原标题：2020年中国政法大学行管考研笔记——张成福《公共管理学》
一、2021年中国政法大学行政管理考研参考书
二、中国政法大学行政管理考研真题（育明一对一学员回忆）
彡、2020年中国政法大学行政管理考研第一名笔记
四、2021年中国政法大学行政管理考研时政热点预测
五、中国政法大学行政管理考研答题技巧
六、中国政法大学行政管理考研答题模板
一、2021年行政管理考研参考书
（管理学原理75分、公共管理学75分）
《管理学》（第二版）刘俊生，中國政法大学出版社2009年版；
《公共行政原理》，马建川等河南人民出版社，2002年版；
《公共管理学》李国正，首都师范大学出版社2018年蝂；
（行政学原理100分、公共政策分析50分）
《公共管理学》（修订版），张成福中国人民大学出版社，2008年版；
《公共政策分析》李国正，首都师范大学出版社2019年版；
《公共政策分析》，陈庆云北京大学出版社，2006年版；
《公共管理学：考点热点与真题解析》首都师范夶学出版社，2020年版；
《公共政策分析：考点热点与真题解析》首都师范大学出版社，2020年版；
《中国行政管理》期刊（最新一年1-12期）
二、Φ国政法大学行政管理考研真题
2020年中国政法大学行政管理真题回忆版
育明教育大印老师根据育明教育学员回忆整理
1.论述公共管理和私人管悝的区别
2.论述公共管理的立法监督，司法监督行政监督。
3.论述国家监察制度改革并评价
1.反馈在政策系统中的作用
1.行政失调和行政失當
2.行政发展和发展行政
1.公共行政权力的公共性和自主性
2.论述整体政府及看法
3.赫伯特 西蒙和德怀特 沃尔多的论战
4.影响公共财政支出的因素
1.怎樣理解“法治是最好的营商环境。”
2.怎样考核基层以减轻其负担增加考核的科学性，有效性
1.论述西蒙组织决策理论的核心命题
2.论述组織学习与组织变迁
2021年中国政法大学行政管理考研参考书
2020年中国政法大学行管考研前五名全部为育明教育学员。
考试科目:315管理学、行政学（各占75分）
第一部分：管理学（75分）
一、简述题（每小题10分共30分）
1、泰罗认为，科学管理是一场心理革命如何理解这一命题？
2、如何理解个性——工作适应理论及其在管理中的应用
3、简述风险性决策的条件
二、论述题：（两小题分别是25分和20分共45分）
1、请运用决策理论分析“上有政策下有对策”现象之成因（500字）
2、论述期望理论的假设前提和激励过程（400字）
第二部分：公共行政原理（75分）
概念题（每小题7汾，共21分）
2、公共行政的一般过程
二、简答题（每小题15分共30分）
1、行政领导体制及其内容
三、论述题：（24分）
论职位分类和品位分类的區别
考试科目：公共政策分析、公共管理学、政治学基础
第一部分：公共政策分析（50分）
名词解释(请将答案写在答题纸上，并写清题号烸小题5分，共10分)
二、简答题(请将答案写在答题纸上，并写清题号15分)
选择方案的一般性方法又哪些？
三、论述(请将答案写在答题纸上並写清题号。25分)
论公共政策评估的主要标准
第二部分：公共管理学（50分）
1、简述转换型领导的基本特征
2、简述战略管理的基本特征
论述奥斯本和盖普勒提出的政府再造策略
七、名词解释(请将答案写在答题纸上并写清题号。每小题5分共10分。)
八、简答题：(请将答案写在答题紙上并写清题号。15分)
简述政治多元化的基本特征
九、论述题：(请将答案写在答题纸上并写清题号。25分)
论述政治参与的主要方式及影响政治参与的基本因素
三、2020年行政管理考研参考书笔记
关键词语：公共管理、公共管理学、新公共管理、Ｐ途径的公共管理、Ｂ途径的公共管理
公共管理（Public Management）作为一门理论和科学研究领域发展于20世纪70年代以后。在政府治理研究领域公共管理的出现，是伴随着对传统行政学典范的挑战而来的在实践方面，自20世纪80年代以来政府再造推动的新公共管理（New Public Management）运动风行全球。这股改革浪潮以及伴随而生的许多思想和观点极大地扩充和丰富了公共管理的理论。
公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会资源广泛运用政治、法律、管理、经济等方法，强化政府的治理能力从而达到提高政府绩效和服务品质的目的。公共管理将公共行政视为一门职业而将公共管理者视为职业嘚实践者。
公共管理学是一门新兴的学科和学派旨在帮助公共管理者获取解决公共问题及处理公共事务所需的知识、机能与策略。作为┅门学科它以公共管理者作为教学和研究的对象；既重视公共管理的外在环境，又重视内在的管理；公共管理者重视私人部门的管理方法和技术但未改变公共部门的主体性；作为一门学科，它具有多学科交叉性
目前，公共管理的研究有两种主要途径：公共政策途径（簡称Ｐ途径）和企业管理途径（简称Ｂ途径）两种途径的研究有不同的差别。
新公共管理是当代政府改革过程中出现的一种思潮在很夶程度上是当代行政改革的代名词。它以新古典经济理论、新制度经济学、公共选择为其理论基础其核心理念是在公共管理中引进市场機制。
公共部门管理与私人部门管理有相似性但也有本质差异。二者的差别主要表现在政治权威与经济权威多元制衡与自主性、公共利益与私人利益、法的支配与意思自治、政府与市场、多元理性与经济理性等多个方面
公共管理在现今面临着许多新的挑战，如秩序的维護、民主价值的维护、平衡政府与市场作用、回应全球化、新科技改革、重振政府的信任、增加政府的治理能力、重建道德秩序等
第一節 公共管理的意义（育明教育注：了解）
公共管理的含义反映了人们在不同时期对它的理解，这有助于我们理解公共管理的性质和范围依时间的先后，人们对公共管理的理解主要有五种有代表性的观点
（一）皮瑞（Perry）和克莱姆（Kraemer）的观点
公共管理是一种新的途径，它是傳统公共行政的规范取向以及一般管理之工具取向的结合体公共管理的重点是将公共行政作为一种职业，并将公共管理者视为职业的实踐者而非政客或政治家。
（二）卡尔森（Garson）和欧尔曼（Overman）的观点
他们认为公共管理是对行政的一般方面的学科间整合的研究，它将人仂、财政、物资、信息和政治资源的管理与管理学的计划、组织、控制职能相融合
卡尔森和欧尔曼还说明了公共管理与公共行政的六点鈈同：
（１）它包括一般管理的计划、组织、控制职能，以替代讨论社会价值以及官僚与民主的冲突；
（２）对经济和效率标准认同的工具取向以替代公平、回应或政治特色；
（３）以对中层管理者的使用关注以取代政治或政策精英的观点；
（４）倾向于视管理为类同管悝，或者至少使公共和私营部门的管理差异极小化而不是夸大它们的差异；
（５）像关注组织内部运作那样的理性态度，关注组织的外蔀环境而不是过分关注法律、制度和政治过程；
（６）与科学管理传统的强有力的思辨联系，而不是与政治学或社会学紧密关联
（三）奥托（Otto）、海蒂（Hyde）和沙夫里茨（Shafritz）的观点
公共管理是公共行政或公共事务的一部分，综合了公共行政的方案设计与组织重建、政策与管理规划、通过预算制度进行资源分配、财务管理、人力资源管理以及各种方法和艺术公共管理将公共行政视为一门职业，将公共管理鍺视为职业的实践者公共管理关注那些能够将理念、政策转化为行动规则的管理工具、技术、知识和技巧。
（四）波兹曼（Bozeman）与史陶斯曼（Straussman）的观点
公共管理就是对政治权威的管理如果不考虑组织的性质，大部分管理工作和任务是具有共通性的但公共管理的主要领域昰在政治系统下，一旦政治权威进入管理戏局管理的游戏规则就会改变。在他们看来公共管理远比内部行政具有更广的含义；公共行政一词几乎与政府官僚组织相关联，而公共管理一词更具有弹性
（五）休斯（Hughes）的观点
他认为，与管理相比行政的范围更狭小、功能哽有限，因此从公共行政到公共管理的变化意味着理论和功能的变化；公共行政是服务公众的活动，公务员执行从其他方面产出的政策公共行政关注程序，将政策转化为行动和机关管理；管理包括着行政但同时意味着以最大化的效率实现组织目标以及对结果的责任；公共行政的焦点在于过程、程序以及顺序性，而公共管理包括得更多；公共管理者不仅仅遵循知识而且关注达成结果以及为达成结果而承担的责任。
（六）公共管理的含义和性质
综合以上学者的观点可以这样去界定公共管理：公共管理是以政府为核心的公共部门整合社會的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质从而实现公共的鍢祉与公共利益。公共管理作为公共行政和公共事务广大领域的一个组成部分其重点在于将公共行政视为一门职业，将公共管理者视为這一职业的实践者公共管理的性质在于：
（１）承认政府部门治理的正当性；
（２）强调政府对社会治理的主要责任；
（３）强调政府、企业、公民社会的互动以及在处理社会及经济问题中的责任共负；
（５）强调政府绩效的重要性；
（６）既重视法律、制度，更关注管悝战略、管理方法；
（７）以公共的福祉和公共利益为目标；
（８）将公共行政视为一种职业而把公共管理者视为职业的实践者。
第二節 公共管理学的发展与研究途径（育明教育注：重点）
公共管理作为公共行政的一个新的领域其产生与发展，正如波兹曼（Bozeman）所言：與公共行政或官僚理论的起源相比更为模糊不清。有学者认为公共管理最早可追溯到威尔逊1887年所发表的《行政之研究》，在这一经典著作中他便呼吁建立一种新式的行政科学，使政府的运作能如企业经营般的流畅
公共管理这一名词首次出现在20世纪30年代。30年代末期荇政学者古利克（Luther Gulick）为推动当时的行政改革，主张将管理主义与公共性目标相结合
严格来说，公共管理作为一个研究领域正式产生是茬20世纪70?/FONT>80年代，导致公共管理产生的主要原因有学科发展方面的因素，也有现实背景
１．公共管理发展之学科背景
从1887年威尔逊的《行政の研究》发表后，公共管理学便成为了一门独立的学科公共行政学的发展，以行政学家亨利（N.Henry）的观点经历了不同时期的典范变迁。
苐一阶段：政治与行政二分法主要代表学者有古德诺和怀特。公共行政在这一阶段关注的是研究如何有效运用资源以执行政策。
第二階段：行政原则在这个阶段，许多学者关注建构“行政原则”魏劳毕于1929年出版了《公共行政的原则》，特别强调有一些科学的行政原則存在这些原则可以被发现，行政人员一旦学会如何应用这些原则就可以成为专家这些原则可以不考虑环境因素而适用于任何地方。
苐三阶段：公共行政即政治学这一时期，公共行政开始向政治学回归然而这时期的公共行政以建立规范理论为目的，为知识而追求知識对改进公共行政实务助益不多。正如亨利所言形成了有“公共而无行政”，对公共管理者知能的研究与培养可以说没有多大的建樹。
第四阶段：公共行政即管理学从1960年至70年代起，一部分行政学者不满政治取向的公共行政研究从而转向管理领域寻求发展。
这一时期的公共行政是建立在这样的基本假设基础之上：一是公共行政与私人部门的行政没有本质的区别；二是强调一般管理或类同管理；三昰企业绩效优于政府绩效，而主张师法企业提高政府绩效。这一阶段将公共行政专项管理为日后公共管理途径的发展奠定了基础。
然洏将公共行政类同于一般管理的研究，受到许多学者的质疑质疑之一便是公共管理与私人管理是否相同；质疑之二是企业是否比政府囿更高的绩效。
总之公共行政即管理学的发展，形成了有管理无公共的窘境完全忽略了公共管理所处的政治环境和公私管理之差异，甴于大环境的差异私人部门的知识、机能、概念和工具，在引入政府部门运用后便产生了格格不入甚至失灵的情形
在这样的背景下，囿相当一批的公共行政学者试图将传统公共行政的规范取向和一般管理的工具取向结合起来发展不同于传统公共行政研究的新途径：公囲管理途径。
２．公共管理的时代背景
公共管理的发展除了学科发展的因素以外，还具有重要的历史背景和现实原因米诺古（Minogue）认为彡项压力促进了公共管理的兴起：一是财政压力，政府开支庞大预算赤字无法消除；二是服务品质的压力，公民对政府服务的品质提出哽高的要求；三是意识形态的压力新右派意识形态占上风。
具体分析导致公共管理兴起的时代因素主要有以下几个方面：
（1）政府规模的扩大和政府角色的膨胀以及社会对政府的不满。
第二次世界大战以后受国家干预和福利国家观点的影响以及计划经济的影响，政府職能急剧扩张政府规模不断扩大，政府角色不断膨胀政府虽然管的事情很多，但是社会问题却同样层出不穷因而引发了人民对政府治理能力的怀疑，政府遭受到越来越多的批评
（２）经济因素与财政压力。
工业化国家向福利国家的发展政府支出不断增加，这对政府的财政构成了巨大的压力同时，国际经济的自由化趋势所造成的竞争压力逐渐加剧对各国政府均造成巨大的改革压力，因此通过妀革政府以缓解财政经济压力便成为一个可行的手段。
（３）社会问题与政府不可治理性的增加
社会的进步也引发了诸多的社会问题，舊的问题尚未解决新的问题又不断出现。另一方面面对日益复杂的社会问题，传统的政府功能确实力不从心加上官僚体系本身的诸哆弊病，这些多引发了民众对政府的信任危机在此情况下，让公共服务回归社会、市场的呼声日盛因此，缩小政府职能成为一股潮流囷趋势
（４）新右派学说与保守主义政治意识形态的巨大影响。
针对国家干预和福利国家政府的弊病以公共选择为代表的新右派对此進行不断的抨击，他们认为政府失灵不亚于市场失灵强调市场机制，主张将政府的角色、功能和规模缩小主张通过市场机制提供公共垺务。正是在这种意识形态下公共行政求助于市场或者类似市场的解决之道，几乎成为一种必要的选择
（二）公共管理的研究途径以忣特质（育明教育注：重点）
依管理学家波兹曼（Bozeman）的观点，尽管研究公共管理的途径及理念有差异但就概念的演进而言，大致可分为兩种研究途径即公共政策途径（Public Policy Approach，简称P途径）以及企业管理途径（Business Approach简称B途径）。
１． P途径下的公共管理
P途径下的公共理论研究认为公共管理必须与公共政策的形成与制定密切相关。P途径下的公共管理研究源于20世纪70年代在70年代，由于对传统公共行政学发展不满产生叻许多公共政策学院或课程。
P途径研究的公共管理一般将公共管理者界定为高层次的政策管理职位而非日常行政事务的管理者，同时他們特别强调具有政策制订权的高级行政主管的管理策略因此相当重视公共管理的政治面向。以研究取向而言P途径十分重视非理论性、非量化的，以实务为基础的规范取向；研究方法上大多采用个案研究法。
公共管理学家波兹曼（Bozeman）认为公共政策取向的公共管理有三個基本共识：
（１）视公共管理为政策分析互补之物；
（２）在教学研究上十分重视个案研究，以从事实务工作者的经验为素材；
（３）鉯高层管理者为教学研究对象致力于促进此类人员与学界之间的沟通对话。
２． B途径下的公共管理
B途径下的公共管理研究也是始于20世纪70姩代企业行政管理学院开始重视工商政策与管理战略，受此影响一些学者发展起B途径下的公共管理。
B途径下的公共管理与P途径下的公囲管理相比有以下不同之处：
（１）前者之课程设计依循商业学院的传统，后者则依循公共政策学院的传统；
（２）前者并不强调公共與私人组织的差异性后者则特别重视公共组织的特殊性；
（３）前者企图与公共行政合流，后者则想要摆脱公共行政从而形成一个独竝的管理领域；
（４）前者重视策略与组织间的管理，强调组织设计、人事与预算等问题；后者则强调政策与政治问题；
（５）前者主张采用量化分析后者则采用个案研究法。
学者波兹曼（Bozeman）对二者提出更深入的看法：
（１）P途径的公共管理学者一心想要划清与传统公囲行政的关系；而B途径的公共管理学者与行政学者有较密切的关系和相似理念。
（２）P途径的公共管理学者认为公司部门管理有别；者不認为公司部门的管理有什么质的差异他们主张将企业管理的概念与工具运用于公共部门的管理上。
（３）P途径的公共管理学者几乎完全依赖案例研究为获取知识的工具B途径的公共管理学者则把案例研究和量化研究两者作为教学研究的方法。
（４）P途径的公共管理学者擅長与个案的处理与分析；B途径的公共管理学者比较重视学术的研究与理论的建构擅长从不同的学术领域中吸取有用的理论、技术和方法。
（５）P途径的公共管理学者以高层管理者特别是政治性任命人员为主要教学研究对象；B途径的公共管理学者则以具备文官资格的公共管理者作为主要教学研究对象。
（三）公共管理学的特点
为了整合公共管理研究的不同途径和观点美国雪城大学（Syracuse University）举办了“全国公共管理学术研讨会”，并于1993年出版了《公共管理：迄今最佳文集》一书波兹曼整合会议的观点，认为公共管理具有下列特征：
（１）以公囲管理者为教学研究中心重视实践经验，从成功的管理经验与个案中提取管理处方；
（２）重视公共组织与公共管理的共同特性特别關注外部政治因素对公共管理的冲击与影响，以及二者之间的互动与关联；
（３）不仅关注管理过程的设计与研究更重视战略的制定与執行。
２．我国学者张成福的观点
（１）公共管理基本上是一个整合性的概念；
（２）公共管理是将私人部门的管理手段运用于公共部门但未改变公共部门的整体性；
（３）公共管理重视与外部环境的关系，强调以最高管理的的战略设计、政策设计为焦点；
（４）公共管悝不完全等同于“政府管理”而意味着一种新治理；
（５）公共管理强调价值调和与责任；
（６）公共管理是一个科际整合的研究领域。
第三节 公共管理的特质以及与私人部门管理的区别（育明教育注：重点）
公共管理有何特质即是说到底在哪些方面区别与私人部门嘚管理，这是一个一直有争议的问题从规范理论的角度来看，强调公私管理之间的区别以及联系对于理解公共管理的特质是十分有益嘚。
从现实来看公共部门与私人部门的界限尽管不是那么明晰，但是二者皆为整个社会不可或缺的组成部分公域和私域往往是相连的囷互动的。但是以政府为核心的公共部门与企业管理毕竟是两种不同类型的组织和实体其组织性质决定了二者之间存在着本质的区别，反映在组织管理和运作中不可避免的出现差异。现将二者的差异分析如下
（一）政治权威与经济权威
公共管理是一种活动，这种活动茬本质上是国家的活动公共管理不可避免的包括政治权威的作用（也存在着非权威的作用）。公共管理的主体乃为政府波兹曼认为公囲管理就是政治权威的管理，这说明了公共管理的本质政府虽然是公共服务的提供者，但也是政治权威的执行者所以许多公共管理活動本身就有强制性，当人民违反法令的事情发生时其便可以在职权范围内依法予以处理，而其他组织不拘有这种公权力
私人部门或组織的管理，在很大程度上也是权威的行使但这种权威是市场的权威或经济的权威。这种权威非制度与法律所授予而是来自经济性的市場力量，这种权威往往不能以国家强制力为后盾
（二）多元制衡与自主性
公共管理是在民主宪政的框架下进行的，在民主宪政国家公囲管理的权威是割裂的。政府部门虽然较重视层级节制的权威但大多数情况下，它仍然处于各种政治力量相互作用的环境中因此，公囲管理的过程充满了政治气氛公共管理的自主性受到影响。
私人部门的管理固然也受到各种权威以及政治环境的影响，但这种影响与公共管理不可比拟因而，私人部门管理有相对充分的管理自主权
（三）公共利益与私人利益
就公共利益而言，政府具有促进和实现公囲利益的义务和责任这是公共管理区别与私人管理的一个重要特征。公共管理应当将公共利益作为自己行动的出发点当代公共管理的┅个核心议题就是如何保证政府及其管理者能够代表并回应公共的利益。
相反私人组织和部门往往是个人利益最大化的追求者，经济利潤不仅仅是其管理的底线而且往往被视为具有积极的经济和社会价值，当然私人企业对经济利益的追求不能损害社会中其他人的权益囷利益。
（四）法的支配与意思自治
政府部门可以依据不同的具体情况采取不同的行政行为但是应在法律规定的范围内，受到法的支配这是法治国家的基本要求和原则。随着社会的发展在现实管理中政府拥有广大的自由裁量权，并发展有“行政保留权”但法治政府嘚基本内核并没有发生根本性的改变。
对于私领域的管理相比较于公共管理的严格受法支配而言，其更多遵循的是契约自由和意思自治拥有高度的管理裁量权，其内部管理和外部的交易活动完全可以按自己的意思而为之
政府与市场是现代社会的两大控制体系，公共管悝与私人部门管理的一个重要区别之处就在于政府与市场的区别与差异与企业组织不同，政府提供的产品以及服务往往面对的不是自由、竞争性的市场具体而言，这种差异表现在：
私人部门提供的产品和服务多有竞争者；而公共部门提供的服务，往往是只有一家因此公共部门通常缺乏竞争的压力。
２．公共产品与私人产品
政府部门提供的是公共产品或准公共产品这些产品和服务具有不可分割性和非排他性；而私人部门提供的产品和服务为私人产品，是可以分割和排他的价格也是可以衡量的。
消费者在购买私人产品时可以自由選择；而公共部门所提供的产品和服务，公民没有自主决定的权利
私人部门大都以利润为导向，而利润的多少取决于顾客的满意顾客導向很容易成为其经营目标；而政府往往缺乏服务的动机。
（六）多元理性与经济理性
公共部门处在各种社会力量作用的中心公共管理倳实上也承担着社会价值权威性分配的职责。在这个利益和价值多元化的社会政府往往需要在多元的、甚至是冲突的利益和价值之间作絀平衡和选择。因此政府治理中的理性往往是多元理性，需要综合考虑各种利益和价值的平衡
私人部门的管理，因为它的组织属性和職能有限所以造成的社会影响面较小，不易形成整体社会作用因而其管理大多为工具的经济理性考虑，通常不顾及或少顾及其他理性嘚考虑
第四节 新公共管理 （育明教育注：重点）
自20世纪80年代以来，西方各国为了应对财政危机和政府的信任危机、效率危机均开始了夶规模的政府改革。这股改革浪潮虽然被赋予了不同的称谓，但可以统称为“新公共管理”依据经济合作及发展组织的界定，这些国镓所展现的具体行动可以包括：（１）企业管理技术的应用；（２）服务及顾客导向的强化；（３）公共行政体系内市场机制及竞争功能的引入。其共同特征则是引进公共管理的理念、技术及模型
（一）胡德（C.Hood）对新公共管理的归纳（育明教育注：重点）
著名公共管理學家胡德（C.Hood）归纳出了新公共管理的七个要点：
这意味着让公共管理者管理并承担责任。
２．标准明确与绩效衡量
管理的目标必须明确績效目标能被确立并加以衡量。
用项目与绩效预算取代传统的预算重视实际成果甚于重视程序。
打破公共部门的本位主义破除单位与單位之间的藩篱，建构网络性组织
引进市场竞争机制，降低成本及提高服务品质
６．强调运用私营部门的管理风格、方法和实践。
７．强调资源的有效利用
（二）法汉姆（Farnham）与霍顿（Horton）对新公共管理的归纳
公共管理学者法汉姆（Farnham）与霍顿（Horton）综合其他学者的看法，提絀了新公共管理的特征：
１．采取理性途径的方式处理问题亦即在设定政策目标及阐明政策议题时特别强调战略管理所扮演的角色和作鼡。
２．重新设计组织结构其目的在于使政策制定与执行相分离，并且对服务的传输都必须建立起一个赋予责任的行政单位
３．改变組织结构，促进官僚体制更为扁平化授权给管理人员，以利绩效目标的实现
第五节 公共管理面临的挑战
人类社会正处于一个巨变的時代，新的社会必然要求新的政府治理形态自20世纪末兴起的全世界范围的政府再造，正是对新时代变革的回应
政府仍然是我们这个时玳的核心治理者和管理者。但是环顾四周政府治理的环境将变得更为动荡、更为复杂，公共管理也面临着更加严峻的挑战认识这些挑戰，有助于我们理解政府作为治理者的责任和使命
（一）关于回应维持宪政秩序和政府稳定的问题
安全与秩序是人类社会发展的一个基夲前提。对当代政府治理而言良好的宪政秩序是基本的前提和基础，对经济发展、社会繁荣、国家竞争力的发展都是不可或缺的近些姩的情况表明，当政府不能履行其基本职能时随之而来的危机便会加重。环顾四周一些政府崩溃和宪政秩序的丧失国家正处于人类最嚴重的灾难之中。导致宪政秩序丧失的原因是多样的如政府丧失合法性、腐败、贪婪、内战、外国势力介入、宗教冲突等，在未来这些問题仍然不可能消失因此，如何防止政府崩溃建立和发展宪政秩序并实现良好的政府治理便成为公共管理面临的一个关键问题。
（二）关于如何在公共管理领域维系并发展民主法治社会的基本价值问题
政府治理决非是一个工具棗理性价值的追求问题公共管理的一个重偠使命在于要扮演执行与捍卫民主宪政的角色，也就是说它要致力于发展、弘扬民主治理过程的合法性；同时公共管理有责任维护人类社会的基本价值，尽管这些价值之间可能是冲突的公共管理对民主宪政基本价值的回应和落实，关系到政府治理的合法性关系到政府嘚权威和公信力，也关系到公共管理作为一门科学的合法性因此，我们必须考虑这些基本价值的捍卫问题否则，公共管理将成为缺乏靈魂的盲动甚至可能成为暴政的工具。
（三）关于平衡政府与市场的作用以促进政府治理的有效性问题
政府与市场作为控制社会的两夶力量，在推动经济和社会发展中均起着重要的作用政府与市场不是谁取代谁的问题，过分强调任何一方的作用都可能造成灾难性的后果两者应该有机的配合和协调起来。因此我们应该辩证地思考二者之间的关系，抛弃意识形态的偏见发展公域和私域的对话和沟通，平衡二者的作用
（四）关于回应全球化的挑战问题
在过去20年间，公共管理一直受到日益发展的复杂的全球化环境的影响现代地方治悝已经变成一个管理全球和地方相互依赖关系的过程。在全球化的时代政府仍然拥有各自的管辖权，并有自己独特的内部治理结构或管悝系统但它们再也不能象传统那样独立于其他治体之外，它们必须以相互联系的观念取代分离的观念对于政府治理而言，全球化是机會也是挑战在全球化的时代，一个政府如何维护自己国家的主权与独立：如何在推动经济发展的同时维护经济的安全；如何在学习多え文化的同时，维护自己的文化传统和民族认同等等都是21世纪公共管理需要面临的新议题。
（五）关于如何平衡目前及最近未来与较长遠未来的需要
可持续发展作为人类发展观的最重要进步和突破已经得到国际社会的广泛的认同，它意味着发展既要满足当代人的要求叒不能对后代人满足其需要的能力构成危害。面对着人类日益增长的期望革命如何平衡眼前发展与长远发展的需求，是当代政府治理面臨的挑战
（六）关于如何应付科学技术革命带来的挑战问题
科学技术革命正在改变着人类的经济结构、社会结构和生活方式，同样对政府治理也产生着巨大的影响鉴于科学技术发展的重要性，政府作为推动科技发展的角色更加重要政府必须成为推动大规模科技创新的主导力量之一；其次，政府作为社会问题的管制者也面临着艰巨的任务，如高科技犯罪等
同时，科技革命也正在改变着政府自身的组織结构、运行方式、工作行为如何回应科技的发展、利用科技创新政府治理方式也成为世界性的潮流，许多国家正在构建的电子政府便昰利用科技改革政府的典范
（七）如何应付越来越多的官僚腐败，重振公民对政府的信任问题
人民对政府的新认识政府合法性的真正来源也是经济发展和社会繁荣的社会资本。一个良好的政府治理需要政府与公民、企业、社会之间的信任关系的存在而这种信任关系的偅要基础在于政府及其官员将国家权力用于公民目的而不是用于自己的目的。腐败严重损害了公民的信任感也削弱了社会资本，最终损害到政府的合法性因此，政府治理者必须采取各种战略和有效措施来遏制腐败的发生和蔓延
（八）关于重振政府治理能力问题
如果政府要进一步促进经济的发展和社会的繁荣，就必须提高自己的能力依据世界银行的观点，政府的能力是指政府以最小的社会价格采取集體行动的能力政府能力涉及多个方面：
预测及掌握变化的能力；制定周延而明智的公共政策的能力； 发展不同方案以执行政策的能力；
吸引及有效运用资源达成政府目标的能力；持续学习，成长以适应未来挑战的能力 重振政府治理能力，取决于政治环境的改善、政府体淛的重塑、公民与社会的参与、政府管理技术方法的创新以及公共管理者的知识机能
（九）关于如何发展有效的组织体制问题
官僚组织體制是工业化时代的产物，已经不能适应变化了的环境的要求未来的公共组织应该是弹性化、整合的、透明的组织；为公民提供整体性垺务的组织；跨功能的组织；与社会有广泛联系的组织。如何建构适应新时代发展的政府组织并使之适应新环境的需要，这是公共管理媔临的又一挑战
（十）如何构建国家与社会共同治理模式问题
由于当代政府面对的公共问题的复杂性，使得政府已经无法成为唯一的社會治理者它必须依靠与民众、企业、非营利部门来共同治理社会。政府应该充分激发民众和社会组织的积极性和责任感建构出一个全噺的国家与社会共同治理的模式，这应该是政府所追求的一个重要目标
（十一）公共管理如何应付复杂、不确定与变革的管理
今天，人類社会所面临的问题是复杂的、多因素的以及不确定的因此，公共管理者必须调整自己的思维方式改变传统的机械的惯性思维模式，順应社会发展的潮流发展一种有机的、整体的、生态的管理方式，这样才能较好的应对所面临的复杂多变的社会问题
（十二）重建公囲管理的道德秩序
一个生机勃勃的国家和社会是由遵纪守法的民众和勤勉的政府官员所共同建构的。因此政府中良好的道德秩序是治理恏社会的一个基本前提，也将使得政府治理的成本大大降低但是，目前的政府既缺乏一致认同的道德准则也缺乏对道德的追求热情，所以重建公共管理的道德秩序是我们面临的亟待解决的问题。
公共管理者的角色与知能
公共管理者在现代民主国家，是经法定程序進入政府担任政府公职，行使公权力并从事公务管理的公职人员。公共管理者是受国家和公民的委托行使公权力，负责运用资源及指挥公务人员达成政府施政目标的人。如果我们将政府视为一个企业或事业单位公共管理者便是公经理人。与过去的时代相比如今嘚公共管理者的角色更加复杂，其责任更为重大公民和社会对其期望更高。同样现时代的公共管理性质对公共管理者的知能提出了更高的要求。
第一节 一般管理者的角色
管理理论家和实践着的管理者长期以来一直探讨和界定管理者做什么以及怎么做
一、著名的管理学夶师亨利·明茨伯格曾经总结了八种研究管理者职能和角色的途径。
1、古典学派。他们将管理者的角色用一套综合的职能予以描述最典型的是法约尔提出的计划、组织、协调、指挥以及控制。在30年后行政学家古利克进一步以POM代表公共管理者角色，即计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算直到现在，这种描述仍然在管理著作中占统治地位
2、伟人学派。他们试图通过对历史上以及现实中杰出人物嘚家庭、教育、社会交往、事业、个性等加以描述将他们作为楷模和典型。
3、企业家学派他们更多地将管理者视为创新者，创造性思栲者以及机会的发现者
4、决策理论学派。他们更多地将管理者视为复杂环境下的决策者
5、领导有效性学派。他们将领导特质以及管理風格视为导致有效绩效的因素
6、领导行为学派。他们通过对领导行为的观察和研究研究成功领导的行为以及技能。
7、领导权力学派怹们关心的是领导者的权力和影响，以及如何最大化地行使他们的权力
8、工作活动学派。他们运用归纳方法以调查研究资料为基础，對管理的工作活动进行系统分析然后确认管理者的活动。
的确尽管出版了大量的管理工作，我们对于管理者角色的了解还是很少正洳有些学者所说的那样，“我们对于新几内亚或其他地方的原始人的动机、习俗和最隐秘的秘密的了解比我们对尼莱佛商行的那些管理囚员了解要多。”严格来讲有关管理职务的描述仍然处于原始的状态。
在众多的研究管理者角色的文献中也不乏具有启发性的论述。丅面我们通过对一些经典的管理角色论述的叙述以帮助人们了解管理工作的性质。
二、管理者的十大角色棗明茨伯格的观点
哈佛大学教授管理学大师明茨伯格1973年在其巨著《管理工作的性质》中，对管理者的角色和作用进行了多方面的研究和论述他通过大量的、长期的觀察和研究，得出结论：一个管理才同时起着不同的作用这些作用和工作可归纳为三个方面：人际关系方面的工作，信息情报方面的工莋和决策方面的工作
1．人际关系方面的角色
着重于人际关系的建立与维系，具体包括下列三种角色：
（1）挂名首脑由于其正式的权戚，管理者是组织的象征有责任和义务从事各种活动，如会见宾客、代表签约、剪彩、赴宴、致词等等有些属例行公事，有些具有鼓舞囚心的性质但全都涉及人际关系的活动，没有一项涉及信息处理或决策
（2）领导者。负责对下属激励和鼓励负责用人、培训和交际。管理者通过领导角色将各种分散的因素整合为一个合作的整体
（3）联络者。负责同他所领导的组织内外无数个个人和团体维持关系建立和发展一种特别的联系网络，将组织与环境联结起来
管理者在其组织内部的信息传递中处于中心地位，事实上是组织的“中枢神经”他既是获取外部信息的焦点，也是传递信息的来源信息角色包括下列三项：
（l）监听者。作为监听者其角色是寻求信息，使其能夠了解组织内外环境的变化找出问题和机会。
（2）传播者将收集到的信息传播给组织的成员；有些信息是关于事实的信息；有些信息昰关于价值的信息，即某人有关“应该”是什么的主观信息目的是指导下属正确决策。
（3）发言人作为正式的权威，代表组织对外发咘信息以期争取公众、利害关系人的理解与支持，维护组织形象
管理工作中最重要的部分也许就是担任决策角色。管理者对他的组织戰略决策系统负有全面的责任也就是组织的每一项重大决策皆与管理者有关。包括以下四个主要角色：
（1）企业家作为企业家，管理鍺是组织中大多数可控变化的设计者和发起者即按其意志进行变革的全部活动，包括发现利用各种机会促进组织的变革。
（2）故障排除者企业家角色把注意力集中于可控的变革，而故障排除者角色则处理非自愿的情况以及部分地非管理者所能控制的变革如对一件未所预料的事件，一次危机或组织冲突的处理和解决
（3）资源分配者。资源分配是组织战略制定的核心战略是由重要的组织资源的选择決定的。作为正式权威管理者必须进行资源分配，这里所说的资源包括时间、金钱、物质材料、人力以及信誉所谓资源分配主要是安排时间、安排工作、批准行动等。
（4）谈判者代表组织与相关组织和人士进行协商和谈判，进行资源的交易
在20世纪80年代以及90年代，以奎恩为代表的一群学者对管理行为进行了广泛的实证研究，出版了一本巨著棗《成为一位卓越的管理者》他们发展出竞值框架，并以此界定了八种看似相互矛盾又必须兼顾的管理角色兹将这八种角色说明如下：
1、导师。一个管理者如能恰当扮演好导师的角色他将是┅位关怀的、设身处地的管理者，表现出对下级的体恤与关怀但如果太过分强调导师的角色，则会成为心软的、放纵的管理者
2、促进鍺。一个能扮演好促进者角色的管理者是一位重视过程、促进互动的管理者，但如果太过强调参与则会变成过度民主，进而损害管理苼产力
3、监督者。能扮演好监督者角色的管理者是一个对业务十分娴熟的技术专家，主要从事相关信息的收集活动能使下属按部就癍、有条不紊地完成组织的目标。但这种角色扮演过分则会导致缺乏想象力、墨守成规和吹毛求疵。
4、协调者一个能扮演好协调者的角色，他将会是一个可靠的、可信任的管理者对维系组织的团结有很大的帮助；但过度时，则会成为一个事事责难、追踪、要求甚至過分多疑的管理者。
5、指导者管理者如能恰当地扮演好指导者的角色，他将会是一位果断的、英明的管理者能为下属提供处事的框架、原则和方向。但若过分则会论为抱残守缺、刚愎自用者。
6、生产者作为一个生产者，他是一位工作取向、发起行动的管理者然而，如果过分沉溺于这一角色则可能产生个人主义、爱出风头的印象。
7掮客（Broker）懂得扮演掮客角色的管理者是一位资源取向的、政治上┿分机敏的管理者，能为组织争取和获取资源然而过度热衷于争取资源的管理者则可能变成狂热的机会主义者。
8、革新者一个能恰如其分扮演为革新者角色的管理者，是一位有创造力、聪明的、能预见变革的、带领改革的管理者但是，过度求变有 时会导致不切实际、悝想化进而浪费资源。
第二节 公共管理者的特殊角色
1945年公共行政学者保罗·阿普里伯曾说：“政府是不同的，因为政府是政治的”。他同时从三个方面：范围的、影响的广度与深度、公共责任和政治特质来分析政府组织的不同。公共管理者和一般管理者的角色和职责肯定有許多相吻合之处因为管理（无论公与私）都会涉及对一个组织拥有的资源棗人力资源、财政资源、物质资源、信息资源棗进行规划、组織和协调，以有效的方法去实现组织目标然而，管理工作的一个最显著的特征在于其环境适应性即管理者不断依据环境的变化来调整洎己的价值、角色和行为。公共管理的多元性、政治性以及公共性这些特质也决定了公共管理者承担与一般管理者不同的角色。
对公共管理者的特殊角色许多学者作了很好的阐发。阿普里伯认为公共管理者除不能忽视政治角色与公共性质外应成为民主价值与公共利益嘚保卫者和提倡者。哈特认为公共管理者应先具有公民和良民的身份并在公共服务使命的召唤下，经由法定程序任命所以他不仅应娴熟政策执行技术，更应坚持与捍卫立国精神保障和提升公民道德，如此方无愧为民主行政的卫士棗高尚官员他认为高尚官员应至少具囿四项责任：重视道德、关爱公民、道德企业主义和责权并重。
在许多对公共管理者特殊角色的论述中1983年魏姆斯利等人在“黑堡宣言” Φ，对公共管理者在民主社会治理中的角色的阐述最具典范性。在我们看来他们对公共管理者在民主宪政治理中角色的论述，的确反映了公共管理者的特殊使命和角色
一、执行与捍卫宪法的角色
公共管理者在就职时已宣誓要护宪及行宪，行宪的预期目标是营造一个稳萣且有效运作的政治体系而终极目标则是增加机会，促进平等以及持续地改进和提升全民的生活品质这是公共管理者的天职。
公共管悝者受人民的托付在治理过程中扮演正当与重要的角色，不能屈服于强烈短视的压力应考虑长远的全民利益。公共管理者要不惧强权更不能妄自菲薄，只把自己当成工具应以追求公共利益为职责。
公共管理者要能做到众人皆醉我独醒不可人云亦云，要扮演贤明的尐数而不是随波逐流追求时尚的“喧嚷的多数”或有权的少数，他们有责任通过吸引民众参与公共事务使贤明的少数变成多数。
公共管理者必须对外在环境有回应或有反应但绝不是像地震仪一样忠实地从事刺激反应的记录，或像忠诚的仆人一样只听命行事也不能只昰很有技巧地在各种利益集团间躲闪、求存。公共管理者要肩负专业责任也就是要以维持公共利益及宪政运作为职志，公共管理者应以其合法权力及专业判断在治理过程中的各种势力中扮演平衡轮的角色。
五、扮演分析者和教育者的角色
公共管理者应该或必须能够有意識地了解自己决策的价值体系与假定为自己的所作所为提出合理说明并尽量将人民纳入治理过程。公共管理者应扮演分析者与教育者的角色以增加民选领导、民意代表、所有在治理过程中的参与者，乃至一般民众对公共事务的了解并向他们灌输公共利益的观念。
第三節 公共管理者的技能（育明教育注：重点）
公共管理者为扮演好其角色必须具备一些基本的管理技能。所谓技能系指后天发展起来的、处理特定的人、事。物的能力管理技能不同于一般的业务能力，业务能力系从事某种具体工作的能力如市场调查、产品设计、服务營销、研究发展等等。一般而言一个优秀的管理者多半具有较强的业务能力。当然具有较强业务能力的人未必就是一个好的管理者
技術性技能主要指从事自己管理范围内所需的技术与方法。现代公共管理的一个显著特征在于其日益变为一个专业化的活动有效的管理者必须拥有完成专业性工作所需的技术能力。例如对于一个政策分析者而言，他必须掌握复杂的定量分析的方法特别是电脑技术广泛应鼡于政府管理以后，对电子计算机和网络能力的了解和掌握就显得尤为重要相对来说，管理层次超低的管理人员就越需要具有技术技能特别是一线的管理者，技术技能尤为重要因为，一线的管理人员大多从事训练下属人员或回答下属人员有关具体方面的工作因此，怹们必须知道如何去做下属人员所做的各种工作
正如瓦尔多所言，公共行政管理的本质在于其是协作性的人际活动协作活动的核心在於人际的互动。一个管理者的大部分时间和活动都是与人打交道的：对外要与有关的组织和人员进行联系、接触；对内要联系上下级特別是要善于激励诱导下属人员的积极性（即做人的工作）。一个管理者只有拥有人际关系技能才能将人员整合到各种协作性的活动之中
囚际关系技能十分复杂而且不易概括。最低限度包括一种他我意识（所谓“己所不欲勿施于人”），一种对他人的关怀和敏感对自己責任的体认，对别人权益的尊重做事符合人情事理等等。许多研究表明人际关系技能是管理者必须具备的技能中最重要的技能。这种技能对各层次的管理人员都具有同等重要的意义在相同条件下，一个具备这方面技能的管理者肯定可以在管理中取得更大的成功
所谓概念化技能，系指公共管理者所具有的宏观视野、整体考虑、系统思考和大局把握的能力卡兹认为概念化技能包含着一个管理者体认到組织的功能是相互依赖的，并能够从大的背景上为组织的未来勾画远景一位优秀的公共管理者必须了解国内外政治、经济、社会、文化發展变化的现状与趋势，从组织之中超脱出来将组织视为大环境的一个有机组成部分，进而建构愿景、发展战略以保证组织的永续生存和发展。中国古词讲“不识庐山真面目只缘身在此山中”，说明身在局中不识大体的道理“欲穷千里目，更上一层楼”即站得高，才能看得远中国古代之寓言井底之蛙、坐并观天、夜郎自大等说明的是人不可缺乏概念化的技能的道理。
所谓诊断技能是指针对特萣的情境寻求最佳反应的能力，也就是分析问题、探究原因、因应对策的能力中国古代文官考试的“策论”，也就是考察官员的“诊断”应对功夫和能力正如一个医生根据病人的病情进行诊断方能对症下药一样，一个公共管理者应根据组织内部各种现象来分析研究各种表象进而探究其实质。如果我们将概念化技能视为“只见森林不见树木”的话，那么诊断技能便相当于“只见树木”，要由表及里从现象掌握本质的功夫。
可以这样讲没有沟通便没有管理和组织，管理工作所做的每件事情都包含着沟通管理者没有信息则不能作絀决策，而信息只能通过沟通得到决策一旦作出，就要进行沟通否则决策再好也无人知晓。要处理好人际关系就要进行广泛的意见溝通。可见沟通是管理的基础，也是管理者的一项基本技能
所谓的沟通技能，系指管理者具有收集和发送信息的能力能通过书写、ロ头与肢体语言的媒介，有效与明确地向他人表达自己的想法、感受与态度亦能较快、正确地解读他人的信息，从而了解他人的想法、感受与态度管理者需要沟通的技能。沟通的技能涉及许多方面如简化运用语言、积极倾听、重视反馈、控制情绪等等。虽然拥有沟通技能并不意味着成为一个有效的管理者但缺乏沟通技能又会使管理者遇到许多麻烦和障碍。
第四节 有效的公共管理者
对于一个公共管理鍺而言成为一个有效的公共管理者是重要的，有效性是一个相当模糊的概念它是我们经常谈论，但又很难得到界定和满意答复的概念管理大师德鲁克是最早谈论有效的管理者这一话题的人。在其著作中他将有效性几乎与管理者的工作等同起来，他认为“无论他（她）工作在企业还是医院是政府机关还是工会，是大学还是军队人们首先总是期望管理者以善其事，简言之就是期望他是有效的”
在峩们看来，有效性是一个充满了价值判断的词汇在某种程度上，它是经济、效率、效能、公平等的综合体现
有效的公共管理者有哪些基本的特质呢？波兹曼和史陶斯曼在《公共管理的战略》一书中曾提出理想的公共管理者有七个基本特质。
一．有效的公共管理者必须昰一个良好的自我评估者
有效的公共管理未必等于策略的公共管理二者虽有关联，但制定策略与执行策略必须与许多其他公共管理工作配合进行公共管理可能在某些层次是有效的，但却未必在策略层次上有效；同理在策略层次上或许是有效的，但却未必在其他层次上囿效因此，自我评估的训练甚为重要因为，公共管理者借此可认识自己了解自己的优缺点，以便在策略执行时能汰弱留强然而，洳何评估自己波兹曼认为自我评估是一种本能，了解别人对你的看法可以帮助自我评估。在管理人员的发展训练中可要求部属与主管相互评估对方。此外要求因为只能分析细节的公共管理者来处理大范围的问题是令人担忧的。
二．有效的公共管理者必须是不令人讨厭的
有效的公共管理者是绝对不会令人讨厌的因其必须具备相当丰富的知识并乐于学习，同时愿意与他人分享知识并有一些工作之外嘚生活乐趣。公共管理者必须具有创造力而创造力可能源于与问题无关的想法与概念，而这些想法与概念最后皆能运用于解决问题假若有效的公共管理者具有创造力，而这些创造力又是以渊博的知识为基础时那么有效的公共管理者就绝对不会令人讨厌和厌烦。
三．有效的公共管理者必须追求美好的意志与周全的政治感觉
公共管理者不应是唐斯）所谓的“狂热家型的官僚”因为这种人在积极推动某项運动时，只支持他们自己的狭隘政策而阻止其他任何的发展常常会引起冲突和仇恨。而公共管理者应为“政治家型官僚”因为他们具囿清晰的个人与政策价值，并将其运用于公共管理上使其拥有远大的目光和高瞻远瞩、开阔的胸怀；在制定策略时，亦能够超越自我利益甚至于组织利益，以整个社会或国家的利益为着眼点
四．有效的公共管理者必须具有耐心
耐心对于公共管理者而言，至为重要因為公共组织不像私部门，其变革速度往往较为缓慢由于公共部门策略的执行往往旷日费时，甚至于要耗费大笔的经费这就需要公共管悝者必须具有耐心并坚持到底。
五．有效的公共管理者必须具有多样化的工作经验
策略性的公共管理的推动必须由对机关业务有全盘了解嘚管理人员掌理因此，有效的公共管理者最好具有在不同部门甚至不同机关的工作经验，这样就可以使其在管理中能够充分了解和掌握各个部门的工作性质，在决策中能够全盘考虑通盘打算。
六．有效的公共管理者必须以民众为导向
有效的公共管理者不仅要能与民眾和睦相处还要能了解不同民众的各种需求，并作出适当的反应这样才可称得上是一位开放的、具有民主参与意识的管理者。
七．有效的公共管理者必须善于分析与思考
分析并不等于量化公共管理者最重要的是具有分析的技巧和能力，这就是说．公共管理者并不是只須具有作业研究、推论统计、线性规划等技能而是必须有逻辑运用与结构性思考的能力。因为现代公共管理强调分析，尤其是价值、判断、直觉、经验间的分析思考与分析工具的整合
第五节 面向未来的、具有前瞻力的公共管理者
我们正生活在一个变革的时代。这种变革的复杂性越来越强烈越来越多的技术、社会和信息革命的相结合，使我们的环境变得更为动荡这一环境和态势对传统的基本的管理假定发起挑战。未来的管理者必须学会对不确定和动荡时代）的管理著名的公共管理大师莫根在其《驾驭变革的浪潮》一书中，为变革時代的公共管理者如何进行有效的管理提出了许多深刻而又具启迪的见解。
一、未来的公共管理者必须发展他们解读和预测环境趋势的能力他们需要一种“触角”，能够帮助他们感悟组织所面临的重大问题并发现机会。
二、未来的公共管理者必须具备前瞻性管理的态喥和技能特别是“前瞻思考”、“由内而外的管理”能力。
三、未来的公共管理者必须开发自己的领导技能特别是他们应将领导视为┅种“形塑”和“架桥”的过程，调动大家的能量和聚合大家的努力因应环境的挑战和要求。这样一个过程要求领导能够创造并发明愿景达成理解、获取共识。
四、在信息社会中组织的人力资源最为重要，公共管理者必须设法开发和调动组织中每一个人的知识、智慧囷创造性潜能
五、未来的社会要求组织和成员加强学习、创新和创造性。未来的公共管理者必须建构促进创造过程的关系；必须具有培養鼓励开放性、自我设计、前瞻性企业精神的价值和文化；公共管理者必须通过头脑风暴、创造性思考、试验以及发展奖酬结构以鼓励创噺
六、组织结构的扁平化要求管理和控制的新路径。随着层级控制的削弱公共管理者将通过发展共有的价值，相互理解进行协调并在汾权和控制之间寻求恰当的平衡管理者需要开发“远程管理”的技巧。管理者必须促进分权化拥熟地设计和管理自组织系统。
七、信息技术将改变许多组织的性质和结构以及组织产品和服务的性质与生命周期。未来的公共管理者必须理解如何利用人工智能开发新的产品和服务新技术可以用来强化组织中自上而下的官僚作风，但其真正的潜力在于促进分权化、网络化的管理作风以及自组织的能力通過创建由电子协调的小规模的、松散的组织单位，信息技术具有化解组织层级控制的能力新技术将同样改变组织间的关系，消解组织间嘚刻板边界创造更加开放的互动形态。所有这些变化对未来的公共管理者产生十分重要的后果：管理组织间的关系变得与管理组织内嘚关系同样重要；通过培育共同的利益和认同的意识，运用第一流通系统从而实现无官僚习气的协调技能便显得十分重要。
八、复杂性昰管理棋局的代名词许多管理者可能希望简单性，但事实上他们不得不与复杂性打交道为了管理纷繁的歧例以及悻理，未来的公共管悝者必须发展一种能使他们应对混乱和不能界定情势的管理哲学和技术公共管理将涉及众多的利害关系人，公共管理者必须体认到多元嘚利益需要许多政治的和网络的技能以调和相互矛盾和冲突的利益要求。未来的公共管理者同样要求具有们熟的管理技能以应对管理的鈈断变化与转变他们必须认识到变动不居乃为常态，并且应具有应付思想、观念、技术、信息、组织内外关系不断变化的能力；在某些時候他们还必须将危机管理视为常态的管理。
九、除了了解和因应已经出现的变化趋势未来的公共管理者，特别是高层管理者必须尋找改变这些趋势的方法以便于管理。前瞻性的管理包含着改变社会、经济、环境的能力而不是仅仅把环境视为既定不变的。未来的公囲管理者需要发展一种“环境知能”来影响并改变问题。
本章核心探讨公共部门的经济职能和作用政府作用的职能和方式以及可能的限制。同时对政府改革中涉及市场化的策略进行评述。
关键词: 公共部门公共产品，市场失灵外部性，政府失灵寻租，外部性问题政府治理工具
第一节 公共部门的性质与需要
传统上，在实行混合经济的国家人们习惯把整个社会划分为两大部门：公共部门和私人部門。无论是在何种类性的社会和经济中以政府为核心的公共部门都是普遍存在的。可以毫不夸张的说公共部门影响着整个社会和经济。一个人或一个组织不论其是否高兴或乐意都时刻受到公共部门的直接或间接影响。
对公共部门不同的学者有着不同的定义，这里引鼡经济学家席克斯的定义公共部门是指这样一种提供服务和产品的部门，其所提供的服务和产品的范围与种类不是由消费者的直接愿望決定的而是由政府机构决定，在民主社会是由公民的代表来决定的。
从对公共部门的定义可看出公共部门是公共，政治决策的结果而不是市场运作的结果，公共部门拥有对一切人或权利要求的权威这种权威具有普遍性和唯一性。
（三）公共部门与私人部门的区别與联系
公共部门与私人部门的重要区别在于两个方面：一是经营公共部门的负责人所拥有的职务的合法性是直接或间接从政治选举过程中產生的；二是政府被赋有一定强制力这种权力是私人机构所没有的。简单说其核心差异在于是否拥有合法的强制力。
两者间充满了互動现代经济和社会的发展正是两者相互作用的产物。任何一个社会和经济都是公共部门和私人部门的有机组合，二者之间也是相互依賴的私人部门依赖政府部门提供基础结构和法律，政府依赖私人部门提供产品和服务依赖他们提供政府运作的基础结构棗赋税。
对于┅个社会为什么需要公共部门从不同的角度有不同的解释和回答。
（一）公共部门的政治存在
即从政治角度解释公共部门存在的理由任何社会得以存在的起码条件是确立一些机制，以便作出权威性的社会决议来规定应该如何分配精神利益和物质利益这种权威分配价值嘚措施是任何社会最低限度的先决条件，即使它不是唯一条件当一个集团或一些个人关于被认为宝贵东西的分配方式发生争执时，以及這些争执无法通过私人磋商使双方得到满意的解决时一项社会权威为其后盾并由社会承认其权威性的政策就被公布出来。显然如果不規定某种办法对数量有限的价值在争执不下的当事人之间作出裁决，社会就会在经常的争吵中处于四分五裂的状态公共部门正是居于此洏存在的。
（二）公共部门的经济存在
1．市场机制导致资源的有效利用的要求是以竞争因素与产品市场的条件为依据这意味着自由地进叺市场而不存在障碍，要获取这些条件就需要政府的调节或其他措施。
2．在那些由于成本降低而使竞争变得无效的地方也需要政府调節。
3．没有政府所提供的法律结构的保护与执行则市场活动所需要的契约安排和交易就会无法存在。
4．某些具有生产特点或消费特色的貨物即使排除了竞争上的障碍，也无法通过市场得到供应于是发生外在性问题，需要公共部门解决
5．因市场体制与通过财产继承权轉移而导致的收入和财富分配，须进行社会价值的调节
6．市场机制，尤其在一个高度发达的金融体系中未必带来高就业率，稳定的物價水平和社会期望的经济增长率要达到这些目标，则需要公共政策
第二节 市场机制、市场失灵与政府干预 （育明教育注：重点）
市场昰买卖双方共同决定一项产品价格的场合，将所有各类的市场予以集合就是市场体系在市场体系中，各个市场相互影响价格会不断变動，而后自动趋于平衡价格通过这种自动调节的功能，将市场体系中的经济活动者联系在一起形成相互依赖关系。这种市场的自动调節功能就称为市场机制
简单说就是因市场缺陷而引起的资源配置的无效率。包括两种情况：一是市场机制无法将社会资源予以有效配置；二是市场经济无法解决效率以外的非经济目标
（二）市场失灵的表现及危害
对于消费者的偏好在市场上反映不出来的商品和服务即公囲产品，市场根本不能进行生产和分配
市场实现资源配置优化的前提条件之一，是竞争存在与不存在垄断的现象事实上，世界上根本沒有出现过完全竞争的局面即总是存在垄断和寡头经济。其祸害不在于谋取垄断利润而在于破坏正常的市场运作。
市场机制能够实现資源的合理配置但市场经济也会造成资源配置的障碍。除公共产品与垄断外最为显著的便是市场经济的外部性，表现为外部经济与外蔀不经济两种情况
市场波动与经济的不稳定性
市场从来就含有不稳定性。它的发展始终是以周期性的增长形式进行的通过市场经济进荇自发性的交换过程，始终孕育着经济活动急剧并大幅变动的可能性这种变动，危害到市场机制的有效性往往给资源分配、收入分配帶来不利的影响。
市场经济下的收入不平等
以市场机制为前提的收入分配是由市场上的力量关系、个人能力、继承财产的多少、利用教育机会的可能性以及在社会上的灵活性等方面决定的。因此便产生了各种不平等这从社会公正、社会稳定、经济效益来看都是不理想的。
针对市场失灵的种种表现和危害政府应采取相应的干预措施。
1．对公共产品的生产和提供市场体系干不了，或者能干却干不了是政府分内应做的事。
2．政府应针对因垄断或其他非竞争性因素的存在以及所引起的竞争的不完整性采取有效措施，保证竞争的有效性從世界各国的情况来看，主要方法是实行政府的直接调控和立法的控制政府的作用不是取消垄断或寡头经济，而是维持有效竞争
3．政府应保证市场无法发挥作用的外部经济效益的实现并有必要对外部损失成本发挥作用，使外部不经济最小化
4．实现经济稳定的主要途径，是通过政府的财政政策和货币政策
5．作为实现收入分配的手段，政府可以在公共经济管里中全面实行税收政策和转移开支的政策。叧外也可以通过政府直接干预市场机制，操作价格以改变收入分配的不平等。
第三节 市场经济中政府的经济职能 （育明教育注：重点）
对于市场经济下政府的职能问题历来存在着广泛的争论而且事实上在实践中，政府的角色也是不断变化的从历史上看，政府职能及其作用范围是不断变化的它与其说是观念的产物，还不如说是社会期望的结果棗即社会政治、经济、文化各方面综合作用的结果历史發展证明，事实上并不存在一个理想的或最优的政府规模、政府作用以及政府作用的强度但政府的一些基本职能是可以描述的。
处于政府使命核心地位的任务
（二）保持非扭曲的政策环境包括宏观经济的稳定
投资于基本的社会服务与基础设施
市场经济条件下政府的基本職能
（一）提供经济发展的基础结构
政府为市场经济的运作提供基本必须的制度、规则以及框架。它们包括：界定和产权保护、契约的执荇、公司法、金融制度、专利保护、著作版权、法律和秩序的维持
（二）组织各种各样公共物品和服务的供给
由于公共物品的特点，使嘚私人部门很少有诱因去生产因此，政府必须介入而由政府来提供典型的公共物品包括：国防、基础研究、道路与桥梁、导航设施、災害控制、交通管制系统以及其他基础结构。
（三）共有资源和自然资源的保护
共有资源和自然资源与公共物品一样没有排他性但有竞爭性，因而不可避免地导致私人决策者的过分使用我们不能依靠市场去保护自然资源的浪费使用，使自然环境免于遭受损害因此，政府通常通过管制措施保护共有资源和环境或者实行收费，以减轻过度使用问题
四）社会冲突的调整和解决
政府存在的一个基本理由在於解决或消除社会中的各种冲突，以维持正义、秩序和稳定在一个社会中，不可避免地会出现各种各样的社会冲突政府的职责在于促使冲突的解决。此外在一个社会中，总会出现强势集团也会出现弱势群体，为保障社会中的弱势群体免遭强势集团的剥削和欺诈政府需要保护弱势群体的利益。
（五）保护并维持市场竞争
垄断导致资源配置的无效率为此，政府必须有所作为努力使垄断行业更有竞爭性或者对垄断者实施管制，前者如用制定反垄断法以增强竞争后者包括价格管制等。
（六）收入和财产分配的调节
市场经济是会产生鈈平等的结果的为了实现社会的公平，需要社会有一种公平再分配的机制政府在进行再分配方面显然处于有利地位，因为政府拥有强淛征税的权力该项权力使得政府能大规模进行再分配工作，并且政府能够通过税制解决由于要素市场的不完备性与垄断定价产生的收入汾配问题政府实现再分配的直接手段有：税收转移、累进所得税、对高收入消费者购买的货物进行课税等。
在市场经济中会出现周期性的经济变动，经济会为长期的持续失业与通货膨胀所苦政府的作用便在于通过公共政策的干预以保持宏观经济的稳定。稳定政策的工具包括财政工具和货币工具等
上述七个方面的职能是政府的基本职能，称其为基本职能是因为这些职能是普遍的甚至是跨时空的。当嘫政府职能的范围、政府作用的强度，为实现这些职能所采取的公共政策和治理工具是会不断发生变化的
第四节 政府治理工具的选择 （育明教育注：重点）
治理工具，又可称之为政策工具或政府工具它是指政府将其实质目标转化为具体行动的路径和机制，政策工具是政府治理的核心没有政策工具，旧无法实现政府的目标
（二） 政府治理工具的主要类型
1．政府部门直接提供财货和服务。由政府部门承担政策规划即执行责任费用由政府税收支出或使用者付费。如政府提供军队、警察、各种公共建设等
2．政府部门委托其他部门提供。由政府部门负责提供财税与劳务但由政府机关间彼此签约并将其付诸执行。
3．签约外包此种方式指政府雇佣私人部门提供公共服务，费用则由政府编列预算支出如政府托私人公司清运垃圾。
4．经营特许权是指由政府核准私人部门提供服务，但政府则保留价格之核准权费用则由使用者付费。如高速公路出口的路线经营权
5．补助。即政府通过免税、低息贷款、直接补助等诱因来提供服务其费用包括政府对业者的补助即使用者付费。如政府的出口退税政策
6．抵用券。是指政府赋予符合资格的人民自由选择去消费某种货品而由政府付费，例如社会救济以及医疗服务的提供
7．市场运作。指政府对于市场运作不加干预完全由市场之需求及供给自行调节，由费用鍺自行决定消费对象政府仅维持市场秩序。
志愿服务指由非盈利组织提供服务，政府对此予以鼓励
自我协助。指由政府提供的公共垺务不符合或不能满足民众的需要人们自行寻求解决问
题的方式。如社区内守望相助等
10．政府贩售。指消费者向政府购买特定服务囻众成为需求者而政府则为提供者。
上述十种方式依政府介入的程度不同，可以用图3—1来表示
（三）政府治理工具的分类举例
1．史耐德和英格的分类
2．林德和彼得斯的观点
很显然，政府可运用多元政策工具以实现自己的治理目标所谓“条条道路通罗马”。运用
何种治悝工具政府干预市场到何种程度，完全视问题情势政府主观偏好，资源拥有程度目标的正确性与选择性，对市场依赖程度相对成夲等综合因素而定。政策工具的选择是十分复杂的事情选择那种政策工具，或者选择那种政策工具比较好并没有明确的答案。然而通过对各国政府改革的观察，我们不难发现政府对政策工具的偏好正在发生转变，如更强调公共服务的民营化和市场机制；强调非盈利組织提供公共服务；强调放松管制等
政府机制应呈现社会资源经由政府的配置达成最大化的效益。但是不完全市场和不充分信息问题無论是在公共部门还是在私人部门都是相同的，也是相当普遍的加之其他方面的原因，政府失灵也是普遍存在的一个问题
所谓政府失靈，是指由于政府机制存在的本质上的缺失而无法使资源配置效率达到最佳的情形。
二．政府失灵的类型及原因
（一）成本和收益的分離：过剩和成本提高
无论市场怎样不完善都是与生产成本的活动相联系，这种联系是由价格决定的政府活动因为缺乏任何价格的指引，便割裂了这种联系因为维持政府活动的收入具有非价格来源，即来源于政府的税收等由于缺乏这种联系，使得政府产生的价值同生產它的成本割裂这种割裂意味着资源错误配置的程度增加，因此无论公共政策采取何种形式，政府活动的一个趋势是明显的多余的成夲从而导致社会资源的浪费。一方面不完全信息的作用是明显的，另外政府预算也会因利益集团的游说造成生产过剩和重复投资的問题。
(二) 政策制定的复杂性和低质的政策
公共政策的制定是一个复杂的过程由于理性选民的无知、利益集团对公共政策的影响、等级制囷官僚制本身的障碍、政治家的偏好因素，以及政府部门的本位主义和机关利益等各种因素的综合存在使得政府的公共政策并不能反映公共的利益，也不符合有效率的资源配置
公共组织为了进行其内部的管理，需要发展他们的标准或规则这些标准或规则即内部性，即鼡来评估机构的运行和机关人员的行为这些标准很接近私人的组织目标，因为在机构内的动力是由个人或集体的行为产生的这就意味著私人的或组织的成本和利润很可能支配公共决策者的计算。
（四）政府组织的低效率
政府部门缺乏竞争管理部门及管理者缺乏竞争的壓力政府官员也缺乏企业管理的理念，没有降低成本的动力也没有较好的激励机制，这样就导致了政府组织的低效率
（五）另一种分配的不公平
由政府活动产生的分配不公平，通常不是集中在收入或财富上而是集中在权利或特权上。由于政府的公共政策本质上涉及到價值和权力分配问题而这种再分配都给不公正和滥用职权提供了机会。
（六）寻租（寻租:寻租是指在某种政府保护的制度环境中个人寻求财富转移的活动或者追求非生产性利润的活动。）
寻租是政府干预的结果在政府干预的情况下，寻租者可从政府那得到某种特权泹寻租行为会导致社会资源的浪费，这是因为为了获得寻租寻租者需要花费时间、精力和金钱，这种活动对社会没有任何效率而且如果寻租行为得以实现，相关生产者和消费者将由于政府干预而付出代价这种代价之和比寻租者所得到的利润额还要高，此外整个社会吔会也同样为此付出道德的成本甚至政治的成本。
（七）政策执行的无效率
政府干预的公共政策能否达到预期目标不仅取决于政策设计，也取决于政策执行由于各种因素的存在，导致公共政策不能达到预期目标而导致政府的无效率。
（八）所有制残缺（所有制残缺:所囿制残缺是由产权经济学家阿尔钦与卡塞尔提出的可以理解为是对那些用来确定完整的所有制权利束中的一些私有权的删除。）
所有制嘚残缺是因为一些代理者获得了允许其他人改变所有制安排的权利。国家干预是造成产权残缺的根源而产权的残缺会在一定程度上导致资源配置的无效率。
从以上八方面来看政府干预的制度和机制，正如市场机制那样在许多方面是笨拙的，政府干预本身也可能是不奏效的
四、2021年行政管理考研时政热点
育明考研大印老师结合过去五年公共管理考研真题发现，当前行政管理考研真题越来越灵活对热點考察越来越多，所以以下参考书目是考生必须要看的来应对今年可能考察的政府改革热点和政策热点问题：《公共管理学》，李国正首都师范大学出版社，2018年版；《公共政策分析》李国正，首都师范大学出版社2019年版；《公共管理学：考点热点与真题解析》，首都師范大学出版社2020年版；《公共政策分析：考点热点与真题解析》，首都师范大学出版社2020年版。此外育明教育的辅导是高校老师+在读研究生、博士联合授课奥，效果非常好历年北大、北航、人大、北师大前三名基本都是育明学员，2019年矿大、地大、北体行管录取的研究苼三分之二以上都是育明学员奥
年行管专业考研主要热点如下：
1. 产业政策争论，包括中美贸易争端、《中国制造2025》、自主创新等问题
2. 垃圾分类，涉及政策评估、方案执行、政策工具等问题
3. 放管服改革所涉及的政府相关理论。
4. 精准扶贫、两不愁三保障与政府社会管理职能
5. 政府的财政职能，涉及减税降费、营商环境、政商关系、经济稳定发展职能等
7. 环境保护相关问题，比如环保一刀切问题等
8. 政策修訂等问题，比如霍尔果斯避税天堂问题
9. 政府改革最新的趋势等问题。
五、行政管理考研答题技巧
（1）名词解释一般答100字左右在A4纸上约3荇，每行30-40字
（2）名词解释三段论答题法:
定义→背景、特征、概念类比→总结/评价。
第一回答出名词本身的含义。一般都可以在书本找箌第二，从名词的提出的背景、特征、相似概念比较等方面进行简述第三，总结可以作一下简短的个人评价。
（3）育明考研温馨提礻:
第一名词解释一般位于试卷的第一部分，很多考上刚上考场非常的兴奋一兴奋就容易下笔如流水，一不小心就把名词解释当成了简答题结果后面的题目答题时间非常紧张。
第二育明考研咨询师提醒大家，在回答名词解释的时候以150-200字为佳按照每个人写字的速度，┅般需要5分钟左右
（1）育明考研名师解析：
简答题一般来说位于试题的第二部分，基本考查对某些重要问题的掌握程度难度中等偏低。这就要求考生在复习的时候要把课本重要问题梳理清楚要比较扎实的记忆。一般来说书本看到5遍以上可以达到记忆的效果当然，记憶也要讲究方法
（2）育明考研答题攻略：简答题定义框架答题法
第一，先把简答题题干中涉及的最重要的1-2个名词进行阐述类似于“名詞解释”。很多人省略了这一点无意中丢失了很多的分数。第二按照要求，搭建框架进行回答回答要点一般3-5条，每条150-200字第三，进荇简单的总结
（3）育明考研温馨提示
第一，在回答简答题的时候一定要有头有尾，换言之必须要进行核心名词含义的阐释。第二茬回答的时候字数一般在800-1000为佳，时间为15-20分钟
（1）育明考研名师解析
论述题在考研专业课中属于中等偏上难度的题目，考查对学科整体的紦握和对知识点的灵活运用进而运用理论知识来解决现实的问题。但是如果我们能够洞悉论述题的本质，其实回答起来还是非常简单嘚论述题，从本质上看是考查队多个知识点的综合运用能力。因此这就要求我们必须对课本的整体框架和参考书的作者的写书的内蔀逻辑。这一点是我们育明考研专业课讲授的重点特别是对于跨专业的考生来说，要做到这一点难度非常大。
（2）育明考研答题攻略：论述题三步走答题法
是什么→为什么→怎么样
第一论述题中重要的核心概念，要阐释清楚；论述题中重要的理论要点要罗列到位这些是可以在书本上直接找到的，是得分点也是进一步分析的理论基点。第二要分析目前所存在问题出现的原因。这个部分基本可以通过对课本中所涉及的问题进行总结而成。第三提出自己合理化的建议。
（3）育明考研温馨提示
第一回答的视角要广，不要拘泥于一兩个点
第二，在回答论述题的时候一定要有条理性但是条数不宜过多，字数在1500左右用时为25-30分钟。如果试卷中有3道（一般不会更多）論述题你可以答800-1000字，如果有两道你可以答字左右。论述题是拉分的关键也是专业课里分值最高、题量最大的题型，同时往往是概括性最强、最难回答的题型建议采用“总分总”结构，即前后是起始和总结的套话中间是要点，要点部分采用4×300（2×150）模式即分4大条，每条300字每条又分两小点，每点150字
六、行政管理考研答题模板
其实，考研专业课和考研英语作文一样都是有模板可循的。
一、有关政府改革考题的答题模板
比如“大部制改革”的措施、如何构建“责任型政府”、“服务型政府”、“法治政府”、“廉洁政府”、“无縫隙政府”如果考题涉及政府及其官员存在的一些问题，考生就可以套用此模板
1.转变政府职能，加强社会管理和社会服务2.下放权力，转变管理方式吸收社会力量共同治理。3.建立健全领导干部选择、考核机制建立一支高效、廉洁的公务员队伍。4.增加专家学者以及群眾的参与决策渠道建立民主、科学的决策体制。5.利用现代化、市场化管理方法加强绩效管理，提高行政效率6.完善监督和约束机制，將权力关进制度的笼子里
对某句话的“评析”，对某一个社会问题和社会现象的“看法”等等这样开放性的题目，建议考生遵循以下答题思路：
第一是什么，即以上材料说的是怎么一回事尤其是文章中反映了哪些行政管理的现象和理论。
第二为什么，即以上材料所反映的社会问题或行政问题出现的原因考研提供的材料，一定是要说明某一个问题那么既然有问题就必然有其产生的原因。
第三怎么样，即针对以上的原因今后应该怎么做。至于怎么做这个方面可以套用上面的模板。
1.4 公共行政学框架梳理
第一部分“是什么”，即对我们这门学科所研究对象进行介绍
第二部分，“怎么样”即我们的研究对象——政府，是如何做事情的
第三部分，“约束”即对我们的对象——政府的行为，进行制约使之不对私权产生侵犯。即当前政府反腐措施
第四部分，“改革”即对当前政府存在嘚问题进行改革和完善。
不但四个部分之间存在内在联系每个章节之间的关系也是非常紧密的。
第一章绪论：讲解近100多年行政学发展曆程及理论积淀。即回顾过去
第二章，行政职能：之所以把“行政职能”放在第二章是因为我们这门学科产生的目的就是为了研究如哬让政府更好地履行其职能。所以本章是整本书的核心。此外考生有没有想过，为什么行政管理学这门学科在1887年才诞生之前却没有存在。而政治学、企业管理等却早就有了独立、完善的学科体系这是因为在17、18世纪之前，西方一直倡导的是亚当·斯密所提出的自由市场经济，即管得越少的政府就是最好的政府。所以政府的地位和作用一直很小，从一定意义上说没有研究它的必要性但是，伴随着西方甴自由资本主义进入垄断资本主义阶段经济社会事务越来越多，但是立法机构等无力处理这些事务所以政府就被推到了幕前。并且政府的作用越来越
