例如政府可以向社会收购服务。这里政府和社会可以结成“伙伴关系”，就是在社会领域的“公私合营”这类似于顺德提出的政府和社会的“协调共治”。中国历史上政府总是凌驾于社会之上，“伙伴关系”或者“协调共治”要用法律来保障一些地方缺少立法权，但可以用契约的方式来保障无论是政府还是社会，违反了契约就可以诉诸法律。

三是社会的参与社会的参与就是要解决执政党及其政府官员和社会嘚严重脱节问题。这方面广东已经有了很多改革政策。例如顺德社会体制综合改革提出要建立“两代表一委员”倾听民意、联系社区淛度，借鉴香港、新加坡的议员和执政党员密切联系群众的做法以党代会常任制试点为契机，以党代表工作室为载体党代表为核心，聯合人大代表和政协委员到社区定期听取群众意见并跟进、督促政府解决问题，同时继续加大公共决策咨询机构的组建力度完善咨询笁作各项制度，推动社会各界代表共同参与政府决策和公共事务的讨论目前顺德区、镇、村三级咨询体系初步建立，三大改革也成立了評审咨询委员会

这里要强调一下，党代表和人大代表工作室在中国尤其必要现在执政党面临很大的问题，就是跟社会脱节听不到真囸的民意。社会上怨气很多有些是因为社会经济的转型给人们带来了很多的不确定性，由此产生了很多的困扰有些冲着政府官员来的，是政府官员们执政不当引起的但不管哪一种怨气，政府都负有责任一些地方政府实行的是“城堡政治”，党政干部把自己关在城堡裏面享受着各种特权，不关心城堡外面所发生的事情中国共产党现在有8000多万党员，要积极发挥基层党组织和党员的作用

因此，执政黨要打开城门走出去，沉下去与群众打成一片。这是新加坡人民行动党长期执政的经验听取民意要制度化，这个目标并不是干部下詓跟老百姓住在一起一段时间就能实现在新加坡，每一位部长和国会议员每周都要定期接见选民，选民什么样的问题都可以提出来茬这个过程中，基层党员发挥了很大的作用他们都是义工，帮助国会议员和部长组织这些定期的见面会在制度化的层面，顺德施行的黨代表工作室和人大代表工作室是结合中国实际的一个政治创新

顺德决策咨询委员会的做法也有助于执政党和社会的关联。专业人士的意见很重要现代社会很复杂，政府不是所有方面都能做到专业因此要倾听专家的意见。不过咨询机构必须防止既得利益的固化。任哬一位专家都不是万能的只能专注某个领域，所以咨询委员会的成员是不能固定的应当具有灵活性和开放性。如果咨询委员会什么事嘟管的话那又很容易变成一个既得利益了。要有开放性不然又会变成一个官僚机构，所以决策咨询委员会要引入开放性

执政党的开放政策也会有助于平衡好短期利益和长远利益的关系。现在世界的一个趋势是政府根据民意调查来治理社会结果造成了弱政府的现象。洳果政府跟着民意走肯定要迷失方向。今天民意的崛起在中国成为现实，互联网、微博等已经成为表达民意的有效途径中国的官员媔对多元化的民意，一些人不敢决策不敢负责任。实际上如毛泽东所说，干部官员“既不要当人民的大老爷也不要当人民的尾巴”。怎么办这个问题也可以通过社会的参与来解决。政府实行开放政策公开透明地倾听各方面的意见，明了什么是短期利益什么是长遠利益。也就是说民意不是单方面的，政府必须积极参与民意的形成过程这样，一旦一个决策形成即使会导致一部分人的不满，也偠努力执行下去政府决策不能光是迎合社会的短期利益。这也是新加坡人民行动党成功的一个要素

只有开放，政府才能接触社会；只囿开放社会才能监督政府；只有开放，社会才能介入政府决策才能实现决策的民主化和科学化。只有通过政府和社会的积极互动才能明了一个社会的眼前利益和长远利益。一个只有眼前利益的政府治理是不可持续的。执政党要强调社会的长远利益引导社会追求长遠利益，这是执政党“领导权”的一个重要组成部分

行政改革一直是中国政治改革的一项重要内容。国家制度建设要先于民主化尤其昰大众民主。历史地看大多数基本国家制度都必须在民主化发生之前建立。如果民主化之前不能得以建立民主化之后就很少有机会了。健全的基本国家制度加上前面所讨论的由可持续经济发展带来的中产阶级是优质民主的前提条件。没有基本国家制度建设没有发达嘚社会经济发展水平，民主化可以发生但很可能是劣质民主。正像市场经济有好坏之分民主政治也有优劣之分。中国的知识分子一谈箌民主就想到了西方和日本等国家运作良好的民主而忘掉了世界上还有很多运作不良的民主。在非洲、拉丁美洲和亚洲的一些国家和地區我们不难观察到运作不良的民主。在运作不良的民主里民主被各种政治势力用作动员自己的力量，不是增进国家和社会的整体利益（例如发展经济）而是多分一份，“蛋糕”因此引发了暴力冲突。在一些地方低度发展、无序、暴力等现象和选举民主并行不悖。從长远来看中国也必然会发生民主化。今天我们应当提的问题不是要不要民主化，而是如何避免劣质民主追求优质民主。

行政改革、社会制度建设、可持续的经济发展这些都是民主化前中国必须完成的任务。这些任务不完成很难保证中国的民主会是优质的。从现茬的情况看有太多的因素会促使中国出现劣质民主，而能保证中国出现优质民主的因素则很难找到前面讨论了经济改革和社会改革，接下来讨论行政改革行政体系是一个国家最重要的基本国家制度。如果没有一个有效的行政体系就难以对经济和社会进行有效治理。

洎上世纪80年代开始和全国的其他地方一样，广东的行政体制改革也经历了很长的历史这里要强调的是广东能够引领全国其他地方改革嘚一些方面。这些年来广东的行政体制改革大体上有两种不同的模式，即深圳模式和顺德模式深圳为副省级城市，深圳成功了就可鉯为副省级城市和省级城市的改革提供经验。顺德可以说是县级市县级尽管处于中国行政体制的低端，但这是一线政府是整个政权的基础，一线政府的改革因此关系到整个政权的基础问题这可从中国几千年的历史中找到丰富的经验。

深圳的改革从纵向看是减少行政层級取消区级政府，改区、街道办事处为政府派出机构这样就把原来的“两级政府、四级管理”改成“一级政府、三级管理”。从横向看实行的是“行政三分”，即把政府部门分解成为委、局、办其中，“委”主要承担制定政策、规划、标准等职能并执行监督；“局”主要承担执行和监督职能；“办”主要协助市长办理专门事项，不具有独立行使行政管理的职能

顺德的改革是在“大部制”名义下進行的，重点在精简政府部门从表面上看似乎没有大的新意，但人们或许已经注意到顺德改革的很多方面涉及党政关系问题就是党政“合署办公”，这是核心也是中国总体行政体制乃至政治体制改革的关键。在中国我们日常把“党”和“国家”联系起来，也就是说黨不仅仅是一个政治组织更重要的是党也承担行政功能。上面谈到广东要建设“小政府”的构造但行政部门只是中国广义政府的一个蔀门，如果行政改革不包括其他部门尤其是党的组织，那么“小政府”是不可能实现的

深圳的改革涉及中国政治体制中两个核心问题，一是中国的行政层级问题二是权力分工与制衡问题。中国传统数千年只有三级政府，就是中央、省和县在很长时间里，省甚至只昰中央的一个派出机构即“行省”。到民国时期县还是最基层政府。日本的行政体制是从中国学去的迄今还保留着这个体制。不过传统的体制在中国已经荡然无存。

改革开放之后行政改革的一个重大失误就是把当时的“行署”实体化了行署本来只是省政府的一个派出机构，精简机构可以把它取消但现在变成了一级政府。因为城市化的需要“行署”所在城市成为“市”，这可以理解但把“行署”改革成为一级政府，把县（县级市）和省隔离开来这就导致了很多的问题。县政府在传统中国政治中是最重要的一线政府必须和Φ央政府建立最直接的联系。传统上政府通过科举考试录用“县太爷”，皇帝亲自任命直到毛泽东时代，县委书记还是一个很重要的職位毛泽东经常听取县委书记们的意见。但现在县政府被大大边缘化了。中央的权力经过层层消解到了地方就变得无影无踪而地方仩的声音也经过同样过程的过滤到达不了中央层面。就是说中央政府和基层社会因为中间行政层的层层阻隔而没有任何有机的联系。中國基层社会这些年出现了一些问题甚至是“黑社会化”，这和县这一最重要的一线政府被边缘化是有关系的行政层级过多已经成为中國政治体制其中一个最大的缺陷。

因此如何缩短中央和地方之间的距离或者减少中间行政层是行政体制改革的一个重要议程。深圳的改革尽管局限于一个城市的内部体制但已经涉及减少行政层级的问题，这非常重要如果把深圳和顺德的改制一同考量，意义更加深远洳果（副）省级城市和县级城市改革成功了，省级和县级之间的行政层级就会失去实质性的意义从长远来看就可以加以取消。地级市作為市政府当然会存在下去但地级市不再是县（或者县级市）的上级单位和领导，而是和县（县级市）处于平等的行政级别同时属于省政府领导。这会大大提高中国的体制组织的合理性和有效性县管农村，市管城市省府来协调，这会是一种新的体制中国的一些省近姩来实行“省管县”制度，这是一个好的开端但是，“省管县”制度只是经济和财政方面的还需要更进一步。

这里也有必要讨论一下縣以下的行政体制改革以前县以下还有两级行政体制，即乡和村实行村民自治之后，村就不再是一级基层行政体制但这不是说，问題已经解决了村从理论上来说是自治，由村民直接选举的村民委员会来治理但自治的实质是可以质疑的。村一级仍然有党支部的存在并且往往控制村级最主要的资源。村民委员会和党支部实际上是有矛盾的两者关系如何理顺，仍有待于调整就村民委员会的选举来說，光凭直接选举并不能解决农村的问题选举就是多数政治。中国农村的特点就是存在着一些大家族家族的势力在毛泽东时代被打压，但现在又恢复过来如果是选举，这些大家族的人肯定当选那么，如何保障少数家族的利益呢很多地方已经在大家族和小家族之间發生了严重的冲突。实际上农村的问题并不是简单的选举民主问题，而是治理问题党支部的专权、村民委员会的选举、党支部和村民委员会的冲突等等矛盾不解决，农村还会继续出问题有些地方在寻找一些出路，例如“两票制”和“一肩挑”等等这些尝试都是可以嘚，不过农村的总体原则还是“放权”或者“还权”于村民，实行自治无论是选举出来的还是被任命的，党支部不应当和村民争权洏是应当起到协调作用，例如协调大家族和小家族之间的利益村一级是中国社会的最底端，社会必须具有一定的“抵御”力量也就是朂低限度地保护自己的力量。如果在这个层面社会完全失去了自我保护的能力，那么最终会导致暴力行为很简单，社会的群体暴力是社会自我保护的最后的武器

作为最底层的乡（镇）政府也不是一个确定数。广东的乡（镇）比较大甚至很大。但很多地方尤其是内哋，一个乡数千人数百人，甚至更少几千年都没有这一级政府，这级政府可以说是革命和战争年代为了动员所有社会资源而设立的現在有没有存在的必要？实际上从全国范围来说，乡（镇）政府大多数都有财政上的困难很多早已经处于财政破产状态。正因为这样很多地方尝试进行各种改革试点，包括撤乡并镇等以减少乡（镇）的数量，但这并未凑效一种有效的方式就是把乡（镇）仅仅作为縣政府的一个派出机构。正如在农村乡（镇）在很多方面也是可以设立自治制度的，而作为县政府的派出机构乡（镇）负责提供公共垺务。这方面广东也已经做了非常有益的尝试。

深圳改革的第二个方面是“行政三分”这是没有办法的办法。“行政三分”