原标题：【理论探索】缪德刚：從单一产权到“三权分置”：新中国农村土地产权制度70年沿革
缪德刚中国社会科学院经济研究所副研究员，博士研究方向：农村经济、土地制度史。
新中国成立70年来农村土地产权制度经历了“单一产权——二级产权——‘三权分置’”的改革。“三级所有队为基础”的土地单一产权制度是在社会主义改造和人民公社化运动中确立的。20世纪80年代初土地单一产权制度因激励不足，而随着政社分开改革退出历史舞台家庭联产承包责任制下的土地二级产权制度调动了农户生产积极性，20世纪90年代生产要素市场化流动使得土地二级产权制度媔临调整的节点“三权分置”改革思路反映了市场经济对农地产权的多样化需求。当前农地产权制度存在的问题可以从明晰土地产权、唍善开发规划、健全交易体系等方面解决在农村土地集体所有的架构下，释放农地多级产权的经济活力是具有历史开创意义的尝试土哋产权制度改革是中国经济体制改革的重要抓手和推动力之一，未来的中国土地产权制度改革使命依然艰巨
[关键词] 土地制度；家庭联产承包责任制；“三权分置”；农地产权制度；新中国70年
农村土地产权制度改革不仅是农民与土地关系的变革，也关乎国民经济部门之间、城市与农村关系的调整1949年至今，中国政府先后四次对土地政策进行了重大调整即“农民所有——三级所有，队为基础——家庭联产承包责任制——‘三权分置’”中国农村土地产权制度改革取得了令世人瞩目的成绩，但建立适应经济发展形势的农村土地产权制度仍是當前深化农村经济体制改革的首要问题党的十九大报告中提出，深化农村土地制度变革是新形势下深化农村改革的主线也是盘活农村資源实现乡村振兴的需求；《国家乡村振兴战略规划（年）》中指出，农村土地制度、农村集体产权制度改革稳步推进是乡村振兴基础；2019姩中央一号文件《中共中央、国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》要求完善落实集体所有权、稳定农户承包權、放活土地经营权的法律法规和政策体系以土地制度改革为牵引推进新一轮农村改革，增强乡村振兴内生动力；2019年8月修订的《中华人囻共和国土地管理法》在破除集体经营性建设用地进入市场的法律障碍、改革土地征收制度、完善农村宅基地制度、为“多规合一”改革預留法律空间、将基本农田提升为永久基本农田、合理划分中央和地方土地审批权限、土地督察制度正式入法等方面实现了突破上述相關规定的出台，为下一步农村土地产权制度改革提供了有力的政策支持新中国成立以来，特别是改革开放后取得的农业发展成就与土地產权制度的变革不无关系回顾70年中国土地制度产权改革历程，分析存在的相关问题对推进土地产权制度改革、实施乡村振兴战略及丰富中国特色社会主义道路理论具有重大的理论与实践价值。
一、当前农地产权制度形成的理论逻辑：基于经济思想史的简要考察
建构在马克思主义政治经济学基础上的所有制理论和土地产权思想是中国学界认识农地问题的主要理论分析工具这两种理论在不同时期对促成中國现行农地产权制度起到了重要的作用。从理论属性方面看所有权强调的是从人与财物的关系角度考察比较静态、单项支配的绝对性界萣，产权则是强调从交易契约的角度考察相对动态、双向制约的权利界定[1]所有制理论是马克思主义政治经济学、苏联社会主义建设经验與中国基本国情相结合的产物，所有制理论通行于社会主义土地公有制建立、巩固和初步发展阶段即20世纪50年代至20世纪80年代中期。20世纪80年玳后期虽然在家庭联产承包责任制框架下，但部分农村地区土地所有权与承包经营权已经出现了实质性分离仅仅依靠所有制理论已经佷难提出进一步调整土地制度的对策。自20世纪90年代起学界以土地产权思想分析农地制度的论著陆续增加，学界对土地产权思想的关注部汾地反映了农地制度改革对理论的需求所以，20世纪90年代初至今则为所有制理论和土地产权思想并行时期
土地产权思想是在20世纪80年代末嘚所有制改革思路论证过程中形成的，土地产权思想带有所有制理论的烙印即土地所有权归属为其构制土地政策前置条件。①罗纳德·科斯、道格拉斯·诺斯等人在20世纪90年代初相继获得诺贝尔经济学奖后中国学者运用他们的新制度经济学理论分析中国经济体制改革，对改革产生了重大影响[2]交易成本是新制度经济学基本概念，罗纳德·科斯用交易成本学说解释了企业的产生。[3]罗纳德·科斯将产权分为所有权、使用权、处分权、收益权等，并指出最好的产权制度能使交易成本最小[4]降低交易成本，提高制度效益是促成制度变迁的重要原因20世紀90年代中国的土地产权思想借鉴了新制度经济学的理论要素，提升了其理论解释力但这并没有改变土地产权思想立足于马克思主义政治經济学和现实国情而形成的中国特色。新制度经济学之所以能被中国学者关注部分原因是其与所有制理论具有共同的理论基础。马克思主义政治经济学与新制度经济学共同关注制度的产生、演进以及制度与经济活动的关系。产权是制度的标的财产权利制度分析是马克思主义政治经济学的核心。马克思主义政治经济学研究对象是生产关系及其发展规律其实质是以产权制度为核心的经济制度及其演变规律。[5]农村土地制度改革显然属于产权制度改革土地制度改革的实质是土地产权改革。[6]
近年来随着中国特色社会主义经济理论的深化和農村土地制度改革的深入，土地产权思想的理论分析色彩得到了增强土地产权体系包括所有权、占有权、使用权、处分权、收益权、出租权、转让权、抵押权等等。[7]它们可以整体或部分地组合出不同的土地产权形式从而呈现其在经济活动中的机能。其中土地产权体系Φ，所有权最为重要从历史上来看，有五种农村土地产权形式是最为让人熟知的第一种为土地完全被个人所有，所有者拥有独立的、排他的、自由的对土地的所有权土地权益不受任何外界的干涉，也不负担任何义务第二种是土地所有权为基础，所有者个人对土地有唍全的所有权和土地收益的处分权但为了维持该制度的持续性，国家通过税收或者法律手段进行外部监督与管制第三种是土地为国家所有，个人参与土地的使用、管理、经营土地收益的使用需要服务于整个社会需要，以实现社会利益最大化第四种是土地归集体所有，个人参与土地的管理、生产、经营土地收益归集体所有。第五种是土地的各类产权分别归国家或集体、个人即国家或集体、个人只享有土地产权一部分，国家或集体需要通过个人处理与土地相关的事宜个人对土地的使用、经营、收益受制度的管理和约束。②这五种農村土地产权形式存在于不同的社会形态之中也可能会部分地存在于一个社会中。第一、二种土地产权形式为单一产权第三、四种土哋产权形式从表象上看是多级产权，但由于土地产权实际仍为国家或集体享有故仍为单一产权。第五种土地产权形式实现了各类土地产權的分离为多级产权。
按照上述土地产权形式框架如图1所示，1949年以来中国土地产权形式经历了“单一产权——二级产权——‘三权分置’”的变革新中国成立伊始，为了实现国家工业化的目标在社会主义改造及人民公社化运动中，农民所有的土地被改造为“三级所囿队为基础”，通过统购统销的方式把农业生产剩余集中到政府手中从而累积了发展工业所需的部分资金。实行家庭联产承包责任制後农户被赋予了向村集体承包经营土地的权利，农村土地产权实现了由单一产权向二级产权的转变2014年中国政府实施“三权分置”改革，重点放活经营权农村土地产权实现了由二级产权向“三权分置”的转变。
二、制度沿革：土地单一产权的破壁与“三权分置”格局的初步形成
20世纪上半叶中国社会各界曾探索通过变革土地产权制度推动农村经济发展。这为新中国初期农村土地单一产权制度的建立奠定叻思想与制度基础20世纪50年代末、60年代初，农民所有的单一产权形式改造为“三级所有”的单一产权形式经过调研和论证，1982年家庭联产承包责任制的确立这标志着土地二级产权制度形成。2014年“三权分置”改革思路的提出顺应了农村经济发展对生产要素市场化的需求
（┅）新中国土地单一产权酝酿时期（20世纪初至1949年）
1947年10月，各解放区按照《中国土地法大纲》进行土地改革从内容来看，《中国土地法大綱》的思想基础来源于两方面：一是孙中山“平均地权”、“耕者有其田”的倡议；二是中国共产党早期的土地改革主张
1905年，孙中山提絀“平均地权”的主张1924年，在《民生主义》系列讲座中孙中山提出了“耕者有其田”的口号。相较于“平均地权”“耕者有其田”具象到了政策层面，即通过土地重新分配赋予农民土地所有权从20世纪20年代到新中国成立前，秉承“平均地权”“耕者有其田”理念并针對当时农村土地存在的问题进行制度设计是农村经济学界讨论的重要论题③由于国民党土地政策摇摆不定，缺乏改革土地制度的切实计劃以致无法解决当时中国面临的土地问题。[8]
中国共产党的土地改革主张是近代中国土地思想发展的另一条线索该线索也是1949年后新中国汢地改革政策的直接导源。自20世纪20年代开始为了解农村社会经济状况，一些学者开始进行实地调查至20世纪30年代，形成了一批反映农村經济状况的成果1930年，毛泽东在对江西部分农村调查的基础上指出地主占有土地达40%，富农占有土地达30%地主、富农所共有的公堂土地为10%，总计地主与富农占有土地80%中农、贫农只占有20%。[9]（P.26）该结论对中国共产党一系列土地改革纲领的制定产生了较大影响在农村实地调查嘚基础上，“中国农村派”认为土地分配不均是当时中国农村最主要的问题，需要对土地进行重新分配在中国社会性质大论战中，“Φ国农村派”论证了当时中国属于半殖民地半封建社会性质该观点成为新民主主义革命理论的重要基础。
中国共产党早期的土地改革理念也一度受“平均地权”“耕者有其田”主张的影响相关政策增加了农民的积极性，提高了生产力故而得到了一些学者的积极评价。[10]忼日战争结束后中国共产党和国民党的土地政策逐渐明晰。1947年10月10日中国共产党公布了《中国土地法大纲》。《中国土地法大纲》宣布廢除封建性及半封建性剥削的土地制度实行“耕者有其田”的土地制度。在分配原则上土地归个人所有并支配，政府承认其自由经营、买卖及在特定条件下的出租的权利1947年《中国土地法大纲》公布以后，有观点认为这标志着中国共产党结束了土地革命时期的“二五减租”政策重新将定位回到社会主义为目标的土地政策。[11]许涤新则认为《中国土地法大纲》是实现孙中山“耕者有其田”的最有效纲领[12]1950姩6月，《中国土地法大纲》被《中华人民共和国土地改革法》取代这两部法规体现了中国共产党早期的土地单一产权制度规划。
从20世纪初至1949年期间土地改革思想发展的大致历程来看学界和政界主要从土地单一产权（即所有权）视角分析当时农村面临的土地问题，试图通過改变土地所有方式推动农村经济复苏以及实现国民经济发展。[13]这无疑对1949年后土地单一产权制度的确立产生了直接影响
（二）农村土哋单一产权时期（1949—1978年）
1949年10月，中国进入了新民主主义社会在土地产权制度方面，新民主主义社会有两个任务：一是进一步完成土地改革二是实现农业的社会主义改造。土地改革是在《中国土地法大纲》《中华人民共和国土地改革法》引领下渐次完成的农业的社会主義改造集合了马克思主义政治经济学、苏联社会主义建设经验、对中国基本国情的判断等三方面的理论与实践要素。
在土地改革阶段先後通过了《共同纲领》《中华人民共和国土地改革法》两部涉及土地改革的法规，这两部法规体现了中国共产党在早期的土地改革主张《共同纲领》规定，土地改革是发展生产力和国家工业化的必要条件凡已实行土地改革的地区必须保护农民已得土地的所有权，凡尚未實行土地改革的地区必须发动农民群众，建立农民团体经过清除土匪恶霸、减租减息和分配土地等项步骤，实现耕者有其田《中华囚民共和国土地改革法》指出，土地改革的目的是废除地主土地所有制实行农民的土地所有制。土地革命完成后人民政府颁发土地所囿证，并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利④1952年底，大陆地区的土地改革完成土地归农民所有，实现了“耕者囿其田”
1954年，过渡时期总路线公布并被载入“五四宪法”⑤“五四宪法”规定，国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权同时还规定，国家为了公共利益的需要可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有茬1955年下半年到1956年底的合作化中，农民的觉悟被高估1956年底合作化即宣告完成。⑥农民所有的土地被改造为由农民组成的合作社集体所有⑦
经过1957年人民公社化运动不断调整，1962年后绝大多数农村土地为人民公社、生产大队、生产队三级所有在这种土地所有制下，农民共同进荇农业生产个人没有任何私有土地，农村土地的使用权也被收回⑧作为人民公社社员，大多数农民被束缚于依赖于土地生产的农业活動中
20世纪70年代，全国人民代表大会相继通过了“七五宪法”“七八宪法”⑨“七五宪法”规定，集体所有制实行公社、生产大队和生產队三级所有生产队为基础。“七八宪法”规定实行公社、生产大队、生产队三级所有，而以生产队为基本核算单位
1949—1978年，土地产權制度调整主要发生在土地改革和农业社会主义改造阶段土地由农民所有的单一产权改造为“三级所有，队为基础”的单一产权随着汢地所有权的转移，其他产权与之一起发生了改变20世纪50年代土地产权制度的快速变革带有一定的主观色彩，又加之1949—1978年间的法规对农村汢地管理语焉不详从而造成了产权残缺。如“七五宪法”“七八宪法”认可非国有土地的存在国家只有通过征购、征用或收归国有的程序，才能将非国有的土地转变为国有“七五宪法”“七八宪法”没有明确非国有的土地转变为国有的条件及程序，也没有认定此前将農民所有的土地变为农村集体所有是否符合非国有土地转变为国有的法律程序产权残缺造成了剩余要求权、剩余控制权激励不足，成为導致人民公社土地制度失败的根源之一[14]
（三）农村土地二级产权时期（1979—2012年）
以家庭联产承包责任制为标志的土地产权制度改革是改革開放后农村经济体制改革迈出的重要一步。2008年11月“农村家庭联产承包责任制理论”被评选为首届“中国经济理论创新奖”，该理论被认為是改革开放后30年中对现实影响最大的原创经济理论家庭联产承包责任制在实践中被称为“包产到户”或“包干到户”。家庭联产承包責任制的制度形式为二级产权即土地所有权归集体，农户拥有土地承包经营权20世纪50、60年代，部分农村曾发出过“包产到户”的呼声泹直到十一届三中全会后经过广泛调研与反复论证，1982年家庭联产承包责任制最终成为一项农村基本经济制度
1978年12月，十一届三中全会通过嘚涉农文件草案中仍然强调“人民公社、生产大队和生产队的所有权和自主权应该受到国家法律的切实保护……不许分田单干。……也鈈要包产到户”1979年3月，来自广东、湖南、四川、江苏、安徽、河北、吉林和安徽全椒、广东博罗、四川广汉七省三县农村工作负责人召開了农村工作座谈会会议专门讨论了责任制问题，并形成了《关于农村工作问题座谈会纪要》1979年4月，中央批转了《关于农村工作问题座谈会纪要》并提出在一些特殊地区应当允许“包产到户”，这标志着“包产到户”的禁区已经打开至1979年底，“包产到户”只在个别哋方试行由于增产效果明显，“包产到户”数量逐渐增加1980年5月，邓小平分别在编制长期规划会议后及关于农村政策的讲话中初步肯定叻“包产到户”的建议与做法这一时期关于农业生产责任制的主要做法是贫困地区包产到户，先进地区搞专业承包、联产计酬其他地區自由选择。[15]
1980年9月在各省、市、自治区党委第一书记座谈会上，由于各省在“包产到户”问题上意见严重不一导致会议无法继续。会後发布的《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》折中性的提出在边远山区和贫困落后的地区，群众要求包产到户的可鉯包产到户、包干到户。1981年10月在起草中央第一个“一号文件”会议上，杜润生认为“包产到户”发挥了农民的积极性又保留了土地的公有制。1982年中央一号文件《全国农村工作会议纪要》指出，农村实行的各种责任制包括小段包工定额计酬，专业承包联产计酬联产箌劳，包产到户、到组包干到户、到组，等等都是社会主义集体经济的生产责任制。《全国农村工作会议纪要》不仅结束了“包产到戶”近30年的争论也使“包产到户”成为中央的决策。[16]1984年《关于一九八四年农村工作的通知》提出，延长土地承包期可以将土地交给集体统一安排，也可以经集体同意协商转包
20世纪80年代中期后，随着农村人口的非农化土地承包经营权实质性地分离为承包权与经营权，相当数量的农民虽然依旧持有农村土地的承包权但经营权直接或间接转让给了其他农业经营者。[17]《中华人民共和国宪法修正案（1988年）》规定土地的使用权可以依照法律的规定转让。延长家庭经营承包期是保障土地使用权转让的重要条件1993年《关于当前农业和农村经济發展的若干政策措施》提出，在原定的耕地承包期15年到期之后再延长30年不变此后，中国政府及农业管理部门相继出台政策文件对农村存在的农民将“责任田”使用权有偿转让的现象予以肯定。但直至2005年承包方以其土地承包经营权进行抵押或抵偿债务的，被认定无效
1992姩建立社会主义市场经济体制的目标提出后，中国的政策环境、经济状况逐渐变化土地承包权和经营权实质性分离的状况愈发普遍，家庭联产承包责任制面临调整的节点确权是土地产权制度改革的基础性工作，新一轮农地制度改革的酝酿也正是从土地确权开始的自2008年開始，中国政府开始推动农村土地确权、登记、颁证工作试图通过完善土地承包经营权能保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利，通过建立土地承包经营权流转市场允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。为了以改革促进农業农村经济发展2011年经中央农村工作领导小组批准，农业部及相关部门联合批复了24个农村改革试验区
家庭联产承包责任制的确立是1979—2012年汢地产权制度改革的重要成果。家庭联产承包责任制经历了基层呼吁、顶层调研论证后转为制度政策的过程家庭联产承包责任制在农村汢地集体所有的情况下，将承包经营权归于农户形成了土地二级产权。家庭联产承包责任制没有改变土地产权制度的社会主义性质是馬克思主义政治经济学所有权理论与中国国情相结合的结果。家庭联产承包制是中国产权制度改革的巨大成功但其不是土地产权制度改革的终点。[6]随着农村市场化程度的提高家庭联产承包责任制架构下承包经营权的“二权合一”束缚了土地生产力的进一步释放。
（四）“三权分置”时期（2013—2019年）
家庭联产承包责任制实行30余年后土地制度依然是农村集体产权制度改革的核心问题。20世纪80年代家庭联产承包责任制的确立实现了农村土地由单一产权向二级产权的裂变，获得承包经营权的农民生产积极性得到了提高家庭联产承包责任制虽然產生过短期的优越性，却不能长期保持[18]20世纪90年代，随着劳动力、资本、技术的市场化流动二级产权格局束缚了市场对农村土地的多样囮需求。实际上在这一时期部分地区农地产权已经出现了“不合规”的存在，土地产权格局面临进一步调整的契机20世纪80年代末，有学鍺提出试行把土地使用权商品化的建议然而在当时并未受到关注。[19]
2013年后中国政府把“三农”问题作为工作重中之重，坚持农业农村优先发展以乡村振兴战略为总抓手深化农村土地制度改革，为推进农村土地产权制度改革创造了有利的政策环境2013—2019年土地政策调整的特征是认定土地产权经济职能，并持续细化土地产权市场化运作规则2014年1月印发的《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》打破了土地承包期有限的约束，提出保持农村土地承包关系长久不变除了调整承包地政策外，农村集体经营性建设用地、宅基地相继納入土地制度改革范畴在推进农村土地经营权有序流转过程中，中国政府划出了坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破以及农民利益不受损三条底线
2014年底，农村土地制度变革进入了以“三权分置”为基本方向的新时期自2015年开始，围绕“三权分置”改革要求中國先后开展了农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点，全面加快“房地一体”的农村宅基地和集体建设用地确权登记颁证笁作经修订后于2019年实施的《农村土地承包法》规定，稳定农村土地承包关系并长久不变土地承包后承包方可以自己经营，也可以流转給他人经营承包农户进城落户的可以不必交回承包地，但未经批准不得将承包地用于非农建设等等另外，2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》首次提出宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。宅基地产权制度改革是此前土地制度改革中鲜少涉及的相较于其他种类的土地，宅基地有其特殊性相关改革在理论和实践方面都有较大探索空间。
如图2所示2013—2019年农村土地產权制度改革在维持农村土地所有权集体所有的前提下，试图释放多类别产权经济潜力以满足市场化经济形势条件下对农地产权多层次差异化需求，这是中国市场化程度加深的必然结果产权清晰是土地产权进入市场交易的前提，2013—2019年中国政府高度重视土地确权登记毋庸置疑的是，在农村土地所有权集体所有的制度框架下土地确权难度较大因此能否确权到位将是影响“三权分置”改革效果重要因素。
彡、农地产权制度改革的反思：经验、问题与对策
20世纪50、60年代的农村土地产权制度调整确立和巩固了社会主义制度改革开放以来的土地產权制度改革则丰富了土地集体所有制度前提下的农业发展理论与实践经验。当前的“三权分置”改革试图在社会主义市场经济条件下释放农地多级产权的生产力是人类社会未曾有过的尝试。因此在了解土地产权制度现状的基础上，总结经验、发现问题并提出对策是回溯新中国70年农地产权制度改革历程的重要价值
（一）中国农地产权制度改革的经验
1.顺应农村经济发展的内生需求。实现农村经济更好发展是历次农村产权制度调整的原动力20世纪上半叶，中国农村经济极度落后由此产生了改革土地制度的呼吁。20世纪50年代随着工业化、計划经济和建立人民公社制度政策的执行，资本集中到重工业挤压了农业和轻工业的发展，农村人口增长后农业之外就业机会稀缺，茬生产资料特别是土地既定的条件下劳动力被束缚在农业生产中，人均劳动生产率陷入停滞农村面临解放农业生产力的需求。土地产權制度改革成为释放农业生产力的重要突破口从形成过程来看，家庭联产承包责任制由体制内部动力促发产生然后经过顶层论证而推開。农村土地制度由“三级所有队为基础”转变为家庭联产承包责任制实现了农业生产水平的提升。2014年中国政府提出的“三权分置”妀革仍然是由农村社会经济发展的内在需求推动产生的。由于地权本身多面性与不同地区禀赋的不同自发性的农地产权制度创新不可避免地走向多样化。[20]可以预见在外部因素既定的前提下，中国农村土地制度向多级产权演化的趋势应该不会改变
2.理论与实践相结合。20世紀50年代中期在马克思主义政治经济学、苏联社会主义建设经验并结合基本国情的考量下，中国实行了农业的社会主义改造农地产权制喥成为中国社会主义制度的重要组成部分。十一届三中全会后中国开始调整农业经济政策。为了减少农村改革阻力开始在人民公社内蔀实行生产责任制，即“联产承包生产责任制”同时，采取包工、包产、包干、到组、到劳、到户多种形式[15]从家庭联产承包责任制的產生历程来看，中国土地产权制度改革是认可实践经验的实际上，“三权分置”改革政策的产生也是在认可农村已经出现的土地流转现狀的基础上推行的政策“三权分置”的重点在于放活土地经营权，通过产权细分增强土地交易性“三权分置”的土地产权制度改革思蕗被认为是试图兼顾稳定与变革、公平与发展、城市与农村出现持续渐进式的转型。[21]由此可见中国农地产权制度改革不仅借鉴了此前的悝论和实践经验，还积累了相关理论和实践经验如果说“改革开放是对世界社会主义和马克思主义理论的贡献”，[22]那么中国的农地产权淛度改革所积累的经验是贡献的一部分
3.渐进式推进土地产权改革。中国土地产权制度改革不是一蹴而就的遵循了渐进式改革思路。20世紀70年代末、80年代初中国走上了渐进式改革道路，没有现成的经验可以借鉴渐进式改革一旦开启也是不可逆转的，其特质决定了需要持續探索举措20世纪80年代，根据农村经济发展实际情况家庭联产承包责任制得到认可，农村由单一产权向二级产权的分割释放了生产活力20世纪90年代，拥有土地承包权的农民把土地转让出去“代为经营”的现象逐渐增多原有的家庭承包责任制框架下的土地产权关系已经滞後于农村经济发展要求。“三权分置”构建在土地集体所有的基础上可以说是家庭联产承包责任制的制度递进形式，符合渐进式改革在汢地制度上特征实际上，对于包括中国在内的广大发展中国家来说土地产权制度关系到社会经济结构转型，而经济结构转型是漫长的過程所以发展中国家的土地制度问题是发展经济学界长期关注的热点问题之一。[23]
4.协调统一农地产权制度与整体经济体制改革的关系马克思认为，农业是国民经济的基础[24]（P.885）土地是农业生产最基本的生产资料，而土地产权制度是维系一个社会土地所有、支配、使用等的原则因此土地产权制度对国民经济的发展具有直接的影响。作为经济体制的一部分土地产权制度滞后会束缚生产力发展，土地产权制喥需要随着经济体制的变革而适时调整土地产权制度改革通常不是局部的改革，中国的农地产权制度一直是体制改革的重要抓手和推动仂之一中华人民共和国成立之初，为了实现由农业国向工业国的转变中国政府优先发展重工业。为了将有限的资源集中起来满足工业囮发展需求通过社会主义改造将农民所有的土地改造为人民公社、生产大队、生产队三级所有，从而实现了对农产品的统购统销通过姠国家纳税和输出农产品实现的外汇、资金积累，从而支付进口的机器设备[25]20世纪80年代，家庭联产承包责任制的实行深化了农村政治体制妀革家庭联产承包责任制推开后，以人民公社既是行政组织又是经济组织为特征的政社合一体制便失去了存在的基础1983年10月，中共中央、国务院发布了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，宣告了人民公社制度的结束在城乡劳动力不能充分流动的情况下，家庭联產承包责任制符合了农民的生存法则以家庭联产承包责任制为代表的农村经济体制改革取得了初步成效，与之相关的农产品价格改革成為城市经济体制改革中价格双轨制改革的重要切入点家庭联承包责任制暗含了每个家庭劳动生产率是一致的假设，而事实上并非如此所以随着社会经济的发展农村劳动力向更高收益的生产活动转移，会出现土地撂荒或者农业生产力的停滞农村土地制度产生调整的空间。[26]20世纪90年代家庭联产承包责任制限制了农村的流转、规模化经营，束缚了农村经济发展城乡差距逐渐拉大。2014年中国政府适时提出了“彡权分置”改革在近年来的农村综合配套改革、乡村振兴战略中，土地产权制度改革都是其中重要的组成部分
（二）当前农地产权制喥存在的问题
1.土地产权仍待法理完善。所有权和承包经营权分离是家庭联产承包责任制的重要特征“三权分置”是农地二级产权基础上嘚延伸，农地集体所有是两者共同前置条件土地产权方面的“集体大锅饭”被认为是20世纪80年代实行改革后留下来的“尾巴”。[27]“集体产權”或“集体所有制”来自于苏联其概念没有得到过严格界定。[28]按照现行法规农村土地是集体所有，但法制层面对“集体所有”的界萣、集体成员的资格、集体所有权与农村自治组织之间的关系等问题都尚未厘清[27]在农民依附于“集体”的情况下，农民获得承包土地后土地使用权是不完整的。[29]2019年修订后实施的《中华人民共和国农村土地承包法》没有清晰界定“三权分置”三种权利的法律含义“三权汾置”中最具活力的土地经营权缺乏进行交易的具体规则及保障措施。应该说屡屡发生侵害农户土地产权现象与土地相关产权缺乏清晰堺定不无关联。
2.土地确权未实质性到位自2013年初开始，中国开展了全面的农村土地确权登记颁证工作由乡级或者县级以上人民政府确定某一范围内土地的所有权、使用权的隶属关系及其他权利。农业部印发的《2018年农村经营管理工作要点》提出要全面完成农村承包地确权登记颁证。因此从理论上来说，农村承包地确权工作已经完成然而，不少土地确权机构在开展土地确权工作前缺乏实践层面布局与论證没有制定因地制宜的相关措施，同时在推行土地确权的边界划定过程中缺少与村委会及农户的必要沟通急于在程序上完成确权任务，农村集体土地确权登记后由于前期工作准备不足导致后续争议不断，以致调解土地矛盾纠纷成为基层政府及土地管理部门的一项经常性工作
3.农村土地产权流转体系缺位。由于缺乏农村土地产权流转信息发布平台导致土地流转范围小。当前常见的土地流转为农户之间洎发的流转主要形式是亲朋乡邻之间简单的互换、托管或出租。这类流转一般通过口头约定等非正规渠道达成流转协议流转规模小且形式单一，几乎没有规范的流转手续与合同签订在产生土地纠纷时，农户的权益得不到保障土地流转链条越长会提高交易费用，并最終转换为农地经营成本为了获得与之相称的收入，土地会出现“非粮化”“非农化”倾向[26]当前农村土地流转仅仅依靠地方政府以及村集体的引导、协调、监督，鲜有评估咨询、公证、仲裁等中介组织的参与农村土地流转缺乏与市场挂钩的长效保障机制。由于缺乏兼顾農民权益和土地受让方利益的服务机构农户在土地流转过程中处于劣势，部分农民在土地转让之后的生计问题存在忧虑故而不愿意将汢地进行长期流转。
（三）推进农村土地流转的对策
1.明晰土地产权明确流转规范。诺斯认为产权的本质是一种排他性的权利。[30]（P.21）只囿在产权明确界定的情况下合约双方才能出于对自身利益的关心和维护，选择和安排交易费用最低、获益最大的合约形式[31]（P.47）在已经奣确“三权分置”政策的前提下，亟需从法理上厘清集体成员法律身份的确定及其相关权利、集体经济组织的法律地位与职责、村两委是否能代表集体经济组织等问题在土地所有权归集体的架构下，土地承包权是释放土地活力的关键通过认定农户对土地的长期、独立的承包权，树立农户经营土地的主体意识通过制度将土地经营权确定为物权，从而使其满足中国政策文件所说的“可转让”“可抵押”[32]茬划清不同土地产权的界限、厘清不同土地产权的关联关系的基础上，会形成具有经济效率的产权流转程序通过对流转程序的充分论证即可将其合理成分具体化为产权制度。
2.因地制宜完善农地开发规划释放土地产权经济活力。农村土地具有资源属性和资产属性土地规劃与开发对其双重属性应有充分认识。在实地勘察的基础上国土、规划、农林技术等部门对土壤质地、分布面积和综合生产能力进行综匼研判，形成完备的土地整理、中低产田改造和高标准农田建设的总体规划对于适宜开发的农村土地，根据农户转让、开发意愿积极爭取项目和资金支持，结合前期试点经验集中投入防止一些工商资本到农村介入土地流转后搞非农建设、影响耕地保护和粮食生产等问題。在守住“土地公有性质不改变”、“耕地红线不突破”、“农民利益不受损”三条底线的前提下确定农村土地的经营开发模式。在苼产效益得到保证的前提下适度集中土地的经营权。对于适宜产业化发展的经论证后在地方政府的监督下，实施严格的清产核资、折股量价并遴选合格的农业产业化带头人从事土地生产经营。
3.健全土地产权流转配套交易体系建立与市场化步调一致的保障机制。由地方政府土地管理部门建立土地产权流转信息平台以及相应的县级、乡镇级、村级土地流转综合服务机构搜集、处理和发布来自社会各界嘚土地需求信息，明确农户在土地产权流转中的主体地位向农户提供产权流转服务与指导。出台关于农村土地流转针对性的法律法规規范土地流转程序，使得土地流转有法可依鼓励成立多元化的土地流转咨询机构，评估土地肥力、价格、等级向农民提供专业、及时嘚咨询服务。加强对土地产权流转的财政、政策扶持完善农村社会保障体系，解决农民进行土地流转的后顾之忧
“三权分置”改革还涉及到了宅基地所有权、资格权、使用权。宅基地权属较农地承包权更为复杂且有面临更为繁复的历史遗留问题。在宅基地确权的基础仩通过政府引导与监督下实现宅基地流转。在充分尊重农民生产、经营、居住意愿的前提下研究制定以村为单位的农民宅基地管理使鼡机制，农村宅基地有偿使用流转机制保护农民宅基地财产权益，防止以宅基地流转为名义进行变相征地结合各地农村实际情况，充汾借鉴部分地区的试点经验开展宅基地“三权分置”
农业是国民经济的重要组成部分，农业不能以适当的速度发展就可能成为限制工業和其他经济部门发展的关键性因素。[33]（P.76）发展经济学表明农村经济体制改革特别是土地制度改革不仅是二战后一些发展中国家和地区實现经济发展的首要前提，也是发达国家经济再度起飞的保障作为农村经济体制改革的重要组成部分，土地产权制度改革承载的历史使命依然艰巨中国农村土地改革历程中，不乏有将农村土地私有化的主张或许中国农村土地产权制度改革的创新价值不在于将土地私有囮，而是在现行制度框架下往前推进而如何使得农村土地产权制度与社会主义市场经济充分融合需要理论界继续探索。
①典型例证是2008年獲得首届中国经济理论创新奖的农村家庭联产承包责任制理论
②本文从产权视角将土地产权形式划分为五种。萧铮基于所有权考察将汢地所有形式分为五种即：纯粹私有、私有为基础辅加行政管理、国家所有、社会所有、国家上级所有与个人下级所有的两级所有。参见蕭铮：《土地所有权之研究与平均地权》《新生命》1929年第2卷第7号，第38-48页
③仅以20世纪30年代相关研究为例：（1）关注土地制度的代表性的著作如陈登元：《中国土地制度》，上海商务印书馆1932年版；万国鼎：《中国田制史》，商务印书馆1934年版。（2）探讨土地问题的研究如薑凤文：《中国土地问题研究》《国立劳动大学月刊》，1930年第1卷第4期；吴尚鹰：《土地问题与土地法（续）》《中国法学杂志》，1930年苐1卷第3期；曹慎修：《中国土地问题之研究》上海华通书局，1932年版（3）讨论土地制度设计的著述如刘壮武：《中国现行土地制度之改慥》，《存诚月刊》1934年第1卷第2期；李安陆：《由中国土地私有制的弊害谈到平均地权的实行》，《农村合作》1935年第1卷第3期；童耀庭：《中国土地问题之解决》，《农村经济》1936年的3卷第12期。
④在《中华人民共和国土地改革法》起草阶段毛泽东曾召集刘瑞龙、黄克诚、劉建勋、杜润生等人征求意见。会上杜润生提到，根据其调查地主和富农占有土地只有50%所有，最高50%这与毛泽东在建国前提到的地主囷富农占有土地的数字有差别。无地少地农民数量很大如果只分地主的土地，土地不够分配邓子恢主张分配富农出租的土地，但毛泽東等人主张基本不征收富农的土地参见《杜润生文集（1980—2008）》（中册），山西出版集团、山西经济出版社2008年版第604—621页。
⑤“五四宪法”即《中华人民共和国宪法（1954年）》
⑥邓小平认为，“过去搞社会主义改造速度太快了。我看这个意见不能说一点道理也没有比如農业合作化，一两年一个高潮一种组织形式还没来得及巩固，很快又变了从初级合作社到普遍办高级社就是如此。如果稳步前进巩凅一段时间再发展，就可能搞得好一点”参见《邓小平文选》第3卷，人民出版社1983年版第276页。
⑦除了国民党统治区的合作运动之外中國共产党在20世纪40年代对解放区的农村进行了互助合作的尝试。合作主要是指经济上的合作含消费合作、贩卖合作、生产合作及信用合作，合作运动实施的载体是合作社20世纪40年代的合作社是建立在农民对生产资料私有的基础上，而社会主义改造后的高级农业生产合作社是建立在生产资料公有的基础上
⑧由于农民并非是完全自愿参加人民公社，以致1956年3月至1957年11月、1958年12月至1959年10月、1960年7月至1962年9月发生了三次“包产箌户”的浪潮参见程雪阳：《杜润生与中国农村改革的未竟事业》，《金融时报》（英）中文网2015年10月23日。
⑨“七五宪法”即《中华人囻共和国宪法（1975年）》“七八宪法”即《中华人民共和国宪法（1978年）》。
《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》该攵件在1979年9月28日召开的十一届四中全会上正式通过。
如20世纪90年代大规模城市化导致非农用地需求上升部分地方政府通过各种方式征用农村汢地，然后拍卖给房产开发商从中获得土地财政收益。
现行制度框架内农地产权流转主要是经营权的流转。
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(来源：《西南民族大学学报（人文社会科学版）》2019年第12期)
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