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木地板能用电暖器吗
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&&&&&&&&提高政府执行力的途径和方法（上）宋世明国家行政学院教授二O一二年十二月各位学员，大家好！今天特别高兴跟大家交流一个题目，提高政府执行力的途径和方法。我在国家行政学院也教一些专题，教公共管理，但是我总感觉学员反应跟我的感觉是一致的，提高政府执行力这一个专题对学员比较有用，我自己也有一种价值感。今天上午我就跟大家交流一下。（建议删除）今天上午跟大家交流三部分内容，重点的途径和方法。第一个部分给大家简单的交流一下为什么要高度重视政府的执行力建设，我们控制在二十分钟以内。第二部分，到底什么叫执行力。第一部分和第二部分我们占的时间较少，主要的精力我们放在第三部分，给大家一个提升政府执行力的简要的框架，供大家批评，供大家指正。一、高度重视政府执行力建设的原因（一）有利于继续保持社会主义国家最大优越性首先我给大家介绍一下为什么要高度重视政府执行力建设，主要有三个要点。第一它有利于继续保持我们社会主义国家最大的优越性，第二，有利于保持政府工作的生命力与提高政府的公信力，三，有利于好的决策落地生根、开花结果。这个大家都知道，提高政府执行力是2006年3月由我们尊敬的温总理把它纳入我们党和政府的文献的，他的原话是这么说的，“把提高政府执行力作为当前政府自身改革和建设的一项重要任务。”那么为什么2006年3月份我们总理提出来，要把提高政府执行力作为当前政府改革建设的一项重要任务呢？主要是基于以下三点。第一个要点，它有利于继续保持我们社会对国家的最大优越性。1987年我们改革开放的总设计师小平同志非常自信的有这么一段话，我跟大家一道欣赏一下。“社会对国家有个最大的优越性，就是干一件事情，一下决心，一做出决议，就立即执行，没有那么多牵扯，议而不决，决而不行，就这个范围来说，我们的效率是高的，我讲的是总的效率，这方面是我们的优势，我们要保持这个优势，要保证社会的优越性。”掐头去尾，十年之后，1998年的3月24号，我们的镕基总理在当时的国务院第一次全体会议上有一段论述，这一段论述就跟小平同志刚才那段充满自信的话就有出入了。号镕基总理是这么说的，“我到国务院工作八个年头了，深刻的感到出个主意是非常容易的，主意可以出很多，可以天上地下、博古通今、引经据典，定个政策也不是很难，只要你虚心听取各部门的意见，群策群力，也可以出台一个好政策，但是要落实就难得很，那不是你写一大篇批示，下面就照着做，根本不是那么回事，最难就在于落实。”朱镕基的人格，朱镕基的性格，朱镕基的行&&&&&&&&&&&&为特点大家都是很清楚的。用咱百姓的话来说，朱镕基总理是一个比较强势的总理，如此一个强势的总理都有如此悲观的看法，这说明事情正在发生变化，利益结构正在多元化。那么我们必须扭转政府执行力这个下滑的态势，否则的话它事关重大，有利于继续保持我们社会主义国家的最大优越性。（二）有利于保持政府工作的生命力和提高政府的公信力第二，为什么要高度重视政府执行力建设，那第二个要点就是有利于保持政府工作的生命力和提高政府的公信力。我们简单的说，政府的执行力就是政府工作的生命力，政府的执行力就事关政府的公信力。没有执行力就没有生命力，没有生命力就什么都没有了。当然没有执行力也就没有公信力，任何事物都是相比较而存在，相互动而发展。各位，一个行业如果失去公信力就可怕了，那么如果是一个政府失去公信力会是一种什么状况。请大家看这幅漫画，这幅漫画是《南方周末》上的。自三聚氰胺事件之后，许多洋奶粉品牌的价格甚至已经超过原产国价格的三到四倍，以市场价值计算，到今年夏天的时候，洋奶粉在中国市场的份额高达70%，这个数字说明在我们中国内地不仅仅是中产阶级以上的家庭不信任国产奶粉。为什么不信任呢？那么大家都是很清楚的，跟三聚氰胺事件有密切的关系。这就是一个行业失去公信力，对这个行业有巨大的打击。我们以此类推、同理可推，如果一个政府丧失了公信力，那它会是一种什么样的结果。我们现在为什么如此强调提高政府的执行力，是因为在我们的现实生活当中，存在着执行不力的四种表现。我跟大家一道回顾一下这四个表现。当然大家说了，这个执行不力的主要表现有多种概括，仁者见仁，智者见智。1、政府执行不力的四种表现第一个表现就是选择执行，有利的我就执行，没有利的我就不执行或慢执行，这是第一个表现。第二个表现，歪曲执行，比如说南京市白下区大光路38号，原是一块工业用地，目前这里是商业住宅，但实际上是一个超大违章建筑。当然2011年6月份南京市纪委监察部门把这案子给办完了，你办完了是工业用地也保持商业住宅了，这就是典型的歪曲执行。我相信歪曲执行在中国内地相对较少，比较多的是象征执行。刚才我跟大家汇报过2006年我们尊敬的总理温总理把提高政府执行力纳入我们党和政府的文献，2007年的时候，全国政协委员政协委员杨志府（音）提供的一个短信，一个顺口溜，引起了我们现任总理的高度重视。这个短信，这个顺口溜是这样的，村骗乡，乡骗县，一直骗到国务院，国务院下文件，一层一层往下念，念完文件进饭店，文件根本不兑现。当然这一段有点过，但咱实事求是的说，以会议落实会议，以文件落实文件，那倒是多得很。最后一个就是对抗执行。（三）有利于使好的决策落地生根、开花结果为什么要高度重视政府执行力的建设？第三，它有利于使好的决策落地生根、开花&&&&&&&&&&&&结果。2010年的时候，我们尊敬的总书记在《求是》杂志第一期亲自撰文，他有一段话，我录了供大家参考。“各级领导干部必须增强制度执行意识，切实提高制度执行力。”我觉得总书记这一段话“切实提高制度执行力”更加符合中国的国情。山西省有一位退休的政协副主席，他到我们国家军政学院讲课的时候有四句话跟我们今天的专题密切相关，也再一次说明了这个主题，有利于使好的决策落地生根、开花结果。这四句话是这样的，“好政策加不执行等于零，好计划加不落实等于零，好思想加不行动等于零，好安排不跟踪同样等于零。”二、执行刚才给大家介绍了第一部分，为什么要高度重视政府执行力的建设，第二部分简单的给大家交流一下执行力到底有什么内涵，执行力跟执行的本质区别是什么。执行，大家都很清楚，有很多很多的，其中有一个单词是implement，但是执行力在英文单词当中一般是用三个单词构成的一个复合名词来表示，gettingthingsdone，把事情做到底，把事情做到位。下面我给大家介绍两个概念供大家参考。三、执行力（一）概念首先给大家介绍一个我们日常交流用到的概念，也叫平民概念，因为它如果在学术上严格推敲的话，它不一定合格。我们日常交流当中，我平常用这个概念，什么叫执行力呢？执行力是执行正确决策的速度、力度和程度，是执行正确决策的能力。关于这个定义，关于执行力的定义，仁者见仁，智者见智。我从2007年以来一直用这个定义，关于这个定义我跟大家交流三个要点。我的体会，要把握这个概念有三个要点。第一，执行力它的一个重要前提，那就是这些正确的决策。法律依据是《公务员法》的五十四条，《公务员法》五十四条的大意是这么表述的，下级认为上级的决定和命令有错误的，可以提出不执行，上级要求立即执行的，下级执行，但相应责任由上级承担。请大家高度关注《公务员法》五十四条最后一句话，但公务员执行明显违法的决定和命令，应当承担相应的责任。（二）前提概念，法律条文是抽象的，我请求大家在脑海当中回顾一下，原厦门远华一案，当时的关长是杨前线，绝大部分远华一案走私的重大决策都是杨前线亲自交待他的手下干的。当时《公务员法》没有出台，大家琢磨一下，如果你不执行正确的决策，如果原厦门海关执行原关长杨前线的决策，执行决策的速度、力度，越高越大越快，对党和国家造成的损失越大。今年上半年我们国家也发生了一些事件，咱不说它什么什么事件，一些人听了某些人的话，执行力倒高了，但那样的执行力我们共产党是不要的，我们中国政府也是不要的，我们中国人民也是不要的。强行拆迁，强制&&&&&&&&&&&&拆迁，如果侵害法律，侵害人民群众的利益，那样的执行力越高扰民也越大。所以我们今天谈这个执行力，在转型期谈的执行力，它有一个基本的前提，它是必须执行正确的决策，否则的话，在座的各位，我们就应该向黑社会学习，因为黑社会的执行力比较高，我们坚决不那样做。这是第一。第二，执行力是主观和客观的统一，所谓的主观是执行正确决策的能力，所谓的客观是指执行决策的速度、力度和程度。（三）内涵今天咱把这两个方面主客观结合起来给大家介绍，与大家交流。我猜想以外在座的各位肯定听过别人的课，我想绝大部分的课是从主观这个角度来讲的，因为从主观这个角度好讲，生动、活泼，有人物，有形象，那么我今天客观的多一些，主观的少一些，尽量做到主观和客观统一。好，这是第二个要点，执行力是主观和客观的统一。第三，执行力跟每一个层次的职位息息相关，首先跟决策层相关。大家说不对啊，我在地级市、县级市、乡镇。其实上到国务院，下到乡镇，每一层级的党委和政府，都可以分出决策层、管理层、操作层。我今天跟大家交流这个执行力，首先跟决策层有关。为什么这么说呢？有一些决策，有一些规则，有一些政策执行不下去，为什么？是因为有些决策有些规则有些政策天生具有不可执行力，它的基因是残缺的，它本身就不怎么样，你这样上级的决策、政策质量不怎么样，你让下级去执行，你把所有的罪过推给下级，这对下级是不公平的。所以今天咱讲的不是单纯的行动执行，咱讲的是执行力。既然执行力跟三个层次的岗位息息相关，各位，那么对决策层来说，它首先要做三件事情。第一，做出正确的决策，第二，培育执行力的文化，第三打造高执行力的团队。对管理层来说主要是确定优化工作流程，对操作层来说，主要做到两点，就是一个良好的开始。一，培育良好的工作习惯，二，把工作做到位，要不做工作，那就散了，工作尽量做到位。今天本来说九点给大家开课，结果稍微往后推迟了一点，我向大家表示道歉，因为课件跟过去稍微有所丰富，有所补充，有所发展，我不知道这儿的新情况，我应该提前半个小时或一个小时到位。（建议删除）这是一个定义，这是咱日常交流当中用到的定义。再给大家一个学术性的定义，执行力是三大流程的统一，这个定义是从企业战略管理当中演化而来的。执行力首先在企业的战略管理当中孕育而成，然后再从企业的战略管理当中引到政府的公共管理领域当中来，但是它万变不离其宗，它有异曲同工之妙，在学术上，在比较规范的意义上，那么到底什么叫执行力呢？执行力是战略流程、人员流程，运营流程，三大流程的统一，大家的课件看一下，我们今天讲这个执行力是三元的交集。所谓的战略流程就只做正确的事儿，在错误的方向上，效率越高，速度越大，损失越大，所以必须是做正确的事情。运营流程是以正确的方式做事情，人员流程是正确的用人做事情。我们简而言之，所谓的执行力是指三大流程的统一。各位，第一部分和第二部分我就给大家介绍到这个地方，我们大概用了不到半个小&&&&&&&&&&&&时的时间，咱今天上午主要的精力我想跟大家探讨提高政府执行力的途径和方法，简单的说就是优化政府执行力的三大流程。（建议删除）四、如何提高政府执行力（一）优化战略流程刚才我们做了一个简单的交流，从比较规范的意义上讲，提升执行力是三大流程的统一，那么如何提高政府执行力呢，那么我们分析逻辑的统一性，就从战略流程给大家讲起，首先是优化战略流程。从这一个热点开始，我下面的课程就希望你跟我通过远程互动的方式把剩下的内容在一个轻松的过程当中用轻松的方式把它交流完毕，如果只是我在这个地方讲，你在那个地方被动的听，索然无味。我在有些问题上需要向大家请教，需要向大家提问。我虽然听不到大家真人原声的回应，但是你在脑海里，我在脑海里，我们都保持一个同步的频率，我们这样通过远程互动的方式把这个课程以一个轻松的方式完毕。（建议删除）1、四个步骤好了，优化战略流程。那么如何优化战略流程呢？存在着四个步骤，这四个步骤存在着相互的排序。第一，根据价值，确定目的。步骤二，根据目的，确定目标。步骤三，根据目标，确定途径。步骤四，根据问题，确定对策。如何优化战略流程，途径和方法就是这四个步骤，大家一看这四个步骤，可能有一个感觉，哎哟，你把简单的问题复杂化了，大家先允许我把简单的问题复杂化，我们马上再把复杂了的问题简单化。这四句话概念比较多，请大家允许我用一个教学的案例跟大家一道把价值、目的、目标、途径、问题、对策这些比较多的概念把它具体化、形象化，这样便于我们记忆，便于我们对这个要点留下比较深的印象。2、案例好了，下面这个案例是一个教学的案例，它不一定是历史的真实，只要符合我们教学的目的，大家也稍微宽容一些。下面我要说的这个教学案例就是大家所熟知的《三国演义》当中的案例。《三国演义》，我对刘备这个军事集团比较感兴趣，请大家跟我一道思考，我请教一下大家，在三国纷争那样特定的历史时代，刘备这个军事集团它的价值地位到底是什么？什么叫价值地位？用一句话把它最想要的东西概括出来，很可惜，我听不到大家的回应。我作为一个学人，作为一个教员，我在学习的过程当中，我感觉到刘备这个军事集团的价值地位不是恢复汉室，不是统一中原，是什么呢？是天下三分，他首先要的是一个格局、目的。我们分析刘备这个军事集团的价值定位之后，大家再稍加琢磨，刘备这个军事集团的目的是什么呢？他的目的我猜想大家很容易的能把它一步说到位，那就是独霸天下。请大家记住，刘备虽然比较弱小，刘备虽然东家躲西家藏，今天求张三，明天求李四，今天求曹操，明&&&&&&&&&&&&天求袁绍，后天请孙权，但是刘备这个军事集团从来的目的就是独霸一方，它从来没有打算入任何的伙，这是他的目的。对一个集团来说，对一个人来说，对一个国家来说，价值和目的从来都是长远的，但是对于目标来说，从来都是因时因事而异。时间段不一样，事情不一样，那么它的目标不一样。好了，大家跟我们一道思考，在赤壁之战这样一场著名的战役当中，如果我在学术上强迫大家回答，就刘备这个军事集团来说，他要在赤壁之战当中实现哪三个目标？我把其中有一个目标给大家说出来，大家就不用思考了，第三目标是顺手牵羊取荆州。大家琢磨一下，就刘备这个军事集团来说，还有哪两个目标是最重要的？很可惜，我们是远程，没有一种现场的感觉。就赤壁之战来说，刘备这个军事集团，除了顺手牵羊取荆州之外，他还必须首先其它两个目标。目标一，消灭曹军的有生力量，打敌当前，你不消灭敌人，敌人就消灭你，所以说这个基本上没有疑义。请允许我再重复一遍，目标，消灭曹军的有生力量，目标二，曹操本人一定要生还，请允许我再重复一遍，曹操本人一定要生还。为什么？请大家从价值，天下三分这一个角度，这一个出发点，你从这个出发点出发，你就会发现它的第二个明白必然是曹操本人一定要生还，如果曹操死了，刘备也就不远了。为什么？因为还有一个强大的东吴，消灭刘备他不需要孙权亲自动手。好了，说到这个地方，咱把价值、目的、目标具体化了，形象化了，根据目标确定途径，草船借箭、火烧连营，消灭曹军的有生力量，计目标一实现了之后，目标二，曹操本人一定生还这个目标，对刘备这个军事集团来说，还没有实现，那么大家自然可以猜想到，可以推延出在华容道设埋伏的时候，你是派关羽去还是派别人去，这个大家自己都有自己的判断，派关羽去当然是最合适的人选，千万不要派张飞去，如果派张飞去，张飞丈八蛇矛，大吼一声，矛去头落，曹操死了，刘备也真就不远了，只有派关羽去，目标二才能顺乎天道、发乎自然的把它实现。根据问题确定对策，刘备和诸葛亮搞这一套，江东豪杰之士一眼看穿，这样，孙权和刘备两个军事集团的联盟就不会像过去那么巩固，不会像过去那么稳如磐石，固如磐石，其实人家刘备从来没有打算入孙权这个伙，分手总要找个理由，那么这个分手也是个理由吧。那么这叫根据问题确定对策，至于说他确定何种对策，那时间关系，我们就不再去演义了。大家可能心生疑问，这是远程教学，你拿着演义作教学案例不合适吧？好了，各位，《三国演义》当中捉放曹可能是演义，也可能的确是演义，那就是演义。那么我在这个地方拜托大家想一下，捉放曹是演义，在中国近代史上西安事变当中的捉放蒋，蒋介石的蒋不是演义吗？你站在中国共产党的立场上，你分析一下当时中国共产党的价值是什么？目的是什么？目标是什么？途径是什么？问题是什么？对策是什么？时间关系，我们捉放蒋我就不在这个地方跟大家一道分析了，因为同理可推，你分析得可能比我更加透彻。刚才这一段，我是把简单问题复杂化了，战略流程本来是做正确的事儿，我把它具体化为四个步骤，下面我把复杂的问题简单化。优化&&&&&&&&&&&&战略流程的核心与目的。如果用一句话来概括的话，就是制定体现利益相关之个体利益，最大公民约束的规则。如果再用一句话概括的话，就是要制定能切实解决实际问题的决策。我们把复杂的问题简单化，那么下面我们用更简单的教学方式跟大家交流，这样可能效果比单纯的讲道理要好一些。五、执行力强度不同的原因好了，各位，从这个节点开始，我们就要集中力量讨论，为什么有些规则有执行力，有些规则没有执行力？同样的公务员都有同样的国情，同样的发展阶段，为什么规则一就能执行下去，规则二怎么着也执行不下去，我们探讨这个话题。我把它凝练为一句话，就是针对既定的问题，为什么有些规则缺乏执行力，有些规则天生就有执行力，我们集中力量探讨这个问题，教学的方式用微型案例的方式，用简单讨论的方式，我们完成这个时段的教学任务。下面是一个教学案例，这个案例很微型，也很经典，也很俗套，大家过去不知道听过多少遍了，大家稍加克制。（一）旧时代案例1770年，英国的一个库克船长带领船队来到了澳洲，就是今天的澳大利亚，随即英国政府宣布澳洲为其领地。二十年之后，也就是1790年，英国政府决定通过移民来加速澳洲的开发，也就是把英国判刑的罪犯运到澳洲去作劳动力，这对判刑的罪犯，尤其是是刑事犯来说，这是天大的一笔交易，你把我放了，我就去开发澳洲，过去的罪行一笔勾销这是好事，商船运行的过程中，死亡率太高是令人头疼的难题。1790年～1792年，私人船只运送犯人到澳洲的26艘船共4082人，死亡498人，平均死亡率有12%，其中有一个名为海神号的运输船有37%，好了，这个案例很简单，就是运输过程当中死亡率太高，问题的设问，向大家提交的问题就是究竟设计何种规则，才能降低运输死亡率？答案，我相信大家很清楚很清楚，我们就不在答案上兜圈子了，我们就直接进入答案。当时的英国中央政府制定了三种规则，规则一，立法加执法，很可惜，各位，当时英国中央政府遇到的难题是立法容易执法难，为什么执法难？其实很简单，就是没有人敢于上船去执法，为什么没有人敢于上船去执法？我们过去经常交流的过程当中，尤其是给孩子讲故事的过程当中，经常讲到这么一个故事，一大圈老鼠一起开会，说来一个大花猫，脖子底下挂一个铃铛，可以提高老鼠的安全度，可是谁去挂这个铃铛呢？所以规则一，立法加执法，道理上讲得通，事实上办不到，我相信，在座的各位都会同意我下面这个观点，我们当今这个历史阶段，习惯的思维方式是有了问题，出台规则，有了问题就立法。当然立法也是有计划的，也不是说说立法就立法的，是吧，但是有了问题你即便是立了法，它也不一定能取得好的效果。好了，咱回到这个案例当中来，立法加执法，一句话，不管用。第二，是说服。英国中央政府动员了大批的牧师，去做承包商的工作。我给大家演绎一下，大体意思&&&&&&&&&&&&是这样，你承包商了，你少装一点人，改善一点卫生条件，改善一下伙食，你这样死亡率不就降下来了吗？承包商对政府的回应是道理上讲不通，事实上办不到。为什么？因为法律并没有规定我必须增加多少投资，假设我增加一百英镑，我的竞争对手增加五英镑，法律上是合理的，长此以往，我好心换来的是恶报，因为我的成本加大，我的竞争对手成本降低，我好心换来的恶报，我自己给自己下套，这样的事情我不会做的。所以说这个说服啊，也是最后没有发挥作用。那么到底哪个规则发挥作用了呢？其实大家都特别的清楚，还是允许我读一遍。规则三，看似傻子式的规则，彻底解决了开发澳洲的问题，彻底解决了死亡率太高的问题，那就是到岸付费代替离岸付费。你承包商你安装多少人装多少人，你爱改善卫生条件不改善卫生条件，我中央政府管不着，我唯一管得着的是到了澳洲去之后，清点人数，我清点健康的劳动力，我照健康的劳动力照人付钱，简单的说，到岸付费代替离岸付费，其它的事儿都是你承包商的事儿。规则三实行之后，效果立竿见影。1793年三艘船到达澳洲，这是首次按新规则办事，422个人当中只有一个死于途中，这种规则普遍实施之后，降低1%～1.5%。你在脑海当中琢磨一下，为什么规则三到岸付费代替离岸付费能解决问题？用咱今天上午的话来说，为什么规则三到岸付费代替离岸付费有执行力？那规则一、规则二也付出了艰辛的努力，也有工作量，那么为什么规则一立法加执法，规则二说服就没有执行力呢？它解决不了问题嘛。大家可以稍加琢磨，大家也可能说是利益导向，大家也可能说是结果导向，大家也可能说规则三简单易行，其实这都是规则三有执行力的特征。我想，各位，咱这个地球为什么非要绕着太阳转，那个月亮为什么非要围着咱这个地球转？它肯定有它内在的规律，那么为什么规则三有执行力呢？规则三相当于规则一、二来说，它应该是有一些特质。1、案例结果分析下面我有三点解释仅供大家参考，供大家批评和指正。为什么规则三的执行力高于其它规则的执行力呢？第一，规则三到岸付费代替离岸付费，它是按价值来选择，它是按目的来选择，这是第一。第二，规则三到岸付费代替离岸付费，它执行成本天生的低，一目了然，简单易行。为什么规则三的执行力天生的最高呢？是因为它具有第三个特质，第三个特质我是用黑体字，用放大的形式加以凸现，那就是它是利益矛盾的内在协调。这个地方可能大家有点疑惑，什么叫利益矛盾的内在协调呢？我在这个地方给大家做一个善意的提醒，这个案例虽然微观，虽然老了一点，但是它非常经典，大家琢磨一下，在这个案例当中，它涉及到几个利益相关者啊？三个，一是英国中央政府，二是承包商，三是罪犯。大家想一想，到岸付费代替离岸付费，是不是恰好做到这三个利益相关者，利益矛盾的内在协调呢？应该是的。这三个利益相关者，利益矛盾的内在协调点，我把它比喻为中医给患者针灸的时候，针灸的穴位，我不懂中医，也不懂针灸，咱不敢给别人扎针，懂中医的，特别是懂针灸的，&&&&&&&&&&&&他看着这个穴位之后，针扎下去就可以做到，可能做到针到病除。其实这个穴位就是咱今天说的这个利益矛盾的利益相关者，利益矛盾的内在协调点。那么与此相对照，规则一，立法加执法，规则二，说服，它就不具备这样的特质。规则一和规则二同时具备三个特点，规则一和规则二同时是按问题来选择，什么问题？死亡率太高了。第二，执行成本高低不定，因为它确实难以确定。第三，请大家稍微关注一下第三点，规则一、规则二它的第三个特点是利益矛盾的外在控制。大家想一想，古今中外管理者和被管理者相比，管理者总是少数，被管理者总是多数。所以管理者总是要对利益相关者有利益矛盾的外在控制，这个我们是不否认的。但是你想一想，管理者总是处于少数，被管理者总是处于多数，你如果纯粹的搞利益矛盾的外在控制，任何的管理，任何是任何的公共管理，效果都不会很好。要效果好，要结果好，其实一个必然的结论就是要让利益相关者实现利益矛盾的内在协调，这就是一种功夫，这就是各级公务员，各级领导干部，各级管理干部在日常工作的过程当中日积月累、涓涓细流汇出滔滔的江河，化繁为简，找到智慧了，找到感觉了。什么叫找到感觉了？对一个既定的矛盾，既定的问题，在一定的范围之内，你能找到利益矛盾的内在协调点。刚才给大家说这个案例稍微老了一点，确实对不住大家，我们生活在一个新的时代，我们宁要新案例，不要旧案例，但是刚才那个过于经典，我实在是割舍不下。（建议删除）（二）新时代案例下面我用一个新的案例，我们新时代的案例来认证刚才说的观点。我们探讨的问题一直没有跑题，那就是为什么有的规则有执行力，有的规则就没有执行力呢？我们探讨的问题依然是这个问题，请大家看这个真实的案例。这个案例它的名字叫武汉禁麻，武汉就是拥有830万人口的武汉市，禁麻，请大家注意，这个麻不是指的麻将，它是指的麻的，麻的简单的说就是人力三轮车、电动三轮车。你我如果在2003年去武汉的话，有可能坐一下这个麻的，人力三轮车、电动三轮车，你我如果坐上去，司机拉一个活不容易，他就是有道就跑，有缝就钻，左拐右拐，苍苍茫茫，速度非快，转得你和我在车上两腿发麻，简称麻的。各位，1997年法国驻武汉的领事，在回国之前表达了一个想法，其实这个想法正中当时领导的下怀，这个想法这个看法就是武汉市的4万麻的穿行于大街小巷，它不利于提升武汉作为一个国际大都市的形象，就这么简单。方方面面，面面方方，特别是有权决定机关感觉到是这么回事，所以1997年，武汉禁麻打出的口号是，用我们今天的话语系统来说，它的价值定位是为了大家要舍弃小家。所谓的大家就是830万武汉公民的利益，所谓的小家4万麻的及其家属大概10万人的利益，830万大于10万人的利益，所以为了大家要舍弃小家，简单的说就是要行动取缔，就是要把麻的消灭。麻的司机多数属于弱势群体，麻的司机说麻的是我不会说话的儿子，如果有了这个麻的，我有一份收入，它比低保高得多，你要禁了麻，你要取缔了这个麻木，我到哪里去&&&&&&&&&&&&生存？后来具体执法部门跟麻的达成了一个协议，只要1.8万辆没有办营业执照的麻的，办了营业执照这个事情就算过去了，也就是说不禁麻了，如此这般，1.8辆没有营业执照的麻的司机，交了一部分牌照费就算是合法化了。2000年卷土重来，因为还有一个影响国际大都市形象的问题，2000年的时候打的口号还是为了大家舍弃小家，2000年这一次禁麻，用我们的话来说就是来真的了，武汉的麻的司机当中有一些影响比较大，活动能力比较强的人物，当地称为麻头，也分大麻头，中麻头，小麻头，大麻头找中麻头，中麻头找小麻头商量，就2000年的时候就商量，说这一次禁麻，可能过不去了，这个坎儿可能过不去了。其中有一个麻的司机说，他们说为了大家要舍弃小家，咱这个群体，麻的及其家属大概也有十万人的利益，也是十万人，这也是一个大家，我愿意为了这个大家舍弃我自己，我也是为了大家舍弃小家，道理上都是一样的。后来他们商量的人就问，说你决定用什么样的办法能把这个事阻止得了？他说你不管了，后来结果，在座的各位可能都清楚，就这一个麻的司机在一个政府服务部门面前服毒自杀，为什么服毒自杀呢？当然它是经过了一番策划，就说是被什么什么给逼死的，被人民政府活活给逼死的，我们人民的政府，我们党的政府，他怎么可能逼死人呢？所以说2000年用强制的手段来禁麻，不欢而散。为了大家舍弃小家，哎呀，为了大家舍弃小家，它忽略了一个基本的前提，任何一个人的利益，任何一个人的幸福，都是不可替代的。任何一个人的合法利益，任何一个人的幸福都是不能被置换的。否则的话，奴隶主的幸福加奴隶的幸福可能这个社会幸福的总量是大于零的，也可能是比较大的一个政府。当今这个时代，和平发展的年代，它没有这个道理。科学发展观大家理解得比我深，科学发展观里面讲以人为本，什么叫以人为本？所谓的以人为本就是人人共享改革发展的成果，你为了大家舍弃小家，这个大家的幸福是幸福，小家的幸福照样是幸福。所以，各位，规则一是1997年的规则，规则二是2000年的规则，它没有执行力，它解决不了问题，在道理上也能讲得通，也没有什么奇怪之处。到了2003年的时候，武汉市人民政府还是想把这个问题解决了，什么问题？就是要把麻禁掉，就是这个行业不要让它在这个地方存在和发展了。2003年武汉市人民政府拿出了约2亿人民币对这个麻的司机进行和平收买，2003年打出的旗帜，打出的口号是为了大家照顾小家，2亿人民币和平收买。有关方面就说，分蛋糕可能更容易产生问题，说你这2亿人民币往下分发的过程当中，你别旧病未愈，又添新伤，你这可麻烦了，回来武汉市人民政府作了精心的准备，出台了一些政策，政策很多，我们在这个地方就不细说了，但它总的指导思想有两条，这两条跟今天讲的提升执行力大有关系，我给大家陈述一下。第一条禁麻精神，哪位麻的司机先交车，这个先，都是相比较而说的，谁先交车，谁得到的财政补助额度越高，二，谁获得的工业岗位安排搞不好，以此类推。你交不交车，你早交车晚交车我没有规定，我没有说给你规定一个明天后天你必须交车，用咱百姓的话来说，你爱交不交，你看着办，就这么一个状况。有关方面说，哎呀，说你这个学术上讲得倒通，实践上如果落实起来，麻的司机如果再不认账怎么办？后来，武汉市人民政府动员了12万公务人员作&&&&&&&&&&&&好充分的准备，说如果2亿人民币和平收买，然后把这个政策实施下去，如果麻的司机再不认账，上街游行了，上街示威了，当时武汉市人民政府的基本精神是12万对4万，三对一，不吵架不打架，把麻的司机劝到家里去，把问题解决到家里，也就是说作了万千的准备，千万不要弄得鸡飞狗跳。万万没想到，为了大家照顾小家，2亿人民币和平收买，再加上自动选择，你是早交车还是晚交车，你是交还是不交，你是自己去选择，万万没想到，这个政策实施出去之后，85天禁麻，14年没有完成的事情，在85天之内全线告结。1、案例结果分析各位，规则一，规则二，就相当于在刚才那个经典当中的规则一和二，2003年的规则就相当于我刚才给大家说的经典案例当中的规则三，万变不离其宗，我们探讨的是一个问题，为什么有的规则它就有执行力，有的规则就效果不佳，你不能说没有工作量，它是没有业绩。行而下者谓其器,行而上者谓其道。我们分析案例不是在浪费大家的时间，我们想依托案例推导出一个要点来，下面我们稍微网上提升一点，在道理层次上，稍微给大家概括几个要点，概括完了之后，我们就可以休息。（三）要点刚才用了两个案例，我老在重复规则一、规则二。好了，各位，过去在两个案例当中的规则一和规则二，我给它起了个名字，给它加了个标签，叫规则利益的选择。换汤不换药，大体差不多。规则三和整个规则一、二相比，它属于规则间的选择。咱老百姓有一句古话，男的怕入错了行，女怕嫁错郎。男的为什么怕入错了行，男的入错了行，就等于在一段时间之内，甚至在一生当中的时间，你选错了人生的职业规则，你说可以换，换职业是有个年龄限制的，像我这个年龄就换不了了。女的怕嫁错了郎，大家说可以离婚，离婚吃亏的总是女性，那这个代价也是比较大的。所以各位，规则间的选择，它特别重要。我们平时说一流企业做标准，二流企业做品牌，三流企业做产品，我们为什么叫人家一流企业、二流企业、三流企业，它就是规则间的选择。长话短说，各位，我感觉到在当今这个历史时代，我们解决同一个问题，至少有三类规则可以选择，你看，规则一叫市场治理机制，基本特征是选择与竞争，第二类规则，它是处于不同层次的，第二类规则就叫行政规则，如果说得稍微复杂一点，叫行政治理机制。规则一叫市场治理机制，规则二叫行政治理机制，它的基本特征，是上下级之间命令与控制。用你我的话来说就是官大一级压死人，下级必须服从上级。规则三叫社群治理机制，社群治理机制它的基本特征是基于对于某些共同价值与规范的认同与遵守。你比如说社区的社会组织，你比如说好多草根组织，你比如说好多兴趣组织，爱鸟协会，旅游协会，这个什么什么邮票爱好者协会，这个国家又没有组织，也没有什么等价的交换，它就是共同的爱好，对于共同价值和规范的认同和遵守，他们也组织到一块儿了，这就是社会的一个新的现象，中国的社会日趋走向组织化。针对特定的问题，各位，你可以选择规则一，&&&&&&&&&&&&也可以选择规则二，也选择规则三，当然在更多的状态之下，你要复合选择，复合配置。提高政府执行力的途径和方法（下）宋世明国家行政学院教授二O一二年十二月六、规则间的选择一个概念，叫规则间的选择，也有规则内的选择。我的基本判断是从1978年以来，中国改革开放三十余年，我们能想的招都想出来了，能解决的问题基本上解决得差不多了，剩下的全是硬骨头，既然是硬骨头，思路决定出路，都得想点新招啊，否则的话，水多了加面，面多了加水，最后水也不是水，面也不是面，中国有些社会问题不也这样吗？好了，这里面就有一个具体的操作层次的问题。那么我在什么状态之下就可以琢磨着作出规则间的选择呢？下面，我简单的给大家提供三个标准供大家参考。（一）考察一体的范围第一，是考察一体的范围，首先区分是政府的份内职责还是市场机制作用的领域。现在中国的光伏产业大面积的溃退，大面积的负债。光伏产业，我们的政府是救还是不救，这就是摆在我们今天的一个难题。你救吧，用纳税人的钱去救民营企业，你不救吧，我们跟有些国家的差距，在光伏产业的差距可能再一次拉大，因为光伏产业它毕竟是一种新兴产业。（二）考察矛盾的性质第二，考察矛盾的性质。考察矛盾的性质分两个层次。第一，是看矛盾自身的性质，关于这个问题，我们伟大领袖毛主席，我们毛泽东同志在分析人民内部矛盾，分析敌我矛盾的时候，他分析得非常透彻，我在这个地方就不加以阐释了，大家可以自己去演绎，作出自己的判断。我在这个地方想给大家强调的是什么呢？我在这个地方想给大家强调的是第二个，看解决矛盾方式的性质，什么叫解决矛盾方式的性质呢？就是说，解决一个问题用A规则也可以，用B规则也可以。比如说现在是土地财政，对地方政府来说，土地财政是一个基本的事实，我们先不作价值判断，出让土地，就目前地方政府来说，至少有两个规则，第一是行政划拨，第二叫招拍挂，行政划拨就是行政机制，招拍挂就是市场机制，市场的规则，那么它应该是属于规则间的选择。我们理论上不去剖析，我们从实践上来看，你如果把这个课件能看得很清楚的话，你就看一下。中国东北的某市，2005年出让土地，大家看一下，大量&&&&&&&&&&&&的事实证明，通过招拍挂的方式出让土地，政府获得的收益相对更大一些，通过行政划拨的办法，把土地就划拨到私营的企业，划拨到房地产商那个地方，你说破了天，这个办法也容易出问题，甚至容易出大问题。青岛那个都市城市怎么出的问题？就是这么出的问题。（三）考察规则的效力第三，要考察规则的效力。刚才那个案例，武汉禁麻的那个案例，大家一时还不会遗忘，那么这个武汉禁麻的案例就典型的突出了这么一个观点，要考察规则的效力，首先，老规则长期解决不了老问题，其次，老规则解决不了新问题。你说怎么办？咱还是实事求是，形成共识，思路决定出路，否则的话，它可能要做一段无用功。（四）小结最后，给大家做一个小结。本部分小结，何种规则的执行力相对较高，就一句话，体现利益相关者个体利益最大公民约束的规则，这样的规则，执行力相对较高。在林权制度改革的时候，我们尊敬的温总理说过一句话，既要金山银山，又要绿水青山，但是这个必须有一个基本的前提条件，那就是林定权，人安心，树生根。林定权之后人安心，人安心之后树生根，只有这样，金山银山、绿水青山那才能山山相连，否则的话你就是一个口号。如果再用一句话来概括的话，那么怎么制定体现个体利益最大公民约束的规则，这里面有一个基本的办法，那就是规则制定的时候，应该以被管理者为核心，规则执行的时候应该以管理者为核心，千万不能颠倒过来。什么意思呢？制定规则的时候，三四个人就在那个地方，憋在半路上捏，捏出来之后经过一个合法的程序、合规的程序，变成了公共政策，公共的规则，在实践的过程当中，坏了，遇到问题了，有点风吹草动心里就打鼓，心里打鼓自己也不说自己有问题，抛出一个口号来，哎呀，群众的利益勿小视，实际上当他说群众的利益勿小视的时候，那就是准备打退堂鼓了。群众的利益勿小视，主要体现在第一个层次，规则制定层次。执法层次还是应该根据法律来，否则的话，我们的公共管理什么事情都办不成。如何提升政府执行力，它的途径和方法刚才给大家介绍了，就是一种优化战略流程。七、提高政府执行力的方法（一）优化运营流程下面我跟大家共同探讨第二个途径和方法，那就是优化运营流程，其实运营流程跟战略流程是息息相关，根据目标确定途径，就是确定运营流程。所以三大战略流程的高度统一，才是提升执行力。我们只不过是为了表述的方便，分别表述如何优化这三大流程，优化运营流程，它的要点是四句话，也是四个步骤，存在着先后排序。步骤一，运营流程的核心是确定行动方案。步骤二，行动方案的核心是关键任务，&&&&&&&&&&&&先后顺序。步骤三，关键任务的执行情况要跟进跟踪。步骤四，发现问题要及时修正。我不知道大家读过戴明的一本书没有，美国的管理学家戴明写过一本书叫《质量管理》，现在翻译成中文了。戴明在《质量管理》当中，他的精髓基本上就是这四句话，我是从它的这四句话上概括出来的。1、优化运营流程的三个原则下面给大家简要的介绍改善运营流程的三个原则，两个基本的方式。首先我给大家介绍改善运营流程的三大原则，第一个原则是以客户为中心，不是以职能部门为中心。第二是组织结构扁平化，第三，掌控工作执行情况的手段自动化。现在的管理领域，哪一个部门做得最好，我感觉在企业管理领域沃尔玛做得最好，你我可能有这样的经验，有这样的体验，你我在沃尔玛购买商品交款的那一刹那，该商品的销售状况会同步传到该商品的配送中心，同步传到该商品的生产车间，它这样也不需要再开电视电话会议了，那么配送中心该配多少，什么时候配，生产车间该生产多少，那么它都是一个自动化的过程。其实，各位，我们没有必要说沃尔玛，你我都会把积蓄存到银行里去，是吧，我们每个月交两块钱的服务费，那么我们银行账户的费用变动都会及时提供给你我。实际上以后现在这个服务就是这三句话，以客户为中心，不是以职能部门为中心，第二是组织结构扁平化，第三，掌控工作执行情况的手段自动化。在企业管理当中，现在正在司空见惯，越来越成为一种常态的东西，我们现在还要花很大的努力把企业管理的精华部分，把它改造之后，吸纳到公共管理的领域中来。2、优化运营流程的两个基本方式（1）水平优化下面给大家介绍管理流程优化的两种基本的方式。第一，水平优化，第二，是垂直优化。所谓的水平优化，如果用一段完整的话来表述，就是课件上这句话，那就是将分散在不同部门的相关工作，整合和压缩为一个完整的工作，或将分散的资源相对集中，由一个单元负责运作，从而可以为服务对象提供一个单一的接触点。这段话比较长，实际上我们从教学的角度来讲，水平优化有两大要点，第一是工作的整合，第二是机构的整合。工作的整合，你想一下，就是我们现在各级地方政府正在建立行政服务中心，正在搞行政审批流程的再造，那么他那个流程的再造，实际上就是把分散在不同部门的行政审批工作整合和压缩为一个完整的工作。比如说，海南省的政务中心，它那个三集中三到位比较真实，三集中三到位大家都很清楚，第一个集中，把有审批权的部门，比如说A部门分散在所有内设机构的审批权，把它集中到一个科室，一个处室，这是第一个集中，第一个到位。第二个集中，第二个到位是，把已经集中起来的行政审批权，这个科室，把它一次性的移到海南省政务中心，这叫第二个集中，第二个到位。第三个集中，第三个到位指的是前台和后台，&&&&&&&&&&&&后台对处于前台的首席审批官授权到位。三集中三到位说明了啥？第一，审批权还是部门的，审批权并不在政务中心，这是第一。第二，那么多部门的审批权，各位，集中到政务中心那儿去，有的地方叫行政服务中心，有的地方叫行政审批服务大厅，你不管它叫什么名字，集中到一个平台上，那会相当混乱。怎么办呢？那只好流程优化，流程再造，把它整合和压缩为一个流程。（2）案例成都市在2006年把娱乐行业的企业行动审批，串联审批，如果法律允许的状况下，它把一部分串联审批在法律允许的情况下改为并联审批，最后的流程叫串并联审批，那它的执行力是相当高的。在改革之前，一个娱乐行业的企业，从申请到最后拿下所有的证件，最快需要54天，现在法定要求的时间是7天，这个我一说大家都特别特别的清楚，这是第一。第二，就叫机构集中。机构集中，那有的公务员就不爱听，但咱在这个地方必须说，机构集中的实质就是大部门机制，就是中央十七大报告上那段话，加大机构整合力度，把相同和相似性的部门，如果是允许的话，这个允许是科学上允许，法律上允许，政策上允许，把它整合成一个部门。但这两种形式的优化，可以为服务对象提供一个单一的接触点。刚才跟大家说了这两个点，我相信大家肯定会有种抽象的感觉。下面我还是愿意依托于一个案例，这个案例我相信对中国的各级地方政府是有用的，它没有什么阶级性，也没有什么历史发展的阶段性。我给大家要举这个例子，就是美国目前联邦政府绩效管理的流程设计，它这个流程设计是从美国的地方政府，从美国的州政府，但说白了是从美国的巴尔的摩市，从美国的纽约市，从地方政府慢慢的集中起来的智慧，这么一个绩效管理的流程。当然，我顺便跟大家交流一个信息，从奥巴马政府开始，美国联邦政府的绩效管理跟美国联邦政府的提升执行力二者合流，二者合二为一了。美国联邦政府现在也说提升政府执行力，gettingthingsdone，当他们说gettingthingsdone的时候，就是要搞好绩效管理，简单的说，提升执行力和绩效管理二合一了。那么大家看一下它这个流程，这个流程是把分散在不同部门的工作整合成一个完整的工作。我给大家简单的说一下，美国1993年开始依法推行绩效管理，有进步，但没突破。谁最关心绩效？总统最关心绩效，百姓最关心绩效。因为受众太多，我们先存而不论。就总统来说，总统要求部门提高绩效管理，提高绩效，那么部门就依法推行绩效管理，最后有个什么结局呢？就是有数据，无情报。小布什最后下台那一年是2008年，美国联邦政府的各个部门提交给美国总统的绩效评估报告，超过了19630页，这叫有数据无情报。其实我在这个地方说句不该说的话，绩效管理如果做不好的话，完全可以做成道具化，它就是一个道具。我为什么要做呢？因为绩效管理很重要，别人做我也做，其实做不好它就是一个道具。刚才美国这个依法推行绩效管理，实际上它就是一个道具。那么被奥巴马这个政府全权推翻，它没推翻法律，没推翻绩&&&&&&&&&&&&效管理，那么它改善的是流程。（3）美国绩效管理的环节及意义下面，我把它流程的几个环节及其意义给大家简单的说一下。第一个，谁最关心绩效？领导最关心绩效，决断者最关心绩效。所以部门在依法行政的基础之上，每一个部门设置三到八个高度优先考虑的目标，这三到八个高度优先考虑的目标是总统要求这个部门高度优先考虑的目标，要抓重点。其它的法律法规都有了，总统就没有必要再天天强调了，总统强调的部门，你就抓三到八个高度优先考虑的目标，原则上别超过五个，一个部门高度优先考虑的目标八个的话，它就散了。这是第一。当然奥巴马是选了二十四个关键部门作为试点，现在还没有在美国所有的部门推广，美国的部门也不少，十五个内阁部门，六十九个独立机构和政府公司，它只选择了二十四个。好了，要跟进跟踪，行动方案关键是关键任务，第一个环节是关键任务，下边是相互顺序，跟进跟踪嘛，好了，跟进跟踪谁去跟？人去跟。所以他要求每一个部门，说白了就是二十四个部门为每一个目标设一个跟踪的目标领导，它这个不是我们中国意义上的概念，是政府副职，它不是，它就是那么一个职位。你这个职位，你这一年的职责干啥，跟踪目标一，跟踪了之后跟谁汇报呢？跟美国总统行政管理预算局有一个办事机构，美国总统有一个办事机构叫行政管理和预算局，这个大家都知道，叫OMB，同时这个目标领导向本部门的首席绩效官去沟通，去汇报，这是第一。第二，都是到部门这个环节来。请大家看第三个环节，第三个环节，这样就是部门搞绩效管理和领导关心绩效管理要挂起钩来，挂起钩来之后，总统又压住自己的左膀右臂，行政管理和预算局，他好跟进跟踪。所以行政管理和预算局与二十四个部门共同制定行动计划。因为你没有行动计划，他跟进跟踪就没有一个把手，没有一个抓手。你这个行动计划里面，你的数据要季度更新，一个季度三个月，这里面一个是涉及到绩效管理的频率的问题，你是考核我，你是领导，我是被领导的，你是绩效的测评者，我是被测评者，你要求我提高绩效，但是你可要注意，你不要天天来测评我，你如果天天来测评我的话，我就没法工作了，所以说这里面有个频率的问题。美国有个口头禅，你要提高猪的重量，你不能把猪天天放在秤上称。所以说测评也好，监控也好，管理也好，你这个频率，我们简单的说，上级介入下级绩效测评的节点，以季度比较好，一个季度介入一次，一个季度介入一次，这样上级可以跟踪下级，这样可以季度更新，每一个部门至少更新标志性的事件。请大家看第五个环节。它要在年中的时候，在七月份的时候，要开始评审一下这二十四个部门的关键目标搞得怎么样了，要跟进跟踪。主要评审三类目标。第一跨部门目标，第二，落后部门目标，第三，有明显成功机会的目标，用咱的话来说，稍微加把劲就有政绩。说到这个地方，你我都会发生一个疑问，哎哟，行政管理和预算办公室，作为昨天的左膀右臂，如果把落后部门的目标状况，上了榜之后，就是&&&&&&&&&&&&一个落后部门，它如果无动于衷怎么办，它就是不改，请大家看最后一个环节。最后一个环节就是要放水办事。什么叫放水呢？把普通老百姓放进去，请大家看一下，一二三四五，这五个环节，全是专家在那儿干活，全管理者在那个地方干活，全是领导在那个地方干活，好像跟百姓没有什么关系，你如果搞绩效管理跟百姓没有什么关系的话，这个绩效管理可以不搞。所以各位，行政管理和预算局OMB汇报二十四个部门，它的实时状况，发到一个专门建立的网站上，（26：20）JOV，大家如果感兴趣的话，晚上你就可以查这个网络，你可以查美国二十四个部门绩效的高低，它三到八个高度优先的目标实现的状况。为了方便大家查询，我提醒一下大家，美国联邦政府现在特别特别关注2009年他们有七八亿救市资金，当时这个救市资金的主要目的是增加就业，你上这个网去查一下，这七八亿美金投下去之后都投给谁了，一共投给十一万个主体。说实话，谁花钱谁去挣钱，谁接受政府的这个刺激经济资金，谁去挣钱，所以说这里大有讲究。你看一下，这十一万个主体都分布在美国的大体哪个位置，它增加社会就业到底增加了多数人，这不仅美国老百姓可以查，你我都可以去查。这样，百姓就和管理者一道促使这个部门，推动这个部门，不断的改善绩效管理。我们刚才说了六个环节，各位，这六个环节，它把它弄成一个流程，这样，绩效管理就作为一项完整的工作掌控在一个部门手里，这个部门是谁呢？必须是领的左膀右臂，必须是一把手的办公厅，美国是OMB，中国应该是哪个部门呢？你我都是同仁，应该能得出比较合理的判断来。最终流程优化的实践依据何在，乃至于美国的地方政府，为了大家查资料方便，我在这个课件当中把这个实践的来源在这个地方清楚的给大家标注了。美国跟中国有很多相似之处就是地方搞试点，中央搞创造，美国是联邦搞创造。实际上美国联邦政府没有什么特别多的新的东西，二十世纪八十年代以来，它绝大部分创新都是在地方成功了之后，才引到联邦政府层面，才在全国进行推行，这个模式跟中国的模式差不多的。所以大家如果有兴趣的话，就把刚才我给大家介绍的这个联邦政府绩效管理的流程设计稍微的关注一下。因为它是一种比较典型的水平流程的优化。（4）垂直优化下面给大家稍微介绍一下垂直优化。管理流程的第二个方式是垂直优化，所谓的垂直优化如果用一句话来概括的话，那就是按决策与执行相对分离的原则，相对区分决策层和执行层，以达到决策者监督执行者的目的。这里面首先给大家解决一个思想问题，就是决策和执行能不能分开。决策和执行能不能分开，见仁见智，我们不浪费时间去给它一一罗列，我们回到管理学大师西蒙的一个观点上来，请大家跟我一道思考。管理大师，美国的一个学者西蒙，曾获得诺贝尔经济学奖，其实这个人是搞管理学的，特别是搞行政管理学的。他有一个基本的观点，在垂直层次，这是上级，这是下级，在垂直层面，在上级看来，下级的执行、下级的决策就是执行。什么意思呢？任何一个层次它都有决策，都有执行，这啥也不用说，本来就是这样，但是要相对区分决策层和这些层，怎么看呢？在垂直层面，在上级看来，下级的决&&&&&&&&&&&&策它就是这些。你这样就把复杂的问题简单化了，决策层和执行层就可以相对区分。咱说这个垂直流程的优化，实际上是讲的在垂直层面监督流程的优化。它这里面有三个要点，这三个要点我慢一点说，我觉得这三个要点稍微有点价值，有点操作性。垂直流程优化的第一个要点是针对既定的问题，一定要让没有赚到便宜的去监督赚到便宜的，我给大家稍微做一点解释，招投标的过程当中，你招标，我投标，招标是一家，投标是多家，最后中标的是一家，落标的是多家，你如果真想问问这个过程有没有故事，有没有不规范的事情，你去问谁啊？问那个落标的，千万不要去问那个中标的。这就是要点，一定要让没有赚到便宜的去监督赚到便宜的，这是第一。第二，一定要让管钱的去监督花钱的。你是管钱的，我是花钱的，你是财政局，我是公安局，你那个钱没到我公安局的账户上之前，权利在你那个地方，但是钱一旦全部打到我的账户上来，你说破了天，实质性的权利在我这个地方。所以很多工程拨款当中，包括美国国会对美国联邦政府的拨款当中，很多都是分阶段性的拨款，这是第二个要点，管钱的去监督花钱的。第三个是什么呢？决断者一定要用独立的信息系统去监督执行者。第三个要点请允许我再重复一遍，决断者一定要用独立的信息系统去监督执行者，否则的话，你监督我，你监督我的信息是我给你的，我们国家搞了几个工程，什么金税工程、金卡工程，这个工程那个工程，实际上它的功能就是我刚才说的第三个要点，这是管理流程优化的两种基本的方式。（二）优化人员流程下面，有一点点时间给大家说一下第三个方面，如何优化人员流程。这个如何优化人员流程，跟前两个流程相比，它在公共部门运用的程度受到一定的限制，因为在提升执行力的过程当中，优化人员流程的一些基本的要求，跟我们党政机关、干部管理、干部任用的一些路线方针政策，简单的说，跟干部管理的一些常规性的做法是不相容的，但是这里面，不管怎么说，优化人员流程的本职是寻求人与岗的最佳匹配。优化人员流程就是四项要求，不是四个步骤。1、要求我跟大家一道回顾一下。第一，录用以能力为依据，这是千真万确的。大家想一想，如果公务员队伍的录用，如果不是凡进必考，今天会出现一种什么样的局面。后来事业单位没有做到凡进必考，党政机关的人员控制住了，事业单位的人员泛滥了，后来在万般无奈之下，事业单位凡进必考，这样事业单位的编制也控制住了。现在有一个最大的口子就是国有企业，像在国亲企一样，党政机关进不去，事业单位比较难，那进国有企业，这是一个巨大的漏洞。第二，晋升以潜能为依据。坏了，这跟我们的干部管理，这我们公务员职务晋升的通行做法是不一样的，我们的通行做法我们长话短说，说简单的一点，八个大字。有这么几句话叫德才兼备，注重工作实际。德才兼备没问题，这个大家都清楚，都认可，并且德比才更重要，关键第二&&&&&&&&&&&&个是注重工作实际这六个字，你要从副科长提到科长，从副处长提到处长，从处长提到副师，从副师提到正师，你必须在下一级岗位上做出成绩来，但是从提升执行力这个角度来说，要把一个人提拔到处长，必须从副处长提拔起来，从提升执行力这个角度来说，这个道理上是讲不通的。张三为什么在副处长上没有业绩，从提升执行力这个角度来说，是因为张三那个副处长的位置太低了，李四为什么在A岗位上能做出成绩来，是因为它特别适合这个岗位，你给他换一个岗位，他就什么成绩都做不出来。这个跟我们国家现在的同行做法还是有一定差距的，我们不否定现在的做法，但是我们讲求的是公共部门和私人部门都寻求人和岗位的最佳匹配。优化人员流程的第三个要求，培训以强制性为主导。公务员的培训既是一个权利，又是一个义务。但是从提升执行力这个角度，各位，培训以强制性为主导，因为搞培训，有些课很精彩，有些课不是那么很精彩，很枯燥，精彩的课有价值，枯燥的课也可能同样有价值。第四，职业发展以岗位需求为导向，这个大家都很清楚，就不跟大家说了。优化人员流程的核心和实质是寻求人和岗位的最佳匹配。八、寻求人和岗最佳匹配的分析工具下面，我们还有一点时间，我跟大家交流这么几点信息。第一，我想给大家交流一个寻求人和岗最佳匹配的分析工具。这个分析工具很简单，从亚里士多德的时代一直到今天都存在着这个简单的分析工具，它可以供你和我分析，你和我人和岗是否匹配，你如果在各级领导岗位上，在各级管理岗位上，你也可以拿着这个分析工具来分析你的手下，分析你的部下，人和岗是否能够匹配，所以说这个分析工具虽然简单，但是有价值一点。各位，这个分析工具就问两个问题，第一，你这个人是倾向于外向还是倾向于内向，这是第一。第二，你这个人在工作的过程当中，是更加关注部署还是更加关注任务，如果你过度关注任务的话，用咱百姓的话来说，你跟着有的领导干活，这个领导是一将功成万骨枯，因为他无法无天，他只有工作，没有部下的身心健康，实际上现实生活当中都有的。好了，问了这两大问题之后，构成了四大象限。第一象限是主导型，第二象限是鼓舞型，第三大象限是支持型，第四大象限是谨慎型。很可惜，你我不能面对面的交流，你我如果面对面的交流的话，我们可以拿不同的岗位来做不同的匹配，这样互动就有意义得多。那么我们是远程的教学，我只能说到这个地方，你可以拿具体的个人，岗位是不变的嘛，是吧，人是活的嘛，岗位是死的，人是活的，那么你只有在人上下功夫。人岗匹配其实是匹配人，所以这个分析工具是有一定价值的。（建议删除）九、提高政府执行力的七点要求第二，我们中国有方方面面，有各个层级的领导者，有方方面面的领导者，有国家级正职，有国家级副职，其实最低是估计（音41：44）副职、估计正职。虽然《公务员法》不认可，实际上生活当中估计正职、估计副职还是存在的。你如果是方方面面的领导者，要提升执行力，也必须开展提升执行力的训练，我综合了各方面的&&&&&&&&&&&&资料，给大家提出了这么七项要求，仅供大家参考。第一，全面深入了解组织和员工。第二是实事求是。第三，设定明确的目标，并排出优先顺序。第四，持续跟进，直到目标达成。第五，赏罚分明，重奖业绩优秀人员。第六，通过教练，辅导提高下属能力。最关键的是第七项，了解你自己，了解你自己主要是指了解这个领导者个人的性格强度。什么叫性格强度？它指的是在特定的时刻，你这个领导，你的部下，本身不是那么讲道理，但是他又犯了一个不可饶恕的错误，在这种状态之下，你敢不敢公开惩戒你这位部下。大家口头上都说敢，实际上是不敢的，这就主要是性格的强度。十、高执行力工作者的六点要求作为一个工作者，因为在我们的公务人员队伍当中并不是每个人都是领导者，坦率的讲也并不是每个人都是管理者，我理解，被管理者是多数，被领导者是多数，咱简单的说，工作者是多数，那么一个高执行力的工作者，要提升自己的执行力，那么也必须在六个方面亲身注重自己的训练。第一是敬业重德，第二是主动积极，第三是细节完美，第四是做事到位，第五是不讲借口，第六是立即行动。我国政府职能与机构配套改革的问题研究（上）李军鹏国家行政学院教授二O一&&&&&&&&二年十月政府职能的转变和机构的改革是我国行政管理体制改革的核心，在我国十八大即将开幕之际，怎么样推进政府职能转变，推进政府的机构改革成了我们大家都非常关心的问题。今天我想跟大家交流三个方面的问题：第一，给大家分析一下改革开放以来我国，政府职能转变和机构改革的主要经验和教训。第二，跟大家交流一下我国目前的政府职能配置和机构设置存在的一些主要的问题。是我们在下一步的政府职能转变和机构改革当中要重点解决的问题。第三，跟大家交流一下怎么样推进政府职能的转变和机构的相关配套改革。一、改革开放以来我国政府职能转变与机构改革的主要经验与教训改革开放以前，我国施行的经济体制是一种计划经济体制。在这种体制下政府对企业、社会实行了强力控制的管理体制，所以这样的一种管理体制不适应现代的经济社会快速发展。1978年之后，我国启动了改革开放的进程。在改革开放的进程当中我国主要是向着市场化的目标来发展，为了适应市场化的经济体制改革的目标，适应我国经济体制改革的需要，我国同时对政府的职能和政府的机构进行了相应的改革。（一）改革开放以来我国政府组织结构变革的主要经验改革开放三十多年以来，我国一共进行了6次大规模的政府机构改革，这6次改革分别是1982年改革，1988年改革，1993年改革，1998年改革，2003年改革和2008年改革。我们知道，几乎是每五年就要进行一次大规模的行政体制和机构改革，在我们新一轮政府职能转变和机构改革之前，我们首先要对三十多年以来的，我国的政府职能转变和机构改革的一些经验进行一些回顾，我们可以看到，通过6次大规模的行政体制和机制改革，我国的政府职能转变取得了重大的进展，政府的机构数量和人员编制大为减少，行政效能也得到了很大的提高。1、按照特定历史阶段经济社&&&&&&&&&&&&会发展的要求，合理确定政府机构改革的目标和任务在这6次行政改革当中我国都是根据特定的经济社会发展时期的需要，来确定我国的政府机构改革的目标和任务。（1）1982年政府机构改革1982年的改革之前，我们国务院的工作部门达到了100多个，人员编制达到了5.1万人，机构臃肿，人浮于事，干部老化，效率低下的问题非常突出，所以当时改革的主要任务是拆庙减人，当时我国设立的机械工业部，就由第一机械工业部，第二机械工业部一直到第七机械工业部，用邓小平同志说法，“有时候一个部门的领导，如果说摆桌子喝酒的话都要摆两三桌”，说明当时文革之后很多的老干部回到领导岗位之后，当时的领导机关是比较臃肿的，干部老化的现象也比较突出，所以在这个时候需要我们精简机构，推进干部离退休的正常化进程。（2）1988年政府机构改革到了1988年之后，我国的经济体制改革进入到了建设社会主义有计划的商品经济阶段，当时我国提出来经济体制改革的目标，是见证社会主义有计划的商品经济，当时改革的主要任务是改革长期以来政企不分所导致的种种弊端，在政企不分的情况下企业的活力是非常之低的，企业享有的自主权也是非常少的，所以当时的改革重点就放在了政企分开和简政放权上面，重点裁减了一些专业经济的管理部门，和一些综合部门当中的立设的专业机构，也是为了推进市场化的进程，但是由于1989年之后的政治风波，随后我国进入到了治理整顿的时期，所以1988年的政府机构改革，他的最后成效也是不太大的。（3）1993年政府机构改革1992年邓小平同志南方讲话之后，我们党的十四大提出来的，建立社会主义市场经济的目标。那么在这个时候1993年的政府机构改革，就把目标确定到了转变职能，理顺关系，减少具体的审批事项等等这一方面，去推进市场经济体制的建立，但是由于当时我国的市场经济体制很多具体的制度，还没有具体的建立，所以1993年的政府机构改革还只是一种过度性质的改革。（4）1998年政府机构改革1998年，我国的社会主义市场经济体制得到了很大的发展，各个要素市场初步建立。此时，我国的行政管理体制改革的任务，就是为了破除社会主义市场经济发展当中的体制性的障碍，重点加强了宏观经济的调控部门和执法的监管部门，调整和减少了大量的专业经济部门，所以我国很多的专业经济的主管部门是在1998年的改革当中，逐步的撤销的。这是一个很大的进步。（5）2003年政府机构改革2003年，我国的社会主义市场经济也经初步的建立，我国进入到了一个经济和社会发展，要求协调同步发展的发展阶段，所以我们在政府机构改革的情况下，在政府机构保持总体稳定的情况下，主要根据完善社会主义市场经济和我国加入世界贸易组织的要求，重点解决了经济管理当中的一些突出矛盾和问题。比如，统一了内贸和外贸的管理、设立了商务部、加强了对国有资产的监管、成立了国务院的国有资产监督管理委员会。（6）2008年政府机构改革2008年，我国进入到了经济社会协调发展的新阶段，政府部门之间职责交叉，效率比较低的问题又成为了政府管理当中的突出问题，所以在党的十七大报告里面提出来，要探索实行职能有机统一的大部们体制，所以我们2008年的政府机构改革，对实行大部门的体制进行了有益的探索，同时强化了社会管理和公共服务的部门，在大部门体制的改革过程当中，我们设立了工业和信息化部，住房和城乡建设部等等，都是推进大部门体制改革的这样的一种尝试。所以从我国6次大规模的行政管理&&&&&&&&&&&&体制改革来看，都是顺应当时的经济社会发展的需要，着眼于解决一些矛盾比较突出的问题，乃推进我国的行政体制改革向前发展。2、适应社会主义市场经济体制发展的需要，紧紧抓住政府职能转变这个关键，主动改革政府机构在行政改革过程中，我国非常重视政府职能的转变，把政府职能的转变作为了我们行政改革的一个“牛鼻子”，抓住这个“牛鼻子”，抓住这个支点来推进我们的政府机构改革。在1988年机构改革的过程当中，我国首次提出来了转变政府职能的要求，以后每一次我们的行政改革都是以转变职能为突破口，紧紧围绕着政府职能转变来进行，比如说1998年政府机构改革的时候，把200多项职能转移到了企业、地方、社会中介组织和行业治理组织，并且通过我们的政府机构改革，撤销了适应计划经济体制的专业经济管理部门，比如说把我们的一些专业经济管理部门，把它转变为国家经贸委管理的国家局，那么到了2001年的时候又把国家经贸委管理的十个国家局，除了国家烟草专卖局以外全部撤销，从而结束了计划经济条件下形成的，由工业的专业管理部门来进行经济管理的一种体制，所以我们能够看到，我们的政府机构改革是围绕着政府职能的转变来进行的。3、协调推进政府职能与机构配套改革改革开放以来，我国行政管理体制改革的一个重要的经验，就是推进了政府职能与机构配套改革，即适应政府职能转变的要求，调整和改革政府机构与管理方式，用政府机构改革巩固政府职能转变的成果。所以我们在几次机构改革当中，都能够看到政府职能和机构配套改革的一些做法。比如说在2008年我们的政府机构改革里面，为了强化公共住房的职能，设立了住房和城乡建设部，这就是把我们的公共住房建设的职能通过这一个机构来加以固定下来。4、把政府组织体制创新摆在突出位置用邓小平同志的话说，机构改革是一场革命。机构改革是政府对于自身的改革，而政府既是改革的推动者和执行者，同时又是改革的直接对象。所以为了很好的巩固职能转变和机构改革的成果，就要推进体制创新和制度的创新，不断的推进机构改革的科学化、法制化和规范化的进程。比如在1982年的机构改革的过程当中，我国公布实行了《国务院组织法》，建立了干部离退休的制度，从根本上废除了实际存在的领导干部职务终身制，这就巩固了我国干部年轻化，专业化这样的成果。在1988年的机构改革时，普遍推行了部门机构编制的“三定”方案。在1993年和1998年的机构改革过程当中，出台了国务院行政机构设置和编制的管理条例，同时，建立了国务院公务员制度，为建设一个高素质的专业化管理干部队伍奠定了重要的制度基础。所以我们来看一下，为什么我国政府部门公务员的素质非常高？为什么他们能够适应我国经济社会发展的需要呢？凡进必考的原则就是一个非常重要的制度保障的因素，所以现在社会上掀起的公务员热，除了因为公务员的待遇相对说来比较好比较稳定之外，公务员考试的公平性也是很多的人愿意进行公务员考试的一个重要原因，所以我们公务员的凡进必考的制度。通过这几十年以来的实践，我们可以充分的表现出来这是一个重要的制度创新，所以在我们改革的过程当中，我们必须同时推进我们的政府组织体制创新，通过体制的创新来巩固我们职能转变和机构改革的成果。5、坚持精简统一效能的原则，不断优化政府机构设置在政府机构改革的过程当中，我国坚持精简、统一、效能的原则。历次政府机构改革都把精简机构和人员编制作为改革的重点。&&&&&&&&&&&&比如1982年的政府机构改革过程当中，把国务院的工作机构由100个裁定为60个，人员编制由5.1万名核减到了3.83万名。再比如，1998年的机构改革过程当中，把国务院的组成部门由40个调整为29个，司局级机构减少了200多个，精简25％；人员编制由3.2万名减少到1.67万名，精简47.5％。所以我们在1998年的政府机构改革的时候，把国务院直属的委办局公务员数量精简到了1.7万人。在后来的几次机构改革的过程当中，基本上都没有突破这一个编制的限制，在1998年全国的政府机构改革当中，地方精简党政群机关工作人员达到了100多万人，这也是一个非常好的精简政府的机构人员编制的做法。6、把理顺关系放在重要位置，按照权责一致的原则，调整部门职能分工和机构设置此外，我们每一次政府机构改革的时候，都把理顺关系放在重要的位置，按照责权统一的原则调整政府的职能分工和机构的设置。比如1998年改革的时候统一国内自然资源的规划管理保护和利用，组建了国土资源部，把原来的由劳动、人事、民政，卫生部门管理的，行业部门统筹的社会保险工作统一由当时组建的，劳动和社会保障部来管理，所以当时搞的劳动和社会保障部事实上就是一个社会保障方面的大部门体制改革。再比如说1998年改革的过程当中，把原来由3个部门分管的药品、药政、药检等等职能统一叫由国家药品监督管理局来管理，把原来的商检、动植物检验，卫生检验，三个检验检疫部门的职能统一交由国家出入境检验检疫局进行管理，所以在1998年的政府机构改革的过程当中我们也是按照这一个，统一的大部门管理的原则来进行的改革。2008年的政府机构改革，探索实行了职能有机统一的大部门体制。所以我们的政府机构是不断的向着精干、统一、效能的方向来发展。上面是我们对我国改革开放以来，6次大规模的行政管理体制改革的一些经验的总结，通过这些经验的基本总结我们可以得出一个结论：我国的行政管理体制改革，基本上适应了我国的经济社会发展的需要。所以改革开放以来我国的经济增长，保持了年均9%以上的发展速度，我国的GDP的总量在去年处于世界的第二位，我们的人均GDP从改革开放开始的只有240多美元，与越南、缅甸处在同样一个发展水平，但是在去年的时候我们的人均GDP达到了5500美元左右，进入到了上中等收入国家的行列，这从总体上来看说明我们的行政管理体制改革是适应我国经济社会发展的，也保障了我国的经济社会发展。（二）改革开放以来我国政府组织结构变革的主要教训但是我们要客观的看到在改革开放以来，我国的行政改革和机构改革当中还是存在着很多的不尽如人意的地方，我们要看得出来在改革的过程当中，还有一些教训，把教训我们主要概括为下面的四个方面：第一，政府的机构改革缺乏一个长期系统的规划。我国的政府机构改革往往是为了适应经济改革的需要，经济改革已经推进到了一个比较新的发展阶段之后，我们被动式的进行政府机构改革。所以我国的政府机构改革往往是带有一种事后推进的性质，而缺乏一个长期系统的规划。在一些政府机构的增加或者设置方面，缺乏一个非常系统的，细致的规划。第二，机构改革偏重于精简人员和机构，而在统一和效能上下工夫不够。我国每一次改革重点都放到了人员和机构的精简方面，这是非常重要的。但是同时还影响和关系我们政府部门的统一和效能，尤其是在政府的机构有一些精简过程当中，忽视了政府职能的综合管理，在机构改革的过程中偏重机构改革，对于政府组织结构的&&&&&&&&&&&&其他方面的配套协调改革，有时候是不够的。所以我们在一些配套改革方面存在着比较多的问题。第三，机构改革缺乏法治化的保障。机构的设置和调整随意性是比较大的，我们没有一个非常完整的政府组织部门的法律体系，按照市场经济条件下的政府组成的法制化原则，每一个中央政府部门的设立都应该有相应的机构设置法，而我们没有这样的机构设置法，我们现在只有“三定”方面的规定。所以这样的规定就不是一种法律、法规意义上的保障，所以在机构的设置和调整方面随意性比较大。第四，没有统筹兼顾政府机构的配套改革。特别是事业单位改革滞后，社会组织发展比较缓慢，有时候一些政府部门为了控制编制的需要，把一些行政管理的权利放到了事业单位，而事业单位的编制和事业单位的职能控制，有时候又是非常模糊的，在事业单位的编制控制方面存在着比较大的随意性，事业单位的人员膨胀规模远远超出了政府部门本身的扩张规模。所以，政府机构改革之后，政府的总体人员支出并没有减少，很多人员被有意识的放在事业单位，而事业单位又没有一个很好的相应的编制和财政的控制机制。同时社会组织发展比较缓慢，一些应该由社会组织履行的职能没有放到社会组织，尤其是一些行业的仲裁职能，我们没有相应的社会组织履行合同的仲裁职能，所以一出问题很多的矛盾焦点就集中到了政府部门，本来按照市场经济的规则，按照合同契约的规则，有一些合同方面的纠纷应该是由民事主体，自己按照合同的约定来进行处理，但是往往也要集中到政府来，由政府来进行处理。为什么会有这么大的社会管理的压力呢？政府部门总感觉到，我们的社会管理压力非常之大，其中最主要的原因就是政府的社会管理权利、权威过度集中，没有相应的分散到一些社会组织，一些社会中介组织当中，没有培养出社会中介组织，社会组织、市场中介组织本身的权威，而在很多的市场经济发达的国家，他们的商会本身就有很强的这种仲裁职能。这些商会的仲裁就是作为最终重载，这个威信是非常之高的。所以我们的社会组织发育缓慢，政府的很多职能难以转移到社会组织的过程里面，所以政府现在依然承担着很多的，不应该由政府来承担和履行的一些职能。这些教训是我们在下一步的政府机构的改革过程当中，必须加以考虑的。二、我国政府职能配置与机构设置存在的主要问题我们怎么样来看待现在政府职能配置和机构设置呢？必须站在我国现在经济社会发展的现阶段和新的特点，来看待政府管理当中存在的很多问题，现在我国的社会主义市场经济体制不断的完善，社会结构和利益格局不断的调整，要求加快我们的政府职能转变步伐，并且相应的改革政府的机构。所以我们的经济，我们的社会都处在剧烈的发展和转型的过程里面，我们政府的管理也必须相应的跟上这一个时代发展的步伐。社会主义市场经济体制不断的完善，要求转变政府职能，优化政府的机构设置，按照市场经济要求的政府机构设置的这样一种总体要求，来全面的规划和设置我们政府的组织机构。全面的贯彻科学发展观，要求转变我国的经济发展方式，在这个时候我们要重新审视我们的宏观调控的部门，宏观调控的手段是不是能够更好的适应，我们更加注重落实科学发展观的需要，我们要建设社会主义和谐社会，我们要把我们的经济社会协调发展放在一个更加重要的位置。在这个时候要更加注重强化政府的社会管理和公共服务的职能，建设公共服务型的政府，适应公共服务型政府的建设，&&&&&&&&&&&&我们的政府职能应该怎么转变，我们的政府机构应该怎么配置，这也是现在应该研究的一个很大的问题。我国去年人均GDP达到了5500美元左右，已进入上中等收入国家的行列。上中等收入的国家跟下中等收入的国家，一个最大的区别就是老百姓的公共服务需求有了很大的增长，政府的公共服务支出有了很大的提高。按照世界银行的统计，上中等收入的国家公共教育支出占GDP的比重普遍达到了4.5%左右，而下中等收入的国家平均只有3.5%左右；公共医疗卫生站GDP的比重上中等国家平均是3.7%，而下中等收入的国家平均只有2.5%。这说明一个国家进入到了上中等收入的国家之后，老百姓对于教育和医疗的公共服务需求，又会有一个比较明显的增长态势。如果我们政府管理的部门不能够及时的意识到这种变化，还用原来的下中等收入国家的观念去看待我们公共服务职能的履行，就会跟老百姓的新期待有很大的距离。在这里给大家举一个例子，前几年我们到地方去调研，我们调研到的一位老百姓就说，我们现在存在着上学难，上学贵的问题，但是在我们调研组里面有一个教育部门的官员就说了，现在我们的小学生的升学率达到了99%以上，初中生的升学率也达到了100%以上，你怎么能说我们现在存在着上学难的问题呢？你想上学随便上，但是老百姓是怎么想的呢？老百姓他想的是不要让我的孩子输在起跑线上，所以他宁愿花三万块钱，五万块钱也要把自己的孩子送到重点小学，重点中学里面去，在这个时候我们教育部门的公共服务的观念应该是一种什么观念呢？应该转变到不要让任何一个孩子输在起跑线上，我们就应该普及优质的小学教育，普及优质的初中和高中的教育，关键是普及大学教育，我们的大学教育现在的升学率水平只有27%、28%左右，但是韩国现在的高等教育毛入学率已经达到了96%以上，而且韩国在1950年的时候他的教育发展水平跟我国是一样的，所以我们在高等教育方面发展的步伐可以说是非常缓慢的，这也是因为我们高等教育的发展比较缓慢，所以很多的家庭都把孩子送到重点的小学和重点的中学里面。我们现在的教育部门公共服务任务已经转变到了，发展优质的教育，让优质教育达到均等化的水平，而且要普及我们的大学教育，大力发展我们的大学教育。所以现在对政府公共服务职能的要求越来越高，我们的政府职能怎么转变？政府机构怎么配置？也是我们现在着眼于解决的一个重大问题。同时社会结构和利益结构发生了深刻的变化，要求我们政府统筹协调各方面的利益关系，妥善处理社会矛盾，这也是摆正我们现在政府面前的一个关键问题。现在，社会各个方面收入分配，也已经达到了比较不公平的，让人担忧的阶段。所以怎么样进一步的推进我们的收入分配制度的改革，从根本上建立一个有利于我国长治久安的分配结构，也是我们现在需要着眼解决的问题。所以，我们的经济社会发展新形势和新阶段对我们的政府机构改革提出来了更高、更新的要求。用这些新的要求和新的标准来衡量，现在的政府职能和政府机构设置还存在着比较多的问题，需要我们进一步通过改革来加以克服的。（一）政府职能存在缺位、不到位的问题，政府社会管理、公共服务与市场监管职能与机构较为薄弱从总体上来看我国的政府职能转变到目前为止依然还是不彻底的，我们的政府职能总体的配置和机构的总体设置，还没有满足社会主义市场经济发展的需要，还存在着缺位、越位和不到位的问题。我们的政府还承担了很多不该管，或者是管不好的事物，而&&&&&&&&&&&&政府应该迫切提供一些公共服务的职能，却不能够很好的提供。从改革开放以来，特别是在2003年的非典之后，我国加强了公共服务的职能，我们看到了公共服务职能也确实是有了非常大的提高，我在这里给大家读两组数字，一个数字是医疗保障发展的数字，在1994年的时候我国参加医疗保障人数是非常少的，只有400.3万人，但是到去年的时候我国参加医疗保障的人数已经达到了13亿人，这是一个非常了不起的成就。在短短的十七八年的时间里面，我国医疗保障的人数就扩大了相当于美国人口的四倍，所以这都是我们广大的政府机关，广大的公务员辛辛苦苦工作的结果，所以我们到基层去调研的时候，很多公务员就说现在是非常忙的，两眼一睁忙到熄灯，从鸡叫忙到鬼叫。确实是非常辛苦的，正是在这种辛苦的情况下我们公共服务体系的建设获得了很大的发展，同样我们的养老保障的制度也获得了很大的发展，比如说我们在1996年的时候我们参加养老保障的人数，只有5700多万人，但是到了今年7月底的时候，我国参加养老保障的人数已经达到了7亿多人，这一种养老保障扩面的幅度也是非常快的，说明我们政府的公共服务职能确实是获得了很大的发展。但是我们老百姓依然还有很多的公共服务的问题没有得到切实的解决，如果用一句流行的顺口溜来说就是“生不起，剖腹一刀五千几，学不起，选个学校三万几，住不起，两万多元一平米，娶不起，没房没车谁嫁你，病不起，药费让人脱层皮，死不起，火化下葬一万几”。特别是现在有一些民政管理部门，在他的管办不分的情况下，殡葬方面的费用也有不断提高的趋势，所以人死不起就好好的活着吧，这一个经济社会发展的过程里面，我们老百姓公共服务的需求是在不断的增长，这对于政府的执政能力，你提供公共服务的能力就是一个非常大的考验，而作为人民政府应该去满足老百姓公共服务的需求。在市场监管方面我们还有很多很薄弱的地方，老百姓对我们不满意的地方还是非常多的。今年6月份我应广东省兵办的邀请到广东去参加了一个政府职能转变的研讨会，在发完言之后，他们原来老兵办的老领导向我们提出了一个问题说，我们的政府效率是非常高的，但是请问我们什么时候才能喝上放心的水，吃上放心的粮食和放心的饭菜呢？所以他的这个问题把我们都问住了，这确实是一个政府要加以解决的最基本的，也是最应该为老百姓解决的市场监管问题。老百姓对市场监管的部门是很不满意的，用一个流行的顺口溜来说“吃动物怕激素，吃植物怕毒素，喝饮料怕色素，能吃什么，心中没数。”所以在我们老百姓的希望里面，要求我们的政府给他提供最基本的市场秩序的维护和市场的监管，这也是我们在新时期必须加以着眼，来加以推进的问题。同时我们也能够看到，我们现在政府职能不到位的过程当中，行政审批程序依然过多，阻碍经济社会发展依然是一个很大的问题。前一段时间，国务院进行了第六次行政审批制度的改革，通过这六次行政审批制度的改革，我们总共减少了2000多项行政审批的项目，减少了行政审批的项目超过了65%以上，现在剩下来的行政审批项目大概只有原来改革开始的时候35%到40%左右，但是这一些审批的项目依然是一些含金量非常高的审批项目，我们地方在行政审批制度改革的过程当中，也进行了很多的行政审批制度改革，很多省份都减少了50%以上的行政审批项目，应该说行政审批的效果是非常明显的，但是我们在下面调研的时候也听到下面一些同志的呼声。说我们看起来行政审批项&&&&&&&&&&&&目是少了，但是我们行政的一些非审批的项目，要求你去报案的项目，要求政府部门有一些潜在控制的项目时，这样的一些非审批的项目依然是非常多的。所以广东省也准备把这些非审批项目纳入到改革的过程里面来，我们现在的行政审批依然是比较多的。今年3月份的时候，广东省发改委主任在宁南论坛上说他为了掌握现在行政审批制度的情况，专门抛了四个行政审批的项目，最后全部都抛下来之后平均每个项目要花321天，所以说明我们的行政审批项目依然过多，行政审批的效能依然比较低，这也是我们现在要加以解决的一个大问题。（二）政府职能存在越位、错位的现状，一些越位、错位行使职能的政府机构或相应内设机构依然存在政府职能的越位和错位主要是体现在政府和市场之间的关系依然没有理顺，政府和市场的边界依然没有得到很清楚的划分，政府直接干预微观经济活动的现象依然存在，我给大家举一个典型的例子，就是江西新余市和江西赛维，无锡市政府和无锡尚德公司，就是因为政府的过度的，像保姆式的对企业的关怀，包括减免他的税费，提供大量的优惠，甚至给他协调银行几个亿的贷款，那么我们的政府为企业做了很多的，应该由企业自己去做的事情，使企业在金融危机的时候错误的认为&&&&应该弯道4超车，应该在经济低潮的时候扩大他生产的规模，但是让他们没有想到的是2008年的金融危机，演变成了欧洲的主权债务危机，而这个欧洲的主权债务危机是现代西方国家，公共服务结构和经济结构的实质性的调整，我们把他们称为，是西方国家政府管理当中第三次转型。这一次西方国家政府管理的转型需要十年到二十年的时间，所以西方国家的这种经济复苏的过程，它是一种缓慢的痛苦的过程，所以我们这些企业低估了现在的金融危机伤害力，所以他们盲目扩大生产规模，背上了沉重债务的包袱，这些企业濒临着破产的危险。现在这些地方政府都准备议价来收购这些企业，而那些没有被政府的无微不至关怀的这些企业，生产太阳能光伏的一些企业活的非常好，因为他们知道自己必须对自己负责任，自己必须自己在市场上面去看，我能不能够获得利益，所以他对自己的投资也是非常负责任的投资，在这一场西方国家的金融危机和主权债务危机里面，那些受政府关怀比较少的企业相反是发展非常稳健的企业，这对我们政府的过度干预敲响了警钟，政府不能够再盲目的去干预企业的生产经营活动，应该充分发挥市场调节的功能。在我们的政府管理里面还有一些错位行使政府职能的机构，有一些政府的宏观管理部门既管宏观又管微观，宏观管理的职能和微观管理的职能都比较重，而且特别是对微观管理的职能兴趣非常浓厚，终于批项目，他没有把他的精力集中到宏观管理，宏观规划上来，对于这些错位行使职能，具体履行行政的微观审批职能的机构，应该撤销这样的机构，或者把这样的机构从宏观管理部门当中分离出来，成立一个专门的进行审批的机构，让我们的宏观管理部门能够集中精力进行宏观调控，同时我们也应该根据市场经济体制的要求，坚定不移的推进政企分开。