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3秒自动关闭窗口农村低保“按标施保”的实践与思考
宜都市民政局　陈东
农村低保制度是党和政府为保障农村困难群众基本生活而作出的一项基础性民生制度安排，这项制度建立后，农村困难生活水平有了显著提高，保障了农村困难群众的基本生活。但由于目前的农村低保普遍采取的是分类定额救助办法，极容易出现纳入低保后其家庭收入比没纳入的低保边缘户收入高的“倒差”问题，导致出现“要低保、争低保”等现象。宜都市在认真调查研究的基础上，选择一个镇开展了农村低保“按标施保”试点工作。试点工作结束后，保障规模和所需保障资金基本持平，保持了工作的连续性，实现了平稳过渡。
一、现行农村低保制度存在的问题
目前农村低保工作还存在一定的问题和困难。
一是低保标准界定问题。目前制定农村低保标准是根据当地维持农村居民基本生活所必须的衣、食、住费用，适当考虑用电、取暖和子女受教育等所需费用来确定，但在实际操作中，标准的确定人为因素比较多，缺乏科学测算的依据。
二是低保的动态管理问题。从低保制度建立以来，“进保容易出保难”问题一直在困扰着管理者，虽然有一系列管理措施，但由于多方面原因，效果并不明显。
三是关于低保金自然增长机制问题。农村低保标准要根据当地经济发展水平、财政负担能力、农村居民生活水平、物价指数等因素变化适时调整。应该说低保标准的自然增长，并不能依赖某一个指标，它的变化调整应考虑方方面面，需要设计一个科学合理的指标体系。
四是农村居民的收入核定难。在确定低保对象时，需要对农村居民进行收入调查，由于农民没有固定收入，即使取得收入也没有相应的收入证明，收入调查困难，高估和低估收入的情况在所难免，给低保对象的准确性带来难度。
五是工作力量不足。农村低保政策性强、涉及面广、情况复杂、工作量大，关系到农村困难群众的切身利益，但我们目前的农村低保工作没有专门的工作机构和人员编制，乡镇一级都是民政助理代理这项工作，由于他们本身的工作量就非常大，再加上这项全新的工作，保质保量完成任务存在困难。
六是低保救助面偏窄。我们现行的农村低保制度是在农村特困救助基础上建立起来的，由于经费补助等多方面的原因，现有的农村低保对象实际上是对过去享受农村特困救助人员的一个整体过渡，而过去的农村特困救助对象是按一定的比例分配下达的，所以有一部分困难对象由于受指标限制没有纳入救助范围，现在也就不能享受低保。
二、完善农村低保障的几点对策
要改变目前农村低保的现状，就必须实行“按标施保”，推进和规范管理水平。宜都市选择了一个镇开展了农村低保“按标施保”试点工作，取得了初步成效，为今后逐步推开积累了一定经验。主要有以下几点体会：
（一）精心制定方案是做好“按标施保”工作的基础。
市政府高度重视“按标施保”试点工作，多次召集法制办、乡镇民政办等相关人员，针对农村低保标准的制定、家庭收入核算和容易出现收入“倒差”等问题，进行认真的分析研究，精心制定《农村低保“按标施保”试点工作方案》。方案重点抓住“保障标准、差额补助、认定程序”三个核心要素，坚持“实事求是，科学定标；以算为主，以评为准；按标施保，差额补助；动态管理，应保尽保；阳光操作，公平公正”的原则，并根据低保户家庭成员的劳动能力、就业情况、子女上学和统计部门对农民人均纯收入的统计口径，核定家庭纯收入，破解了工作中的难题和存在的问题，为“按标施保”的顺利实施打下了坚实的基础。
（二）科学制定标准是做好“按标施保”工作的核心。
一是农村低保标准。保障标准是按标施保的基础环节，是界定低保范围、核定低保对象、确定补助水平的重要依据。宜都市采用基本生活费用支出法，主要参考上年度农民人均纯收入、人均生活消费水平、农村低收入家庭基本生活费用以及经济发展水平、财政状况等因素来确定农村低保标准。现行农村低保标准为1680元/年，2013年将重点参照农村居民消费支出情况进一步提高保障标准。
二是家庭收入核算标准。按统计部门统计农民人均纯收入的办法，制定《农村居民最低生活保障家庭收入计算办法》，统一设定包括农业、林果、养殖、经营、工资、财产及转移性和政策性7大项28小项的《家庭收入核算表》，对农民每一项收入进行细化，按照个人申报、入户调查、邻里走访、信函求证、类似比较五个步骤核算其家庭收入。在家庭共同生活成员的界定上，除上级明确的家庭共同生活成员规定外，针对农村特殊情况做了一些具体规定，比如外出务工半年以上的不记入共同生活成员，但其务工纯收入应计入其家庭收入；家庭经济状况整体不符合低保条件，但家庭年人均纯收入在低保标准150%以内的，其家庭中丧失劳动能力的重残或重病人员，可以分户独立提出申请等等。
三是人均补差标准。根据入户调查小组调查的家庭收入情况，按照农村低保标准差额，确定其家庭的月补助金额，然后提交村低保民主评议小组进行评议。人月补助金额原则上逢1进5，逢6进10，保留5元整数。同时，设定补助金标准底线，保障农村低保家庭的即得利益不受影响。
（三）严格工作程序是做好“按标施保”工作的关键。
一是个人申请。坚持乡镇受理低保申请，申请农村低保的家庭，到户籍所在地的乡镇提出书面申请，并填写申请表，如实提供申报家庭基本情况，包括家庭成员基本情况，申请前12个月的收入情况，家庭财产状况及家庭实际生活水平，并提供相关证明材料。
二是入户调查。入户调查以乡镇为主，由乡镇、街道民政干部或联村干部牵头，与村组干部3人以上组成调查组，对申请对象家庭成员以及家庭收入情况等逐一进行调查核实，参与入户调查人员和申请人必须在《农村低保入户调查表》上签字确认。《农村低保入户调查表》详细描述了家庭基本情况和各项收入明细情况。
三是收入核算。每个村成立低保家庭收入核算小组，由村主任任组长，其他相关7-9人为成员，对低保入户调查小组计算的家庭收入进行复核，测算低保差额，拟定补助金额。
四是民主评议。低保民主评议小组由村主任任组长，成员由乡镇民政干部及联村干部、村民代表、党代表、人大代表、政协委员组成，一般在17至25人之间。评议小组根据入户调查小组、收入核算小组提交的审核材料，以无记名方式投票表决。对于家庭收入低于保障标准，由于人际关系等原因在民主评议会上通不过的对象，市民政局组织入户调查后予以审批。
五是张榜公示。张榜公示共分两次：一是民主评议结束后，按照统一规定的格式，在村务公开栏、村民聚居地进行公示。二是低保审批结束后，直接用喷绘进行常年公示。
六是联审联批。市民政局派2名以上干部，与乡镇民主评审小组全体成员及村民主评议小组组长进行联审联批，重点审查入户调查、村民主评议、家庭收入核算记录以及张榜公示、表格填写和相关资料，对于有异议的重新入户调查。
（四）落实各级责任是做好“按标施保”工作的保证。
一是县市责任。县级人民政府是实施农村低保制度的责任主体。成立由市政府分管领导为组长，民政、财政、公安、人社、住建、房产、交通、税务等相关部门为成员的农村低保“按标施保”工作领导小组，明确各部门的工作职责，建立家庭人口、养老保险、房屋产权、车辆购置、经营税收等信息比对工作。
二是乡镇责任。乡镇是审核最低生活保障申请的责任主体。成立以乡镇长为组长，民政、司法、劳动保障、公安、工商、税务干部和党代表、人大代表以及低保义务监督员为成员的民主评审小组，负责低保申请受理、入户调查、家庭收入核算、低保对象及补助金额的初审初定等工作。
　　三是村级责任。村级负责对家庭收入进行复核、民主评议、低保对象公示和动态管理等日常工作。配合乡（镇、街道）做好入户调查。
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