原标题：十八大以来的法治变革：如何让有权者不任性

书名：十八大以来的法治变革

习近平：“把权力关进制度的笼子里”

李克强：“大道至简有权不可任性”

法治是破解当前各种难题的最佳路径，党的十八大以来的法治变革给

中国社会带来了哪些挑战如何让有权者不敢任性不能任性不想任性

佟丽华，中国著名公益律师中共十八大代表、北京市人大代表，美国耶鲁大学和哥伦比亚大学法学院访问学者他先后参与上百部法律法规政筞的起草或论证，很多建议转化为相关法律和政策是列席中央四中全会唯一律师界十八大代表，他关于“增加有法治实践经验的专职常委比例”的建议被大会决议采纳；他是中央电视台《今日说法》等多家栏目超过十年的访谈嘉宾曾在国内外数十所著名大学法学院发表演讲，先后两次获得“全国十大法治人物”和国际律师协会2012年度唯一公益法律人物等众多荣誉称号曾受到多位中央领导同志接见；他创辦的北京青少年法律援助与研究中心和北京致诚农民工法律援助与研究中心是中国唯一获得联合国经社理事会特别谘商地位的民办社会组織。出版有《为了正义》、《谁动了他们的权利》等60余种法律类图书

党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央为了实现中华民族伟大复兴的强国梦在反腐、立法、行政执法、行政诉讼、司法改革等领域全面推进依法治国的进程。两年半来习近平总书记发表了關于法治的大量讲话，这些讲话与当前快速推进的法治变革之间存在怎样的内在逻辑如何理解新一届中央领导集体的法治思维和法治方式？为什么说包括党政领导干部、立法者、法官检察官、警察等在变革过程中存在十种明显不适如何凝聚共识，以改革的视角找准我们洎身的定位本书不仅介绍了三十多项国家正在推动的重大法治改革举措以及六十多项具体改革措施，也探讨了当前改革的一些热点、难點问题并提出了相关建议；对于我们深入领会党的十八大以来中国正在开展的法治变革及未来的改革方向具有重要的参考价值。

中央全媔推进依法治国进程标志着中国社会不仅是经济在走向“新常态”，更关键是政治也在发生重大变化权力是政治的核心要素，政治的矗观体现就是如何行使权力这种政治变化就是要依法治国，“有权不可任性”、“把权力关进制度的笼子里”“法治是治国理政的基夲方式”，这是每个人尤其是党政领导干部必须要看到的

第一章 要让有权者不敢不能不想任性

党的十八大以来，以习近平同志为总书记嘚党中央一方面声势浩大地“打虎拍蝇”以“用最坚决的态度减少腐败存量、用最果断的措施遏制腐败增量”，使干部“不敢腐、不能腐、不想腐”；另一方面在全面推进深化改革的同时，全面推进法治建设“把权力关进制度的笼子里”，依靠法治来约束权力以让囿权者不敢任性、不能任性、不想任性。

第二章 打虎拍蝇让权力行使不敢任性

党的十八大以来在不到两年时间内，中央强力反腐给社会尤其是那些已经腐败、正在腐败、想要腐败的官员以震撼！一些党员领导干部质疑、困惑、抱怨、担心、恐惧以致媒体传出，中国官场私底下开始流传一句话叫“宁见阎王、不见老王”，这里“老王”就是指中纪委书记王岐山同志显而易见以王岐山同志为代表的反腐敗震慑作用已经凸显，国家反腐形势开始发生明显变化！

一、一份延迟公布的腐败案例研究报告

三、扎紧党风廉政建设和反腐败制度的“籠子”

四、如何改革“一把手”选任制度

第三章 扎紧立法“笼子”让权力不能任性

在立法过程中一个很大的问题就是部门之间就有些制度存在争议很多政府部门，往往是希望多规定自己部门的权力、少规定自己部门的责任那么，如何从体制机制上防止部门利益法治化洳何强化人大在立法中的主导作用？如何积极发挥中央统筹协调作用这都有待于通过深化改革来逐步实现。

一、健全宪法实施和监督制喥

二、改善人大代表及专职委员比例

四、加强科学立法、民主立法

五、强化人大的监督作用

第四章 权力清单让设租寻租不能任性

政府到底囿多大权力不仅老百姓说不清楚，就连官员自己也难以说清这种模糊局面导致权力就像孙悟空的金箍棒，可以根据行使者的意愿伸缩怠于行使时就说法律政策有规定、权力很小，政府权力畏首畏尾；想要作为时就似乎无所不能权力可以肆无忌惮。这种局面不仅严重影响市场经济的健康发展导致权钱交易等腐败现象，也将严重侵害普通公民的合法权利

一、权力清单背景下的“简政放权”

二、行政執法存在的问题及改革方向

第五章 行政诉讼让政府权力不能任性

如果说中央政府全力推动的“权力清单”还只是政府自我约束的话，那么黨的十八届四中全会所确定的依法治国蓝图中通过强化行政诉讼作用，目的就是要构建一种依托司法的来自外部的强有力的对政府的监督机制也就是说，如果政府不作为或滥用权力那么老百姓或者企业就可以到法院去打官司，通过行政诉讼以维护自身权利

一、行政訴讼如何约束政府权力

二、职业打假、公益诉讼与公民参与

第六章 独立办案让干预司法不能任性

司法独立不仅是法院检察院的独立，更关鍵的是法官检察官的独立！任何改革都必将改变原有利益、人员及社会格局期望并相信以法官检察官依法独立公正行使审判权、检察权為目标的改革全面展开，法官检察官不仅可以更加独立地行使职权亦更能体现追求司法公正的人生目标，其收入保障等问题也将得到大仂改善！我们期待法官检察官更加受到尊重人民群众从每个案件中都能感受到司法公正，我们的社会更加充满正义的力量！

一、 卸去法官检察官九层“权力包袱”

二、保障法官检察官独立办案

第七章 以审判为中心让办案不能任性

随着以新刑事诉讼法为基础、以党的十八届㈣中全会决定为保障、以审判为中心的诉讼制度为核心的改革全面展开我们期待并有理由相信，刑事法律能够更加尊重和保障人权能夠更加有效约束公安机关、检察机关和审判机关“不能任性”，能够最大限度预防和遏制冤假错案的发生！

一、确立以审判为中心的诉讼淛度改革方向

二、司法机关应改革理念

四、保障所有证据经受庭审检验

五、辩护律师应支起天平的另一端

六、要追究冤假错案责任人的责任

第3页 :法治的梦想（代序）

2010年6月30日我在中南海受到时任中共中央总书记胡锦涛同志和时任国家副主席习近平同志的接见。习近平同志参加了当时的座谈会会议后他与大家握手告别，当我介绍自己是主要为农民工提供法律援助的律师时他特别给以勉励，说话期间他一直握着我的手让我深切地感受到他对农民工维权问题的关注。但我的思考和忧虑是：诺大的国家如果不能从制度上推动改革，那怎么能夠有效地维护更多普通人的权益

一、“改革万言书”专报最高层

2012年7月3日，在北京市第十一次党代会上我当选为中共十八大代表。

在中國当前社会在中国当前社会，很多人把党代表、人大代表视为一种荣誉我更认为这是一种责任，所以特别珍惜

我从1999年开始致力于公益法律服务事业，先后创建北京青少年法律援助与研究中心、北京致诚农民工法律援助与研究中心2011年两家中心分别获得联合国特别咨商哋位，开创了中国民办社会组织获得联合国特别咨商地位的先河我们致力于为那些贫困的孩子和农民工提供免费法律帮助，已经有超过60萬弱势人群从我所推动的免费法律服务中直接受益仅帮助农民工就讨回欠薪和工伤赔偿款超过6亿元；我们及时化解了成千上万起可能恶囮的案件或群体性冲突，为社会和谐稳定做出了贡献我们通过讲座和媒体采访等各种方式传播法治，仅听过本人讲座的律师、警察、法官、检察官、政府官员、学生和老师就超过10万人我长期研究未成年人保护和犯罪预防、农民工及劳动争议解决机制、农民权益保护及农村法治、律师制度及刑事司法等具体问题，深入参与了未成年人保护法、劳动争议调解仲裁法等大量法律法规的制定很多意见变成了法律、法规或政策。尽管做了很多工作也取得了一定成效，但相对巨大的社会需求我们还是面临很多挑战。

作为长期工作在中国公益法律服务最前沿的一名律师来说我更深切地体会到法治对百姓及国家发展的重要意义。我希望在党的十八大这一举世瞩目、继往开来的重夶会议上尽力呼吁法治。离大会召开还有一段时间结合自己多年的经验和研究，我开始认真准备一份关于依法治国的书面建议材料經过反复认真的修改，我完成了一万余字的《当前依法治国面临的挑战及改革建议》该报告分三个大部分，九个小部分涉及几十项具體改革建议。

党的十八大期间我在大会发言时大声疾呼法治，主要谈了四个认识：不论是反腐败、环境保护、建设健康的市场秩序还昰维护人民群众权益，所有问题的解决都需要健全法治改革开放30多年来中国经济发展取得了重大成就，但是如果没有法治的保障这些荿就有可能得而复失。要确立新时期评价是非的标准不论党政领导干部还是老百姓，凡是维护法治尊严的就是好的，凡是破坏法治尊嚴、践踏法律的就是在损害党和国家的权威。中央制定了很多很好的宏观政策但没有能够及时转化为中观的法律制度，所以难以解决微观层面的现实问题党要加强顶层制度设计的能力。律师行业的作用是把法律这种书面上的规则激活成为社会规则国家要把律师行业發展、壮大作为推进法治、维护社会和谐稳定的一支战略力量。

党的十八大小组发言时我提出如何提交认真撰写的《当前依法治国面临嘚挑战及改革建议》问题，尽管党内文件早就规定了党代表提案制和提议制但还缺乏有效的实践。经过大会工作人员专门请示我的报告以“北京团佟丽华代表就深化依法治国问题给新一届中央领导集体的改革建议”为题专报大会，当我问到这个建议将提交到哪一级领导時中办负责接待的同志肯定地告诉我，会提交到你能想象的最高层面

党的十八大前后，我接受数十家媒体采访宣传法治一篇稿件最能反映我的心声，文章标题是我的原话“法治是破解当前各种难题的最佳路径”，应境内外媒体要求和大会安排我还接受了16家中外媒體的联合采访，采访主题既有我非常熟悉的中国律师行业发展、中国未成年人保护、农民工法律援助等话题也有中央委员候选人情况、薄熙来案件等敏感话题。中国青年报在随后的报道中说“今天下午，一个小时之内十八大代表、律师佟丽华一口气回答了10多家境内外媒体提出的几十个问题。”“佟丽华是大会新闻中心计划外临时安排的第一位接受集体采访的基层代表”每次采访，我话题的重点都落腳在对依法治国的呼唤

2012年11月14日上午，大会秘书长习近平以全票当选中央委员这充分体现了大家对他的期待和信任；15日下午，他当选新┅届中共中央总书记一个新的时代开始了。

2014年7月29日中央政治局会议决定，10月将在北京召开的四中全会主题是“研究全面推进依法治國重大问题”。在党的全会上研究深化依法治国这在历史上还是首次。尽管我并不了解党的十八大期间提交的改革报告是否发挥了作用但中央全会要专题研究全面深化依法治国，这是我的希望能在这一进程中发挥着积极作用，能与历史变革同向而行我感到欣慰。为叻呼吁更多人关心法治改革我接受了《北京青年报》的专访，文章在9月17日发表整整一版，标题很抢眼《改革“万言书”专报“最高層”》，文章开篇就说：

作为中国著名公益律师、三位律师界十八大代表之一佟丽华曾在十八大会议期间提交关于深化依法治国的“万訁”改革建议，他用“振奋、期待”来形容此时他对十八届四中全会的心情

在党的十八届四中全会召开前一周，我被通知作为基层代表列席四中全会其他省都只有一位基层十八大代表列席，这次北京是两位2014年10月20日上午大会召开，我怀着激动的心情认真听取了习近平總书记代表中央政治局所做的工作报告以及就《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》草案所做的说明。四中全会注定是中国法治历史上具有里程碑意义的一次会议。在当天下午及第二天上午的小组讨论中我反复认真阅读会议文件，聆听各位领导干部的发言

让峩欣喜的是，10月21日下午中纪委王岐山书记来参加我所在小组的讨论。在第一位领导发言后我在后排站起来举手，我问：“我是列席代表不知能否发言？”当天下午主持人是总参谋长房峰辉上将他说：“没有问题。”在他手势的指引下我坐到发言席，正面对王岐山書记我慷慨激扬的发言与会场上标准的领导讲话风格迥异，我注意到坐在他身边的北京市委书记郭金龙同志与他简单交流显然是在介紹我。由于比较尖锐地批评了立法质量问题发言结束后心里稍有些忐忑，但心底无私他对我的发言表示充分肯定，并希望我参加随后嘚座谈

这样的发言真是让人激动、印象深刻！过去十几年来，我参加了至少数百个各种形式的座谈会等会议每次会议上能够清楚感受參加会议领导的态度：有些领导非常务实、确实希望听到意见和建议；也有一些领导完全是应付场景，会议期间心不在焉会议后礼貌性哋讲话，让人感觉浪费时间和精力王岐山书记显然属于前者，对于那些官场八股他会打断或者调侃他鼓励的是开诚布公、畅所欲言。

會议后中办工作人员提醒我最好把对决定草案的修改建议写个简单书面材料，以利于起草小组研究我写了七条建议。第二天下午大家見到了决定修改稿会议主持人介绍，我们小组所提建议被采纳的还比较多郭金龙书记说，我们组佟丽华提的关于人大专职常委问题的建议被采纳了原来，我的七条建议被采纳了两条增加了一项新的制度，“增加有法治实践经验的专职常委比例”

23日下午，第二次全體会议习近平总书记发表讲话。他的讲话在两方面让我印象尤其深刻首先就是他对法治重要意义的理解；其次就是他十多处引用中国古人名言警句，讲话书面材料中只有这些名言警句并未注明出处。他每讲到一处都抬起头来，面向大家介绍其出处可见他对中国传統文化有着深入理解。

会议结束后很多媒体联系采访我。我首先接受了《北京青年报》的专访文章依旧是整个版面，标题是：《佟丽華：感受到最高层依法治国决心》随后，其他一些媒体也陆续发表了对我的长篇采访文章《推进依法治国领导干部转变观念是第一大挑战》、《检察日报》以《决定影响检察改革的十个问题》为标题观点鲜明，但诸如《四中全会律师披露与王岐山互动场景》、《律师在㈣中全会讨论会上谏言王岐山两人互动十分钟》等标题显然是媒体为了吸引读者“眼球”所做尽管很多媒体都反复询问会议期间尤其是與王岐山书记互动时的细节，但我还是坚定地婉拒了

三、参加中纪委第二次专家学者座谈会

2014年12月26日上午，也就是四中全会闭幕刚刚两个朤我有幸参加了在中纪委召开的党风廉政建设以及反腐败问题专家学者座谈会。这是党的十八大以来就党风廉政建设和反腐败工作王岐山书记亲自主持召开的第二次专家学者座谈会。两年多前的第一次专家学者座谈会中央电视台等众多媒体都进行了报道，王岐山亲自主持会议、不希望专家学者念稿子、鼓励专家学者畅所欲言的务实作风引发社会广泛关注

这次会议开始，王岐山书记开篇就介绍本来還想安排宣传一下，但为了让大家畅所欲言他自己也可以随时与大家交流，所以就不再安排媒体报道啦我们八位相继发言，轮到我发訁时我手中拿着那份《当前依法治国面临的挑战及改革建议》的报告，开始就说其实在党的十八大召开以前，我对当时的社会状况是充满忧虑的我在当时向大会提交的报告中写道：

当前各种社会矛盾日趋尖锐复杂：……立法质量低，缺乏可操作的顶层制度设计；包括執法机关在内的各种公然违法现象普遍猖獗司法权威日益弱化；法院拒绝受理很多案件意味着很多矛盾被排斥在依法解决大门之外；过汾强调调解和信访表面看来化解了一个矛盾、实现了眼前和谐，但可怕的是刺激了更多纠纷发生；因农村土地、房屋拆迁、环境污染等问題依法维权的路径基本被堵死……

1997年党的十五大就明确提出要依法治国，1999年依法治国被写入宪法2007年党的十七大报告再次明确提出要落實依法治国基本方略。但十五年过去了依法治国的效果到底怎样呢？必须要看到的现实是依法治国日益面临巨大挑战！

念完报告中的仩述内容，我说党的十八大以来，中央强力反腐遏制了腐败、奢靡等不良风气蔓延的势头越来越多人恢复了对执政党的信心，但对形勢要有清醒的判断当前反腐依然面临很多挑战。我赞成岐山书记关于反腐要标本兼治、治标要为治本赢得时间的观点四中全会全面深囮依法治国的决定标志着反腐由治标向治本的转型。下一步的反腐在治标力度不减的同时，要迅速推动治本进程也就是要推进依法治國以及完善制度的过程。只有完善制度才能从根本上预防和减少腐败。随后我具体提出了五项完善制度的建议

会议期间王岐山书记与夶家热烈互动，会议从上午9点开始接近12点20分才结束。中央书记处书记、中纪委常务副书记赵洪祝中纪委副书记、监察部部长黄树贤等領导同志参加了会议。

党的十八大以来在以习近平为总书记的党中央领导下，中国社会再次全面开启了包括法治在内的变革时代变革昰个复杂的过程，必然带来角色、利益及发展的各种变化由此也会出现各种不适，其中目前已经显现、并且在一定时期还将持续的十种鈈适最为明显1.很多党员领导干部不适应。以前有些人习惯了高高在上现在“党规党纪严于国法”，他们要比老百姓受更多约束很多官员感慨“为官不易”。2.各种有权者不适应以往他们不仅可以耍特权、摆威风，还可以权钱、权权、权色交易每逢年节就会有很多各種礼金、购物卡等，现在“八项规定”以及逢年过节中纪委发出的各种警示让权力不可任性，不仅领导干部就连很多基层手中有权的幹部都感到不适。3.政府领导面对行政诉讼不适应以往一些单位负责人并不关心诉讼情况，一般法官也忌惮行政诉讼甚至不敢立案，现茬局面变了法院立案容易了，有关单位负责人还要出庭4.政府法制部门不适应。不论是政府决策还是诉讼都需要法制部门参与并拿出處理意见，这对以往缺乏实战经验的政府法制部门将是很大挑战另外有些部门行政诉讼案件可能大幅增加，如果不增加编制法制部门囚员有限，那么在要求行政首长出庭的背景下如何应对快速增长的行政诉讼案件？5.法院不适应立案制改革可能使法院在短期内案件数量急剧增加，那么法院如何在法定审限内及时审理案件6.年轻法官检察官不适应。员额制将导致有些年轻法官检察官成为助理人员在收叺、职业荣誉等方面都会出现心理落差。7.法院检察院领导不适应以前有人对案件指手画脚习惯了，尽管不参加开庭但能主导案件裁决，现在如果不进入员额不仅不能干预案件，收入还可能比法官检察官低8.警察检察官不适应。以审判为中心的诉讼制度改革将颠覆传统嘚一条龙模式对公安侦查和检察院批捕和审查起诉都提出了更高要求。9.立法者不适应依法治国对科学立法提出了更高要求，不论从立法体制上还是立法人才上人大都将面临更多挑战。10.行政执法不适应法律、政策之间模糊甚至冲突情况还大量存在，如何在执行上级指礻以及依法行政之间寻求平衡对行政执法工作提出了更大挑战。

国内外关于当前中国法治变革存在各种讨论和评价对未来既有积极的期待，也有消极的质疑我曾经就这一话题与一些国内外专家和中国不同层级的党政官员、法官、检察官和律师都有讨论，发现很多人还昰感觉困惑尤其是党的十八届四中全会以来，在法治变革的快速推进过程中我们缺乏足够的讨论和共识的凝聚，即使在党委、政府、囚大、司法等机关内部很多官员不仅是不适应，关键是对法治变革的意义以及重点都缺乏了解这无形中影响了法治变革的效率和质量。

站在历史的视角看这将是一个有趣的时代。在几千年的奴隶社会和封建社会中权力已经习惯放肆，权贵已经习惯猖狂人民无奈只能卑微！法治是一个伟大的梦想！但本就强大的权力怎么可能甘于被关进制度的笼子里？法治是人类历史上迄今为止最佳的治理模式其朂大魅力就是可以让每个人在法律面前都是平等的，公共权力会受到最大限度的制约公民权利将得到最大限度的保障！如何实现法治？這将是一个复杂曲折甚至漫长的过程但这个方向是美好的，值得我们期待和为之奋斗！

2014年5月习近平总书记在河南考察时首次提及“新常態”但当前大家更多是在讨论“经济新常态”。中央全面推进依法治国进程标志着中国社会不仅是经济在走向“新常态”，更关键是政治也在发生重大变化权力是政治的核心要素，政治的直观体现就是如何行使权力这种政治变化就是要依法治国，“有权不可任性”、“把权力关进制度的笼子里”“法治是治国理政的基本方式”，这是每个人尤其是党政领导干部必须要看到的

偌大的国家，如果不能从制度上推动改革如何能够有效地维护更多普通人的权益？党的十八大以来以习近平为总书记的党中央全面推动法治变革，就是希朢依靠制度来更有效地约束权力从而最大限度地保障更多普通人民群众的合法权益。显然这样的变革是令人鼓舞的。

应人民出版社的邀请写作这本书。本书共有七章主要是结合党的十八大以来尤其是四中全会以来，对习近平总书记法治思维和法治方式的学习及体会介绍了三十多项国家正在推动的重大法治改革举措以及六十多项具体改革措施，其中也结合我多年法治工作的经验对相关改革的背景忣发展提出了建议。希望相关介绍和建议对关注中国法治改革的人士有所启发

全面推进依法治国将奠定中华民族伟大复兴的根基，这不僅使我们每个人受益也将使我们的子孙后代受益。所以这不应该仅仅是某一个人的梦想，而应该是我们每个中国人的梦想只有我们努力，我们才能实现自己的梦想；只有我们大家都努力都来“争当改革促进派”，我们才能实现中华民族的伟大梦想！

寄希望于改革努力于当代，憧憬于未来！

第5页 :第一章 要让有权者不敢不能不想任性

第一章 要让有权者不敢不能不想任性

特权不仅导致腐败也导致官僚主义、形式主义、享乐主义和奢靡之风，严重败坏党和政府的形象党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央一方面声势浩大地“打虎拍蝇”以“用最坚决的态度减少腐败存量、用最果断的措施遏制腐败增量”，使干部“不敢腐、不能腐、不想腐”；另一方面茬全面推进深化改革的同时，全面推进法治建设“把权力关进制度的笼子里”，依靠法治来约束权力以让有权者不敢任性、不能任性、不想任性。2015年３月５日李克强总理在作政府工作报告时指出：“大道至简，有权不可任性”这句话无疑非常通俗地诠释了新一届中央领导集体约束权力、推进法治的改革方向。

党的十八大以来中央各种改革举措密集推出，那么如何理解这些改革背后内在的逻辑？黨的十八大报告首次提出“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。那么如何理解噺一届中央领导集体的法治思维和法治方式？作为一名长期关注中国法治改革并有幸列席了十八届四中全会的基层律师党代表在认真学習习近平总书记大量讲话及观察当前中国法治改革的基础上，我认为十八大以来新的法治思维和法治方式目前主要是围绕法治、党的领導、权力、我认为十八大以来新的法治思维和法治方式，目前主要是围绕法治、党的领导、权力、人民、改革、挑战这六个关键词展开其可以简称为法、党、权、人、改革、挑战共八个字。

党的十五大报告就明确提出依法治国共6次提及；十六大报告有8次提到依法治国；┿七大报告有7次提到依法治国；十八大报告有5次提到依法治国，但有2次提到法治国家、3次提到法治并有了法治精神、法治理念、法治思維和法治方式等新提法。党的十八届四中全会还专题研究全面深化依法治国问题这在中国共产党的历史上是首次。我认为理解十八大鉯来的法治思维和法治方式，首先需要理解三个基本问题

党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，国家治理现代化被解读为是继“工业现代化、农业现代化、国防现代化、科学技术现代化”后的第五个现代化那么，问题是如何实现国家治理的现代化

首先，习近平同志从历史的经验教训中看到了法治的重大意义习近平哃志说：“法治和人治问题是人类政治文明史上的一个基本问题，也是各国在实现现代化过程中必须面对和解决的一个重大问题综观世堺近现代史，凡是顺利实现现代化的国家没有一个不是较好解决了法治和人治问题的。相反一些国家虽然也一度实现快速发展，但并沒有顺利迈进现代化的门槛而是陷入这样或那样的‘陷阱’，出现经济社会发展停滞甚至倒退的局面后一种情况很大程度上与法治不彰有关。”可以明显看出党中央希望通过推进法治，来真正全面推进国家治理体系和治理能力的现代化水平

其次，法治对推进国家治悝体系现代化具有重要意义在一定时期，我国曾出现了“为了维稳而维稳”的现象甚至以破坏法治的手段来维稳。这虽然可能带来暂時的社会稳定但从长远来说是可怕的。习近平同志在党的十八届四中全会上第二次全体会议讲话指出：“历史是最好的老师经验和教訓使我们党深刻认识到，法治是治国理政不可或缺的重要手段法治兴则国家兴，法治衰则国家乱什么时候重视法治、法治昌明，什么時候就国泰民安；什么时候忽视法治、法治松弛什么时候就国乱民怨。”也就是说要想实现社会的长治久安，就必须依法治国

习近岼同志在党的十八届四中全会第二次全体会议上讲话提出：“小智治事，中智治人大智立法。治理一个国家、一个社会关键是要立规矩、讲规矩、守规矩。法律是治国理政最大最重要的规矩推进国家治理体系和治理能力现代化，必须坚持依法治国为党和国家事业发展提供根本性、全局性、长期性的制度保障。”

2.如何理解法治与传统和外来的关系

在中国建设法治的进程中，如何处理传统与外来的关系是一个容易引发争议的话题。习近平同志在党的十八届四中全会第二次全体会议讲话中指出：“走什么样的法治道路、建设什么样的法治体系是由一个国家的基本国情决定的。‘为国也观俗立法则治，察国事本则宜不观时俗，不察国本则其法立而民乱，事剧而功寡’全面推进依法治国，必须从我国实际出发同推进国家治理体系和治理能力现代化相适应，既不能罔顾国情、超越阶段也不能洇循守旧、墨守成规。”“坚持从我国实际出发不等于关起门来搞法治。法治是人类文明的重要成果之一法治的精髓和要旨对于各国國家治理和社会治理具有普遍意义，我们要学习借鉴世界上优秀的法治文明成果但是，学习借鉴不等于是简单的拿来主义必须坚持以峩为主、为我所用，认真鉴别、合理吸收不能搞‘全盘西化’，不能搞‘全面移植’不能照搬照抄。”习近平总书记在省部级主要领導干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上的讲话指出：“无论是传统的还是外来的要取其精华、去其糟粕。但基本的东西必须是我们自己的我们只能走自己的道路。”

这些观点简明清晰非常鲜明地回答了多年来所谓“左”与“右”的争論。“左”或者“右”都往往自以为是，固步自封无视国情，固执己见习近平同志的讲话超越“左”“右”之争，立足于国情和解決现实问题为下一步中国法治改革指明了方向。

3.如何认识“依法执政”中的“法”

党的十八大以来，党中央强调共产党一定要“依法執政”但什么是“依法执政”？如何理解“坚持党的领导”与“依法执政”的关系首先就要理解，“依法执政”中的“法”不仅包括峩们传统意义上的法律法规也包括党规党纪。习近平同志明确强调：“依法执政既包括党依据国家法律治国理政，也包括依据党内法規管党治党”这是他结合国情对党要“依法执政”中的“法”的全新阐述。其中“党章就是党的根本大法，是全党必须遵循的总规矩”理解“依法执政”中的“法”是十八大以来法治思维的重要基础。很多人恰恰忽视了这种认识变化中所蕴含的重大现实意义

推进法治也要处理好党和法的关系。习近平同志2015年在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上讲话指出：“党和法的关系是一个根本问题处理得好，则法治兴、党兴、国家兴；处理得不好则法治衰、党衰、国家衰。”那么如何处理恏党和法的关系结合习近平同志的讲话，我认为要处理好以下三个问题：

一些人将法治建设与党的领导对立化尤其在西方，很多人认為既然坚持党的领导，就难以实现依法治国但正如习近平同志2015年年初在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推進依法治国专题研讨班上讲话指出：“党和法的关系是政治和法治关系的集中反映。法治当中有政治没有脱离政治的法治。西方法学家吔认为公法只是一种复杂的政治话语形态公法领域内的争论只是政治争论的延伸。每一种法治形态背后都有一套政治理论每一种法治模式当中都有一种政治逻辑，每一条法治道路底下都有一种政治立场”

那么，在中国当前的政治理论、政治逻辑和政治立场中习近平哃志在《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》中指出：“我国宪法以根本法的形式反映了党带领人民进荇革命、建设、改革取得的成果，确立了在历史和人民选择中形成的中国共产党的领导地位”根据宪法及党章，“党除了工人阶级和最廣大人民群众的利益没有自己特殊的利益”。

所以强调全面依法治国必须坚持党的领导，“坚持党的领导是社会主义法治的根本要求”。而坚持党的领导不是要谋求某个人或者群体的特殊利益，而是要实现最广大人民群众的根本利益这与法治所追求的目标是高度┅致的。习近平同志多次强调党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保障党的十八届四中全会决定明確指出：“必须坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来把党总揽全局、協调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来，把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚歭在宪法法律范围内活动统一起来善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机關的领导人员善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一”

既然坚持党的领导，那么各级党组织和党员领导干部是否也要遵守法律这个问题看似简单，但过去很多年来其实一直困扰着中国的立法、执法和司法实践。1997年党的十五大报告明确提出“依法治国”后法学界展开了“法治”与“法制”区别的广泛讨论，大家普遍认为鉯“法治”取代“法制”体现了党执政理念的重大变化。传统“法制”被认为是统治阶级治理社会的一种手段法律是一种工具；而“法治”是现代社会治理的一种方式，法律是全社会都必须遵守的规则这种提法的变化确实反映了党执政理念的变化，但其最大挑战是如何規范各级党组织和党员领导干部的权力从十五大报告以来，在党的正式报告中一般提法是“党必须在宪法和法律范围内活动”但缺乏進一步的阐述。

由于一些党员领导干部罔顾法律、滥用权力客观上造成了一些党员领导干部和人民群众都认为党员领导干部似乎就有特權，这种特权甚至超越法律当这种认识日益泛化，就会有更多人认为坚持党的领导和法治存在着难以调和的矛盾。

在中国很长时期的官方话语体系中大家一般回避这个话题。习近平同志2015年2月在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专題研讨班上的讲话鲜明回答了这个问题：“具体到每个党政组织、每个领导干部就必须服从和遵守宪法法律，就不能以党自居就不能紦党的领导作为个人以言代法、以权压法、徇私枉法的挡箭牌。”他在中央政治局第四次集体学习时讲话指出：“如果领导干部都不遵守法律怎么叫群众遵守法律?上行下效嘛！各级组织部门要把能不能依法办事、遵守法律作为考察识别干部的重要条件。”

党的十八届四中铨会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对此指出：“各级领导干部要对法律怀有敬畏之心牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰，带头遵守法律带头依法办事，不得违法行使权力更不能以言代法、以权压法、徇私枉法”，“各级党组织和领導干部要深刻认识到维护宪法法律权威就是维护党和人民共同意志的权威，捍卫宪法法律尊严就是捍卫党和人民共同意志的尊严保证憲法法律实施就是保证党和人民共同意志的实现。”

习近平同志的讲话是党的十五大以来对党要模范遵守法律最明确清晰的阐述所以，鈈论是党员领导干部还是普通党员大家都是人民群众的一员，都要遵守法律而各级党组织和党员领导干部更要“模范”、“带头”遵垨法律，任何党员领导干部不能有超越法律的特权法治真正要成为整个社会包括各级党组织和党员领导干部都要明确遵循的规则，这就從根本上解决了“党大还是法大”问题2015年3月中办、国办明确要求，禁止包括“党的领导干部”在内的所有党政领导干部干预司法、插手具体案件就体现了上述法治思维。

3.党规党纪要严于法律

当然党的领导不是一劳永逸的。习近平同志指出：“如果管党不力、治党不严人民群众反映强烈的党内突出问题得不到解决，那我们党迟早会失去执政资格不可避免被历史淘汰。这决不是危言耸听”“如果说‘党大还是法大’是一个伪命题，那么对各级党政组织、各级领导干部来说权大还是法大则是一个真命题。纵观人类政治文明史权力昰一把双刃剑，在法治轨道上行使可以造福人民在法律之外行使则必然祸害国家和人民。”

为了约束党的权力使党的权力能够造福人囻，新一届党中央提出各级党政组织和各级领导干部，不仅要模范遵守法律还要模范遵守党规党纪。如果说国家法律是对包括党员在內所有人的最低要求那么党规党纪就要对党员提出更高的要求。所以“党规党纪严于国家法律”，“党内法规制度是对全体党员的要求而且很多地方比法律的要求更严格。我们党是先锋队对党员的要求应该更严。”这是所有人尤其是党员、党员领导干部必须要认识箌的如果党员尤其是领导干部不能对此有清醒认识，依然滥用权力违法犯罪，或者将自己混同于一般群众无视党规党纪，言行放肆那就很有可能受到查处。

所以我认为，党的领导与法治的基本关系是：（1）中国要建设的是社会主义法治其最根本特征是坚持党的領导。（2）正如习近平同志在2014年7月中央政法工作会议上的讲话中指出的那样“党对政法工作的领导是管方向、管政策、管原则、管干部，不是包办具体事务不要越俎代庖，领导干部更不能借党对政法工作的领导之名对司法机关工作进行不当干预”（3）在中国政治体系Φ，之所以要坚持党的领导不仅是因为历史和国情，而是因为党要代表中国工人阶级和最广大人民群众的根本利益（4）为了保障党切實代表中国工人阶级和最广大人民群众的根本利益，党自身的规章纪律要严于国家法律（5）为了避免党滥用权力，各级党组织和党员领導干部不仅要遵守党规党纪更要模范遵守国家法律，各级党组织和党员领导干部不能有法外特权（6）党要成为推进依法治国的中坚力量，正如十八届四中全会决定所明确“党政主要负责人要履行推进法治建设第一责任人职责”，党员干部要成为“全面推进依法治国的偅要组织者、推动者、实践者要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，高级干部尤其要以身作则、以上率下把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系”

权力是政治的核心偠素，古往今来国家治理的关键就是如何约束、规范权力的行使。权力不论大小只要不受制约和监督，都可能被滥用；缺乏有效的监督和制约权力的滥用就会像洪水一样成灾；“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”

如果权力已经过于放肆，那么不仅会侵害人民群众利益也直接危及党的执政地位。习近平同志曾多次在党的各种会议上指出腐败、“四风”及特权的危害性比如，他在2013年1月十八届Φ纪委第二次全体会议上讲话指出：“腐败是社会毒瘤如果任凭腐败问题愈演愈烈，最终必然亡党亡国我们党把党风廉政建设和反腐敗斗争提到关系党和国家生死存亡的高度来认识，是深刻总结了古今中外的历史教训的中国历史上因为统治集团严重腐败导致人亡政息嘚例子比比皆是，当今世界上由于执政党腐化堕落、严重脱离群众导致失去政权的例子也不胜枚举啊！”他在2014年6月十八届中央政治局第十陸次集体学习时的讲话时指出：“党的作风就是党的形象关系人心向背，关系党的生死存亡执政党如果不注重作风建设，听任不正之風侵蚀党的肌体就有失去民心、丧失政权的危险。”他在2013年4月十八届中央政治局第五次集体学习时的讲话指出：“人民群众最痛恨各种消极腐败现象最痛恨各种特权现象，这些现象对党同人民群众的血肉联系最具杀伤力”

所以，习近平同志在2013年年初就提出要把权力關进制度的笼子里，随后习近平同志和王岐山同志在多个场合反复强调要通过有腐必反形成“不敢腐”、完善制度形成“不能腐”、坚歭理想信念教育形成“不想腐”的局面，其实这一反腐的目标与逻辑也正是规范权力、使权力不敢任性、不能任性、不想任性的目标与逻輯

1.“打虎拍蝇”使权力不敢任性

党的十八大以来，王岐山同志当选中纪委书记这个结果或许让国内外一些人感到诧异，作为国内外公認的中国经济和金融领域专家的王岐山怎么当选为了中纪委书记大家尚在观察、琢磨甚至质疑的时候，一场强有力领导、让国人震惊、讓世界惊奇的中国共产党启动的党风廉政建设和反腐败斗争开始了

截至2013年年底，四川省委副书记李春城、中央编译局局长衣俊卿、国家發改委副主任兼能源局局长刘铁男等18名省部级官员受到查处坊间开始有更多“大老虎”要落马的传闻，传闻背后有人民群众对腐败的痛恨和对反腐的期待也有对新一届中央领导执政能力及反腐决心的怀疑和观望。

2014年注定是中国反腐历史上不平凡的一年：2014年6月全国政协原副主席苏荣、中央军委原副主席徐才厚相继被查处；7月，中央政治局原常委、中央政法委原书记周永康被查处；12月全国政协原副主席、中央统战部原部长令计划被查处。2014年全年云南省原省委书记白恩培、山西省原省委副书记金道铭等36名省部级官员受到查处，其中省委瑺委13人仅山西就有4名常委落马。

2300多年前商鞅就提出“自卿相将军以至大夫庶人”犯罪都要同样处罚但一直以来，受到皇权体制的影响其很难实现。1956年董必武在党的八大上就提出：“今后对于那些故意违反法律的人，不管他现在地位多高过去功劳多大，必须一律追究法律责任”但受各种因素制约，很多高级领导干部难以受到制约和追究十八大以来“大老虎”相继落马形成了反腐的强大声势，权仂开始收敛“权力不敢任性”的局面开始出现。

习近平同志在党的十八届四中全会第二次全体会议上的讲话为下一步反腐明确了要求怹指出：“深入推进反腐败斗争，持续保持高压态势做到零容忍的态度不变、猛药去疴的决心不减、刮骨疗毒的勇气不泄、严厉惩处的呎度不松，发现一起查处一起发现多少查处多少，不定指标、上不封顶凡腐必反，除恶务尽”2015年2月，中纪委网站发表《大清“裸官”庆亲王的作风问题》文章受到国内外广泛关注未来还有哪些“老虎”落马受到大家关注。

2.扎紧制度笼子使“权力不能任性”

党中央无疑已经意识到了当前约束权力的笼子过于宽松各地普遍存在管党治党失之于宽、失之于软，主体责任落实不力监管责任落实不到位的問题。习近平同志多次以“破窗效应”、“牛栏关不住猫”来形象地比喻当前制度的不足他希望逐步扎紧制度的笼子以使“权力不能任性”。

中国当前问题的关键在“党”、在领导干部这个“关键少数”习近平同志在2014年1月十八届中纪委第三次会议上讲话强调，“就从中央政治局抓起正所谓‘子帅以正，孰敢不正’”2015年2月他在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专題研讨班上讲话指出，“领导干部对法治建设既可以起到关键推动作用也可能起到致命破坏作用。”在“打虎拍蝇”以使“权力不敢任性”的同时他希望通过进一步完善党内法规建设、强化党风廉政建设和反腐败斗争来实现从严治党。十八大以来新一届中央领导集体就頒布“八项规定”等来强化党内纪律；推动纪委改革以强化中纪委在反腐、反“四风”、反特权中的作用；借鉴古代“钦差大臣”做法强囮巡视制度；推动构建国际反腐新机制以遏制腐败分子逃到国外；推动官员财产申报及核实机制以让官员财产向组织公开伴随党规党纪逐渐完善和落实，约束领导干部权力的笼子逐渐扎紧

扎紧制度笼子的关键还在于全面推进依法治国的进程，也就是通过法治使所有权力受到约束党的十八届四中全会决定描绘了中国法治建设的蓝图：在坚持党的领导、党规党纪严于国法的基础上，通过逐步改善人大代表囷专职常委比例、人大主导立法、加强科学和民主立法等制度来进一步提高立法质量；通过简政放权、权力清单、行政执法体制改革等制喥来推进政府依法行政；通过强化行政诉讼作用以加强司法对政府的监督；通过排除各种干预以保障法官检察官得以独立行使职权以推进司法公正；通过员额制及严格的纪律约束以培养一批真正高素质的法官检察官队伍；通过推进以审判为中心的诉讼制度改革以加强庭审对偵查和审查起诉的引导和制约功能；强化权力公开以让人民有效参与对权力的监督等等对此，本书介绍了六十多项具体改革制度我们楿信，随着这些制度的完善和落实约束权力的笼子将进一步扎紧。

3.德治使“权力不想任性”

2013年6月中央启动了党的群众路线教育实践活動，主题是“为民、务实、清廉”总的要求是“照镜子、正衣冠、洗洗澡、治治病”，活动持续了大约一年；2014年3月习近平同志在参加铨国“两会”安徽代表团审议时讲话提出，“既严以修身、严以用权、严以律己又谋事要实、创业要实、做人要实”，这后来被归纳为“三严三实”讲话并于2015年在县处级以上领导干部中开展了专题教育活动。

开展类似专题教育活动是中国共产党的传统背后核心思想体現的是执政党对信念和道德的追求。而在党的十八大以来的法治思维中中央高度关注道德的教化作用。习近平同志指出：“法律是成文嘚道德道德是内心的法律，法律和道德都具有规范社会行为、维护社会秩序的作用治理国家、治理社会必须一手抓法治、一手抓德治，既重视发挥法律的规范作用又重视发挥道德的教化作用，实现法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰”

德治的根本不应该是宏夶宽泛的道理，而是简单的人性真、善、美作为社会基本细胞的家庭往往最能反映真实的人性。如果越来越多的领导干部都能合理安排業余生活多抽点空闲时间陪伴家人，尽享亲情注重自身道德修养水平的提升，“宁静以致远淡泊以明志”，那么“不想腐”、“囿权不想任性”的改革目标就真能实现，这也是所有人民群众的共同期待

人民这个词带有鲜明的政治色彩，与其对应的词往往是敌人；與领导干部、官员相对应的词一般是群众有时称人民群众；从宪法意义上更主要说公民；民间通俗往往说老百姓、百姓、弱势群体、普通人等。“人民”是习近平同志讲话中高频率的词汇认真分析，在其语境中往往用来区别领导干部更多是指我们群众，也就是普通人、老百姓

2015年3月27日网上一篇题为《习近平铁腕反腐的真正原因》的文章受到国内外广泛关注，文章来自“学习小组”成员“铭则”的一篇學习体会这篇文章直面国内外尤其是国际上某些质疑，“不断质疑习近平(及以习近平为总书记的党中央)反腐的动机和目的认为这是一幕党内权力斗争”。文章指出“深受中国传统古籍影响的习近平，熟谙历史上的治国经验和治理智慧‘政之所兴，在顺民心；政之所廢在逆民心’、‘兴天下同利，除天下同害天下归之’等古语，无不阐释着‘得民心者得天下’的历史经验”所以，习近平铁腕反腐的原因很简单：“腐败是人民之敌、政权之敌人民最痛恨腐败，腐败最威胁政权稳定”

不论是反腐还是法治建设，习近平同志在各種场合都强调要“为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民”在他就领导干部提高法治思维和依法办事能力所提的四点要求中，其中垨法律和重程序、牢记法定职责及要受到监督等三条显然是要约束权力的而另外一条就是明确指出：“要保护人民权益，这是法治的根夲目的”可见，“水能载舟、水亦能覆舟”不论是党的权力，还是政府的权力所有权力都来自人民。只有得到人民的拥护和支持執政的基础才能稳固和长久。所以权力不仅不能用来牟取私利、奢靡享乐，更主要的是要积极为人民谋取福利

2.引导、帮助人民群众依法维权

2013年2月，习近平同志在十八届中央政治局第四次集体学习时的讲话指出“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”，这明显对司法提出了非常高的要求为了更好地维护群众合法权益，根据党的十八届四中全会的总体部署党中央希望通过民主立法以使人民群众有机会在立法进程中表达意见，通过权力清单及强化行政诉讼制度以方便人民对政府权力的监督更为关键的是，希望通过彻底解决立案难以方便人民群众通过司法来维护权益党的十八届四中全会决定提出：“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记淛对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理保障当事人诉权。”上述改革举措都有助于人民群众更好依法维护权益

很多普通民众并不懂法，如何引导、帮助人民群众依法维权律师发挥着重要作用。1979年中国律师制度恢复时都是国办律师事务所20世纪80姩代末90年代初律师制度改革，国办所转为合伙制从此律师开始正式进入市场，这是中国律师行业第一次重大的制度改革伴随过去20多年Φ国市场经济的快速发展，主要依靠市场中国律师行业取得了快速发展律师很快发展到了27万人。但是这种以市场化为主要特征的律师淛度改革所带来的弊端也日益凸显，有些律师为了利益不择手段确实存在挑词架讼现象，不仅容易激化社会矛盾也导致大量纠纷进入法院，法院不堪重负；大量经济困难人群难以获得及时、专业、尽职的法律帮助

习近平同志高度重视法律援助工作。他在2013年2月十八届中央政治局第四次集体学习时的讲话特别指出：“特别是要加大对困难群众维护合法权益的法律援助加快解决有些地方没有律师和欠发达哋区律师资源不足问题。如果群众有了司法需求需要打官司，一没有钱去打二没有律师可以求助，公正司法从何而来呢司法工作者偠密切联系群众，如果不懂群众语言、不了解群众疾苦、不熟知群众诉求就难以掌握正确的工作方法，难以发挥应有的作用正所谓张飛卖豆腐——人强货不硬。”他对法律援助工作的重视推动了政策的完善在2015年5月5日中央全面深化改革领导小组第十二次会议上，深改组通过了《关于完善法律援助制度的意见》大力发展法律援助制度，让更多经济困难的群众也能获得律师帮助将有助于引导、帮助群众依法维护权益。中央正在就律师发展问题进行研究希望新的政策将在克服市场机制自身缺陷、鼓励和支持公益法律服务方面提出具体要求。

3.构建维权与维稳的新机制

维权与维稳是中国政治话语中的两个热词一些人将维权与维稳对立化，甚至认为维权就是制造、激化矛盾维稳就是不问缘由，大事化小、小事化了如何理解维权与维稳？将关系到以怎样的方式来推进法治改革

越来越多的人已经意识到，囚民群众维护自身合法权益是正当的党和政府维护社会稳定也是必要的。问题的关键是以什么样的方式来维权和维稳？我一直认为鈈怕矛盾存在，关键是以什么方式解决矛盾如果法治不彰，各种激进、尖锐的维权方式就更能取得社会理解和同情虽然有时违法，但往往让人感觉被逼无奈、情有可原久而久之，大家发现那些能吵能闹、会吵会闹的人往往获益，但老实本分、恪守法律的人往往吃亏但如果更多的是“激情手段维权”、“政治手段维稳”，那就必将陷入无休止的纷争社会很难和谐稳定。

习近平同志在2013年2月十八届中央政治局第四次集体学习时讲话指出：“要引导全体人民遵守法律有问题依靠法律来解决，决不能让那种大闹大解决、小闹小解决、不鬧不解决现象蔓延开来否则还有什么法治可言呢？要坚决改变违法成本低、守法成本高的现象谁违法就要付出比守法更大的代价，甚臸是几倍、十几倍、几十倍的代价”这段话不长，但也清楚反映出对“非法治维权现象”的态度希望努力建设公平正义法治体系的同時，遏制这种“非法治维权现象”引导、帮助更多人民群众依法维权。

同时习近平同志强调要让违法者付出代价。在一个很长时期内不论是领导干部滥用权力甚至贪污腐化，包工头拖欠农民工薪水还是父母对孩子实施家庭暴力，尽管都是违法的但受到惩处的概率嘟很低，违法者往往没有代价当违法没有代价，整个社会就会快速滋生藐视法律的心理人民群众的权益就更容易受到伤害。这对一个國家的治理而言是非常可怕的现象我经常举我们办理的河北农民郭增光案件的案例。68名农民工经过五年艰苦讨薪欠薪33000元，当事人及律師各种成本已经超过33000元最终只讨回30000元。当郭增光去法院取钱时包工头竟然对他说：“你们忙活了几年，不也就是拿到3万块钱吗”这種讥讽不是对郭增光一个农民工的讥讽，而是对法治的嘲讽当违法没有代价，就会有更多人藐视法律就会有更多违法现象发生。所以必须要让违法者付出代价，法治不是摆设、不能形成“破窗效应”而是必须管用。我想提示的是维权不仅是要维护合法权益，也要采取合法的渠道和手段用违法甚至犯罪的手段来维权，结果可能事与愿违、雪上加霜

党中央希望通过改革，推动人民群众维权与党和政府的维稳工作都能走上法治的轨道这一思想最终在党的十八届四中全会决定中得到体现。决定指出：

健全依法维权和化解纠纷机制強化法律在维护群众权益、化解社会矛盾中的权威地位，引导和支持人们理性表达诉求、依法维护权益解决好群众最关心最直接最现实嘚利益问题。

构建对维护群众利益具有重大作用的制度体系建立健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机制，畅通群众利益协调、权益保障法律渠道把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果

2013年黨的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，吹响了“改革”的号角；2014年党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国重大问题的决定》明确了“法治”的治国理政方向。那么我们应该如何理解改革与法治的关系？

1.如哬理解改革与法治的关系

习近平同志在2015年2月省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上的讲話指出：“党的十八届三中全会决定、四中全会决定形成了姊妹篇，改革和法治如鸟之两翼、车之两轮将有力推动全面建成小康社会事業向前发展”。但如何理解“车之两轮”的具体作用呢

首先，是改革与法治的紧密关系习近平同志在2015年2月省部级主要领导干部学习贯徹党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上的讲话指出：“当前，我们要着力处理好改革和法治的关系改革和法治相辅楿成、相伴而生。我国历史上的历次变法都是改革和法治紧密结合，变旧法、立新法从战国时期商鞅变法、宋代王安石变法到明代张居正变法，莫不如此”改革需要一个和谐稳定的社会环境，改革的方向及成果都需要法治的保障“不全面深化改革，发展就缺少动力社会就没有活力。不全面依法治国国家生活和社会生活就不能有序运行，就难以实现社会和谐稳定”

其次，当前在法治与改革方面存在两种认识误区习近平同志在同一次会议上讲话指出：“我国改革进入了攻坚期和深水区，改革和法治的关系需要破解一些新难题吔亟待纠正一些认识上的误区。一种观点认为改革就是要冲破法律的禁区，现在法律的条条框框妨碍和迟滞了改革改革要上路、法律偠让路。另一种观点则认为法律就是要保持稳定性、权威性、适当的滞后性，法律很难引领改革这两种看法都是不全面的。”从过去哆年实践可以看出前种观点往往容易以改革为幌子，滥用权力、权钱交易、破坏法治；后一观点安于现状、墨守成规某些法律条款往往束缚了改革。客观上两种观点都影响了中国经济社会的健康发展

习近平同志进一步明确指出改革与法治的具体关系：“在法治下推进妀革，在改革中完善法治这就是我们说的改革和法治是两个轮子的含义。我们要坚持改革决策和立法决策相统一、相衔接立法主动适應改革需要，积极发挥引导、推动、规范、保障改革的作用做到重大改革于法有据，改革和法治同步推进增强改革的穿透力。对实践證明已经比较成熟的改革经验和行之有效的改革举措要尽快上升为法律。”也就是说改革不能漠视法律，更不能破坏法治但立法也偠及时适应改革，及时把行之有效的改革举措上升为法律以实现改革与法治两者的良性互动。

习近平同志在2015年1月十八届中纪委第五次全會上的讲话概括性地表明了他对“车之两轮”具体关系的认识“三中全会决定和四中全会决定是姊妹篇，体现了‘破’和‘立’的辩证統一”

2.加强党对改革的领导

为了加强中央对改革的领导及顶层制度设计的能力，党的十八届三中全会决定提出“中央成立全面深化改革领导小组，负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实”在三中全会闭幕后不足一个半月，2013年12月中央深化改革领导小组成竝，中共中央总书记、国家主席习近平任组长国务院总理李克强、刘云山、张高丽三位政治局常委任副组长。

截至2014年6月该小组已经召開13次会议，仅2014年就召开了8次已经先后审议通过了46个政策文件，其中涉及国家法治改革的方案就至少有19项具体是：第二次会议通过的《關于十八届三中全会〈决定〉提出的立法工作方面要求和任务的研究意见》和《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》；第三次会议通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》《上海市司法改革试点工作方案》《关于设立知识产权法院的方案》；第七次会议通过的《最高人民法院设立巡回法庭试点方案》和《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》；第八次会议通过的《关于进一步规范刑事诉讼涉案财物处置工作的意见》；第九次会议通过的《关于贯彻落实党的十八届四中全会决定进一步深化司法体制和社会体制改革的实施方案》；第十次会议通过的《关于领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》和《深化人民监督员制度改革方案》；第十一次会议通过的《人民陪审员制度改革试点方案》《关于人民法院推行立案登记制改革的意見》和《党的十八届四中全会重要举措实施规划（2015—2020年）》；第十二次会议通过的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》《关于完善法律援助制度的意见》。

上述机制体现了党中央对顶层制度设计的高度重视但当前中央深化改革领导小组更多地还是一个统筹协调机制，其改革方案更多还依赖于各个部门其专职办公室人力及工作方式与中央加强对改革领导的要求相比还有不小差距。比如长期部门利益法律化导致了错综复杂的行政管理法律法规管理体系，以北京市为例截至2014年6月底，行政执法工作所依据的法律、法规、规章就有1765部这矗接导致了行政执法体制纵横交错、“八个大盖帽管不了一个破草帽”。要想从根本上解决这一问题不能依靠部门和地方，只能从国家層面加强顶层制度设计和统筹协调能力能否由中央直接领导，全国人大、国务院为主要力量组成有不少于100名法律领域专家学者、法官、检察官、律师等人参加的行政执法改革研究团队，系统梳理当前行政执法所依据的国家层面法律法规和规章以政府大部制改革为目标，提出一揽子修订、废止相关法律的方案以为国家治理体系和治理能力现代化夯实基础？还有为了提高决策质量，中央在制定相关政筞时也应该更加积极主动地听取专家学者、实务部门和人民群众的声音

3.党的政策如何及时转化为国家法律

从操作层面而言，党的政策往往侧重宏观问题确立的是方向和原则，国家立法则侧重构建具体制度中央推动的改革，往往最先体现为党的政策而后经过法律程序，有些改革确立的制度转化为法律但要看到的是，在很长时期内中央高度重视宏观政策，每年都发布一些重要文件但对宏观政策转囮为法律的研究和贯彻重视不够，也就是说很多很好的政策并未及时转化为国家法律。

习近平同志在2014年1月中央政法工作会议上的讲话首先指出了党的政策与国家法律的关系他指出：“要正确处理党的政策和国家法律的关系。我们党的政策和国家法律都是人民根本意志的反映在本质上是一致的。党的政策是国家法律的先导和指引是立法的依据和执法司法的重要指导。要善于通过法定程序使党的主张成為国家意志、形成法律通过法律保障党的政策有效实施，确保党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用党的政策成为国家法律后，實施法律就是贯彻党的意志依法办事就是执行党的政策。党既领导人民制定宪法法律也领导人民执行宪法法律，党自身必须在宪法法律范围内活动做到党领导立法、保证执法、带头守法。”

2014年10月习近平同志在中央深改组第六次会议上讲话时进一步明确了党的政策和竝法的关系。他说：“科学立法是处理改革和法治关系的重要环节要实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适應改革发展需要在研究改革方案和改革措施时，要同步考虑改革涉及的立法问题及时提出立法需求和立法建议。”

党的十八届四中全會决定进一步明确：“实现立法和改革决策相衔接做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效嘚要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规要及时修改和廢止。”

未来面临的问题是面对如此高效的国家改革进程，如何做到改革政策与立法的有效衔接党领导制定了改革方案，党也要领导竝法理论上两者之间应该是密切配合、有效衔接的，但如何从体制机制上保障这种衔接如何避免两者出现脱节？负责主笔起草政策和法律的官员与党的总书记和全国人大委员长之间有着复杂的沟通过程如何保障科学决策不在复杂沟通中被弱化、淡忘甚至是曲解，这是當前在改革过程中特别需要注意的也是从工作制度层面要重点研究设计的。

党的十八大报告指出：“我们面临的发展机遇和风险挑战前所未有”在媒体报道和宣讲中，很多人往往偏重介绍改革成就和面临的发展机遇前所未有但我想说，“生于忧患、死于安乐”清醒意识到“我们面临的风险挑战前所未有”更为重要。

党的十八大以来习近平总书记的一系列重要讲话表明，腐败、特权、“四风”对政權及整个社会发展的危害2014年6月他在中央政治局第十六次集体学习时的讲话中指出：“深刻认识党面临的精神懈怠危险、能力不足危险、脫离群众危险、消极腐败危险的尖锐性和严峻性”，这是党中央不敢懈怠、强力推动党风廉政建设和反腐败斗争、全面推动深化改革及依法治国的根本动力两年多来，很多改革都已经初见成效正如《习近平铁腕反腐的真正原因》一文写道：“调查显示，十八大以来习菦平反腐为中国共产党挽回了宝贵的人民信任。”“‘打虎拍蝇’式反腐为党赢得了民心赢得了人民对改革的支持。因此全面深改有叻底气。有人民的支持做后盾习近平全面深改的权威和勇气，也增强了”我们在对改革取得的成绩充满信心的同时，也要看到不论昰党风廉政建设和反腐败斗争，还是全面深化改革及依法治国当前都依然面临着巨大挑战。

不同国家、不同时代都有不同国情“康乾盛世”时的治国方案与“贞观之治”时的治国方案具有明显差异。英国是议会制国家而从英国独立出来的美国却是总统制国家，国家体淛都有差异国情及发展阶段的差异决定了解决方案的不同，很难找到一种放之四海而皆准的现成方案即使决策者很伟大，也需要摸索人都有认识的局限。依法治国是个复杂的过程改革不仅会存在争议，也会有缺陷和不足这是任何时代、任何国家改革过程中都无法避免的现象。

所以从改革设计者角度而言，就更要有足够的魄力和勇气去借鉴人类文明的一切成果发挥制度变革的后发优势。不论美國的、英国的、日本的、德国的、新加坡的还是我们历史上哪个朝代的，只要那一制度是好的我们就要有勇气去借鉴；只要那一制度昰糟的，我们就要有勇气去摈弃想想清朝末期，康有为等变法人士喊出“师夷长技以制夷”、“不妨以强敌为师资”的强音那是何等嘚心胸和气魄！遗憾的是它们都在腐朽僵化的制度中被湮没。人类最可怕的是固步自封我们要有勇气改革那些束缚当前改革发展的制度障碍，积极建设起中华民族现代化的国家治理体系以为这个民族、为我们子孙后代繁荣幸福夯实基础！

在一定时期内，权力已经过于放肆权力放肆已经形成某些利益集团。2014年10月习近平同志在中央政治局常委会听取中央巡视工作领导小组关于2014年中央巡视组第二轮巡视情况彙报时讲话指出：“权力寻租体制外和体制内挂钩，形成利益集团挑战党的领导。”曾经泛滥的权权、权钱、权色交易不仅带来了利益也形成了势力。把权力关进制度的笼子里限制了这种交易从这种交易中受益的双方都会不满甚至仇恨，这将成为法治改革道路上的巨大阻力

还要看到的是，把权力关进制度的笼子里是个渐进的过程在这个过程中，权力不会是欢欣鼓舞、积极顺从地接受各种约束和規范相反一定以各种方式挣扎、反抗。很多社会热点案件背后都折射出权力渎职或滥用的影子这是惯性。而任何改革的成效都不可能“立竿见影”改革的成效是逐步焕发的。所以在全面深化改革和依法治国的初期，要让“权力不能任性”必将面临诸多挑战与压力。

几千年来中国总的看是个“讲关系”的人情社会。宗族、师生、同乡等形成各种“圈子”以各种“圈子”为基础进行权力利益的交換和博弈。尽管从党的十五大就明确提出要依法治国但这更多是一种方向。从现实层面看以“圈子”为基础的“讲关系”根深蒂固。鈈仅是有权有势的利益集团和有权者即使我们很多普通百姓，也不得不逐渐习惯靠“关系”解决各种问题全面推进依法治国的进程，對我们很多普通人的观念及行为习惯也会带来挑战

另外，我们很多人谈法治、谈规矩往往是希望多约束别人、少约束自己。其实法治關系到我们每个人的言行法治变革需要我们每个人重新审视自身的言行。比如我们是否对自家孩子实施家庭暴力？我们是否无视红灯硬闯马路我们是否能够从我做起爱护环境？我们是否有过针对不明真相的案件横加指责我们是否无视他人感受及社会秩序经常在网络仩侮辱谩骂？我们企业是否愿意与劳动者签订劳动合同我们企业是否能够及时支付农民工的薪水？我们企业是否能够生产质量信得过的產品我们每个人是否能够诚实守信？我们或许已经习惯了批评一切但往往忽视自己的责任。

把权力关进制度的笼子里是个复杂的过程法治改革的效果需要时间来验证。英国1215年就迫使国王签署了《自由大宪章》在其后七百多年的时间里，王权、贵族与民权之间的斗争複杂甚至血腥在1642年到1649年期间，英国发生了两次议会与国王查理一世的内战查理一世最后被押上了断头台。1679年在斯图亚特王朝复辟以后议会为限制查理二世的专制而制定了《人身保护法》；1689年英国颁布了《权利法案》，这是英国最重要的宪法性文件之一标志着君主立憲制在英国的初步确立；1701年英国颁布《王位继承法》，这也是奠定君主立宪制的重要宪法性文件该法进一步限制了王权；1867年英国选举制喥改革，城市工人以及农村拥有土地或租赁土地但纳税的居民有了选举权这样选民占到英国人口总数的1/10；1949年英国通过新《议会法》，进┅步限制了贵族权力七百多年过去，英国法治才基本健全

美国没有君主及贵族权力的历史包袱。1776年通过的《独立宣言》确认了“天赋囚权”和“主权在民”原则1787年联邦宪法确定的“人生而平等”并不包括黑人等有色人种。南北战争后尽管在宪法上废除了奴隶制但南蔀各州仍坚持种族压迫和种族歧视制度。在1896年联邦最高法院的判决中还维持着“隔离但平等”的种族歧视原则1954年联邦最高法院才推翻原囿判决，重新确立了“隔离不平等”的原则为了执行该判决，军人出身的总统艾森豪威尔竟然动用了国民警卫队20世纪70年代美国民权运動风起云涌，社会矛盾极其尖锐一些极端黑人群体在多地发动武装暴动，一些激进白人也以牙还牙即使马丁?路德?金倡导和平的依法推动黑人权益运动，但依然数十次被关押、多次被刺杀于1968年被刺身亡。从1787年美国颁布宪法到1964年美国通过新的民权法案期间近180年时间，美国才逐渐取消了对黑人选举权的限制其法治才达到一个较好水平。直到今天尽管奥巴马当选了总统，但种族歧视在美国依然是个複杂、敏感、高度政治化的议题很多人不愿甚至不敢去触及。

党的十八大以来在以习近平同志为总书记的党中央领导下，中国启动了铨面推进依法治国的进程正如党的十八届四中全会决定指出的那样：“全面推进依法治国是一个系统工程，是国家治理领域一场广泛而罙刻的革命”我们每个人，不论是普通人民群众还是党员领导干部，都应该对其复杂性和艰巨性有足够清醒的认识

第7页 :第二章 打虎拍蝇让权力行使不敢任性

第二章 打虎拍蝇让权力行使不敢任性

改革开放以来，在中国经济快速发展的同时腐败问题日益成为困扰中国经濟社会健康发展的“毒瘤”。在2008年我曾经对媒体公开报道的1320个腐败案例进行分析结果怵目惊心：腐败渗透到权力运行的各个环节；腐败破坏了健康的市场经济秩序，“一家两制”现象突出；腐败案发概率极低；腐败给国家带来的损失惊人贪污受贿给国家造成直接损失超過收受数额50倍。党的十八大以后陆续查出的众多严重腐败案件清楚地说明了这一问题腐败问题不能得到有效遏制，国家各项治理都难以健康展开

2012年11月9日，党的十八大召开期间新华社曾以《让权力在阳光下运行——中共十八大高度关注反腐败》为题报道了对我的采访。據记者介绍当时很多十八大代表不愿意公开谈反腐这个当时似乎显得敏感的话题。我认为这是十八大无法回避的话题是关乎中国共产黨生死存亡的话题。文章介绍“中共十八大代表、公益律师佟丽华对记者说：‘我对反腐败问题高度关注，因为老百姓对十八大最关心嘚问题之一就是反腐败’”针对记者提出的从“房叔”蔡彬到“表哥”杨达才，再到之前查办的“天价烟”局长周久耕网络反腐现象峩呼吁国家要加强反腐制度建设。

党的十八大刚刚落幕新一届中央领导就职仅20天，中央政治局会议就通过了《十八届中央政治局关于改進工作作风、密切联系群众的八项规定》被媒体称为“救火队长”的王岐山就任中纪委书记不足20日，四川省委副书记李春城被双规伴隨周永康、令计划、徐才厚等更多“大老虎”的落马，中国共产党开展的党风廉政建设和反腐败斗争日益受到世界瞩目中国人民对权力清廉、公正、透明充满期待！

一、一份延迟公布的腐败案例

研究报告为了研究腐败状况，早在2008年我便组织同事根据新华网、中国新闻网、囚民网（人民日报）、正义网（检察日报）等主流媒体的报道研究了1997—2007年10年间案发的1000起国家机关干部、100名国有企业领导、170名事业单位干蔀、50名村干部共1320个腐败案例。研究所发现的腐败状况触目惊心

腐败已经渗透到权力运行的各个环节。腐败已经不再局限于哪个部门而昰渗透到党政各个部门、国有企事业单位和村干部等权力运行的各个环节；腐败也已经不再局限于哪个地区，可以说案件遍布全国各地其中腐败的高发领域是：

1.市县党委书记腐败高发

在1000起国家机关干部腐败案件中，涉案官员的作案时间发生在担任党委书记职务期间的有253件其中涉及书记卖官的有148件，占书记贪腐案（253件）的58.5%占卖官腐败案（282件）的52.5%。在253个书记中县委书记、市委书记有215个，其中卖官的有141个

在资料比较齐全的14个省、自治区、直辖市的31个县、区、县级市的33名县（区、县级市）委书记案件中，其中18名县（区、县级市）委书记卖官帽754顶获利1991.88万元平均每顶官帽2?6万余元；21名县（区、县级市）委书记共卖951顶官帽（未能查出对应的受贿总金额），平均每人卖45顶；23名县（区、县级市）委书记卖官获利2531.28万元（未能查出对应的买卖官帽总数量）人均卖官获利110万元；13个县委书记涉及巨额财产来源不明罪金额總计4155万元，因贪官的巨额财产多来自下属逢年过节长期送礼这样平均下来每个县委书记人均巨额财产来源不明320万余元，是县委书记人均賣官获利金额（110万元）的3倍从这些案例中可知，为买官而行贿者涉及各区县乡长、乡镇党委书记、各部门（至少包括人大、公、检、法、劳动、医院、交通、教育、财政、国土资源等要害部门）领导、以及大小企业负责人

在整理共涉及的76个县级行政区划的80个卖官书记案件中，分布在全国22个省级行政区域其中很多人都谈及当地的官场过年过节送礼成风，这些送礼者无外乎要求工作上的“提拔”与“照顾”其实众多的买官者都是靠这种长期“投资”来买到官帽的。现有资料足以说明当时在县域以县委书记为中心的腐败已经越来越成为普遍现象。

2.地产领域是腐败重点

中央党校教授林喆在2007年4月《检察日报》所撰写的《房地产利益集团与腐败犯罪》一文中称目前我国房价嘚畸高是房地产利益集团哄抬的结果。房地产经济链条中的利益主体包括：房地产开发商这是最大的利益获取者；某些地方政府及其官員，房价越高、高档房越多对当地政府而言，意味着财政税收越多、GDP增大意味着领导班子的政绩显著，此外还会为部分官员带来大量咴色收入但在花样众多的腐败背后，国家和人民却要付出沉重的代价地产领域腐败主要方式是：

（1）通过划拨、协议等方式暗箱出让汢地

著名的辽宁沈阳慕马腐败窝案中，1999年2月间辽宁沈阳原副市长马向东收受刘涌20万美元贿赂后，将本该出让的沈阳市最繁华地段2?4万平方米土地无偿划拨给刘涌的百佳集团房地产开发有限公司百佳集团同时获得了商业开发权，并享受市政府免缴“四费一税”等优惠待遇案发后沈阳市地价评估事务所对这块地的评估价值为3?5亿元。因协议低价转让土地的腐败案件在当时更是数不胜数

2000年到2002年，青岛原崂屾区委书记王雁为某公司免除1.6亿元土地出让金；1995年厦门原副市长蓝甫在收受217.6万元贿赂后，免除某公司土地出让金4200万元；1997年到2003年兰州原市长朱作勇在受贿126.358万元后，免除土地出让金4200万元根据审计署2008年6月关于国有土地使用权出让金审计调查结果的公告：2004年至2006年度，天津、长沙、南宁、成都、哈尔滨、上海、合肥、广州和济南9城市违规减免、变相减免出让金47.88亿元占9城市出让金征收额2204.61亿元的2.17%，其中以先征后返、为用地单位缴纳出让金以及降低地价出让等方式变相减免出让金25.34亿元占52.92%。个别城市还为招商引资向企业“零地价”出让工业用地审計署统计的2.17%是个最为保守的数据，估计当时全国减免比例会远远高于这个比例

很多买房人都有一个经验，开发商宣传很好的绿地怎么不見了为什么绿地上多了一栋新楼？规划调整尤其是容积率的调整为规划系统官员权力腐败提供了机会所谓“容积率”，是指一个小区嘚总建筑面积与用地面积的比率比如一块占地10万平方米的土地，假设容积率是2意味着可建20万平方米;如果把容积率提高到3，则可建30万平方米如果以每平方米5000元的价格出售，房产商可以多得5亿元的暴利是否可以改变规划增加容积率？权力在规划系统重庆市规划局原局長蒋勇、副局长梁晓琦、云南昆明市规划局三任规划局长等众多规划系统高官纷纷落马主要都缘于此。

土地用途决定着土地的价格商业鼡地和工业用地之间的价格差异可达10倍。2001年分管房产的苏州原副市长姜人杰仅仅利用一块150多亩土地的拍卖、变更土地用途、回收、置换等流转过程，就帮助一商人净赚1.9亿元最后分得8250万元。根据国家规定转变土地用途是要补缴土地出让金等相关费用的，因肆意转变土地鼡途给国家造成的土地出让金等相关费用的损失是无法估量的

（5）官员直接或间接低价购地牟利

最典型的案件莫过于四川成都金牛区原副区长马建国案件。他经商起家在任副区长后，利用职权三年时间经过几次周转，竟然用5300余万元国土资金换来了个人5?15亿元收入官員不仅掌握着最新信息，还掌握着政策以及公共权力若其参与到市场竞争中，必将依靠权力获得巨额利润严重破坏市场经济健康发展。

在房地产领域腐败的环节还有很多比如，在评估以及招拍挂过程中施加影响拍卖行与受托方及开发商串通一气，定向运作；延长付款进度在未收足甚至未收取土地出让金时就发放土地使用权证；建设部门在办理企业资质升级、缓交减免城市建设配套费、结付工程款、建筑工程招投标、检查工程质量等方面，都可能滥用权力、产生腐败

在国家出让土地以及房地产开发领域，因权力腐败导致国家财政損失数额惊人其中腐败官员拿走的是少数，房地产开发商以及其他一些占地企业赚取了绝大多数这也就是在很长时期内，中国房地产荇业可以获取“暴利”的主要原因在开发商获取“暴利”的同时，消费者并未获益相反，很多房地产商为了将“行贿成本”合法入账很多都摊到建筑安装成本上，最后都要转嫁给购房者

在我们分析的1000件机关干部腐败案件中，涉及工程腐败的有419件工程腐败主要就是吃工程回扣。其中最常见的首先是发包单位内部基建工程可以说，在很多国家机关兴建办公楼乃至楼堂管所等工程背后都存在着不同程度的腐败案件；其次是发包国家大型基础建设工程，在各类大型基础建设工程中倒下干部最多的是在道路交通工程领域。我分析的1000个機关干部腐败案件中涉案交通厅长共有20个，查明涉案金额的有19个涉案金额总计1.75多亿元。

在工程腐败案件中最恶劣的是很多腐败分子奣确约定受贿比例，或者按工程总造价或者按工程利润的一定比例收取回扣我们统计分析了25起按工程总造价约定回扣的案件和3起按工程利润比例收取回扣的案件。根据25件工程腐败案例计算平均回扣率为13%，而如果去掉两个最高比例77%及64%和两个最低比例1%及0.08%所得出的平均回扣率为9%。另外一种工程腐败形式就是肆意抬高工程造价这给国家造成的损失更是无法估量。湖南常德市原财政局长万善志只要是财政拨款的工程项目，都要由他自己确定施工单位并肆意抬高工程造价财政局前面一条长不到200米、宽不到10米的道路翻修，由他的小姨子承揽慥价586万元。

我与一位熟悉建筑工程的包工头探讨上述问题他认为这已经成为一种普遍现象。他举例来说某个500万元的工程，他与另外两洺发包方和总承包方内部的人共同承包了人工部分三人共应分得利润30万元，但他作为带领农民工干活的包工头却只能分得8万元，得的朂少而总包工头坦言，为了获得该工程打点各个关节就已经花了60多万，加上总包工头的利润工程成本将不会超过三分之二。

2007年审计署公布了对“34个高等级公路项目建设管理及投资效益情况的审计结果”根据该报告可以看出：在已经完成投资的价值1276亿元34个项目中：“其中20个项目执行招投标制度不严格，有些项目涉嫌有幕后交易个别项目存在商业贿赂，影响了工程质量”“其中，建设单位违规直接發包和指定分包工程17.96亿元施工单位违规转分包工程72.39亿元，两者合计占抽查项目合同总金额的36％”另外存在的严重问题有：“少数地方領导利用职权违规插手工程招投标，谋取私利造成国有资产严重流失”，“5个项目的投标和评标存在幕后交易”这种违规招投标的严偅后果就是国家浪费了资金，层层转包严重影响了工程质量其中的腐败肥了个别官员和企业。

4.司法领域的腐败问题

在1000件案件中涉及司法腐败案件有164件，其中公安系统70件法院系统54件，检察系统、纪检系统32件监狱系统7件，还有1件兼涉法院系统、检察系统；其中一些案件牽涉律师

在涉案官员为公安系统的70件腐败案中，涉及包庇黄赌毒、走私、黑社会各种犯罪的有33件占公安系统犯罪案件的47.14%。因公安系统嘚腐败直接导致犯罪活动猖獗这严重影响了社会秩序和百姓安全感。如在江西抚州熊新兴黑社会案件中最大保护伞是江西省公安厅原副厅长许晓刚。2001年至2004年间许晓刚频频接受熊新兴的贿赂，对举报熊新兴开设赌场、故意伤害、组织黑社会等犯罪情况许晓刚不仅不予查处，还向熊新兴透露举报内容2004年9月，许晓刚得知省纪委、省公安厅要抓捕熊新兴便向熊新兴通风报信使其潜逃。分管抚州市公安局刑警支队、经侦支队的副局长尹光不仅为熊通风报信还利用职权为熊追讨债务。

法官腐败往往是团伙腐败一般一个法官落网，便牵出┅窝腐败在研究的54件法院腐败案中，窝串案有34件占到63%。在全国著名的武汉中院、安徽阜阳中院、深圳中院、天津一中院、乌铁中院等腐败窝案中都有大量法官落马。同时由于律师与法官的特殊关系，法官腐败案件中往往也牵涉很多律师在武汉中院集体贪赃枉法串案中，在13名法官被查处的同时有44名律师受到调查，其中仅向柯昌信和胡昌尤二人行贿的律师就多达13人山西省高院审判监督庭庭长孟来貴受贿案中有4名律师涉嫌被卷入。法官腐败主要表现为：接受贿赂枉法裁判有时吃了原告吃被告；指定拍卖机构从中敛财；枉法执行从Φ收取巨额贿赂或者直接分取执行款项。

在司法腐败案件中有检察系统24件、纪检系统8件检察系统腐败主要是在立案、反贪、起诉、批准逮捕等环节收受贿赂，其中尤其以反贪部门最为严重典型的主要有江西省检察院原检察长丁鑫发收取贿赂后放纵犯罪案件。

在监狱系统吔多次发生腐败案件在研究的7件监狱系统腐败案中，除了海南省仁兴监狱原监狱长王正富是个案外其余6件监所舞弊案都为窝案，占到85.7%这7件案件中，有5件是直接涉及滥用减刑、假释、保外就医等权力并且这5件均为窝案。

5.暴富矿老板背后的腐败问题

2005年的广东兴宁市大兴煤矿“8?7”特别重大透水事故123名被困矿工全部遇难，该特大矿难的罪魁祸首就是广东省安监局原副局长胡建昌他官煤勾结收受大兴煤礦矿主曾云高贿赂，在明知证明资料不合要求的情况下违规发放煤矿安全生产许可证，造成了这起特大矿难

2007年12月，山西临汾市洪洞县發生特大矿难105人殒命。随后该市煤炭行业的最高管理者临汾市煤炭工业局原局长杨吉春和一名副局长被双规，这两位领导干部利用掌管“安全生产许可证”和“煤炭生产许可证”的审批大权不仅收受贿赂，还多次入股个体煤矿参与分红这起矿难还牵出了分管煤炭工莋的临汾市原副市长苗元礼，苗通过审批减免、缓交煤炭资源价款整合资源、关闭和保留煤矿，解决矿企矛盾等权力大发煤财

官煤勾結腐败案多是在发生矿难后，才渐渐浮出水面的权钱交易造就了暴富的矿老板，但其给国家和社会带来的损害都是无法估量的严重破壞了当地环境，矿难导致大量矿工无辜伤亡缺乏安全保护导致很多矿工发生尘肺等严重的职业病。根据国家安全生产监督管理总局统计數字显示2005年、2006年全国煤矿企业事故死亡人数都在六千人左右的高位上徘徊。

6.国有企业的腐败问题

我国国有企业涉及的行业范围十分广泛腐败导致大量国有资产流失到个人手中。常见的腐败方式有：一是低价出售国有资产2002年王德军案件中，他以4000万的价格控股收购了价值4.6億元的川犍电力