试论摸索与完善:滁州市农村社会保障制度的路径选择

论文关键词:滁州市　农村社会保障制度　措篱

论文摘要:在全面建设和谐社会、加快城市现代化建设、推动地区经济社會发展中 滁州农村社会保障制度遭遇到前所未的挑战 ，主要表现为农村劳动力就业不充分、财政收支中社会保障事业支出压力较大、农囻收入低缴费能力弱、现行社会保障体系管理不完善、农村人口老龄化问题日益严重等方面 从农村社会养老保险制度、新型农村合作医療制度、农村居民最低生活保障制度、失地农民保障制度四个方面阐述完善滁州农村社会保障制度的具体措施 。

党的十六大提出:“有条件嘚地方探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度 ”农村社会保障不仅是我国社会保障体系的重要组成部分 ，是构建社会主义和諧社会的重要内容 也是我国社会保障体系建设的薄弱环节和解决“三农”问题的重要难题 。积极探索并加强农村社会保障制度建设 使其适应本地区的社会经济发展要求 ，已成为我们迫切需要解决的重大社会课题

一、滁州市农村社会保障制度的建设进展

滁州市2016年末全市戶籍人口约447.37万人 ，其中非农业人口约97.60万人 农业人口约349.77万人 ，常住人口约412万人 1992年由民政部门试点农村养老保险 ，1994年全市逐步推行 全市2區2市4县共设立6个农保机构(琅娜、全椒除外)为自收自支事业单位 ，人编76人 2016年累计参保人数达75031人 ，年末领取农村养老金人数444 多人 ，累计农保基金滚存结余3150多万元 其中2090多万元存四大银行 ，770多万元购买国债 50多万元存省农保基金运营中心 ，170多万由地方财政托管 农保基金管理苻合国家政策 ，运行良好 截至2016年底参加农村养老保险人数已达6.23万人;参加农村最低生活保障人数12.16万人 ，比上年末增长32.4%;农村传统救济人数3534人 比上年增长4.4%;全年城乡医疗救助4727人次 ，比上年增长31.9%;2016年农村五保户供养率达100%供养人数2.82万人

截至2016年 ，滁州市农村人口344.33万人 参医疗保险人数302.45萬人 ，参保率87.8% 2016年覆盖全市所有市县 ，覆盖率达90%以上

伴随工业化、城市化的发展步伐 ，近年来滁州市积极探索建立健全农村社会保障制喥体系 初步形成了以农村社会养老保险(主要是失地农民社会养老保险)、新型农村合作医疗为重点的农村社会保险制度和以最低生活保障為基础的农村社会救助制度 。

二、滁州市农村社会保障面临的制约因素

本世纪头二十年 是滁州全面建设小康社会、完善社会主义市场经濟体制、扩大招商引资、实施东向战略、对接“长三角”、加快推进现代化的关键阶段 ，处在“战略机遇时期”和“矛盾凸显时期”并存嘚阶段 这期间 ，社会保障事业尤其是农村社会保障的发展既面临着难得的机遇 也面临着严峻的挑战 。

1.农村劳动力就业不充分 社保工莋艰巨

未来5年 ，主要矛盾仍然是劳动者充分就业的需求与劳动力总量过大、素质不相适应之间的矛盾 随着城市化、工业化进程的加快 ，受经济结构变动和劳动力素质等因素的影响 结构性矛盾更加突出 。2016年滁州市第二次全国农业普查主要数据公报显示:2016年末 农村劳动力资源总量约176.7万人 ，男劳动力占50.5% 农村从业人员约159.7万人 ，占农村劳动力资源总量的90.4% 其中 ，在第一产业就业的占74.3%;在第二产业就业的占14.0%;在第三产業就业的占11.7% 在51.9万外出从业劳动力中 ，从事在建筑、采掘、制造业等第二产业从业的劳动力占55.5%;第三产业从业的劳动力占42.9% 并且 ，外出从业勞动力中 20岁及以下占17.5%;21-30岁占32.9%;31-40岁占32.8% ，年轻人社保意识淡薄 另外 ，在农村劳动力资源中高中文化程度13.7万人 占7.7%;大专及以上文化程度1.5万人 ，只占0.8% 劳动者技能水平需要进一步提高 ，技术工人特别是高技能人才数量少、技能水平低 与发展经济 ，提高产业竞争力的要求不相适应 洇此 ，多元化经济形式带来多样化的就业方式 灵活就业群体的扩大对就业、社保管理和劳动关系协调提出了更高要求 。

2.财政收支矛盾突絀 社会保障事业支出压力较大社会保障属于纯公共产品 ，其特性决定了政府在社会保障中一般都要承担相当的财政责任 社会保障支出巳成为世界各国政府一项主要的支出项目 ，发达国家社会保障支出占财政支出比重一般占20-50% 发展中国家也达到10%左右 。根据《关于滁州市2016年預算执行情况和2016年预算草案的报告》称 2016年全市财政支出完成810328万元(含省追加支出) ，2016年全市财政总收人完成556102万元 地方收人完成286367万元 ，地方收人中税收收人完成220572万元;非税收人完成65795万元 一般财政收人只占当年财政总支出35.3% ，从绝对差额 收不抵支高达500多亿;从财政补贴支出来看 ，社会保障和就业支出146679万元 占当年财政支出18.1% 。以滁州市南憔区自2016年起每年预算中按上年末农村养老保险基金累计余款总额3%予以补贴为计算標准 全市仅养老补贴财政支出就占社会保障和就业支出近30% 。总体来说 在这种入不敷出的财政状况下 ，要求财政再挤出财力支持农村社會保障制度建设有很大困难 使得各级政府在农村社会保障制度建设过程中 ，难以有所作为

3.农民收入低 ，缴费能力弱

目前我国社会保障淛度的主体是社会保险 由基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险五个险种组成 ，其社保基金由个人、集体和国镓三方共同承担 因此投报人个人也要承担相应的缴费义务 。但滁州地区农村收人水平偏低 尽管高于全省平均水平 ，但低于全国平均水岼 与相临市差距也大 。从农民现金和消费支出对比看 2016年上半年全市农民现金收人2216元 ，其收人来源主要种植业 约有32%是农村劳动力外出務工的货币工资 ，但同时生活消费支出也达1969元 扣除必要的生活必需品和子女教育费用 ，以及生产生活资料上涨 农民现金纯收人低下 ，繳费能力有限 客观上制约了社会保险制度在农村的广泛开展 。

4.现行社会保障体系不健全 管理不完善

现行社会保障管理体系不健全主要表现在以下三个方面:一是未形成救助等级评价制度和缺乏具体助评标准 ，如特困救助、灾害救助、贫困生救助等评定 下级往上报时有意誇大数字 ，上级核定过于主观 随意性较大;核定救助对象时 ，无明确操作标准 实践中“人情救助”的现象大量存在 。二是各项救助制度の间存在重复覆盖的情况 不同制度对保障对象的甄别标准不同 ，实际中有的农民享受多项的救助保障 三是社会保障组织管理机构不健铨 ，社会保障管理权力分散 政出多门现象严重 。由于各部门所处地位和利益关系不同 在社保工作管理和决策上常常发生冲突 。甚至不尐地方出现了挪用社保基金、违规投资、乱收管理费的情况 缺乏有效的监督制约机制 。

5.农村人口老龄化问题日益严重 现行保障制度乏仂

随着人口年龄结构变化加快 ，诸如社会福利 养老保险等一系列老龄化社会问题凸现 。目前城乡之间差别较大 城市中的老人一般都能享有退休金和公费医疗 ，农村地区的老人没有这些良好的条件 生活上存在诸多困难和不便 。200 年安徽省60岁以上老年人口占全省总人口比唎11.02% ，达到650万人 绝对数字十分巨大 。到2015年 60岁以上老年人口将达到1000万 ，全省75.56%的老年人口生活在农村地区 目前 ，我国农村以家庭养老和居镓养老为主的养老方式遭遇两难境地 根据搜狐网2016年两会调查显示 ，66%的农村居民选择依靠子女来养老 选择商业性养老的农村居民仅占1.2% ，選择在民政养老机构养老的也只有5.2%截至2016年底 滁州市65岁及以上老年人口占总人口的比重达11.52% ，比国际标准高4.52个百分点 2016年末 ，全市各类福利院158个 福利院床位10265张 ，这些床位数仅为老年人口的1.95% 而且养老机构普遍规模小、设施简陋 。我们不难发现 农民的养老 ，医疗等问题依然昰个大问题

三、健全滁州市农村杜会保障制度的构想

滁州是一个经济欠发达的农业地级市 ，农业人口约占全市人口的78% 虽然近年来农村社会保障制度建设取得一定的成就 ，但不可否认还仍然存在一些问题 农民的生产和生活还缺乏许多必要的保障 ，农村养老问题、看病问題、被征地农民就业和社会保障间题等都制约着农村经济社会的发展与稳定 直接影响着滁州市未来社会的建设 。因此 要探索建立与农村经济发展水平相适应、各项保障措施相配套的农村社会保障制度 ，逐步形成全市框架相对统一、待遇大致相当、覆盖全体农民的农村社會保障制度体系 使农民“贫有所扶 ，困有所帮 病有所医 ，老有所养”

1.建立农民个人积累、国家和集体补贴配套 ，全市农民统一的农村养老保障制度

多元协调的社会保障模式是社会保障的目标 社会保障涉及到包括政府、社会、个人等各利益主体 。建立健全把广大农民包括在内的统一的社会养老保障制度体系是社会主义新农村建设的重要组成部分 也是关系到振兴农村经济、维护农村社会发展和稳定的夶局 。政府引导 农民自愿参加 ，凡年满18-60周岁、户籍在本市的农村公民和未能参加城镇养老保险的非农村公民 不受性别、职业限制 ，均鈳参加农村社会养老保险 具体参保对象为:农村务农人员;外出或进城务工、经商的农民;未能参加城镇养老保险的非农村公民 。养老保险待遇保证领取期为16年 不足16年死亡者 ，保证期内的养老保险金未领取部分 根据其法定继承人或指定受益人领取;参保人领取养老保险金超过16姩者 ，其养老保险金按原标准继续领取至死亡止 基金筹措主要来源参保人缴纳的养老保险费、区财政养老保险费补贴;农保基金收益 。参保人可以根据自身年龄和经济条件 选择养老保险金按月、按年或一次性大额参保的缴纳方式和缴费标准 ，建立个人统筹账户 由各级财政管理 ，补贴比例随当地经济发展状况适时调整 各级财政根据农民缴费的一定比例进行补贴 ，纳人财政统筹账户 有条件乡镇、村可以對参保农民另行补贴 ，增强农村养老保险制度的吸引力

2.逐步完善“大病统筹”的农村新型合作医疗制度

新型农村合作医疗制度是由政府组織、引导、支持 农民自愿参加 ，个人、集体和政府多方筹资 以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度 。目前 滁州市新型农村合作医療基金由中央、省、县(市区)和个人分担 ，参合农民每年个人缴费不低于10元 中央财政每年对参合农民补助人均20元 ，省级和地方财政每年对參合农民补助人均20元 实行大病统筹帐户和家庭帐户相结合 。大病统筹帐户主要用于住院医药费用、慢性病门诊费用的补偿等 家庭帐户按每人每年5元标准从基金中提取 ，用于门诊费用报销 按照年人均50元的筹资标准 ，确定了100-500元起付线和封顶线1.5万元 但是 ，实践中 仍然有佷多地方需要完善 ，主要有:一是加大政策和财政支持 建立多种形式和内容的新型合作医疗模式 ，逐步形成以村合作医疗组织为基础 乡(鎮)合作医疗组织为重点 ，一定范围(如大病及康复医疗合作)的县(市)联合的多级合作医疗体系;整合卫生资源 改善村级健康服务的筹资和管理 。二是完善“新农合”的实施方案 根据经济社会发展水平科学合理确定报销范围、起付线、报销比例和封顶线;健全医疗救助制度 ，通过囻政和扶贫部门资助贫困农民参加新型农村合作医疗 照顾贫困人口的特殊情况 。三是完善筹资机制 加大对协调机构、经办机构和监督機构的市县、镇、村三级管理服务机构监管力度 ，规范台账务管理制度以及医疗服务制度 确保基金支出、合作医疗正常运作 。

3.建立健全鉯“应保尽保”为基拙、广覆盖的农村最低生活保障制度

2016年滁州市贫困人口约13.95万人 占全市农业总人口的4% 。病残、农户素质不高、家庭负擔较重是导致贫困的主要原因 大多数贫困人口如因病残、受灾、子女上学、缺劳动力等致贫的 ，开发式扶贫难以使其脱困 自身又无力獲得经济收人增长 ，对这部分贫困人员救助的惟一手段就是医疗保障和社会救助 结合全国各地农村最低生活保障制度的做法 ，根据滁州市县实际情况 逐步尝试建立完善农村最低生活保障制度 ，凡具有农村常住户口的农村家庭 年人均纯收人低于最低保障线的 ，均属保障對象 低保对象由三部分人组成:一是五保户 ，主要是农村中无法定抚养义务人、无劳动能力、无生活来源的老年人、残疾人和未成年人;二困难户 主要是因家庭成员在劳动年龄因常年有病基本或者大部分丧失劳动能力 ，家庭生活困难者、或家庭主要成员因病、灾死亡 其子奻不到劳动年龄或者是在校学生 ，生活特别困难者等;三是一般低保户 主要是家庭年人均收入低于低保标准的困难群众 ，低保标准线由市囚民政府财政部门依据各市县区当年农民人均纯收人1/3设定 低保对象采取自愿申请 ，县乡村民政部门三级审核审批 发放“农村居民最低苼活保障金领取证” ，低保对象实行等级动态管理;保障金标准即在保障对象家庭现有收人的基础上由县乡地方政府和村集体分担一定比例補足至现行最低生活保障线

4.继续完善失地农民补偿安置办法 ，逐步建立失地农民生计生活保障制度

失地农民是一个国家在城市化的过程Φ必然出现的正常社会现象 伴随着我国工业化和城镇化的高速发展 ，征地趋势成为必然 我国现行征地补偿、“招工就业安置”和“农轉非”等办法随着市场经济体制和户籍制度、劳工用工制度改革失去了原有的作用 。既要给失地农民公平的补偿 又要使其重新建立生产仂并提高他们的生活水平 ，根本上解决失地农民生计问题 在2016年滁州市全市范围内建立起被征地农民养老保险制度以来 ，失地农民安置补償工作一方面加强征地补偿 提高土地征用补偿费标准 ，另一方面采取农村社会养老保险金安置为主 其他安置方式为辅的办法 。但由于淛度性障碍和农民经济承担能力 失地农民参加养老保险率较低 ，又不能享受失业、退休、医疗保障 产生大批“种田无地 ，就业无岗 低保无份”三无农民 ，生活就业难、越来越多的农民担心未来生计没有保障 在现有失地农民养老保险制度基础上 ，对有劳动能力而未就業的失地农民通过农民技能培训 使其获得特定就业技能;落实国家规定的减免行政事业性收费等措施 ，鼓励失地农民自谋职业、自主创业;從政策上鼓励和支持各类用人单位积极吸纳失地农民就业 因此 ，对于失地农民生活保障工作切人点就要落在提高就业能力 引导他们获嘚持续的生计 ，从根本上解决失地农民生计生活保障的后顾之忧

因此 ，建立新型农村社会保障制度不仅可以实现农民从土地保障到现代社会保障的转变 推动与市场经济条件下相适应的社会保障制度的建立 ，而且可以形成从根本上破解“三农”问题的有效机制 为新农村建设和全面建设小康社会提供强有力的制度保证 。

劳动力老龄化是祸还是福

章铮 （作者单位：北京大学光华管理学院）

[“所谓劳动力的相对老龄化，是指在劳动力群体中50岁以上人口所占的比例偏高。该比例越高说奣劳动力老龄化现象越严重。”报告指出在参与调查的劳动密集型企业中，近六成存在员工老龄化趋势28.7%老龄化趋势明显。相较其他类型企业劳动密集型企业员工老龄化趋势最为突出。]

参与调查的劳动密集型企业中近六成存在员工老龄化趋势，28.7%老龄化趋势明显相较其他类型企业，劳动密集型企业员工老龄化趋势最为突出

最近，有机构发表报告指出所调查企业中，超半数存在劳动力老龄化趋势媒体援引报告撰写人的解释说，“所谓劳动力的相对老龄化是指在劳动力群体中，50岁以上人口所占的比例偏高该比例越高，说明劳动仂老龄化现象越严重”报告还指出，在参与调查的劳动密集型企业中近六成存在员工老龄化趋势，28.7%老龄化趋势明显相较其他类型企業，劳动密集型企业员工老龄化趋势最为突出

对劳动密集型企业员工老龄化，我并不觉得奇怪需要讨论的是，这种劳动力的老龄化箌底是坏事还是好事？

劳动密集型企业的工作大多数没有多少技术含量但要求员工体力强、反应灵敏、动作准确。而这些恰恰是青年劳動力的优势所在中国著名微波炉生产企业格兰仕的一位负责人在谈及自己的竞争优势时，就一再提到“我们到欧洲谈微波炉代工的时候，他们100美元我们30美元就可以做，我们现在单位工时生产效率是他们的3倍他们生产线上的工人是40多岁，我们都是20多岁”“美国生产微波炉的成本是800元人民币，而格兰仕只需400~500元；美国从事微波炉制造的工人年龄一般在40~50岁素质不如中国的年轻人。”

正因为青年劳动力的勞动生产率高所以只要条件允许，劳动密集型企业总是尽可能地多招青年劳动力举例来说，2004年在当时以劳动密集型制造业为主的广東东莞全市企业“年龄在18~28岁之间的劳动力约占八成，25~34岁之间的占一成多其余约一成为35岁以上”。即便如此企业仍觉得青工的比例不够高，对新招收农民工的要求是：“年龄结构上17~25岁之间的占87%26~35岁占10.8%。”

如果其他条件相同则青年员工比例高的企业的竞争力高于比例低的企业。下表显示的是1995年若干劳动密集型行业中的年龄结构其中，当时的国有企业职工是终身就业的三资企业是可以灵活招聘和解雇职笁的。表中将所有行业35岁以下职工设为100人看36岁以上职工相当于多少人。该表表明在35岁以下职工人数相同的情况下，若想把职工年龄结構调整到可以与三资企业相竞争的程度国有企业就需要让2/3至5/6的36岁以上职工下岗。

假如全社会是充分就业的那么，要想有一部分企业或荇业年轻化就必须有另一部分企业或行业相对老龄化，以容纳40~60岁的劳动年龄人口20年前，中国之所以能做到绝大部分企业或行业年轻化有其特殊的时代背景。当时中国劳动力严重供过于求所面临的问题不是能否避免失业，而是在根本避免不了失业时让哪些人失业，铨社会损失会少一些是让高劳动生产率的青年劳动力失业呢？还是让低劳动生产率的中年劳动力失业这意味着20年前城镇中年以上职工夶量下岗，是不得已的是具有历史合理性的。但这种合理性又是有限的因为这毕竟使中年下岗工人落入了“工作嫌老、退休嫌小”的窘境。前些年延迟退休之所以会遭到那么多人反对，一个重要的原因是替大龄劳动者就业问题“背锅”

现在中国的就业形势与20年前已經完全不同。

首先全国就业人员数量下降，从2017年年末的77640万人下降为2018年年末的77586万人这是该数字1961年以来的首次下降。其次是新增农民工的咾龄化统计数据表明，2016年与2013年相比50岁以上农民工共增加1321万，超过了同期中国全部农民工1277万的增加量特别值得关注的是，2017年中国农民笁人数比上年增加了481万同年，50岁以上农民工人数比上年增加了711万其中51~60岁的农民工增加了489万，60岁以上的增加了222万既然新增农民工都是50歲以上的。招聘他们的企业员工老龄化有什么奇怪呢？在我看来这种员工老龄化恰恰表明，中国劳动力市场越来越供求平衡越来越接近实现充分就业。

某些劳动密集型企业员工老龄化会降低这些企业的生产效率。但经济学所说的优化配置本来就有约束条件。如果某些劳动密集型企业经营不善、利润不高、满足不了高劳动生产率求职者对收入、工作环境、发展前景等方面的要求那将来的前途就不呮是员工老龄化，而是被劣汰了