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浅谈农村乡镇行政管理
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浅谈乡镇行政管理?
一、农村乡镇行政管理体制的背景
农业税费的免除与新农村建设的逐渐深入使农村工作的内容发生了巨大变化，对农村乡镇政府也提出了新挑战。
（一）农村乡镇税费的改革
农村乡镇行政管理创新研究改革目的是全方面减轻农民的负担，农业税费取消后，政府下乡催缴税费这一项工作中得以解脱，但由于长时间日积月累的旧体制，影响到了激发了农村深层次问题和矛盾。乡镇政府管理没能从根本上摆脱计划经济的影子，政府全方面的包管，设置复杂，效率低，职位不固定。影响到了农村乡镇财政的短缺，农村乡镇债务无力偿还，设资金匾乏。农村乡镇政府除了配合税费改革的需要进行乡镇综合改革之外，同时应对处理农村公共设施建设，偿还债务等问题。
（二）新农村建设
改革开放以来，我国的农村经济和农业生产有了很大的发展，百姓的温饱问题基本已经解决，初步具备了加大对农业和农村支持保护的条件和能力。但农村精神文明，社会事业等方面相对落后，这已经明显制约着农村经济社会的全面进步，制约着全面建设小康社会的进程。因此党中央在十六届五中全会上做出了建设社会主义新农村的重大战略举措。乡镇政府系统有效的实质性改革将对统筹城乡发展、建设社会主义新农村的前景产生重大影响,所以我们有必要在反思已有实践与理论的基础上探讨新时期乡镇政府改革的方向问题。
二、农村乡镇行政管理体制存在的弊端
农村乡镇行政管理体制为我国农村发展做出了很大贡献，可是伴随农村税费改革建设工程的实施，我国行政管理也存在着许多弊端，这些弊端严重影响了我国乡镇职能的发展，阻碍了新农村建设工程的实施。
(一)职能界定不清晰
由于法律对乡镇政府的职能范围只限制于原则规定,未规定具体的职责内容范围以及各级政府之间的权利的划分,并且未规定具体职责和权限。在实际工作中,政府的工作复杂多变,在管理公共管理过程中遇到的问题种类繁多,上级政府要求乡镇政府落实好各项任务，大部分的工作要与上级分配相对应,甚至可以说,只要有事发生,乡政府就要全权代理，包揽一切。同时，对农村工作缩做出的决定政策,频繁变动工作时间不固定，县级行政机关会临时出任务下发执行,这让政府职能具有相当大的伸缩性,会影响到政府职能失调，应付占大部分。
(二)法定职位权利缺失
乡镇的机构法定职权应该具备相应自主性，完整性。可是这些权利在应用中,大多数的部门是上一级政府部门在乡镇里面设立的派出机构。但是这些权力部门让乡镇政府关系中分离出去，政府职能被一一分解,拥有的手段和行政权力受到限制,在乡镇工作中造成部门之间，部门与乡镇之间的不配合，不协调,导致从而影响到乡镇的上级主管部门不考虑乡镇实际情况,大幅度增加人员,以致乡镇冗员过多,负担过重。这种体制,削弱了乡镇政府职能,导致其履行职能水平降低。人民公社解被体后。旧体制并没有废去，依然承担着遗留下来的职能，比如农村的教育、乡村公路的修建、烈士家属的优待、五保老人的供养和兴起的农林水设施等等。
(三)职能行使偏差
按照政府职能的要求,乡镇政府对乡镇教育、经济、卫生、文化以及各项社会事业的发展,有着指导、规划、服务协调的责任,就目前来看乡镇政府依然存在着经济被计划的管理形式,远远高出其应该履行的职责范围内。有一些介入的比较严重,直接介入生产经营的里,管用行政插入竞争性领域,同样,在日常工作中,乡镇政府把大部分精力用于应付中心工作,为了打到验收合格。基层干部几乎都给给上级领导做事,领导说什么就做什么，留给农民需求和社会的时间就寥寥无几了,没有能行驶好自己应该履行的公共责任。而且,按照法律规定,能够起到行政执法作用的是县级以上的人民政府，乡镇政府没有权利行政和执法,可是在征地拆迁、计划生育、等问题方面的整治,只依靠单一的政府部门是不可能完成的,所以上级政府和党委就以领导讲话、文件形式,要求乡镇党委全权负责,同时决定一票否决的形式。在这种情形下,乡镇政府为了完成指
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——农民的所思所想：认识、评价与期待
&&&&关键词：农村社会组织；社会治理；乡村治理；政社互动
必将成为我国加强和创新农村社会治理的一支重要力量。
一、本次调研中受访农民的基本情况介绍
&&&&（一）身份情况
（二）性别年龄
（四）政治面貌
（五）收入来源
二、当前农村社会组织的发展现状及特点
&&&&（一）类型上呈多样化，发展结构失衡
和光彩事业类组织，同时也缺乏老年人、妇女、残疾人等特殊群体服务类型的组织。再从所涉及的领域来看，主要集中在社会管理和服务领呈现出农村社会组织发展结构失衡的特征。
（二）性质上类行政化，农民参与不足
虽然我国农村社会正逐步由封闭式向开放式转变，农村社会治理要素不断发生变化，农村社会组织在这样的社会背景下逐步呈现出多元的发展态势，但社会组织的发展难职能，在发展农村社会组织的过程中难免会受到地方政府建设组织的行政指标影响，因此，农村社会组织的成立染上很强的行政指导色彩，性质上呈现出类行政化的特征。
我干预，打下了行政的烙印，从而造成了农村组织的发育和生长自主性明显不足，具有行政化的特点。
当前农民对农村社会组织的认可度还不高，农民的组织化参与程度依然偏低。
（三）管理上非制度化，社会公信缺乏
（四）职能上出现异化，服务能力偏弱
整合社会资源的能力明显偏弱。调查结果表明（如图2-5所示），
三、发展农村社会组织的现实目标与需求
&&&&（一）发展农村经济的需要
（三）扩大公共服务的需要
&&&&（四）化解社会矛盾的需要
（五）完善社会保障的需要
四、农民对农村社会组织的基本认知与评价
&&&&（一）对社会组织法规知晓少，但对组织规范认同高
（二）对社会组织发展担忧多，但对组织作用评价高
（四）对社会组织参与意愿强，但对活动频率意见大
（五）对社会组织供给期望高，但对发展类型认可少
&&&&（一）推动农村社会组织资源配置与共享
目前处于核心地位的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》以及《宪法》中关于结社自由权的相关规定，这些法律都较为笼统，没有专门规定农村社会组织发展的法律、法规和规章制度，也就是说缺乏发展农村社会组织的母法。然而
&&&&（二）提高农村社会组织服务社区的能力
&&&&（三）增强农村社会组织运行的自主活力
&&&&（四）建构农村社会组织的立体支持体系
&&&&（五）加快农村社会组织的政策制度创新
主办方：民政部社会组织管理局(执法监察局、社会工作司) 版权所有
ICP备案编号：京ICP备号-6
技术支持：太极计算机股份有限公司乡村医生从业管理条例（中华人民共和国国务院令第386号）
农历戊戌年
乡村医生从业管理条例（中华人民共和国国务院令第386号）
乡村医生从业管理条例（中华人民共和国国务院令第386号）
（经2003年7月30日国务院第16次常务会议通过，自2004年1月1日起施行）
第一章&总&则
第一条&为了提高乡村医生的职业道德和业务素质，加强乡村医生从业管理，保护乡村医生的合法权益，保障村民获得初级卫生保健服务，根据《中华人民共和国执业医师法》（以下称执业医师法）的规定，制定本条例。
第二条&本条例适用于尚未取得执业医师资格或者执业助理医师资格，经注册在村医疗卫生机构从事预防、保健和一般医疗服务的乡村医生。
村医疗卫生机构中的执业医师或者执业助理医师，依照执业医师法的规定管理，不适用本条例。
第三条&国务院卫生行政主管部门负责全国乡村医生的管理工作。
县级以上地方人民政府卫生行政主管部门负责本行政区域内乡村医生的管理工作。
第四条&国家对在农村预防、保健、医疗服务和突发事件应急处理工作中做出突出成绩的乡村医生，给予奖励。
第五条&地方各级人民政府应当加强乡村医生的培训工作，采取多种形式对乡村医生进行培训。
第六条&具有学历教育资格的医学教育机构，应当按照国家有关规定开展适应农村需要的医学学历教育，定向为农村培养适用的卫生人员。
国家鼓励乡村医生学习中医药基本知识，运用中医药技能防治疾病。
第七条&国家鼓励乡村医生通过医学教育取得医学专业学历；鼓励符合条件的乡村医生申请参加国家医师资格考试。
第八条&国家鼓励取得执业医师资格或者执业助理医师资格的人员，开办村医疗卫生机构，或者在村医疗卫生机构向村民提供预防、保健和医疗服务。
第二章&执业注册
第九条&国家实行乡村医生执业注册制度。
县级人民政府卫生行政主管部门负责乡村医生执业注册工作。
第十条&本条例公布前的乡村医生，取得县级以上地方人民政府卫生行政主管部门颁发的乡村医生证书，并符合下列条件之一的，可以向县级人民政府卫生行政主管部门申请乡村医生执业注册，取得乡村医生执业证书后，继续在村医疗卫生机构执业：
（一）已经取得中等以上医学专业学历的；
（二）在村医疗卫生机构连续工作20年以上的；
（三）按照省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门制定的培训规划，接受培训取得合格证书的。
第十一条&对具有县级以上地方人民政府卫生行政主管部门颁发的乡村医生证书，但不符合本条例第十条规定条件的乡村医生，县级人民政府卫生行政主管部门应当进行有关预防、保健和一般医疗服务基本知识的培训，并根据省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门确定的考试内容、考试范围进行考试。
前款所指的乡村医生经培训并考试合格的，可以申请乡村医生执业注册；经培训但考试不合格的，县级人民政府卫生行政主管部门应当组织对其再次培训和考试。不参加再次培训或者再次考试仍不合格的，不得申请乡村医生执业注册。
本条所指的培训、考试，应当在本条例施行后6个月内完成。
第十二条&本条例公布之日起进入村医疗卫生机构从事预防、保健和医疗服务的人员，应当具备执业医师资格或者执业助理医师资格。
不具备前款规定条件的地区，根据实际需要，可以允许具有中等医学专业学历的人员，或者经培训达到中等医学专业水平的其他人员申请执业注册，进入村医疗卫生机构执业。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。
第十三条&符合本条例规定申请在村医疗卫生机构执业的人员，应当持村医疗卫生机构出具的拟聘用证明和相关学历证明、证书，向村医疗卫生机构所在地的县级人民政府卫生行政主管部门申请执业注册。
县级人民政府卫生行政主管部门应当自受理申请之日起15日内完成审核工作，对符合本条例规定条件的，准予执业注册，发给乡村医生执业证书；对不符合本条例规定条件的，不予注册，并书面说明理由。
第十四条&乡村医生有下列情形之一的，不予注册：
（一）不具有完全民事行为能力的；
（二）受刑事处罚，自刑罚执行完毕之日起至申请执业注册之日止不满2年的；
（三）受吊销乡村医生执业证书行政处罚，自处罚决定之日起至申请执业注册之日止不满2年的。
第十五条&乡村医生经注册取得执业证书后，方可在聘用其执业的村医疗卫生机构从事预防、保健和一般医疗服务。
未经注册取得乡村医生执业证书的，不得执业。
第十六条&乡村医生执业证书有效期为5年。
乡村医生执业证书有效期满需要继续执业的，应当在有效期满前3个月申请再注册。
县级人民政府卫生行政主管部门应当自受理申请之日起15日内进行审核，对符合省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门规定条件的，准予再注册，换发乡村医生执业证书；对不符合条件的，不予再注册，由发证部门收回原乡村医生执业证书。
第十七条&乡村医生应当在聘用其执业的村医疗卫生机构执业；变更执业的村医疗卫生机构的，应当依照本条例第十三条规定的程序办理变更注册手续。
第十八条&乡村医生有下列情形之一的，由原注册的卫生行政主管部门注销执业注册，收回乡村医生执业证书：
（一）死亡或者被宣告失踪的；
（二）受刑事处罚的；
（三）中止执业活动满2年的；
（四）考核不合格，逾期未提出再次考核申请或者经再次考核仍不合格的。
第十九条&县级人民政府卫生行政主管部门应当将准予执业注册、再注册和注销注册的人员名单向其执业的村医疗卫生机构所在地的村民公告，并由设区的市级人民政府卫生行政主管部门汇总，报省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门备案。
第二十条&县级人民政府卫生行政主管部门办理乡村医生执业注册、再注册、注销注册，应当依据法定权限、条件和程序，遵循便民原则，提高办事效率。
第二十一条&村民和乡村医生发现违法办理乡村医生执业注册、再注册、注销注册的，可以向有关人民政府卫生行政主管部门反映；有关人民政府卫生行政主管部门对反映的情况应当及时核实，调查处理，并将调查处理结果予以公布。
第二十二条&上级人民政府卫生行政主管部门应当加强对下级人民政府卫生行政主管部门办理乡村医生执业注册、再注册、注销注册的监督检查，及时纠正违法行为。
第三章&执业规则
第二十三条&乡村医生在执业活动中享有下列权利：
（一）进行一般医学处置，出具相应的医学证明；
（二）参与医学经验交流，参加专业学术团体；
（三）参加业务培训和教育；
（四）在执业活动中，人格尊严、人身安全不受侵犯；
（五）获取报酬；
（六）对当地的预防、保健、医疗工作和卫生行政主管部门的工作提出意见和建议。
第二十四条&乡村医生在执业活动中应当履行下列义务：
（一）遵守法律、法规、规章和诊疗护理技术规范、常规；
（二）树立敬业精神，遵守职业道德，履行乡村医生职责，为村民健康服务；
（三）关心、爱护、尊重患者，保护患者的隐私；
（四）努力钻研业务，更新知识，提高专业技术水平；
（五）向村民宣传卫生保健知识，对患者进行健康教育。
第二十五条&乡村医生应当协助有关部门做好初级卫生保健服务工作；按照规定及时报告传染病疫情和中毒事件，如实填写并上报有关卫生统计报表，妥善保管有关资料。
第二十六条&乡村医生在执业活动中，不得重复使用一次性医疗器械和卫生材料。对使用过的一次性医疗器械和卫生材料，应当按照规定处置。
第二十七条&乡村医生应当如实向患者或者其家属介绍病情，对超出一般医疗服务范围或者限于医疗条件和技术水平不能诊治的病人，应当及时转诊；情况紧急不能转诊的，应当先行抢救并及时向有抢救条件的医疗卫生机构求助。
第二十八条&乡村医生不得出具与执业范围无关或者与执业范围不相符的医学证明，不得进行实验性临床医疗活动。
第二十九条&省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门应当按照乡村医生一般医疗服务范围，制定乡村医生基本用药目录。乡村医生应当在乡村医生基本用药目录规定的范围内用药。
第三十条&县级人民政府对乡村医生开展国家规定的预防、保健等公共卫生服务，应当按照有关规定予以补助。
第四章&培训与考核
第三十一条&省、自治区、直辖市人民政府组织制定乡村医生培训规划，保证乡村医生至少每2年接受一次培训。县级人民政府根据培训规划制定本地区乡村医生培训计划。
对承担国家规定的预防、保健等公共卫生服务的乡村医生，其培训所需经费列入县级财政预算。对边远贫困地区，设区的市级以上地方人民政府应当给予适当经费支持。
国家鼓励社会组织和个人支持乡村医生培训工作。
第三十二条&县级人民政府卫生行政主管部门根据乡村医生培训计划，负责组织乡村医生的培训工作。
乡、镇人民政府以及村民委员会应当为乡村医生开展工作和学习提供条件，保证乡村医生接受培训和继续教育。
第三十三条&乡村医生应当按照培训规划的要求至少每2年接受一次培训，更新医学知识，提高业务水平。
第三十四条&县级人民政府卫生行政主管部门负责组织本地区乡村医生的考核工作；对乡村医生的考核，每2年组织一次。
对乡村医生的考核应当客观、公正，充分听取乡村医生执业的村医疗卫生机构、乡村医生本人、所在村村民委员会和村民的意见。
第三十五条&县级人民政府卫生行政主管部门负责检查乡村医生执业情况，收集村民对乡村医生业务水平、工作质量的评价和建议，接受村民对乡村医生的投诉，并进行汇总、分析。汇总、分析结果与乡村医生接受培训的情况作为对乡村医生进行考核的主要内容。
第三十六条&乡村医生经考核合格的，可以继续执业；经考核不合格的，在6个月之内可以申请进行再次考核。逾期未提出再次考核申请或者经再次考核仍不合格的乡村医生，原注册部门应当注销其执业注册，并收回乡村医生执业证书。
第三十七条&有关人民政府卫生行政主管部门对村民和乡村医生提出的意见、建议和投诉，应当及时调查处理，并将调查处理结果告知村民或者乡村医生。
第五章&法律责任
第三十八条&乡村医生在执业活动中，违反本条例规定，有下列行为之一的，由县级人民政府卫生行政主管部门责令限期改正，给予警告；逾期不改正的，责令暂停3个月以上6个月以下执业活动；情节严重的，由原发证部门暂扣乡村医生执业证书：
（一）执业活动超出规定的执业范围，或者未按照规定进行转诊的；
（二）违反规定使用乡村医生基本用药目录以外的处方药品的；
（三）违反规定出具医学证明，或者伪造卫生统计资料的；
（四）发现传染病疫情、中毒事件不按规定报告的。
第三十九条&乡村医生在执业活动中，违反规定进行实验性临床医疗活动，或者重复使用一次性医疗器械和卫生材料的，由县级人民政府卫生行政主管部门责令停止违法行为，给予警告，可以并处1000元以下的罚款；情节严重的，由原发证部门暂扣或者吊销乡村医生执业证书。
第四十条&乡村医生变更执业的村医疗卫生机构，未办理变更执业注册手续的，由县级人民政府卫生行政主管部门给予警告，责令限期办理变更注册手续。
第四十一条&以不正当手段取得乡村医生执业证书的，由发证部门收缴乡村医生执业证书；造成患者人身损害的，依法承担民事赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十二条&未经注册在村医疗卫生机构从事医疗活动的，由县级以上地方人民政府卫生行政主管部门予以取缔，没收其违法所得以及药品、医疗器械，违法所得5000元以上的，并处违法所得1倍以上3倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足5000元的，并处1000元以上3000元以下的罚款；造成患者人身损害的，依法承担民事赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十三条&县级人民政府卫生行政主管部门未按照乡村医生培训规划、计划组织乡村医生培训的，由本级人民政府或者上一级人民政府卫生行政主管部门责令改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。
第四十四条&县级人民政府卫生行政主管部门，对不符合本条例规定条件的人员发给乡村医生执业证书，或者对符合条件的人员不发给乡村医生执业证书的，由本级人民政府或者上一级人民政府卫生行政主管部门责令改正，收回或者补发乡村医生执业证书，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。
第四十五条&县级人民政府卫生行政主管部门对乡村医生执业注册或者再注册申请，未在规定时间内完成审核工作的，或者未按照规定将准予执业注册、再注册和注销注册的人员名单向村民予以公告的，由本级人民政府或者上一级人民政府卫生行政主管部门责令限期改正；逾期不改正的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。
第四十六条&卫生行政主管部门对村民和乡村医生反映的办理乡村医生执业注册、再注册、注销注册的违法活动未及时核实、调查处理或者未公布调查处理结果的，由本级人民政府或者上一级人民政府卫生行政主管部门责令限期改正；逾期不改正的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。
第四十七条&寻衅滋事、阻碍乡村医生依法执业，侮辱、诽谤、威胁、殴打乡村医生，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六章&附&则
第四十八条&乡村医生执业证书格式由国务院卫生行政主管部门规定。本条例自2004年1月1日起施行。&|&&|&&|&&|&&|&&|&&|&&|&&|&&|&&|&&|&
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某乡村便民服务制度提要：值班。村便民服务室实行“村支两委会”成员轮流值班，按照排班顺序周一至周五每天要有人值班，主要负责接待群众
某乡村便民服务
为进一步转变工作作风，推进村级效能建设，以“便民、利民、富民、安民”为宗旨，服务行为，以群众满意为标准，努力实现“家户办事不出村、纠纷调处不出村、信息提供不出村、致富服务不出村”，特制订本制度。
一、服务宗旨
便民、利民、富民、安民
二、便民内容
1、证照代办服务。主要项目：（1）建房审批；（2）生育审批（3）身份证、暂住证办理、补办；（4）户口迁移审批。此项服务由村负责代办或报送协办。
2、咨询指南服务。主要项目：（1）法律咨询；（2）政策咨询（3）农技知识咨询；（4）市场信息咨询；（5）劳动力、人才需求信息咨询。此项服务，凡农户有要求的，由村值班人员及时与上级有关部门联系，帮助答复，提供信息。
3、公益事业服务。主要项目：（1）村庄，村容、村貌经常性整治；（2）殡葬代为联系（3）农户电话、有线电视线路代为联系；（4）计生服务；（5）扶贫帮困服务；（6）环境卫生服务；（7）办理村民大病、财产保险；（8）老年人等社会弱势群体生活、健康及低保款代领服务；此项服务，凡农户有要求的，由村想方设创建条件帮助解决，一时难以解决的，做好解释工作。
4、民事调解服务。主要项目：外来人口管理登记；本村邻里乡亲、家庭成员抚（赡）养、房屋宅基地等方面的纠纷、由村负责调解或协助解决。
5、致富发展服务。主要项目：（1）种养结构调整；（2）优良品种引进；（3）技术指导；（4）技术业务；此项服务，凡农户有要求，村尽力同有关部门帮助联系、解决。
6、文明建设服务。（1）创“三美”、文明家庭创建指导服务；（2）社会公德、家庭美德、职业道德教育。
7、特色文化服务。（1）群众性文化活动组织举办；（2）全民健身活动组织举办；（3）群众性科普活动组织举办。
三、 服务措施
1、值班制度。村便民服务室实行“村支两委会”成员轮流值班，按照排班顺序周一至周五每天要有人值班，主要负责接待群众，受理登记及协调处理有关服务事项。除值班时间外，村干部也要随时随地地受理解决农户提出的事项、请求，实行全天候服务。
2、代办报送制度。在证照代办服务中，由村民申请，村统一受理、审批，对符合条件、齐全的，由村负责代办、协办。对于村干部无法解决的，直接报送镇政府，委托全程代理。
3、一事一议制度。对农户提出的涉及多数村民利益，以及村民关注的热点，重点的问题处理解决，经村两委会成员研究后及时提交村民代表会议讨论决定，提高村级重大事项决策的科学化、民主化管理，增强工作透明度。
四、服务要求便民服务的总要求是：农户办事不出村、干部服务服务到底，常年坚持不间断，群众满意为标准。具体做到“三个有”。 1、有场所。村设立便民服务室，并订立牌子，配备必要的办公用品，做到有服务人员、联系电话、值班等制度公开。
2、有记录。设有专门记录本，值班干部把每次服务的时间、对象、内容、解决途径及办理记录详细记录，每年整理存档。
3、有承诺。在便民服务中，做到态度热情，诚恳待人。按照服务事项的轻重缓急，能办的立即办；一时办不了的，承诺时间办；对事项复杂的，办理有一定难度的，想方设法疏通渠道予以办理；确实不能办理的，向群众说明原因，耐心细致地做好解释工作。自觉遵守廉洁自律各项规章制度，绝不向服务对象“吃、拿、卡、要”；加强自身学习，注重提高服务本领。
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对乡村公共安全管理体系的探讨
&&& 摘 要: 中国农村正处于经济和社会的急剧转型期, 但由于公共安全保障基础相对薄弱, 使公共安全管理与经济快速发展的不相适应性变得越来越显着, 影响和制约着农村经济社会的全面、协调、可持续发展。如何建设有中国特色的乡村基层公共安全管理体系, 提高乡村群众的安全保障, 改善乡村基层的生活环境&&& , 推进全面建设小康社会建设和社会主义新农村建设, 的确值得各级政府高度重视。以云南省XX市农村食品安全事故的发生、处置和防范为例,从当今农村基层群众对公共服务与公共管理的需求切入, 分析基层政府在贫困乡村履行公共管理职责的空间和局限,进而探索一种在体制问题难以解决的情况下, 通过机制创新和力量整合, 建立健全乡村公共安全管理体系的方式和途径。&&& 关键词: 公共管理; 农村公共安全; 投入; 案例分析; 工作实践中图分类号 F5521&&& 文献标识码 A 文章编号 X ( 58- 07&&& 一、乡村公共安全管理中的食品安全&&& 云南省XX市是一个集 边、少、山、穷 四位一体的典型西部欠发达农业地区。近年来, 这里的乡村公共安全问题越来越引起各级政府的关注。&&& (一 ) 农村食品安全现状&&& XX市各级党委政府十分重视食品安全工作,市、县 (区) 分别成立了食品安全委员会, 相关行政执法部门尽力履职, 积极开展食品放心工程,紧紧抓住与老百姓日常生活息息相关的粮、肉、蔬菜、奶制品、豆制品、水产品等重点食品, 严把生产、加工、流通、消费等关键环节, 强化监督执法工作, 并探索建立了日常监管、专项整治、重点防范相结合的管理模式, 工作力度不断加大。然而,随着经济的发展及农民收入的增加, 农村食品卫生状况却不容乐观。一是假冒伪劣商品由城市向农村转移。随着大中城市监管执法体系的完善和居民维权意识的增强, 一些 三无 食品、过期不合格食品以及被城市市场拒之门外的食品大量流向农村市场。二是农村手工作坊成为不合格食品的源头。&&& 散落于城市郊区、城乡结合部、农村村寨的家庭式手工作坊, 是农村食品的主要来源地, 且农村部分食品是农民自产自销的商品, 如散装白酒、米线、米粉、豆腐、酱菜等。这些食品大多以传统方式制作, 所生产的产品没有经过检测认证, 质量无法保障。三是生猪屠宰不规范。对广大的山区农村而言, 生猪没有也不可能进行定点屠宰, 肉类随意上市, 没有进行必要的卫生检疫, 质量隐患令人担忧。因为:一是农民消费普遍坚持价格优先。近年来, 虽然随着农村经济的发展, 广大农民的整体消费水平有了一定提高, 但农村消费水平仍总体偏低。农民群众的消费取向仍主要是价格优先, 购买食品首选价格便宜, 一般不考虑安全和健康问题。 我们也知道广播电视里的产品好, 可是贵啊。什么真的假的不要紧, 我们农村人讲求的是实在& 这是一位农村妇女淳朴的话语, 可以说代表了相当一部分农民群众的消费心态。这其实就为低价劣质商品提供了生存的温床。&&& 二是农民食品消费以散装为主。由于XX市农村居民收入远远低于城市, 农村市场对低价食品有着巨大的需求, 购买渠道仍主要是乡村集贸市场和村寨分散的小卖部。没有食品生产许可证、无生产日期和生产厂址的裸露散卖糖果、糕点在农村集市以及乡村学校附近的小卖部普遍存在; 此外, 农民群众普遍习惯饮用价格低廉的散装白酒和自制白酒, 不同程度导致劣质白酒等食品在农村蔓延。&&& 三是农民群众大多不懂消费维权。XX农民受教育程度普遍偏低, 农民法律意识淡薄, 维权意识缺乏, 自我保护能力不强。他们在购买食品时根本就不知道索证索票; 在遇到食品安全事故时, 他们的主动投诉率极低; 即使吃出了问题, 也很少想到运用法律手段来维护权益, 大多自认倒霉, 这在某种程度上助长了假冒伪劣食品在边远农村的横行。&&& 四是农村市场监管缺位。其一, 很多食品安全监管执法部门在农村基层 无脚, 多数到县一级就断档, 在乡镇及以下根本没有执法力量。其二,监管执法部门食品安全监管设备落后, 县一级基本没有检测设备, 或者无法保证监督检验的经费。大部分监管部分停留在依靠商品外观标识进行管理,对于食品是否符合规定, 食品的成分含量是否符合要求, 食品的卫生指标是否合格等问题, 没有办法进行技术检测。其三, 由于至上而下的食品质量 分段监管 体制安排, 造成监管部门监管职责交叉重复, 出现不少管理盲区和空白, 不安全隐患大量存在。&&& (二 ) 农村食品安全事故引发的管理问题&&& 在 农村食品安全事故中, 有许多案例: 案例一 2005年夏天, XX市因私自采摘误食有毒野生蘑菇造成食物中毒事件 60起, 死亡 28人。涉及医疗救治费用近万元, 全部由县乡财政负责, 至今仍作为欠款在医院挂帐。最令人深思的是, 死者的丧葬事宜以及很多治愈患者的回家路费都得由政府 买单。&&& 案例二 2007年春天, XX市&&& 在两个月内连续发生 6起群体性食物中毒事件, 共造成 600人中毒。[1]其中, 农村自办宴席中毒 3起, 校园食堂及周边餐饮店导致学生食物中毒 3起。最典型的是临翔区章驮乡勐旺村陈姓村民自办婚宴时由于自己加工的食物不卫生,产生金黄葡萄球菌污染, 导致参加婚礼的 371名群众集体性出现食源性消化道不良反应的& 中毒 事故。&&& 经过启动市级食品卫生事故二级响应, 市区乡三级政府动用了大量人力物力, 将全部参加婚宴的村民紧急送往医院进行检验、留查、抢救和治疗, 确保了事故人员零死亡, 平息了事态。[2](P238- 241)在事故处置过程中, 直接花费近 30万元, 全部由市县两级财政负担。&&& 案例中存在的问题分析。&&& 从公共行政学理论和现代公共管理的实践看,公共安全管理或者说公共危机管理都是政府的应尽责任, 是政府理应提供的公共产品之一。换句话说, 构建公共危机管理体制是现代国家政府公共管理的基本职能和职责之一。所以, 党中央、国务院高度重视全社会的公共安全管理工作。党的十六届三中、四中全会明确指出, 要建立健全社会预警体系, 提高政府应对突发事件风险的能力, 形成统一指挥、功能齐全、反应堆灵敏、运转高效的应急机制, 提高保障公共安全和处置突发公共事件的能力。国务院总理温家宝签署 %突发公共卫生事件应急条例&, 2006年 1月 8日, 我国又颁布了 %全国突发公共事件应急预案体系&, 这些都标志着我国已 将 公 共 安 全 应 急 管 理 工 作 纳 入 法 制轨道。[3] (P21)按照中央政府的总体部署, 各级政府强化了公共安全事件的应急管理, 特别在应急响应、事故救助、事故救急领导体制建设和制度健全完善方面做了大量的工作。就XX市而言, 市县政府都编制出台了市级、县 (区 ) 级突发公共事件总体应急预案和 21个专项应急预案以及 30个部门预案, 并成立了政府突发公共事件应急委员会及应急办公室。[4]应该说, 全市应急管理体系基本健全, 应对突发公共事件的能力有了提升, 临翔区勐旺村 371人群体性食物中毒事件的有效处置就是一个证明。&&& 这么大规模的食品安全事故, 能够确保无一人死亡的业绩, 受到了国务院有关部门及新闻媒体高度评价。[2](P238~ 241)但是, 在应急救助方面取得的成绩的同时, 随着农村改革的深化及农村经济的发展, 我国山区农村正处于一个复杂性、动态性和多元化的社会环境中, 地方政府的责任日益加大, 而政府的不可治理性也日益增强,[5] (P93~ 96)农村公共安全管理工作中还存在着大量急需解决的深层次问题。&&& 由于历史和现实诸多因素的影响, 全市经济社会发展相对落后封闭, 市场发育程度低, 市场主体缺乏, 社会化管理和服务水平相对较差。特别在广大山区农村, 目前即使在产业发展和经济作物的日常耕种方面, 群众对政府的依赖都十分严重。在社会管理和市场监管方面, 地方政府承担无限责任的角色更显得尤为明显和突出。农村公共安全管理体系建设严重滞后, 政府缺位和越位现象不可避免。&&& 客观来看, XX市农村基层公共安全管理工作同样存在一些非常严峻的深层次问题。如: 公民危机教育尚未广泛开展, 危机应对资源的整合差距很大,政府之外社会力量的管理参与面非常局限。同时,重经济发展轻社会管理、重救急轻防控的现象在日常工作中也大量存在。另外, 在农村基层, 主要在乡镇及村组一级, 从事公共安全管理和市场监管的专职工作人员基本没有, 存在着大量管理空白和管理盲区, 事故隐患大量存在, 安全形势非常严峻。&&& 这些问题不单表现在食品安全方面, 在消防安全、社会治安、道路交通安全管理以及灾害防控、疾病控制等方面也是如此。当然, XX市的情况也是我国目前大多数农村现状的一个缩影, 如有的学者所言, 在中国公共安全管理刚刚从前公共安全管理时期进入到应急管理阶段, 还未走向成熟、规范。[ 6]这些在XX表现得更为突出:&&& 第一, 政府在农村公共安全管理方面存在着行&&& 政管理理念上的误区。在传统的官本位思想和计划经济体制下, 政府是社会生活的主宰者, 其理念就是为农民做主而不是为农民服务。[5](P93- 96)政府往往去管许多不该管、管不了也管不好的事, 而政府真正该管、必须尽责去管的事却没有实质性地去管, 或者管了也没管好, 导致长期以来, 基层政府更多地还在直接带着农民抓发展抓生产, 而严重忽视了农村公共安全管理工作。&&& 第二, 公共管理服务资源在城乡配置的不平衡&&& 和不公平, 造成农村公共安全管理先天不足。我国农民与城市居民在享受公共管理和公共服务方面存在较大的不公平性。城市居民享受着优越的市政设施、发达的交通、整洁的环境和优质的义务教育,而农民却很难与此有缘, 农村基础设施建设、教育、医疗卫生水平等均远远落后于城镇。[ 5]( P93- 96)在农村公共服务条件远远低于城市的不平等状况下, 农民为享用这些公共服务, 往往还需付出更多的代价。随着社会的发展, 这种差距还在进一步拉大, 正是这种资源配置的不公平性, 造成了农村公共安全管理和城市公共安全管理相比而言先天不足。&&& 第三, 农村公共安全管理的主体单一, 责任划&&& 分不明确。现行的农村公共安全管理体制, 规定了地方政府及其职能部门对公共安全负总责。但事实上, 在很多农村基层特别是村寨中, 公共安全管理基本上无专职人员负责, 甚至处于 无政府 状态。究其原因: 主要是各政府职能部门责任划分不清, 基层监管和执法力量单薄, 农村综合改革和乡镇大幅撤并后, 乡镇政府人员编制极度虚缺, 无权也无人去承担社会管理方面的许多行政执法工作。&&[1]&&&
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