外来务工人员子女教育问题分析
外来务工人员子女教育问题分析
摘&&要：随着我国社会主义市场经济的快速发展以及城市化进程的加快，我国广大农村地区存有的大量剩余劳动力正向城市转移。现在社会中出现了一种特殊的群体，那就是外来务工人员。在大量的外来务工人员进入城市打工的背后，一系列的社会问题也随之出现，其中，外来务工人员子女的教育问题越来越突出，也得到了社会广泛的关注。与此同时，外来务工人员子女的教育问题已然成为建设和谐社会的一个重要问题。本文主要通过了解外来务工人员子女的教育现状，分析外来务工人员子女教育中存在的问题，并提出了几条相应的对策和建议。
关键词：外来务工人员子女；教育；对策&&&
改革开放之后，外来务工人员作为一种客观存在的群体出现在社会中，当然他们当中的一些子女也会随之一起来到这个陌生的城市生活和学习，几乎每一个学校都会有外来务工人员子女，他们这群孩子的教育问题自然是应该首先解决的，可就在这个就学的过程中，出现了一系列的问题。那他们在接受义务教育的这条路上，到底出现了什么问题呢？他们的教育现状又是怎样呢？面对这种现状，我们应该怎样让这些孩子和本地的孩子一样融入到正常的学校生活中呢？这些问题都值得我们去思考。
一、外来务工人员子女的教育现状
外来务工人员，为了生活，来到城市打工赚钱，而作为父母，他们打心底里不想自己的子女成为留守儿童，所以他们带着孩子来到陌生的城市打拼生活。对于孩子来说，首先应该考虑的就是学校教育问题。因为种种因素的限制，目前外来务工人员子女的就学方式主要有三种：在正常缴纳借读费后进入市区公立学校；进入收费较贵的政府批准的私立学校；在非法或不合格的打工子弟学校就读。&
外来务工人员子女由于成长的经历和接受教育的环境与城市里的孩子所经历的完全不同，因此他们之间肯定会存在着多方面的差异，比如生活习惯、思维方式、言语交流、外表打扮等等。城市里的孩子会用略显“高傲”的眼光去看待这些外来务工人员子女，而外来务工人员的孩子就会觉得自己低人一等，从一开始他们就很难真正融入到一起。与此同时，外来务工人员的知识文化水平较低，工作也很艰辛，他们或许只会顾及到孩子的吃穿用，而无心去顾及孩子的学习问题，当然也就不会主动了解孩子的内心真正的想法。我想这种忽视并不全是父母的责任，毕竟他们受到了诸多的主客观因素的影响：文化水平低、生活压力大、收入水平低、住房条件差等等。而学校这方面，对外来务工人员子女的重视程度还不够高，这些孩子在学校内接受教育的效果一般，不能确切地解决他们的教育问题。
在外来务工人员子女的教育问题上，学生主体、家庭、学校在不同程度上都存在着各自的问题，因此，面对现阶段外来务工人员子女的教育现状，从多方面分析其存在的问题以及积极探讨解决问题的路径就具有了重要的现实意义。
二、外来务工人员子女的教育存在的问题
&&&&1.学生主体主要存在的问题
（1）课堂学习困难多。外来务工人员子女大多来自农村，因为农村学校的基础设施比较落后，学生很难系统地学习课本知识，老师也无力全身心地投入到教学中，这就导致学生基础知识不扎实，知识体系不完整的后果。所以当他们和城里的孩子在同一个教室学习，面对陌生的教材时，就会感到学习很吃力，思维跟不上老师的教学进度。这不仅是对他们自信心的一种挫败，也会使他们在学习这条路上越走越偏，其结果就是辍学。在这一方面也说明了学校对他们学习教育的疏忽。
&&&&（2）外来务工人员子女在校会受到歧视。当前城市居民对外来务工人员的歧视的观念正在向务工人员“第二代”延伸的倾向。在有些公办学校，这些孩子不能参加一些荣誉的评比，学校的一些活动也无法积极地参与，这就造成了他们在学校被冷落的现象，逐渐使他们形成一种自卑的心理。与此同时，许多地方都在推行新课程的改革，这就出现了各地教材不一、教学进度不同等现象。这给外来务工人员子女带来了教材适应上的困难，这就会造成课程的歧视。另外，外来务工人员子女学习的基础薄弱，父母的文化程度低，这也使他们遭到隐性排斥，在一定程度上讲，这也是一种歧视。
（3）外来务工人员子女的心理问题不容忽视。外来务工人员子女从家庭的经济条件到自身的文化水平都和城市的孩子有许多差距，有时还要面对城里孩子无理的轻视，他们的心理难免会受到伤害，那种自卑感就会油然而生。如果从一开始就得不到很好的矫正，这将对他们正确人生观、价值观的树立产生一定的负面影响。外来务工人员因为工作很辛苦，使他们没有足够的时间去关心孩子的生活与学习，这样就会很容易忽视孩子内心真正的感受，让孩子觉得家庭并不是他们温馨的港湾。这一系列的问题都会在孩子的心里留下不可磨灭的阴影，影响着他们生活的品质，因此，心理上的疏导与安慰是他们真正需要的。
2.家庭教育存在的问题
（1）外来务工人员自身困境。农民工进城后大多从事体力劳动，工作繁重，收入相对较低，在生活上存在许多困难，无法给子女提供优越的学习条件和环境。大多数家长对其子女的教育还是非常关注的，但是由于较低的文化程度和生活上的巨大压力让他们没有能力、时间和精力来科学合理的教育孩子。同时农民工子女经常随同父母一起流动，正常学习缺乏系统性和稳定性，甚至造成了阶段性辍学，影响教育的连续性和完整性，在客观层面上拉大了与城市儿童的教育差距，进一步加剧了农民工子女教育的弱势地位。[1]
（2）父母与老师联系不通畅。外来务工人员主要从事搬运工、企业普工、做生意、运输等行业，工作时间长，没有足够的时间和精力花在孩子的教育上，他们常常把孩子教育的责任推到老师身上，这是家长与老师缺乏沟通的表现，这无疑加重了老师的教育管理难度。当学生在学校发生突发状况时，如果老师与家长联系不到，这将直接影响事件的解决。所以说父母与老师联系不通畅，这是一个很大的安全隐患。
3.学校层面存在问题
（1）入学机会不平等。胡锦涛总书记在十七大报告关于推进以改善民生为重点的建设中强调指出要保障外来务工子女接受平等义务教育的权利，在实际的生活和教育措施中给外来务工子女以实际的便利。这样既可以充分落实国家的九年义务教育，又可以让外来务工人员安心劳动，促进我国私营企业的发展。但实际上，城市公共教育资源仍主要服务于城市本地居民，外来务工人员子女想要接受正规的免费教育，需要“五证”（父母身份证、学生的计划免疫卡、暂住证、父母务工劳务合同或营业执照及家乡教育部门出具的借读证）齐全才能免收择校费和学杂费，享受同城待遇，否则便要支付昂贵的借读费。申请入学时，必须要提交相应的证明材料，经审验后方能联系就读学校。由于需要提交的证明材料繁多，办理过程也比较繁琐，因此有可能在一定程度上限制了农民工子女的及时入学，甚至将一部分学生排斥于公办学校之外。[2]
（2）外来务工人员子女数量近几年来快速增长，给学校带来很大压力。近年来，随着外来务工人员子女人数的逐渐增加，学校等教育资源紧缺的问题日益突出，许多学校的接纳能力已经接近饱和，特别是外来务工人员比较集中的地区，所以说，外来外来务工人员子女就近入学的难度会越来越大。
（3）学校教师队伍素质参差不齐，流动性较大。我觉得部分教师素质不高的第一个表现就是对待外来务工人员子女的关心不够。有些教师只是注重学生的学习成绩，而忽略了他们的内心世界，当他们面对挫败需要安慰时，老师并不能及时地出现在他们的身边，给他们信心，鼓励他们。所以说，一旦老师的关心到位了，他们也就不会感到孤独与无助了。有时候老师对外来务工人员子女的热情不高，这也是素质不高的另外一个表现。可能一开始的时候，老师会很有耐心去教这些孩子，但是时间一长，他们就会感到不耐烦，当初的那份很强责任心也会被时间慢慢地磨掉，这就是教师的热情不高所导致的。所以教师对待学生一定要有这三点：关心、耐心、责任心。如果缺乏任何一种品质，那么作为一名教师都是不完整的。其次，教师的流动性问题也越来越严重。有的时候会出现这样一种情况，学生刚适应了老师的教学，可是由于老师的调换，而不得不重新去适应新的老师，这对适应性本来就差的外来务工人员子女来说，无疑是增加了他们的学习负担。
三、改善外来务工人员子女教育问题的对策
&&&&1.关于学生主体问题的改善建议
（1）在班级内部实行一对一帮扶制度。帮外来务工人员子女找一个学习成绩优秀、有爱心、责任心强的同学，专门帮助他们的学习，组成帮扶小组，这样既可以解决外来务工人员子女学习难的问题，还可以加强班级同学之间的交流，使这些外来务工人员子女更容易融入班集体。
&&&&（2）捕捉外来务工人员子女的“闪光点”。一些外来务工人员子女犹如未经冶炼的矿石，优劣并存，只要耐心探索、琢磨，定会发现宝贵的东西。外来务工人员子女有缺点时，不能老是听到批评、呵斥，要千方百计地找出他们的“闪光点”，就要及时肯定，一旦有了进步，哪怕微小的进步，也一定要及时鼓励。当然，表扬学生时要注意语言艺术，要少夸聪明，多夸勤奋；少夸优秀，多夸进步。[3]
&&&&（3）重视心理健康问题。随着时代的进步，人们的心理健康问题也得到了广泛的重视。外来务工人员子女离开了熟悉的家乡，在感情上都会出现一定的缺失，现在他们来到了自己的“第二故乡”，我们应该从心理上更加地关心和照顾他们，让他们在同一片天空下健康快乐的成长。与此同时，我们要更加尊重他们的人格，对他们要抱着一颗宽容的心，要多肯定，少否定、多鼓励、少指责。
2．关于家庭问题的改善建议
（1）树立外来务工人员正确的家庭教育观念。要改善外来务工人员子女的家庭教育，不仅要提高经济条件，还要提高自身素质，树立正确的家庭教育观念。首先要摆正工作与教育子女的关系。外来务工人员进城工作很大一部份的原因就是为了让下一代接受良好的教育，改变命运，但是，由于客观的职业因素及其他原因，外来务工人员家长总是忽视子女的家庭教育。因此，外来务工人员既要努力工作为子女提供良好的物质条件，更要在思想上重视和认同家庭教育对孩子的影响，尽量把更多的时间、耐心和爱心给孩子。其次，要参加继续教育，努力提高自身科学文化素养和家庭教育水平。外来务工人员家长虽然同样有望子成龙，望女成凤的心情，但是由于本身的条件限制和缺乏学习提高的动力和时间，结果往往不能为子女的学习提供具体帮助，教育态度存在偏差。因此，外来务工人员要接受继续教育，加强自身的学习，不断完善自己的文化素质和心理素质，提高辅助子女的能力；通过学习家庭教育新知识，树立现代教育理念和掌握教育尺度，积极构建完美的教育主体。[4]
（2）提高外来务工人员家庭教育的基本条件。经济是基础，外来务工人员要积极改善家庭教育的环境和条件。首先，外来务工人员在职业的选择上要更加理性，尽量减少流动。以减少孩子因为流动带来的心理不适和受教育的连贯性。其次，家长要重视家庭教育环境的创设，哪怕租住的地方很小，也要给孩子一个相对独立和安静的学习空间。第三，外来务工人员不管工作多忙都要腾出时间和孩子交流和沟通，如果不能辅导功课，经常过问一下，或者联系一下老师，也都能增加孩子的学习兴趣。第四，外来务工人员要改变重男轻女的旧观念，严格执行国家的计划生育政策，这样不仅有利于孩子的成长，也利于整个家庭的团结和谐。我们政府、企业也要积极帮助外来务工人员改善基本生活条件，如加强政策保障力度，提高他们的工资水平，改善他们的居住条件，保证他们合理工作时间和休息时间，拓宽教育资源，尽全力接纳外来务工人员子女在城市接受义务教育，对于特别贫困的外来务工人员家庭，应当给予适当的经济援助。[5]
&&&&3.关于学校层面问题的改善建议
（1）教师要增强关爱外来务工人员子女的意识。与城市里的孩子相比，外来务工人员子女的教育就需要教师付出的更多。老师不仅要关心学生的学习以及在学校内的表现，还要更加注意他们放学后是否安全回家或者去向。老师在关心学生学习成绩的同时，一定要关注他们的思想品德、身心健康问题，要让他们感受到老师无私的关爱。针对外来务工人员子女存在的薄弱知识点的问题，老师要自发主动地帮助他们，让他们尽快的跟上教学进度。
（2）教师可以因材施教，培养学生自我教育能力。授之以鱼，不如授之以渔。教师可以根据学生不同的学习能力和学习方法展开针对性教学，积极探索最适合的方式，培育外来务工人员子女自我管理和自我教育的能力，让他们在学习中找到正确的方法，不至于让他们偏离正确的方向。
（3）学校要不断加强自身建设，完善各项基础教学设施，提高教师的素质和待遇，从而提高办学质量。校方要根据国家的规范和标准，强化教学所需的硬件和软件，合理的利用公办学校的办学资源，让学校办学规范化。同时在教师聘任方面要挑选素质高的教师，定期对教师进行教学培训，提高他们的教学水平。
&&&&当然我国的政府也要加大对教育的投入力度，完善立法，保障外来务工人员子女平等接受教育权利，为社会创造一个和谐稳定的大环境。所以外来务工人员子女的教育不仅仅要依靠自身的条件，更要在政府的宏观指导下，和家庭、学校共同努力，发挥各自的教育优势，充分利用社会资源，形成教育合力，一起构筑起学校、社会和家庭“三位一体”的教育网络体系，从根本上解决外来务工人员子女的教育问题。
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外来务工人员先进事迹
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请问；外来务工人员是怎么界定的？【已回复】
&&点击:7257&&&回复:5
我是城阳的居民，在李村买房居住9年了。户口还是城阳的。孩子上学的时候，学校说我是外来务工人员！一切按照外来人口办理。如果李村的到城阳居住、工作，也算是外来务工人员吗？
希望有关部门答疑
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外来务工人员，泛指离开家乡到异常打工的外来务工人员//通常指的是外地来本地城市打工的人员，和民工含义相近。一般泛指建筑行业,搬运行业等等技术含量低,体力劳动为主的从业人员。有一定的歧视成分在里面。青岛城阳的也算外来务工人员。。晕. 李村是市内四区啊、走遍天下也不能算外来务工人员。。
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外来务工人员是指户口不是本地区的人员！我认为没有歧视的意思。农民工也就是农民工作者，主要指家里有耕地，在农活不忙时出来找点工作的人！我认为没有歧视的意思！如果有，按照楼上的逻辑“农民”这个称呼也应该有些歧视的意思吧！这个不是很可笑吗.
回答一楼的问题：很多人都希望孩子去好的学校，接受好的教育，所以好的教育资源就相对紧缺，再加上当地政府要优先保证当地的孩子的上学问题，所以就制定了很多规章制度，来缓解当地教育资源的压力。如果你的户口已经在这里肯定没有问题，或者说李村的教育力量雄厚可以接受很多的孩子！你就不会遇到这个问题了！不是楼上说的歧视问题！
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[quote=教育体育局, 10:29:34,pid213317]从答复的内容看，是不是可以理解成；只要户口不在自己的住处，包括街道、小区的。都可以算是没有常住户口？常住人口：指实际经常居住在某地区一定时间（指半年以上）的人口。按人口普查或抽样调查规定，主要包括：①除去离开本地半年以上（不包括在国外工作或学习的人）的全部常住本地的户籍人口；②户口在外地，但在本地居住半年以上者，或离开户口地半年以上而调查时在本地居住的人口；③调查时居住在本地，但在任何地方都没有登记常住户口，如手持户口迁移证、出生证、退伍证、劳改劳教释放证等尚未办理常住户口的人，即所谓“口袋户口” 的人。
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看着回复的都糊涂了！感觉青岛没几个有（常住户口）的吧
　登陆后进行快速跟帖，如果没有账号请先注册论坛外来务工人员权益的法制保障探讨
外来务工人员权益的法制保障探讨
[阅读：&次]
日期：&&来源：
提&& 要：作为中国城市居民社会重要组成的外来务工人员，兼具农民身份与工人职业双重属性。在现实社会中，外来务工人员是弱势群体，其政治权利、经济利益、就业竞争、社会保障等诸多宪法性权益严重缺失。为解决这一问题，应从构建社会主义和谐社会的角度出发，坚持立法、行政执法和司法等层面多管齐下，构建起符合我国国情的外来务工人员权益的法制保障机制。
关键词：外来务工人员& 弱势群体& 平等性& 权益保障
作者余才忠，杭州市检察院控申处副处长、高级检察官；唐宏韬，杭州市检察院检察官（邮政编码& 310014）；房佳菊，浙江建设职业技术学院基础部讲师（邮政编码& 311231）。
外来务工人员，通常指“外地来城市打工的人员，和农民工含义相近。一般泛指建筑行业、搬运行业等技术含量低,体力劳动为主的从业人员”，“有一定歧视性”。[1]伴随着中国社会经济的高速发展,作为社会转型时期出现的一个特殊的社会群体，外来务工人员兼具农民身份与工人职业双重属性，是我国产业工人的重要组成部分，为推进我国城镇化和现代化进程做出了巨大贡献。2007年，党中央首次系统提出了改善民生的政策取向，对外来务工人员的权益保障问题给予了高度关注，提出要让“进城务工人员子女平等接受义务教育”，要“规范和协调劳动关系，完善和落实国家对农民工的政策，依法维护劳动者权益。”[2]
改革开放以来，浙江作为我国经济发达的沿海省份之一，一直是外来劳动人员输入的集中地。浙江省从1995年开始实施暂住证制度，对流动人口进行登记造册。2000年以来，外来人员年均增幅为21.9%。据统计，目前浙江省登记在册的流动人口超过1840万，外来人口与常住人口比例为1:3。关注外来务工人员权益缺失的现实和制度根源，注重从立法、行政执法、司法等方面对该社会群体的合法权益提供强有力的法制保障，既是人权保障的基本要求，也是构建社会主义和谐社会的题中应有之义，更是我国理论界关注的热点和各级政府面临的难点问题。
一、外来务工人员权益保障的现状
外来务工人员通常被称为“农民工”[3]。一般认为，“农民工”是指在城镇被雇佣劳动而又具有农民身份的劳动者。或者说，农民工是具有农村户口身份但却在城镇务工的劳动者[4]。也有学者认为，农民工即“进城务工人员”，是指那些户口仍在农村但已经完全脱离或基本脱离传统农业生产经营活动，主要依靠在城镇各类所有制企业打工或从事其他服务业为生的人群[5]。无论是外来务工人员、进城务工人员，还是农民工等，这些称谓都比较准确地界定了该群体的现实身份，也映射了无法逃避的现实矛盾:他们是农村户籍，法律身份应该是农民，却长期生产生活在城市（镇）。他们承担的工作已在城市发展建设中成为不可缺少，但他们却不被其服务对象所接纳，在城市里找不到应有的社会位置。“由于体制上的隔离，生活环境、职业技能和生活方式上的差异，他们一直被作为一个游离于主流社会之外的特殊群体来对待。和城市居民相比，他们在物质生活条件、工作环境、社会身份、福利待遇、社会交往和生活方式等方面均处于弱势。”
（一）民主政治权利的缺失
根据我国宪法和法律，外来务工人员同样享有各种基本权利，但由于种种原因，其合法权利却被一些法律法规、部门规章等规范性文件所限制。诚如有学者所说：“农民工的民主政治权益在现行体制下很难得到切实的维护，是城市社会的沉默阶层。农民工不仅缺乏对城市社会的话语权，而且也没有与自己利益相关的社会事务的发言权，农民工在城市政治生活中不能参政议政，没有选举权，没有自己的政治代表。这就使农民工的利益既没有利益代言人，也没有制度化的表达渠道，成为被动的无政治群体。”[6]
1．选举权与被选举权先天不足。我国1982宪法明确规定：“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；依照法律剥夺政治权利的人除外。”（第34条）实际上，农民与城市居民的选举权在立法层面即不平等。1995年修订后的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第16条规定:“省、自治区、直辖市应选全国人民代表大会代表的名额，由全国人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。”这就意味着，一个农民所享有的选举权和被选举权仅仅相当于一个城市居民1/4；而就外来务工人员而言，连这种先天不足的权利恐怕也很难实现。虽然该法律条文已经第十一届全国人大三次会议进行了修改，但法律制度的惯性依然存在。外来务工人员长期居留在城市，户籍所在地的选举活动尽管对其有一定影响，但返回原籍参加选举不仅耗费时间和金钱，甚至还可能因此失去现在工作；而要参加城市人大代表的选举需要回原籍开具选民资格证明，同样也需要花费成本，现实性权益与期待性权益间的冲突与，往往使绝大多数的农民工理性地选择了放弃。
2．维权组织缺失。外来务工人员作为身处社会结构底层的弱势群体，其组织化程度比较低，利益诉求表达往往缺少通畅的渠道，合法权益维护也因自身素质欠缺而丧失话语权。以结社权为例，中华人民共和国宪法第35条规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”事实上，因户籍身份与制度设计等原因，外来务工人员长期被阻却于工会等社团组织之外。目前虽然不少企业允许其参加工会，但组织者往往是资方代表，一些私营企业没有工会组织，担任工会主席的往往是厂长、经理，难以很好地代表农民工的权益。国家没有从制度层面将农民工纳入工会组织，分散的农民个体也缺乏属于自己的组织。另一方面，绝大多数农民工不是党员，即便发展成为党员，也因长期在外或进城务工，与基层党组织之间联系也不够紧密。加之政府服务功能缺位，导致该群体不能通过集体力量维护自己利益，无法参与城市的管理，在政府决策中也就缺少了为自己争得平等权益的渠道。有学者指出：“他们没有应有的发言权，没有利益代言人，利益诉求无法有效表达，无法平等地与用人单位讨价还价，无法依靠组织的力量改变自身弱势的命运。国家和社会也难以对其进行有序的组织化管理。组织的缺失也影响了农民工自身权利的保护，使其在劳动权益保障方面被边缘化。”[7]选举权的实际缺失和正式组织的不平等待遇，基本切断外来务工人员融入主流社会的途径，使其长期处于政治活动的边缘。
（二）经济权利的缺失
1．劳动就业竞争中的弱势群体。劳动就业是公民最基本的权利之一。在我国的城市社会，普遍存在着二元劳动力市场：一个是技术要求较高、收入较高、待遇较好的“首属劳动力市场”，这基本属于城市居民；另一个是技术要求不很高、收入低、缺少福利保障、很少有晋升机会的“次属劳动力市场”，这基本属于外来务工人员。所有全民单位和政府机关的就业岗位都被城市劳动者垄断，入城农民为了得到一份工作，往往比市民付出更大的代价，就业权城乡差异的负作用更加明显。入城农民的命运如何，是就业权的城乡不平等程度的指示器[8]。城乡劳动者在就业权方面存在着现实的不平等：
（1）就业管理不平等。近年来，一些地方政府“以人为本”的理念较以往有所强化，但对外来务工人员以管控、防范为主的政策导向并无根本性改变，有的地方政府从保护本地人就业的角度，出台禁止和限制农民工在某些岗位就业的政策，或者对农民进城务工设置高门槛，要求必须办理包括务工证在内的各种证件，并且缴纳各种费用；有的企业若雇佣下岗职工则在税收、行政性收费方面享受一定的优惠政策，对农民工则不享有类似的优待。为保护城市居民的利益，城市甚至从立法层面，对外来务工人员可以从事的职业和行业领域做出种种限制性规定，使得外来务工人员只能非正规就业。所谓“非正规就业”，就是没有取得正式的就业身份、地位不很稳定的就业。主要是两种情况：一种是指其虽在正规部门就业，但是劳动关系、社会保障、工资待遇等方面却依然非正规化（临时工），与正式职工在收入、福利等方面均有明显差别。另一种情况则是，外来务工人员所在的单位本身就是非正规部门。[9]所谓非正规部门，国际劳工组织的定义：准入门槛低，主要依赖本地资源；家庭所有制与自我雇用；经营规模小；采用劳动密集型技术，劳动技能简单等。[10]“正是依据原有的户籍制度和与户籍相连的就业制度，城市管理部门制定了某些职业进入的种种限制，使农民工被排斥到了一个与城市居民不同的劳动力市场上，成为城市社会的底层。”[11]
（2）就业岗位不平等。中国社科院人口经济研究所一份调研报告表明，我国改革开放30多年，劳动力流动对GDP贡献率达21%，1亿左右的农民工已占第二产业岗位的57.6%，商业和餐饮业的52.6%，加工制造业的68.2%，建筑业的79.8%。从浙江来看，浙江省中小型企业和产业化体系中，农民工正逐步占据主体地位，制造业、建筑业中，农民工甚至占了80%―90%。主要集中在产业链条的中低端即劳动密集型产业，包括工业制造业、建筑行业、商品零售业、餐饮娱乐业、服装纺织业、交通运输业等劳动密集、低技术水平的行业。有关资料显示，浙江每3个产业工人中就有两个来自农村，建筑业90%、制造业70%、纺织服务业60%的工人都是农民工。由于这些行业通常对劳动力技能要求不高，进入门槛较低，符合农民工自身的比较优势。外来务工人员的非正规就业直接导致其所能从事的只能是“城市剩余工作”，即建筑、纺织、清洁和服务等行业中的“脏”“累”“苦”工作，进而也导致了在城市社会的分层体系中，农民工的职业地位抑或职业声望比较低，处在城市社会的最低层。一项有关职业声望的调查结果表明，在城市社会分层体系100种典型职业的排位中，“进城经商的农民”排在第92位，“进城做工的农民”排在第94位，而且排在最后10个位次的职业都是主要由农民工从事，如传达室人员、人力车夫、废品收购人员、保姆、搬运工、单位保安人员等。[12]
与城市居民通常伴随着职位升迁或者环境提升的工作变动不同的是，外来务工人员频繁的职业变动大多数情况下都不能给外来务工人员带来职业地位的提升。对于城市居民来说，在单位里的资历是可以累积的，这种资历累积逐渐地变为晋升的基础，当职工在单位之间进行流动时，可以将这种资本进行流动；而农民工则不同。由于其在单位里只能是临时工而不能成为正式职工，每变换一次工作，意味着他们需要重新开始，资历在正规就业竞争中的重要性在农民工身上无法体现。因资历无法累积，导致外来务工人员在工作单位变更时，只能做水平方向的流动而很难发生垂直方向的变化，其职业和社会地位自然也就难以提升。[13]
2．利益分配中的弱势群体。就业管理、服务与就业岗位的不平等，造成外来务工人员与城市居民在收入分配的明显差异。相对于付出等量劳动的“城市工”而言，农民工的收入相对较低。同工不同酬现象普遍存在。我国《宪法》第42 条规定：“国家通过各种途径，创造劳动就业条件，加强劳动保护，改善劳动条件，并在发展生产的基础上，提高劳动报酬和福利待遇。”事实上，城市居民的工资福利均有政府明确规定，有制度保障；而农民工是体制外的“三不管群体”，由老板和用人单位自行决定工资报酬。政府的歧视性就业政策直接导致企业的工资歧视，有的企业老板为图私利往往最大限制的压制农民工工资，有的企业甚至利用自己的市场优势，不与农民工签订用工合同，规避社会责任。一是劳动报酬普遍偏低。2008年，国务院研究室发布的一份《中国农民工调研报告》中指出，被调查农民工的月工资均比较低。[14]其次，外来务工人员的工资增长极其缓慢。据2009年劳动和社会保障部发布的一项调查报告显示，过去12年间珠三角地区农民工月工资仅提高了68元。广东、福建等省的实际工资水平甚至还有所下降。[15]第三，外来务工人员的工资经常会被克扣和恶意拖欠。由于外来务工人员在劳资关系中处于不利的地位，再加上非组织化状态，许多缺乏诚信的企业主以各种名目克扣甚至拖欠低廉的工资报酬。在中国人民大学“农民工进城的社会问题”课题组所做的直接问卷调查中，基本能按时领取工资的农民工比例为47.48%，有时延期和经常延期的比例分别为35.68%和15.68%[16]。这对于外来务工人员来说无异于雪上加霜。
3．社会保障权利的缺失。虽然中国社会保障制度的改革已经取得了令人瞩目的成绩，但外来务工人员在城市的生活、工作及相关待遇并没有发生本质的改变，城乡二元分割的社会制度对农民工的结构性排斥依然存在。这种排斥最主要的是通过户籍身份的差异而表现出农民工在体制待遇上与市民的巨大落差――由于户籍制度能够提供就业和社会保障的关联资源，户籍制度对农民的排斥就成为农民工在流入地就业和社会保障方面被排斥的根源。（1）社会保障基本上只涵盖了国家机关、事业单位和部分集体企业的职工，广大农村只有极少数人享受救灾特困生活救济和优抚补助，绝大多数农民仍被排除在社会保障制度之外。（2）我国目前除养老保险和失业保险外，其他保险项目还在试点，没有真正的社会统筹；而且社会保险的社会化管理和服务进展较慢，统筹层次低，社会化管理和服务水平低，保障功能弱。外来务工人员虽然生活工作在城市，但却未被纳入到城市的社会保障体系中。从社会保险来看，目前我国社会保险主要有五大险种:养老、失业、医疗、工伤、生育。据调查，农民工在这五方面的参保率分别只有33.7%、10.3%、21.6%、31.8%和5.5%。至于企业补充保险、职工互助合作保险、商业保险的参保率就更低，分别只有2.9%、3.1%和5.6%5。[17]从社会福利来看，城市公共财政对城市居民的各种补贴和福利性支出，外来务工人员都不能直接享受，比如住房补贴、子女上学特别是义务教育阶段的教育费用减免和受教育机会的提供，市内相关交通费用的补贴、最低生活保障的社会救助等。外来务工人员的社会保障从某种意义上仍然与土地相联系，承受着城市生活不确定性所带来的各种风险（如工伤、失业、疾病等），但却要以与农村土地相联系的具有传统农业经济性质的保障制度作为风险支撑――“现行农民工制度是农村把青壮年劳力输送到城市，而城市却把劳动后伤残病弱者退到农村，把抚育子女、赡养老人等社会负担都抛给农村，这是一种城乡不等价、不合理的交换形式，是对农民和农民工的剥夺。”[18]
（三）社会基本生存权利处于弱势
1．安全生产权利的缺失。我国《劳动法》第52 条和54 条明确规定：“用人单位必须建立、健全劳动安全卫生制度，严格执行国家劳动安全卫生规程和标准，对劳动者进行劳动安全卫生教育，防止劳动过程中的事故，减少职业危害。”然而，在现实中，外来务工人员的休息、休假的权利得不到保证，工作环境恶劣，缺乏劳动保护，甚至威胁农民工健康和生命安全。[19]其权益遭到侵害的现象屡屡发生。
2．教育培训权的缺失。一方面，由于外来务工人员自身文化素质普遍不高，在教育培训方面很难与市民享有同等机会，很少得到雇主和地方政府提供的免费就业培训。根据浙江省2008年的调查研究报告资料显示：全省产业集群企业就业人员中,大学本科及以上学历人员约占1.89%，大专学历人员占6.39%，高中学历人员占23.21%，分别比全国制造业平均水平低0.26、1.35和1.01、9.59个百分点，而初中及以下学历人员比重达到68.51%，比全国高出12.21个百分点。另一方面，农民工子女的受教育状况基本处于一种边缘化状态。虽然浙江省政府大力推进教育资源均衡化，致力于步解决外来务工人员子女就学难的问题，但留守儿童在老家上学仍占绝大多数。
3．居住及社会交往等基本生存权利处于弱势。由于外来务工人员的收入比较低，根本无力购买昂贵的商品房。而在租房的时候，他们考虑的第一要素往往是价格，通常选择在城乡结合部，或者城市中条件较差的房子。在建筑工地的农民工，则大多住在工棚或用各种建筑材料搭建的棚屋内。这种居住方式导致外来务工群体虽然生活在城市，却很少与城市市民来往，无法真正地融入城市生活，没有建立起以业缘关系为纽带的生活圈子。加之绝大多数的外来务工人员所从事的工作具有行业特点，生活圈子较为封闭，且不熟悉城市的生活方式、人际关系、风俗习惯等，其与城市居民的沟通较少。外来务工人员一般是从偏远、落后的农村来到发达、文明的城市，这对城市居民的心理健康也是一种考验，很容易产生偏见与歧视。一项调查发现，绝大多数农民工都提到了“被人家看不起”和“受歧视”的问题，而且多数农民工都认为，这一点是他们最不满和最难以忍受的。[20]
（四）刑事司法保护中的弱势群体
在我们的司法中，缺乏平等保护的司法理念。在民事行政诉讼活动中（如人身损害、精神损害赔偿方面），对于外来务工人员和本地人员适用不同的标准；法律救济途径还未完全畅通。对外来务工员的权益保障，如在清欠民工工资方面，政府部门发挥了主导作用，而劳动仲裁机关和法院却鲜见身影。
在刑事司法活动中，由于外来务工人员流动性强、难于管理，导致对外来务工人员合法权益的保护存在不足，对其权益的保障往往弱于本地刑事被告人。主要表现在：强制措施适用上的不平等，很难适用逮捕以外的强制措施；进入刑事诉讼程序后由于无法承担聘请律师所必需的经济负担，外来务工人员刑事被告人，很少有辩护人；隐性超期羁押现象仍然存在，审理异地作案的案件时，可能导致司法机关为查明犯罪嫌疑人的真实身份而长时间羁押等。
二、保障外来务工人员权益的路径
“人类社会产生以后，任何人都不由自主地被卷入社会生活之中。他们必然要为社会做出特定的贡献，也必然要从社会享受一定的利益和待遇。”[21]近年来，从中央到地方，外来务工人员权益保障均被提升到一个重要位置，救济手段与维权力度逐年创新。但总体而言，目前我国外来务工人员的现状依然不尽如人意。数字表明，目前我国城市中的外来务工人员已经超过2亿。这一庞大的群体始终游离于主流社会边缘。作为社会群体组成部分的城市居民与农村户口，本应平等地享有国家法律赋予公民的权利与各种社会福利，但由于我国城乡二元结构的影响而未能实现。现状与理想之间的差距容易引发外来务工人员的焦虑情绪，有些人甚至采取非法手段获取财富，走上违法犯罪之路，成为构建和谐社会中的不稳定因素。据统计，目前90％以上的刑事案件与外来流动和外来务工人员有关。[22]付出与回报之间的差距容易引发外来务工人员的不满情绪，形成仇视社会制度的暗流。“一个群体如果长期处于主流社会的边缘，游离于政治体制之外，他们合理的政治诉求得不到表达和重视，这是很令人担忧的，不利于社会和谐。”[23]因此，赋予外来务工人员应有的社会地位，保障其应有的权益，不仅关系到国家安全和社会稳定，更关系到我国现代化建设战略目标的实现。笔者以为，必须从变更户籍制度入手，建立外来务工人员权益全覆盖的法制保障体系，实现本群体权益保护的制度化和法律化。
（一）加快立法步伐，是确保该群体获得实体权益的前提
1．修改《户口登记条例》，建立城乡统一的户籍制度。农村人口城市化是我国市场经济社会发展的必然趋势。世界各国的发展表明，把多数人口排除在现代化进程之外，不可能实现真正意义上的现代化。中国现代化的推进，同样伴随着大批农村人口向城市转移。因此，要顺应社会发展的内在规律，逐步消除城乡二元体制，实现城乡一体化，统筹城乡经济社会发展，消除农民工权益保护中的体制性障碍，重点是加快推进户籍制度改革，使农民工真正实现从农村农民到城市市民的转变。[24]
以城市户口和农村户口为标志的二元户籍制度，是造成农民工受到不公平待遇的根本原因。应尽快修订1958年颁布实施的《中国人民共和国户口登记条例》，彻底解决外来务工人员的法律身份问题。同时改革现行的城乡户籍分别管理制度，实行统一的户籍管理制度，使户籍制度回归其基本职能:一是证明公民的身份，便利公民参与社会活动；二是为国家行政管理奠定基础，提供人口数据。建立城乡统一的户籍制度，不仅有助于消除劳动力城乡转移和区域转移的人为障碍，还可以有效保护包括农民工在内的全体公民的平等权益，让转移出来的外来务工人员与城市居民享有同等的就业、教育、住房、社会保障以及民主政治的权利和待遇。目前，我国一些地区针对本地区经济发展水平、农民工流动的特点等，开始了小范围的户籍制度改革。以浙江为例：2009年3月，《浙江省流动人口居住登记条例》（草案）开始正式进入立法程序，标志着自1995年以来实行的《浙江省暂住人口管理条例》结束使命；打破了二元户籍的坚冰，强化了公共服务和社会保障功能，保障了流动人口的各项权益，体现了以人为本。[25]在医疗保险、养老保险、就学、住房等方面，让非户籍人员享受相应的待遇，如从2008年开始，浙江省杭州市政府出台了“购房入户”等政策。
2．完善相关法律法规，是当前保障外来务工人员权益的首要任务。我国宪法明确规定，公民平等的享有受教育权，劳动权等基本人权。随着我国经济社会飞速发展和民主法治建设的加速推进，对农民工群体权益的保障应当以宪法为根本，通过制定或完善相关法律、行政法规、地方性法规等，努力构建立体化多层次的法律保护体系。
一是要完善外来务工人员劳动权益保障方面的法律法规。作为保障我国所有劳动者劳动权益的法律，现行《劳动法》存在着可操作性不强、对劳动者保护力度不够等缺点，应当进一步加以修订和完善，必要时应单独出台《农民工权益保护条例》，重点明确外来务工人员劳动法律关系主体的地位，严禁就业差别待遇，保证平等就业权、同工同酬和休息休假等福利待遇。同时，明确规定工商行政管理部门在工商登记、企业年检等方面对用人单位的生产经营行为进行有效制约，加大对欠薪行为的惩罚力度，硬化企业违法的法律责任和处罚措施。对长期拖欠或经常拖欠农民工工资的用人单位，可以暂缓企业年检直至吊销营业执照，使《劳动法》真正成为调节劳动关系、保障所有劳动者合法权益的保障性法律。
二是要完善社会保障权益方面的法律法规。社会保障一直是外来务工人员权益保障中的薄弱环节。我国经济发展水平不平衡，导致了外来务工人员多集中在经济发达的大城市，因此，国家和地方各级政府要根据经济社会发展状况，逐步将外来务工人员依法纳入城镇的养老、失业、医疗、工伤等方面的社会保障范畴之中，使外来务工人员享有社会保障权益。比如，制定统一的《外来务工人员社会保障条例》《企业职工养老保险条例》等法律法规，将外来务工人员纳入城镇职工养老保险的范围；完善《城市居民最低生活保障条例》和《失业保险条例》，将外来务工人员纳入城镇的医疗、失业保险和最低生活保障范围，依法享有医疗、失业和最低生活保障等方面的社会保障权利。目前有些省市已在逐步探索和实践，如北京市先后出台了《农民合同制职工参加北京市养老、失业保障暂行办法》和《北京市农民工养老保险暂行办法》；上海市颁布了《上海市外来人员综合保险暂行办法》。各地方的立法实践，为完善农民工社会保障制度，加快我国社会保障方面的立法，提供了有益的经验和借鉴。[26]
三是要完善民主政治权益方面的法律法规。依法保障外来务工人员参与选举、民主决策、民主监督，是推进社会主义政治文明建设的题中应有之义，必须在立法层面率先突破。包括修订《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》，进一步明确规定外来务工人员在城镇工作地、居住地享有与城镇居民同等的选举权和被选举权，政府应为外来务工人员行使选举权和被选举权提供相应的物质保障，以确保其真正享有当家作主的政治权利。同时，通过修订《工会法》，明确规定与用人单位建立劳动关系的，不论户籍身份均可加入工会，会员组织关系可随劳动关系流动。此外，应完善群团组织制度，提高外来务工人员组织化程度，支持外来务工人员依法成立各种协会、商会等组织。
四是完善劳动促裁方面的法律规定。针对仲裁前置程序的不足，应取消前置程序而代之以“或裁或审”“择一而终”的体制。具体可这样设置：（1）仲裁与诉讼相互排斥，二者不能重复适用。（2）把仲裁与诉讼程序的选择权完全赋予当事人，实行协议优于申请，申请在先和诉讼优于仲裁的受理和管辖原则。（3）允许劳动仲裁案件可申请查封、扣押、冻结等先予执行措施。（4）当事人选择仲裁程序的，可实行“两裁终局”制，使当事人对第一次裁决不服还有其他救济程序，充分保障当事人的权利。应当取消仲裁申请时效的相关规定，取而代之以两年的普通诉讼时效制度。这样不仅能使相关的劳动法律法规、司法解释对该条规定得以统一，而且能延长农民工的司法救济时间，缓解社会矛盾。
五是完善民事诉讼的相关法律程序。（1）在劳动争议案件中确立举证责任倒置原则，即农民工只需证明有务工的事实和务工单位即可，其他诸如工资多少、拖欠金额等其他证据由用人单位举证。（2）应明确规定农民工因追索工资而申请诉前保全、诉讼保全或先予执行的申请，可以不提供担保。（3）成立劳动法庭，聘请劳动法专家、劳动法律师、工会、行业协会等具备专门的劳动法律知识的人作为人民陪审员。在审理劳动争议案件时原则上应适用简易程序；如果确需适用普通程序的，应从上述具有劳动法律知识的人民陪审员中挑选出一至二名共同组成合议庭参与审理。（4）应当在有关法条中明确规定：工人工资在执行分配程序中享有优先受偿权，与其他享有优先受偿权的债权为同一顺序清偿，使抵押权人和其他债权人事先增加风险意识，提高交易安全保护措施。
（二）坚持平等执法，是确保该群体获得实体权益的重要环节
国家制定法律，就是要在社会生活中得到遵守和执行，否则法律将失去其应有的效力和权威。行政机关接触社会生活的广泛性、行政手段的灵活性，以及现代政府公共服务职能的不可替代性，决定了行政法制保护是外来务工人员权益保护的重要环节。
1．杜绝“不作为”，坚持“执法必严”。《劳动法》和国务院制定的行政法规等其他规范性文件，给政府各部门设定的多属积极的责任。保障农民工权益不仅需要完善的法律制度，更需要执法部门切实执行法律规定。为此，行政管理部门应当努力提高行政执法人员的素质，增强执法人员保护保护弱势群体的意识，明确权限和责任，建立健全执法责任制。针对外来务工人员欠薪等突出问题，可尝试建立包括欠薪保障制度和工资预留保障金制度在内的工资支付保障制度。前者指对企业征收一定比例的保证金，一旦出现企业拖欠员工工资，可由政府劳动保障部门从欠薪保证金中先行垫付给员工；后者则针对建筑行业外来人员专设，由工程建设单位在申领施工许可证之前，按照工程造价、用工规模缴纳一定比例的保证金，存入监管部门专用账户，专门用于支付工人工资。
2．加大监督力度，坚持“违法必究”。建立外来务工人员依法享有合法权益的长效机制，关键是建立保护外来务工人员权益的监督与惩处制度，重点从最容易受侵害的外来务工人员劳动权益入手，加大劳动执法力度。（1）在监察内容上，农民工工资和劳动保护问题应作为劳动保障监察的重点。一方面，重点对建筑行业的农民工工资拖欠问题定期进行严格的监察，既要解决旧的拖欠，又要防止新的拖欠；另一方面，重点对东南沿海地区外商投资企业、私营企业存在的克扣农民工工资问题以及工时过长、不支付加班工资和劳动环境恶劣等问题加强监察。（2）在监察手段上, 要采取更切实有效的措施。以农民工较多的建筑、餐饮等行业为重点，对用人单位与农民工签订劳动合同和支付工资、提供劳动保护等情况加强日常巡视检查和专项检查,严肃查处拖欠农民工工资、不提供劳动保护等违法行为。（3）要建立专项机制，为农民提供法律援助，对农民工中发生几率较高的工伤赔偿、劳资纠纷、交通肇事案件等，专门设立“外来务工人员法律援助工作站”“咨询投诉站”；畅通举报投诉渠道,对拖欠农民工工资等违法行为,依法严厉打击，提高违法成本。&
3．强化政府指导职能，在城市管理体制上实现由治安为主的防范式管理向以政府为主导的服务型管理转变。国家制定相关法律政策时，适当增加农民工群体的沟通渠道，使其权益要求能通过制度化的渠道表达，引导和吸纳农民工有序政治参与。如绍兴市从2006年开始，每年都有20余名外来人员当选为各级人大代表或政协委员。要把扩大就业摆在经济社会发展更加突出的位置，实施积极的就业政策，增加就业岗位。应实行公共财政、企业年金和商业保险联合，为务工农民提供医疗保险、失业救济、最低生活保障等为主要内容的社会保障。应针对农民工子女上学的问题，提供基本的教育设施，逐步消除对务工农民子女入学的歧视性规定，使其平等地享受城市教育资源。2007年以来，浙江省先后出台了《关于进一步加强和改进对农村进城务工人员服务和管理的若干意见》《关于社会主义新农村建设的若干意见》和《关于解决农民工问题的实施意见》等规范性文件[27]，把农民工纳入社会公共管理服务范围之中，建立了有28个部门参加的省农民工工作联席会议制度，为维护农民工权益提供有力的组织保障。通过政府引导，使城市居民在观念上接纳农民工，人格上尊重农民工，从农民工进城时的排斥到对农民工又爱又恨的复杂心态，转变成了对农民工的接纳和关爱。
（三）司法救济是确保该群体获得实体权益的必要条件
坚持以恢复性司法理念为指导，将和谐司法理念引入到农民工案件争议的处理中，通过司法机构、仲裁或调解部门的介入，从根本上消除用人单位和外来务工人员因为利益趋向不同引发的矛盾纠纷，促成在侵权人与受害人之间的和解，防止造成新的社会不稳定因素。
1．适当优先保护。（1）简化司法程序，降低外来务工人员依法维权成本。根据我国目前法律规定，解决劳动争议的惟一合法途径是“劳动仲裁―法院诉讼”。实践证明，“先裁后审”的劳动争议处理体制在我国的实践运行中己明显不合时宜，不利于劳动者正当权益的保障,应尽快建立“裁审分离”的劳动争议解决机制。南京市下关区人民法院专门设立了外来务工人员权益保护合议庭，简化了审理流程，为外来务工人员有效解决了维权成本。（2）建立有利于维护外来务工人员权益的审判机制，比如：设立专门审理涉及外来务工人员劳动争议案件的合议庭，对此类案件尽可能适用简易程序，缩短审理时限，降低维权成本。特别对于追索工资、工伤案件，除进行即时调解外，一般应在举证期限届满后5个工作日内开庭审理，并在闭庭后10个工作日内作出裁判。同时规定先行判决和优先执行制度，对在拖欠工程款案件中涉及工资权益的，可以根据实际情况就工程款中涉及外来务工人员工资的部分先行判决，并在执行程序中对拖欠工资案件优先执行，到位款项优先受偿。（3）推出保障外来务工人员诉讼权益的便民措施，对涉及外来务工人员劳动权益的案件，可在立案部门开设“绿色通道”专门受理；对于欠薪和工伤案件，除了依法从快审理外，还要采取必要的诉讼措施保障权益的尽快实现，如财产保全、先予执行申请等，符合条件的立即采取相应措施；规定此类案件无须担保，以实现对劳动者权益的特殊保护。（4）发挥“诉调对接”机制的作用。对劳动争议案件，要贯彻和谐司法的理念，充分运用“诉调对接”机制和人民调解员的作用；对于少数矛盾易激化、当事人地域性强的群体性劳动争议案件，必要时可以邀请外来务工人员原籍所在地的基层调解组织协助调解。同时还要做好纠纷处理的跟踪，对经过仲裁程序仍未解决，应及时做好进入审理程序的衔接工作。
2．依法平等保护。（1）刑罚适用做到量刑均衡。人民法院在审理外来务工人员犯罪的刑事案件时，应做到公正审判和法律面前人人平等，判决应当保持定性的统一、量刑的平衡。（2）贯彻“宽严相济”刑事政策，依法扩大非犯罪化处理与非监禁刑的适用。对外来务工人员轻微的财产犯罪、偶发犯罪，被告人主观恶性不大、社会危害性不大、具有法定从轻情节的刑事案件，尽可能地适用“两非”即非犯罪化处理和适用非监禁刑，并将被判处缓刑、拘役等刑罚的外来务工人员纳入当地社区矫正体系，促动悔过自新。（3）扩大刑事案件法律援助的范围。涉及外来务工人员犯罪的公诉案件，只要被告人对起诉指控有异议而又无力聘请辩护人时，就应当为其指定辩护。
3．着力解决强制措施适用不平等的瓶颈问题。在刑事诉讼活动中，强制措施适用上的不平等，是外来人员权利无法保障的最大问题，也是近年来法学理论界普遍关注的热点和司法实务部遇到的难点问题。在执法办案中，应准确理解和贯彻宽严相济的刑事政策，积极探索有利于外来人员平等保护的羁押措施，实现在法律面前人人平等。[28]一是扩大取保候审的适用范围，对外来人员中的初犯、偶犯、未成年犯特别是无被害对象的刑事犯罪，只要征得被害人同意，可以突破轻微刑事案件或三年以下刑期的限制。二是适度放宽取保候审的担保条件，规定既可以由本地人或在本地有固定工作的外地人担任，也可以由犯罪嫌疑人户籍地或常住地有固定工作的人担任，还可以由犯罪嫌疑人在本地工作单位的相关负责人担任。三是有效落实取保候审的程序性保障措施，将取保候审决定同办案责任分开，只要办案人员不违反原则及办案规范，即便外来人员在取保候审后脱逃，或是取保候审决定引发了被害人的不满，也不能追究办案人员的责任。同时，进一步强化不捕说理制度。对于无逮捕必要性不捕的外来人员犯罪案件，重点围绕无逮捕必要性进行分析说理，明确告知被害人不服不捕决定的处理方式，保障其知情权、异议权和救济权。四是为防止被取保候审的外来人员脱保，要强化取保候审后的监管。在取保候审过程中，书面告知嫌疑人及保证人应当履行的义务及责任并落实具体监督方式，比如：设立取保候审观护站，由基层组织、接收其上班的公司、企业协管；对取保后不居住在本地的外来人员，应尽快建立异地脱管和异地保证人制度，保证诉讼的顺利进行。五是强化制度和机制建设。将风险评估设置为决定取保候审必经的前置程序，从源头上保证没有逮捕必要的外来人员能享有取保候审的权利，并有效地防止不符合条件的外来人员被错误地取保候审。
4．深化法制宣传教育，强化法律援助。近年来，外来务工人员对法治的认知程度不断增强，但绝大部分外来务工人员文化层次不高，法制意识淡薄，运用法律手段维护自身权益的意识依然不强。应当结合“法制宣传周”等大型公益活动，有针对性地开展法制宣传教育，注意将普法工作与农民工进城务工常见的法律问题及身边的典型案件紧密结合，不断提高外来务工人员的法律保护意识，并运用法律武器维护其合法权益。同时，要增强法律援助，引导外来务工人员正确表达利益诉求。针对外来务工人员合法权益受到侵犯却不知道用运用法律手段来保护自己的合法权益，或者由于经济困难支付不起诉讼费、律师费用而无力参与劳动争议的处理等情况，政府有关部门要切实强化法律援助制度，严格依照《法律援助条例》的规定，将农民工请求支付劳动报酬等案件作为法律援助的重要内容，为农民工追讨工资等司法诉讼提供法律援助。同时应当简化手续，支持农民工的司法救济行为，努力为经济困难而又需要法律援助的农民工及时的提供帮助，维护农民工的合法权益。2008年，我国司法部专门增设了法律援助工作司 ，并且明确把保障农民享受法律援助作为重点工作内容之一。法律援助工作司的成立，有利于依法履行政府责任，有利于司法行政机关强化法律援助监管职能。
三、外来务工人员权益的法制保障建设的几个问题
（一）外来务工人员社会保障的法制化问题
根据《宪法》确立的劳动者社会保障权平等的原则，农民工应当为城镇社会保险所覆盖，与城镇劳动者一起享有平等的社会保险待遇。但长期以来，城市居民都享受着国家的社会保障资源与和各种福利，而农村人口和城市人口处于完全不同的社会保障体系中，仅能享受到极其有限的公共资源。卢梭有句名言说：“恰恰因为事物的力量总是倾向于破坏平等，所以法律的力量就应该总是倾向于维护平等。”[29]应当以法律的形式将农民工纳入社会保障体系之中。鉴于我国社会保障制度的改革刚刚起步，社会保障资金缺口较大，加之户籍制度的改革还未实施、农民工流动性大、居住地不稳定等现状，要将农民工的社会保险完全纳入现行城镇劳动者法定的养老、工伤、医疗、生育、失业五大社会保险体系，条件还不够成熟。因此，外来务工人员的社会保障可先从最紧迫、费用较低的险种――工伤保险、医疗保险着手。另一方面，医疗保险特别是大病医疗保险，也是农民工社会保险中非常急迫的险种。要健全和推广农村合作医疗保险制度。目前在部分省市试点的农村合作医疗保险制度，已经被实践证明是一种成功的制度，规定当农民工的参保关系迁入后其所在单位应代为缴纳部分保险金，当农民工因病需住院治疗时，其费用由两地的农村合作医疗保险机构按一定的比例承担，从而为当地保险机构免除不必要的负担。养老保险和失业保险则可与农村土地保障制度相衔接，从而缓解国家社会保障支付的压力。[30]此外，建议尽快制定一部符合中国国情的社会保障法律，在整体上保障农民工的权益。健全《失业保险法》《养老保险法》《医疗保险法》等专门法并举的社会保障法律体系，体现社会保障的公平性与公正性。[31]
（二）外来务工人员自治组织建设的法制化问题
对社会群体的权益保障，包括宏观的国家保障、中观的团体保障和微观的自我保护三个层面。国家保障包括宪法、法律法规和行政机关制定的各项相关政策措施，在制度设计上对外来务工人员的权益进行保护。中观的团体保障，则主要指加强外来务工人员的组织化建设，注重发挥社会团体和组织的力量，来维护与实现该群体的利益诉求。（1）加强党组织、工会等正式组织的建设力度。一方面，要将农民工纳入《中华人民共和国工会法》的保护范围，加大在用人单位，尤其是非公有制企业内部建立基层组织的力度，提高农民工的组织化程度。工会要将进城务工人员最大限度地吸收到自己的组织中来，帮助解决其现实困难和问题。另一方面，党团组织也应主动关心农民工的生活，吸取农民工中的精英。（2）根据农民工的自身特点和行业特点，建立多种形式的农民工组织。比如，在农民工比较集中的建筑业，可以建筑公司或建筑工地为单位，成立以农民工为主体的农民工协会等自治组织。在农民工比较分散的服务业、环卫业、家庭保姆等，可以社区、街道为单位组建工会。要动员和培育其他社会组织资源，主要包括各种民间组织、志愿者组织，参与农民工权益保障事业。政府要引导农民工自治组织发挥积极作用，保障农民工实现其利益诉求，降低政府的管理成本。（3）加大工会的维权力度。工会必须改善组织结构和运作方式，由单向联系、消极被动转向积极主动、打破地域限制，实现工会间联手双向维权。[32]《工会法》也明确规定，工会的基本职责是依法维护职工的合法权益。在劳动力市场中，工会的存在与活动对工资和就业具有重要的影响。工会可以通过集体谈判和集体合同影响劳动力的供给，积极主动地引导城镇农民工的维权意识和维权要求，帮助他们提高维护自身权益的能力。
（三）适合外来务工人员特点的教育培训机制问题
对农民工来说，素质直接关系到他们在劳动力市场上的就业能力和就业竞争力。只有思想素质、文化素质、技术能力提高了的农民，才能适应现代城市的文明要求和生活节奏，也才能在城市生存发展。因此，国家和地方各级政府应大力加强对农民工的教育培训工作。2003年，由农业部、劳动保障部、教育部等6 个部门提出的《2003―2010年全国农民工培训规划》，对未来几年的农民工培训的形式、方式、经费等做出了规划，这对农民工保护无疑起了很大的推动作用。除农民工培训制度外，农民工子女的教育问题也不容忽视。作为流入地政府，首先要把好“入学关”。一方面，要充分挖掘当地全日制公办中小学潜力，尽可能接受农民工子女入学；另一方面，要积极鼓励多建民办学校，并委托民办学校吸纳公办学校接收不了的学生。其次要依托公共财政，把好“经费关”。流入地政府要保证进入公办学校的农民工子女与城市居民子女享受同样的费用，做到一视同仁。近几年，包括浙江在内的部分省市已在上述方面进行了探索，2009年，浙江省财政厅创设外来务工人员子女教育专项资金，主要用于学校基础设施改造、教学设备购置、改善民工子弟学校办学条件，妥善解决外来务工人员子女在杭就学问题。
随着城市化进程的加速，大量的农村剩余劳动力涌入城市，他们在为城市现代化发展做出重要贡献的同时，自身的权益保障却受到制度性歧视。“付出与获得”双向度与社会财富分配的严重不平衡，不仅挫伤该社会群体创造财富的积极性，也极容易诱发新的社会不稳定因素。从法制层面给予该社会群体相应的保障，既是全面落实科学发展观、构建社会主义和谐的现实需求，也是深化社会制度改革、推进中国现代化必须作出的不二选择。只有外来务工人权益得到有效保障，才能实现与社会的和谐相处，我国的现代化才能真正得以实现。
[1]百度，/view/1319058.htm?fr=ala0。
[2]胡锦涛在党的十七届三中会全工作报告《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出：“要建立统一的人力资源市场，促进农民外出就业，并逐步使农民工在劳动就业、社会保障、公共福利等多方面与城镇居民享有同等待遇。”中共浙江省委宣传部：《党员读本2009》，第五章《推进农村改革的三大任务》，第68页。
[3]《结社权视野下的农民工权益保护》作者蒋银华博士认为：对农民工的定义有多种，一般而言，是指在城镇中被雇佣，提供劳动而又具有农民身份的劳动者。将农民工定义得过宽或过窄都是不适宜的，如将来自农村在城市经商或从事其他行业的自雇佣者纳入农民工队伍则是不适宜的。全刊杂志赏析网。http://qkzz.net/article/732b8786-efa4-4d70-a8c4-a7bf.htm。
[4]柏欣：《农民工权益保障的缺失与立法完善》，《湖南财经高等专科学校学报》，2007年第2期。
[5]武永丰：《完善对农民工权益保障的若干法律建议》，《濮阳职业技术学院学报》，2008年第11期。
[6]同注释4。
[7]同注释5。
[8]贾德裕：《现代化进程中的中国农民》，南京：南京大学出版社，1998年，第33页。
[9]朱艳：《城农民工弱势地位改变研究――政府人力资源管理的视角》，吉林大学博士学位论文。
[10]李强:《农民工与中国社会分层》，北京：社会科学文献出版社，2004年，第99页。
[11]张兴华:《对外来工的政策歧视:效果评价与根源探讨》，《中国农村经济》，2000第11期。
[12]同注释10，第7页。
[13]同注释9。
[14]国务院研究室课题组：《中国农民工调研报告》，北京：中国言实出版社，2008年，第115页。
[15]劳动和社会保障部:《待遇偏低直接酿出“民工荒”》，新华网。
[16]同注释14，第116页。
[17]同注释9。
[18]全国总工会: 《1.2亿农民工遭遇不道德“双重劳动标准”》，《中国青年报》，2004年12月10日。
[19]同注释4。
[20]李强:《农民工与中国社会分层》，北京：社会科学文献出版社，2004年，第224―226页。
[21]何华辉：《比较宪法学》，武汉：武汉大学出版社，1988年，第219页。
[22]杭州市司法局、浙大城市学院：《杭州市外来务工人员法制宣传服务专题调研》，2010年。
[23]林来梵:《从宪法规范到规范宪法》，北京：法律出版社，2001年，第103页。
[24]王湘军：《农民工权益保护略论》，《北京工业大学学报》（哲学社会科学版），2009年第6期。
[25]《浙江省流动人口居住登记条例（草案）》第1章第12条规定：“根据居住地县级以上人民政府的规定，在居住地投资创业或者属于居住地引进人才，以及具有专业技能和相应学历的流动人口，可以申领《浙江省居住证》；或者取得《浙江省临时居住证》满三年，有固定住所和稳定工作，并且条例居住地县级以上人民政府规定的其他条件的流人口，可以申领《浙江省居住证》”。
[26]王欣：《我国农民工权益法律保障制度研究》，山西大学硕士论文。
[27]浙江省人民政府于2008年印发基本公共服务均等化行动计划的通知，推进《基本公共服务均等化行动计划（2008―2012）》，落实“民工关爱工程”，明确提出要加强农民工权益保障，完善和落实保障农民工权益的各项政策；建立健全农民工工资支付保障制度，建立解决农民工欠薪问题的责任制度；严格执行劳动合同法，提高企业劳动合同签订率；着力解决农民工社会保障问题，扩大农民工社会保险覆盖面，建立适合农民工特点的养老保险办法，加快解决农民工参保的流动性障碍问题；加强和改善农民工子女教育，把符合条件的农民工子女纳入义务教育经费保障范围，免除借读费等费用，确保他们享有当地户籍居民子女同等受教育机会；推进农民工公寓建设，推动企业依法建立住房公积金制度，多渠道改善农民工居住条件。
[28]刘和海：《外来务工人员平等取保权的保障》，http://www./gb/info/dywz//.html
[29]卢梭：《社会契约论》，北京：北京商务印书馆，1980年，第70页。
[30]王昕、孙放：《农民工权益的法律保障》，《农业经济》，2006年第9期.
[31]卡文迪什：《劳动法》，甘勇译，武汉：武汉大学出版社，2003年，第214 ―217页。
[32]张晓云：《农民工劳动权益的行政法保护》，《安徽农业科学》，2008年第1期；三农三法网，/onews.asp?id=1414。
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