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中国信访制度在法治背景下的困境与出路
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新中国信访制度的创建和发展（）
来源:《党的文献》2012年第4期
信访制度创建于新中国成立之初，是党和政府密切联系群众的一项重要制度。当前，信访已经从处理&人民来信来访&发展成为一项包括人大信访、行政信访、法院与检察院的司法信访等在内的完备的制度体系，为保证中国特色社会主义事业向前发展起了重要作用。
1949年新中国成立后，广大人民群众怀着对新生政权的极大信任，期待尽快改善生活条件，纷纷写信或来访反映生活困难、要求救济等涉及个人切身利益的事情，并积极参与国家管理和建设。1951年，毛泽东作出&必须重视人民的通信&批示，指明了信访工作的重要性。中国共产党从巩固执政党的地位出发，本着全心全意为人民服务的宗旨，密切联系群众，尽快恢复和发展国民经济，创建了信访制度体系。考察新中国信访制度的创建，探索信访制度的发展历程，对进一步推动信访制度的改革和完善，更好地为构建社会主义和谐社会服务，具有重要的现实意义。
一、新中国成立初期信访工作情况与制度创建
（一）新中国成立初期的信访情况。新中国成立后，信访活动空前活跃，各级党政机关受理的来信来访数量大增，呈持续上升趋势。信访内容的变化，与当时党的中心工作和各项政策法令及生产形势相关，即使反映个人问题，也或多或少和这些内容有关。新中国成立初期，全国失业工人、知识分子达数百万，根据政务院秘书厅统计，涉及城市失业问题的来信占总数的15%。 参见周占顺：《中国信访写真》，中国工人出版社1998年版，第26页。1951年4月30日，中共中央办公厅秘书室就当年1月至3月处理群众来信的情形向毛泽东报告：1月来信4680封，2月3544封，3月11436封，3个月总共来信19660封。这些来信反映的问题，以有关抗美援朝、土地改革和镇压反革命三大问题为最多。参见《建国以来重要文献选编》第2册，中央文献出版社1992年版，第266&267页。1952年&三反&、&五反&运动时，控告各机关干部贪污和资本家申诉不服处分的来信来访很多；劳动就业的决定公布后，群众要求就业的比以前有一定程度的增加；1953年进行新&三反&，检举、控告各级机关干部的官僚主义、命令主义和违法乱纪的来信来访也有较大幅度增加；1954年普选和粮食统购统销工作进行时，反映这两方面内容的信访量随之增长。
（二）信访工作的初步开展。随着群众来信来访日益增多，如何快速有效地处理群众来信来访被提到国家的议事日程上来。1949年8月，中共中央批准成立中央书记处政治秘书室，专门为毛泽东和其他中央领导同志处理信访工作。1950年初，中共中央决定撤销中共中央书记处政治秘书室，成立中共中央办公厅秘书室，田家英任主任，负责处理群众写给毛泽东等中央领导同志的信件。中国行政管理学会信访分会编《信访学概论》，中国方正出版社2005年版，第12页。群众写给政府的信件由中央人民政府委员会办公厅、政务院秘书厅和总理办公室三个部门处理。1951年2月28日，刘少奇在北京市第三届人民代表会议上的讲话中强调：&各级人民政府和政协委员会要建立专门的有能力的机构来适当处理人民向政府所提出的每个要求，答复人民的来信，并用方便的办法接见人民。&《刘少奇选集》下卷，人民出版社1985年版，第56页。 1951年3月，政务院秘书厅成立了&群众信件组&，所有的群众来信都由该组专门处理。在国家行政机构中，&群众信件组&是最早设立的专职信访机构。
1951年4月30日，中共中央秘书室向毛泽东写了一份关于1月至3月处理群众来信情况的报告。5月16日，毛泽东作出重要批示：&必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事情看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义态度。如果人民来信很多，本人处理困难，应当设立适当人数的专门机关或专门的人，处理这些信件。如果来信不多，本人或者秘书能够处理，则不要另设专人。&《建国以来重要文献选编》第2册，第265页。这个批示发至县以上机关党委、党组，成为信访工作的重要指导思想，指明了信访工作的性质是党委、政府的&秘书型&工作，&加强和人民的联系&是信访制度的首要功能。信访制度的另一重要功能是监督党和政府，反对官僚主义，防止新生政权的腐败堕落。
6月7日，政务院正式颁发《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》。《决定》对处理群众来信来访的原则、机构设置都做出了相应的规定。这个《决定》是共和国第一部规范信访活动和信访工作的行政法规，为我国信访制度的建立起到了示范性作用。1951年7月19日，政协全国委员会第25次会议通过《关于处理人民意见的试行办法》，要求各级政协委员会把接受与处理人民意见的工作，视为自己的&重要工作，并指定专人管理&参见中央人民政府法制委员会编《中央人民政府法令汇编》（1951年），法律出版社1982年版，第25页。。此后，各地普遍开始加强信访工作，结合各地实际情况制定了一系列有关信访工作的指示、办法等规章参见中共中央办公厅、国务院办公厅信访局编《全国信访工作会议资料汇编》（1989年印），第50&67页。，以法规等形式规范和完善信访工作制度。这些规定多是大行政区和省级的，地、县较少，大多是手续制度方面的。1954年以后，行政区划和机构出现了变动，从中央到地方信访形势发生了变化，数量和内容都和以前有所不同。至1957年，中央、省、地、县或制定新的规定，或针对专门问题制定专项规定或对原有规定作出补充、修定，重新颁发，或制定办理信访工作的办法。其中大部分在1956年制定，如《中共北京市委办公厅处理人民来信来访工作试行细则（草案）》、《河北省人民委员会关于进一步加强处理人民来信和接见人民来访工作的指示》、《陕西省人民委员会关于处理人民来信来访催办检查的暂行规定》等。参见《全国信访工作会议资料汇编》，第50&67页。&
（三）信访机构的设置与完善。随着信访工作的重要性日渐突出，党政机关、企事业单位逐步设置并健全信访机构，增加专、兼职信访干部。据不完全统计，从1951年7月到1954年6月，中央人民政府各部委和中直机关有12个部门设立了接待室、人民信件组等专门机构，许多部门配备了专、兼职信访干部。许多大行政区、省、自治区和市先后设置了处理人民来信来访的专门机构，配备了专职干部。1952年以后，县级机关普遍建立信访机构，配备专、兼职信访干部。许多县还建立了县长、书记接见群众来访日制度，逐渐形成了&分级负责，归口办理&原则。1954年9月，第一届全国人大一次会议结束以后，全国人大常委会办公厅设置了人民接待室，作为专门处理人民来信来访的具体办事机构。铁道部、高等教育部、重工业部、商业部、内务部、劳动部等50多个有接待来访任务的单位，到1957年初，先后成立了接待机构，配备了专、兼职信访干部近300人。 参见刁杰成：《人民信访史略》，北京经济学院出版社1996年版，第51、82、83页。这一时期各大行政区和省委、省政府一般都设置了专门处理人民群众来信来访的机构和专职干部。到1957年，省、自治区、直辖市以及地、县(市)绝大部分成立了信访机构，多数区、乡人民政府指定了专人兼管信访工作，许多大的企业也陆续开展了处理人民来信来访工作。这一时期，各地信访机构的名称根据自己的情况而定，如信件组、秘书科、问事处、人民接待室、群众服务组等等。
1957年5月28日至31日，中共中央办公厅和国务院秘书厅联合召开了处理人民来信、来访工作会议，即第一次全国信访工作会议。会议讨论了《中国共产党各级党委机关处理人民来信、接待群众来访工作暂行办法（草案）》以及国务院《关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示（草案）》两个文件稿。参见《全国信访工作会议资料汇编》，第3&4页。这次会议设计了信访工作机构的基本框架和工作模式，一些原则和做法沿用至今。
二、信访工作机制的形成
根据毛泽东20世纪50年代初对信访报告的4次批示以及政务院1951年6月7日公布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》(6条)、《中国人民政治协商会议全国委员会暨省、市协商委员会关于处理人民意见的试行办法》(7条)和1953年9月3日中共中央办公厅召开的&接见群众工作会议&等政策条例，确立起我国信访问题处理的最初原则。随着信访法规文件的制定和相关机构的设立，在信访工作的实践中逐步形成了信访工作机制。
（一）规范办信程序。1950年10月29日，中共中央办公厅秘书室报告中，指出&建立起登记、研究、转办、检查、留案等必要的制度，是今后把这项工作做得更认真周到的关键所在&参见《建国以来毛泽东文稿》第1册，中央文献出版社1987年版，第691页。。根据《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》第5条&对于处理人民来信和接见人民的工作，应建立登记、研究、转办、检查、催办、存档等各项制度，并定期总结&参见《中央人民政府法令汇编》（1951年），第23页。的规定，地方政府按照实际情况制定信访工作的规范和政策，完善了信访的程序和制度。如《中共北京市委办公厅处理人民来信来访工作试行细则（草案）》（1956年5月17日）第3节&处理人民来信和接见人民来访的程序&的第7条至第15条详细规定了处理信访的程序，包括收文、登记；拟办；催办；审查回报；答复来信人；立卷和归档；接见人民来访；重要案件排队，分级处理；编写简报等程序。参见《全国信访工作会议资料汇编》，第53&55页。中共中央办公厅、政务院秘书厅对办理信访工作程序是非常重视的，经过几年实践，总结出较为科学的程序。政务院秘书厅根据来信内容的不同，采取不同的办信程序，即：分别处理、综合反映、检查催办、定期总结。参见刁杰成：《人民信访史略》，第60&61页。
（二）分级负责、归口办理。&分级负责、归口内理&是指根据信访人来信来访反映的信访内容，实行按级、按系统分工负责处理。田家英最早把群众来信按内容分门别类，如分为&反映&、&求决&、&建议&、&致敬&、&旧谊&等，并且按轻重缓急依次处理。这是最早的分类，办事人员按类分工负责。参见董边等编《毛泽东与他的秘书田家英》(增订本)，中央文献出版社1996年版，第34页。《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》第2条做了相应的规定：&凡是本机关能够办理的，必须及时办理。需要转交下级机关或其它有关部门办理的，应及时转送，并检查催办。如系上级机关交办者，应及时办理，并于办理后将结果及时回报；若有特殊情况不能及时处理，亦应告知来信本人及原交办机关。&《中央人民政府法令汇编》（1951年），第23&24页。 1954年，国务院设立8个办公室，每个办公室分管不同的部门，如第一办公室（政法办）负责分管内务部、公安部、司法部、监察部和民族事务委员会。这些办公室简称&办&，其管辖范围或系统多简称&口&，如&农林口&、&政法口&等。参见王劲松：《中华人民共和国政府与政治》，中共中央党校出版社1995年版，第81&83页。政务院对有关部委按业务性质归口管理、统一领导、统筹全局，&归口管理&很快运用到信访工作中来。到1954年，&分级负责，归口办理&已逐渐成熟。1951年7月至1954年6月，政务院秘书厅&归口&中央业务部门办理的来信共11136件，占来信总数的345%，&分级&转地方政府办理的9285件，占288%。参见刁杰成：《人民信访史略》，第59页。1957年《国务院关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》颁布，要求&对于群众提出的大量的各种各样的问题，则必须分别归口交办&参见《全国信访工作会议资料汇编》，第37页。，在文件中正式提出&归口交办&的原则。国务院秘书厅先后制定了《关于处理人民来信、来访工作归口交办事项的一些规定》和《对中央机关人民来信、来访归口办理的几点补充意见》，对&归口办理&作了具体规定。
（三）领导重视，专人负责，大家动手。信访制度设立的初衷是为领导与群众之间的联系建立一种制度保障。信访制度创设之初，毛泽东就强调各级领导要高度重视信访工作，在他看来，&不仅中央要重视信访工作，而且各级党政组织也要当作一件大事列上议事日程& 参见中央办公厅、国务院办公厅信访局编《中国信访写真》，中国工人出版社1998年版，第6页。。《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》规定：县(市)以上各级人民政府，均须责成一定部门，在原编制内指定专人，负责处理人民来信，接见人民群众。并要求领导人应&经常地进行检查和指导&参见《中央人民政府法令汇编》（1951年），第23页。。1957年第一次全国信访工作会议着重解决的两个问题之一，就是解决领导重视的问题。会议讨论通过的国务院《关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》第一、三条对&领导重视&做了具体规定，并把&全党重视，大家动手&的指导思想落到实处。参见《全国信访工作会议资料汇编》，第36&37页。为了使领导接见来访群众更有成效，国务院秘书厅制定了《国务院秘书厅处级以上领导同志接见群众的制度》、《接见来访群众工作细则简单介绍》。江西、河南、河北、山东、青海等省较早建立了省长接见日制度，省长、副省长除阅批人民来信外，还定期接见来访群众。一些地方创立了市、县长定期接见人民代表制度。1953年10月，河南南阳地区及淅川、镇平两县先后建立了专员、县长接待日。群众反映：&现在的政府真好，专员、县长都亲自接见我们，并给我们解决问题，要是在旧社会，啥法能见到专员和县长。& 南阳地区信访办公室编《南阳地区信访志》（1988年印），第106&107页。
（四）维护信访秩序，保护信访人正当权利。随着信访制度的建立，信访工作迅速被广大民众认同和接受。《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》鼓励人民群众监督自己的政府和工作人员，对于&人民的来信或要求见面谈话，均应热情接待，负责处理&；并对信访人的权利加以保护，&严禁被控机关或人员采取报复行为；如有报复者，应予以处分，情节严重者并应送司法机关依法惩处&。参见《中央人民政府法令汇编》（1951年），第23&24页。中央多次召开信访会议，专门研究信访中出现的问题，确保信访活动的顺利进行，《人民日报》连续发表社论，深刻地阐述了人民来信来访工作在国家政治生活中的重要地位和作用，严肃批评少数干部对揭发他们错误的人打击报复的行为。参见《中央人民政府政务院命令》，《人民日报》1951年6月8日。《国务院关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》指出：人民群众通过向政府机关写信和要求见面接谈，是&人民的一种权利，是人民监督政府工作的一种方法&，国家机关&一定要保护人民的这种民主权利，倾听人民的意见，接受人民的监督&。参见《全国信访工作会议资料汇编》，第35页。
信访工作顺利开展的同时，也出现了一些问题。从1951年开始，赴京上访的数量开始增多，到1957年形成了建国后的第一次信访高峰。来访人的食宿路费需要有关部门解决，少数&无理取闹&的上访人以及&患精神病&的来访人，长期滞留北京，扰乱正常信访秩序。为了保障信访工作的顺利开展， 1953年9月，中共中央办公厅、政务院秘书厅召开中央机关接见群众来访工作会议，会议重点分析来访问题，明确了对一些问题的处理办法。11月5日，中共中央印发中央办公厅《关于北京各中央机关接见群众工作问题向中央的报告》，提出了5条处理原则，即：群众的正当要求应负责解决；凡不能解决的问题，应耐心解释；中央专管部门已经解决了的问题，如无原则错误一般应当维护原议；对无理取闹者，要分别处理；对来京上访人的招待、路费等问题，应有统一处理原则。参见邹守卫：《信访工作概论》，南方出版社2007年版，第20页。为了维护来访人的合法权益，解决接待工作中比较突出的、共同性的问题，在调查研究的基础上，有关信访部门分别制定了某些专门问题的处理办法。这些办法的草稿写好后，国务院秘书厅多次召集会议，进行讨论、修改。1957年5月1日，国务院秘书厅印发各单位试行，经第一次全国信访工作会议讨论后，正式印发各机关执行，对处理来访问题起了规范和促进作用。这些文件是：内务部、北京市民政局《关于解决来访群众食、宿、路费的暂行办法》；国务院秘书厅、最高人民检察院、北京市公安局《关于中央机关、北京市机关接待群众来访中处理无理取闹分子的暂行办法》；铁道部《关于防止来访人骗卖车票的暂行办法》等。参见刁杰成：《人民信访史略》，第95页。
三、信访制度创建形成的原因分析
当代意义的信访制度形成于建国之后不久，为什么信访制度会在这一时期形成？毛泽东说：&世界上的事情是复杂的，是由各方面的因素决定的。看问题要从各方面去看，不能只从单方面看。&《毛泽东选集》第4卷，人民出版社1991年版，第1157页。信访制度既是中国特色的产物，也是中国特色的反映，信访和其他社会现象一样，有它产生、发展所依赖的社会历史条件。
（一）群众路线是信访制度形成的政治基础。建立信访制度是党的群众路线发展的必然结果。在战争年代，正是由于很好地坚持了群众路线，才取得了革命的胜利。信访是党和政府联系群众的重要方式，它在常规的沟通渠道之外，开辟了一条普通群众和党政机关尤其是党政机关的高级领导人进行联系的便捷途径，&处理人民来信是共产党和人民政府联系群众的一种重要方法，不是临时的突击任务&参见《把处理人民来信工作向前推进一步》，《人民日报》1953年11月2日。。信访制度是贯彻和实践群众路线的具体体现，是党的群众路线在新的历史条件下的制度化，信访制度的实施使党和政府在新的历史时期拥有了更为广泛的牢固的群众基础。
（二）正确处理人民内部矛盾是信访制度建立的理论依据。从1949年到1957年，在中共中央、国务院的重视下，信访工作作为一项经常性工作被列入了议事日程，中共中央关于信访工作的方针、原则得到了贯彻落实。作为一项治理策略，它是克服官僚主义的监督方法；作为一项决策机制，它是体察民情，倾听民意的民主管道；作为一种纠纷解决方法，它是正确处理人民内部矛盾的具体体现。
1957年2月27日，毛泽东在最高国务会议第十一次（扩大）会议上的讲话，比较系统地提出了&正确处理人民内部矛盾&的重要思想。毛泽东关于两类矛盾的划分理论对新中国成立以来政治法律制度的影响是相当深远的。建国初期新生的革命政权面临着各种困难和压力，需要通过信访的方式补充民主管理机制的不足，这种&创造并非是毫无实践基础的玄想式创造&&是对实践经验的总结& 参见施付阳：《信访制度：去留两徘徊》，中国法院网2008年6月15日。与其他法律制度一样，作为一种政治动员和矛盾解决方式的信访制度也受到人民内部矛盾理论的深刻影响，并被整合到这一宏观目标实现的系统中来。信访是中国共产党设计的一种处理人民内部矛盾的制度，事实证明其效果是明显和积极的。参见李宏勃：《法制现代化进程中的人民信访》，清华大学出版社2007年版，第119页。&
（三）反对官僚主义是信访制度存在的现实需求。在新中国成立初期，党的领导人就十分警惕党员干部的腐败和官僚化问题，并十分注意对党员干部的监督，防止其腐败堕落、脱离群众。信访制度是党发动人民群众监督地方基层干部的有效手段和途径。在中共七届二中全会上，毛泽东曾告诫全党&务必使同志们继续地保持谦虚、谨慎、不骄、不躁的作风，务必使同志们继续地保持艰苦奋斗的作风&，防止官僚主义的产生和&资产阶级裹着糖衣的炮弹&的袭击。①人民来信来访是克服官僚主义必不可少的武器。1953年1月5日，毛泽东在党内指示《反对官僚主义、命令主义和违法乱纪》中对官僚主义进行了有力批判，并要求结合整党建党及其它工作，从处理人民来信工作入手，检查一次官僚主义、命令主义和违法乱纪分子的情况，并向他们展开坚决的斗争。②《人民日报》也发表了一系列社论批判官僚主义，鼓励人民信访。
来信来访中，反映了某些地区对党和政府的政策法令的贯彻执行情况。这些情况有助于中央领导机关、领导同志直接了解群众的要求和意见，并成为指导工作、制定政策的依据。例如解放初期实行减轻大专院校课程负担，改善学生生活，开展反对官僚主义、命令主义和违法乱纪的斗争（即&新三反&）以及其他重要政策，许多都是根据人民来信反映的意见和建议制定的。③据不完全统计，从1951年7月到1954年6月这三年中，中共中央、政务院、中央有关部门根据人民来信或参考人民来信制定了13项政策，如：《关于废除招考工作人员及学员时不收孕妇规定的通知》、《劝止农民盲目流入城镇的指示》、《关于解决工资制工作人员多子女困难问题的通知》、《应立即在学校中停止反官僚主义、反命令主义、反违法乱纪斗争的几项指示》、《关于适当解决小学、幼稚园教职工福利的几项原则规定》等。④
1957年6月26日，周恩来在一届人大四次会议的政府工作报告中指出：&我国公民经常通过人民代表、监察机关、人民团体、报纸刊物对政府各方面的工作提出批评和建议，也常常直接用来信来访的形式向各级领导机关申述意见。我们的国家机关正是通过这些办法，经常听取群众的意见来改进自己的工作。&⑤中国共产党创建的人民信访制度，调动了群众的政治热情，团结和凝聚了各界力量，成为具有中国特色的社会主义政治制度之一。
①参见《毛泽东选集》第4卷，第1438&1439页。
②参见《毛泽东选集》第5卷，人民出版社1977年版，第73页。
③董边等编《毛泽东和他的秘书田家英》（增订本），第38页。
④参见刁杰成：《人民信访史略》，第68页。
⑤《人民日报》1957年6月27日。
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新中国六十年信访制度的历史考察
　　原载《中共党史研究》2009年第11期
　　摘要：信访制度是中国特有社会主义政治制度之一，创建于新中国成立伊始，1957年正式形成。此后，随着国家政治经济的发展，经历了信访情势的变化与制度调整、信访制度的破坏与以特殊方式的开展、信访制度恢复重建以及信访制度的功能转换和制度完善四个阶段。当前，信访制度发展进入一个新阶段，信访工作是构建社会主义和谐社会的基础工作，是党的群众工作的重要组成部分，是以改善民生为重点的社会建设的重要内容。
　　信访制度是中国特有社会主义政治制度。60年来，信访制度始终围绕中心、服务大局，为开创中国特色社会主义事业发挥了不可替代的重要作用。系统地考察信访制度历史演进历程，探讨其发展规律，对于深化信访制度改革，化解矛盾纠纷，推进社会主义和谐社会建设有着重要的意义。
　　一、新中国信访制度的创建（年）
　　新中国成立伊始，广大人民群众怀着对新生政权的极大信任和热情，通过写信和来访的方式反映各种问题，积极参与国家管理和建设。日，中共中央办公厅秘书室就当年一至三月处理群众来信的情形向毛泽东主席报告：1月来信4680封，2月3544封，3月11436封。这些来信反映的问题，是以有关抗美援朝、土地改革和镇压反革命三大问题为最多。[1]1956年，社会主义制度建立，层出不穷的人民内部矛盾日渐显现，到1957年出现了建国后的第一次信访高潮。这一时期各级党政机关受理来信来访数量呈持续上升趋势，信访内容多和当时的政治运动、中心工作和各项政策法令及生产形势相关。
　　信访形势的发展，迫切要求设立处理信访工作的专门机构，制定规章制度，以规范信访工作。1950年初，中共中央办公厅秘书室成立，专门负责处理群众写给毛泽东等中央领导同志的信件。[2]群众写给政府的信件有中央人民政府委员会办公厅、政务院秘书厅和总理办公室三个部门分别处理。1951年3月，政务院秘书厅成立了“群众信件组”，所有的群众来信都有该组专门处理。日，毛泽东对中共中央办公厅秘书室关于处理群众来信情况的报告作以批示：“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事情看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义态度”。[3]这一批示指明了信访工作的性质和主要功能，成为信访工作制度化建设的开端。信访工作从性质上是党委、政府的“秘书型”工作，信访制度的主要功能是加强同人民群众的联系、克服官僚主义。
　　日，政务院颁发《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》。[4]这个仅有六条内容的简要“决定”，是第一部规范信访活动和信访工作的行政法规，为信访制度在全国的建立和发展起到了决定性和示范性作用，是我国信访工作制度化的初步尝试。《决定》颁布后，全国各地普遍开始加强信访工作，制定了一系列有关信访工作的指示、办法等规章[5]，规范和完善信访工作制度。这一时期，“分级负责，归口办理”的信访办理原则逐渐形成，许多县建立了县长、书记接见群众来访日制度，定期接见来访群众。同时，党政机关、企事业单位也逐步设置和健全信访机构，增加专、兼职信访干部。从1951年7月到1954年6月，中央人民政府各部委和中直机关有12个部门设立了接待室、人民信件组等专门机构。许多大行政区、省、自治区和市先后设置了处理人民来信来访的专门机构，配备了专职干部。[6]1952年以后，县级机关普遍建立信访机构，配备专、兼职信访干部。1954年至1957年，来信来访猛增，信访机构进一步完善。
　　-31日，召开了全国第一次信访工作会议，会议通过了《中国共产党各级党委机关处理人民来信、接待群众来访工作暂行办法》以及国务院《关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示（草案）》两个文件。[7]文件中第一次把信访看作是群众的民主权利，信访工作被正式纳入到法规制度体系之中。
　　共和国建立之初，蓝图初绘，创业维艰，面对政权建设和经济建设中存在的新老问题，面对党内出现的官僚主义现象，共和国政权迅速创建了人民信访制度，极大地调动了群众的政治热情，团结和凝聚了各界力量，推进了各项事业的顺利进行。
　　二、信访情势的变化与制度调整（年）
　　1957年后，国家政治形势发生剧烈变化，“左”的错误已波及到很多方面，人民群众的来信来访显著减少，信访工作出现了严重的滑坡。1961年，中央对国民经济进行了调整，工农业生产逐步恢复，信访活动又重新活跃起来。2月8日，中央机关信访工作会议召开，传达刘少奇的指示：人民来信很重要；对于来信要分类分析，区别情况进行处理。习仲勋要求，今后的做法“首先要建立和健全制度。信访工作要经常抓，要有汇报制度”。[8]日，中共中央、国务院联名下达的《关于加强人民来信来访工作的通知》，进一步明确了信访功能，处理信访是各级国家机关一项经常性的政治任务。这是党政最高领导机关第一次联名颁发、规格最高的一个文件，对信访制度建设产生了重要的作用和巨大的影响。
　　这一时期，信访制度建设又有了新的发展。在信访干部配备、信访机构设置和领导重视方面越来越符合客观现实，指导思想也一次比一次深化。1951年《关于处理人民来信和接见人民来访工作的决定》规定：县（市）以上各级人民政府“在原编制内指定专人”做信访工作，并“设立问事处，或接待室”。[9]1957年《关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》中规定县以上人民委员会“一定要有专职人员”、“专职机构”处理信访工作。1963年《关于加强人民来信来访工作的通知》中再次重申专人做信访工作的规定“应当仍然有效”。从“专人”到“专职”，表明信访机构已从临时性的应急机制转变为常设机构。在领导重视方面，也做出了更加明确具体的规定。1957年，国务院《关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》要求各级政府机关“都必须有一个领导人亲自掌管机关的处理人民来信和接待人民来访工作”。[10]1963年《国家机关处理人民来信和接待人民来访工作条例》则要求“各级国家机关，对于本机关的人民来信来访工作，应当作为一项重要工作，列入本机关领导的议事日程”，并且“指定一位领导干部具体掌管人民来信来访工作”。[11]从要求领导同志“过问”到亲自“处理”，再提到会议上研究，信访工作越来越受到重视。
　　在信访办理实践中，逐步形成了“多办少转”的信访办理制度。日，习仲勋在全国信访工作会议上讲话，对“转办方法”作了详细说明。[12]日，中央机关信访工作会议传达刘少奇对信访工作的指示：“信写到哪一级，只能哪一级拆看。”[13]1963年《关于加强人民来信来访工作的通知》明确规定了省、地应当力求“多办少转”，县一般应当是“只办不转”的处理原则。1964年初，国务院秘书厅对建国十多年来信访工作中行之有效的做法加以总结，写出了《人民来信来访工作的基本经验》。此时，信访工作已经摆脱了就事论事，开始从理论上进行探讨，标志着信访工作发展到了一个新的阶段。
　　三、信访制度的破坏与特殊方式的开展
　　1966年，“文化大革命”发生，大多数信访机构处于瘫痪、半瘫痪状态，有的被撤销、解散，有的被降格为信访组，全国的信访工作基本上处于停滞和半停滞状态。在当时十分混乱的情况下，许多信息渠道失灵，信访部门成为中央了解运动、生产、民情的重要信息来源之一，信访工作以特殊的方式仍有所开展。日，国务院秘书厅信访室成立了“总理亲启信办理小组”，一直工作到1972年初。在艰难的政治环境中，周恩来通过信访渠道采取了一些力所能及的措施，保护无辜受害的同志，改善被审查人员的生活待遇，加速落实政策工作。日，周恩来在中央办公厅秘书局信访处报送的《关于群众向中央写信遭受打击报复情况的报告》上批示，要中央办公厅“代中央拟一内部通报电稿，发给各省、市、自治区各级革委会，要求各级负责人引起注意。如违，应予以纪律处分。”日，周恩来对新疆来访人热合曼反映的问题作出两次批示，批评指出：各级机关官僚主义、不负责任的习气甚深。要求对上访确有困难者，应予负责解决，一竿子到底。此外，必须追究基层落实情况，务使受害者或有问题不能解决者来信保证得到解决为止。[14]
　　日，《人民日报》发表《惩前毖后，治病救人》社论。这是经周恩来亲自审阅修改过的。[15]社论强调，对一切犯错误的同志，都要坚持“团结——批评——团结”的方针。并指出：“经过长期革命斗争锻炼的老干部是党的宝贵财富。”1972年上半年，国务院办公室会同有关部门研究制定了《关于被审查的干部和家属来信处理办法》和《关于军队干部问题来信的处理意见》，迅速解决了一大批党政军中的中、高级干部问题，也为后来落实干部政策问题打下了基础，创造了经验。日，中共中央办公厅、国务院办公室、总政治部、公安部召集有关部门负责人会议，对信访工作中经常遇到的重大的、突出的七个政策性问题：定性问题，非正常死亡问题，开除、退职问题，遣返、疏散问题，工资、劳保、优抚、救济问题，户口迁移问题和“可以教育好子女”的家庭出身问题提出了解决办法，作出了相应的规定。[16]日，中共中央转发中央办公厅、国务院办公室、总政治部和公安部《关于加强信访工作和维护首都治安的报告》，报告要求加强对信访工作的领导，健全信访机构，对来信来访的处理，要严格区分和正确处理类不同性质的矛盾，维护首都良好的社会秩序。[17]此后一些地方逐渐恢复或建立了信访机构。
　　这一时期的信访体制基本上沿用过去形成的模式，没有实质性的变化和改善，信访部门一直处于忙乱应付之中。1972年后，情况虽有好转，但原有的规章制度已不适用，新的工作秩序又没建立起来，始终处于维持、应付状况。
　　四、信访制度的恢复与重建（年）
　　“文化大革命”结束后，来信来访数量成倍增长，要求平反冤假错案、落实政策。1979年至1981年出现了1949年以来30年从未有过的来信数量最多、上访人数最多的现象。1978年1月胡耀邦到中组部安排就绪的第一个月，每天就有几百人到中组部上访，全月来信达6麻袋。[18]日至10月5日，第二次全国信访工作会议召开。会议讨论、印发、交流了中央和有关部门、省市制定的具体政策草稿，涉及遣返遗留、上山下乡、城市私有房产、平反后的工资工龄、成份出身、户口等近十个具有普遍性的政策问题，为会后各地政策的正式出台奠定了基础。这些政策文件为以后三年的大规模平反运动确立了标准和政策依据。[19]
　　十一届三中全会之后，信访制度建设开始迅速步入正常发展的轨道。日，中央机关处理上访问题领导小组成立，从中央机关抽调1000名干部，分三批赶赴各省、自治区、直辖市，协助处理上访工作。其后仅1个多月，国家机关和各省市区陆续成立信访工作领导小组，地、市、县也随之成立了信访工作领导小组，均由领导同志组成。据统计，全国约抽调了20万干部和中央机关的千人检查组一同深入到基层，解决上访人的要求和问题，其声势之浩大和解决问题之多都是前所未有的。[20]1980年9月，撤销中共中央办公厅和国务院办公厅人民来访联合接待室，中共中央办公厅、全国人大常委会办公厅和国务院办公厅分别成立人民来访接待机构。根据形势的变化，各地信访机构也做了相应的调整。一些大中型企业也都建立了较强的信访工作领导班子和信访网络。领导负责制度、办案责任制、报告制度；信访登记、转办、交办、检查、催办、记录、立档、统计、总结、回报以及保密制度等等一系列信访制度得以迅速恢复发展，并逐步建立健全。1980年，国务院颁布了《关于维护信访秩序的几项规定》[21]，开始加强对信访秩序的治理。1982年，《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》颁布，驱逐城市中流浪人员。很快，这项制度就被扩大化了，收容遣送的对象包括上访者以及外来劳工。通过制定管理办法，中央政府获得了司法权限以外的准司法权力，信访部门对异常上访人的收容遣返合法化、制度化了。一直到2003年被废止，收容遣送制度在信访治理中扮演了重要角色。
　　日至27日，第三次全国信访工作会议在北京召开，通过了《当前信访工作形势和今后的任务》和《党政机关信访工作暂行条例（草案）》两个文件。[22]《暂行条例》共分6章21条，明确了“分级负责、归口办理”、“依法办信访”、“件件有着落、有结果”的原则，规定了县以上各级党政机关都必须设置信访机构，使信访机构成为党政部门的一个常设性部门。由于当时信访工作几乎上无法可依，《暂行条例》实际上担当了行政法规的角色，具有相当的约束力和强制力。这部准行政法规已经具备了信访条例的雏形，具有开创性，为后来制定信访条例提供了宝贵的立法经验。
　　到1982年，全国大规模的平反冤假错案工作基本结束。这一时期，信访工作从国家政治生活的边缘走到了中心位置，既是信访工作的辉煌时期，又是信访制度建设的过渡转型时期。
　　五、信访制度的功能转换和制度完善（年）
　　改革开放之后，随着国家政治、经济形势的迅速好转和各项政策的逐步落实，信访内容发生了很大变化，要求平反冤假错案的来信来访已明显减少，关于改革和四化建设的建议日益增多。信访制度的功能也逐渐有了新的定位：为促进改革开放和经济建设服务。
　　1982年2月，第三次全国信访工作会议审议修改了《当前的信访工作形势和今后的任务》，一定要“努力把信访工作这件大事办得更好、更有成效，为建设社会主义物质文明和精神文明作出新的贡献。”[23]日，中共中央办公厅和国务院办公厅联合颁发的《关于加强信访工作的通知》指出，当前信访工作担负的主要任务就是为党的中心工作服务。[24]同年5月15日至21日，召开了全国信访工作座谈会，习仲勋指出“我们要根据党的路线、国家的任务，把信访工作建设、加强好”，做信访工作的同志“要努力为”七五“计划服务，为改革服务”。[25]日至11月2日，第四次全国信访工作会议召开。会议要求进一步加强对信访工作的领导，为改革、发展、稳定，为建设有中国特色的社会主义事业做出新的更大的贡献。[26]
　　各级信访部门面对改革开放以来出现的新问题、新情况，积极探讨、开拓创新，开创了信访工作体制新局面。日至5日，国务院办公厅信访局在沈阳市召开现场会，推广沈阳市信访部门文明接待群众来信来访的经验。[27]1988年2月中共中央办公厅、国务院办公厅转发关于16省、市信访工作座谈会纪要，要求各级信访部门牢固树立人民当家作主的思想，文明接待，认真办信，保证信访渠道畅通，为群众提建议、诉委屈和实施民主监督创造方便条件。[28]为了适应改革开放的新形势，鼓励广大群众积极参政议政，许多中央机关和地方人民政府，先后建立了人民建议征集制度。1988年山西省最早实行人民建议征集制度，并设立专门机构做这项工作。紧接着，河北省、北京市、沈阳市、黑龙江省等许多地方和民政部等国家机关设立了类似“人民建议征集办公室”等机构。在信访工作中，新问题新情况不断涌现，信访活动空前活跃，出现了各种形式的跨地区跨部门的信访工作交流。这一时期，各地各部门因地制宜地采用了办大专班、短期培训班、以会代培或系列讲座等办法，普遍地开展了对信访干部的培训。据不完全统计，受训人约有10万多人。地方各部门的专兼职信访干部中，大专以上学历占68%，中央部委专兼职信访干部中，大专以上学历占82%.[29]同时，信访理论研究普遍、深入地开展起来，许多地方成立了信访学会、协会和理论研究会。–20日，首届全国信访工作理论研讨会于在北京召开，对信访工作的认识已从感性阶段向理性阶段迈进了一大步。[30]
　　日，建国后第一部严格意义的信访行政法规（即《信访条例》）正式颁布。1995年《信访条例》虽然只是一部行政法规，在中国多元法律体系中处于第三效力等级，但是由于中国现实情况中党政合一的事实，所以《条例》不仅对政府部门的信访活动有效，而且对人大、司法、党的机构和其它社会组织的信访活动也具有事实上的约束力，因此该条例是当代中国信访活动的基本法。[31]《信访条例》的颁布实施是建立社会主义市场经济体制和信访形势发展的需要，是信访制度法制化、规范化和程序化的重要进展。
　　经过20世纪90年代的不断深化改革和建设，20世纪末，我国已初步建立了社会主义市场经济体制。社会主义市场经济体制的建立带来了整个社会的巨大经济变革和利益的重大调整，在这一社会体制转轨、经济成分日益多元化的巨大变革过程中，各类社会矛盾和利益冲突日益加剧，信访总量持续上升，信访内容反映的问题相对集中、政策性、群体性问题突出，信访诉求形式日趋激烈。随着“依法治国”的理念的提出，信访制度建设进入了一个依法治理与制度创新的全新时期。
　　日到29日，全国第五次信访工作会议在北京举行，会议确定今后五年要重点抓好六个方面的工作。[32]日，中共第十六届中央委员会第四次全体会议通过《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，要求“健全正确处理人民内部矛盾的工作机制，完善信访工作责任制，综合运用政策、法律、经济、行政等手段和教育、协商、调解等方法，依法及时合理地处理群众反映的问题”。
　　面临着信访形势的日趋严峻，国家高度重视信访工作，提高了信访部门的规格和地位。日，中办、国办以厅发[2000]5号文件颁发了《国家信访局职能配置、内设机构和人员编制规定》，将中办国办信访局更名为国家信访局，升格为副部级单位。[33]截至2004年底，全国31个省（区、市）省级信访工作机构中，有19个为正厅级，其中有的由省委或者省政府副秘书长兼任信访局长。大部分县建立了基层信访工作机构，一些乡镇设有专职或兼职信访干部负责信访工作，基本上形成了“纵向到底、横向到边”的信访工作网络。2003年3月，在广州工作的27岁大学生孙志刚因没有随身带暂住证而被广州公安黄村派出所收容并于3日后遭殴打致死。“孙志刚事件”经过媒体报道，引起了全国各地乃至海外各界人士的强烈反响。为从根本上解决城市生活无着的流浪乞讨人员的问题，完善社会救助制度和相关法规，6月20日，温家宝总理签署第381号国务院令，自8月1日起公布施行《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，同时废止1982年国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。[34]7月16日，民政部第三次部务会议通过《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》，自日起施行。[35]《实施细则》的实行，使《救助管理办法》的内容落到实处，更具有操作性。2004年8月，为进一步加大处理解决信访问题的力度，中共中央、国务院建立了处理信访突出问题及群体性事件联席会议制度（简称联席会议）。此后，各省、市、县也相继建立了由党委、政府负责同志牵头、主要职能部门负责同志参加的处理信访突出问题及群体性事件联席会议制度。各地各部门在化解信访难题工作中，勇于创新，努力探索新思路、新模式、新方法，在实践中创造了许多行之有效的信访办理新形式，如人大监督、信访听证、下访、接访等。这些信访工作经验的宣传和传播，不同程度地渗透、影响着其它地方信访工作的发展方向和工作格局的变化，推进信访制度改革的进一步深化和完善。
　　2003年收容遣送制度废止，导致“信访洪峰”的出现，信访成为一个突出的社会问题。信访制度引起了社会各界的广泛关注，信访制度的存废成为当时争论的焦点，大致有三种观点：彻底改革（废除）信访制度、改良（规范）信访制度和强化信访制度。弱化信访制度，其实质是着眼于建设现代法治国家，推进中国政治文明；强化信访制度的实质是着眼于中国长期的人治现实，在不触动政治体制改革的前提下提高信访效率。在激励的争论中，日国务院第76次常务会议通过了新修订的《信访条例》，决策者既不弱化信访制度，也不强化信访制度，而是在现有的条件下“规范信访制度”。在这种规范中，新修订的《信访条例》呈现出了一些“新亮点”。[36]新修订的《信访条例》内涵丰富，针对性和可操作性比较强，充分体现了以人为本的理念和全心全意为人民服务的宗旨，体现了民主与法制的精神，体现了构建社会主义和谐社会的要求。2005年《信访条例》是学界和政界讨论取得的重大成果，也是渐进地改革信访制度迈出的重要的一步。
　　六、信访制度发展的新阶段（2006年至今）
　　随着改革的深化和利益格局的调整，我国已进入改革发展的关键时期，信访工作也遇到了许多新情况、新矛盾、新问题，社会矛盾增加，热点、难点、焦点问题增多。2006年10月，中共十六届六中全会在对构建社会主义和谐社会的整体部署中对信访工作“统筹协调各方面利益关系，妥善处理社会矛盾”方面提出了新的更高的要求，确立了信访工作在构建和谐社会中的基础性地位，赋予了新的职责任务。日，中共中央、国务院颁发《关于进一步加强新时期信访工作的意见》并召开了第六次全国信访工作会议，进一步为信访工作的指明了发展方向。《意见》明确新时期信访工作的定位是：信访工作是党和政府的一项重要工作，是构建社会主义和谐社会的基础性工作，是党的群众工作的重要组成部分。[37]2007年10月，中共十七大召开，从加快推进以改善民生为重点的社会建设的高度，强调“要妥善处理人民内部矛盾，完善信访制度，健全党和政府主导的维护群众权益机制。”[38]当前，信访制度发展进入一个新阶段，信访工作是构建社会主义和谐社会的基础工作，是党的群众工作的重要组成部分，是以改善民生为重点的社会建设的重要内容。
　　在社会转型、矛盾多发的形势下，信访问题已不是某一个部门的工作，而是关系全局、牵涉各方的工作，仅仅依靠信访部门自身，是根本不可能解决所有的信访问题。做好新时期的信访工作，必须站在党和国家工作全局的高度，把信访工作放在中国特色社会主义伟大事业的总体布局中去认识、去思考、去谋划，与时俱进，创建中国特色的信访制度。
　　发展：从根本上解决信访问题的宏观思考
　　当前信访问题信访问题突出，这是带有全局性的问题，是与我国社会大变革、大转型进程相伴随的特有现象，有着鲜明的时代性和阶段性特征。要根本解决信访问题，化解矛盾纠纷，实际就是只有大力推进和谐社会建设，才有可能从根本上解决信访问题，甚至于彻底消除信访问题产生的根源。这就必须通过大力发展生产力来不断增强物质基础，通过发展社会主义民主不断加强政治保证，通过发展社会主义先进文化来不断巩固智力支持和精神支撑。
　　借鉴：总结、学习、汲取国内外各种经验教训
　　古代信访制度是当代信访制度的逻辑起点，其中很多元素值得我们今天借鉴。当然，也应该看到，古代信访与现代信访既有历史的文化血缘联系，在其形似的表象下又有本质的区别。正如英国资本主义的立法，是把“旧的封建法权形式的很大一部分保存下来，并且赋予这种形式以资产阶级的内容甚至直接给封建的名称加上资产阶级的含义”[39]，建设中国特色的信访制度也必须汲取传统信访制度的合理内核，结合当前实际，然后加以改革创新。创建中国特色的信访制度，还必须认真总结信访制度六十年来发展的正反经验。六十年来，信访制度从无到有，从靠领导批条子到规范化制度化法制化，在伟大的社会主义建设进程中发挥着重大的作用。同时，信访活动长期与政治运动相伴随，致使信访工作正误交织，教训也极为深刻。
　　建设中国特色信访制度，既充分借鉴国内信访工作中的新举措、新思路、新经验，也要借鉴国外的有益做法。共和国成立后，曾介绍过苏联的信访活动，《人民日报》多次报道列宁如何接待人民来访的故事。[40]20世纪初，监察专员制度开始迅速在世界各国传播。1978年，国际监察专员协会成立，各大洲也相继成立了地区监察专业协会。1993年，欧盟设立监察专员署，受理欧盟公民对官僚的投诉，成为第一个跨国监察机构。[41]国外类似制度的实践为我国信访制度的完善和研究提供了有益借鉴，
　　深化：立足现实，深化改革，走法治化道路
　　信访问题不只是信访部门的事情，仅仅依靠信访部门自身，是根本不可能解决所有信访问题。解决信访必须从深化信访制度改革入手，从当前实际出发，着力抓好以下几个方面：
　　一是分流。就信访制度本身来说，它实际上承载了太多的重任。一些本应该通过其它渠道表达民意的政治参与方式，却因为其它渠道的不畅而全部拥挤在信访这个渠道中，从而造成信访渠道的堵塞和无效就在情理之中了。鉴于目前我国各级党政机关、人大、司法都设有相应的信访机构，应充分利用现有的资源进行整合，引导群众根据不同诉求选择不同救济渠道，从而将大量的社会矛盾和纠纷进行合理分流。
　　二是整合。信访中的问题，有的涉及到几个部门或地区，信访部门虽然是个综合部门，但它不能把什么问题都包揽下来。现行的信访工作体制机构庞杂繁多，归口不一。中央信访机构与中央各部门及地方信访机构之间没有严格意义上的隶属关系，中央信访机构对地方、中央直属部门的信访机构之间的管制协调能力十分有限，缺乏强制约束力。除党政机关、审判、检察机关外，工、青、妇等群众组织也都设有信访机构。此外，军队、新闻单位也设有专职信访机构，其工作程序原则与党政机关无异。2005年《信访条例》和中共中央、国务院于2007年3月颁发了《关于进一步加强新时期信访工作的意见》，明确指出：新时期信访工作，要构建“统一领导、部门协调，统筹兼顾、标本兼治，各负其责、齐抓共管”的信访工作大格局。[42]各地各部门积极探索，不断提高信访工作效率和管理水平，推动了信访工作新格局的进一步形成。
　　三是走法治化道路。信访制度六十年的发展史，是一部积极探索、规范操作，逐步走上制度化、规范化、法制化建设的历史。“以法治访”是“依法治国”方略的具体体现，是依法行政的重要内容，也是我国信访制度改革的基本方向。中国政治体制改革的成功经验表明，信访制度改革必须立足于中国的历史和现实，走法治化道路是深化和完善信访制度改革的根本途径。
　　60年来，信访制度随着国家的政治经济的发展而变化，始终围绕中心、服务大局，为开创中国特色社会主义事业做出了重要贡献。实践永无止境，创新永无止境，研究永无止境，从历史的角度探讨信访制度昔日的辉煌和今日的困境，寻求信访制度变迁的过程及其所遇困难的根源，对当前信访制度的改革具有极其重要的现实意义。
　　[1]《中共中央办公厅秘书室关于处理群众来信的报告》，《建国以来重要文献选编》第2册，中央文献出版社，1992年，第266-267页。
　　[2]中国行政管理学会信访分会编：《信访学概论》，中国方正出版社，2005年，第12页。
　　[3]《必须重视人民群众来信》，《毛泽东文集》（第六卷），人民出版社，1999年，第164页。
　　[4]中央人民政府法制委员会编：《中央人民政府法令汇编》（1951年），法律出版社，1982年，第23-24页。
　　[5]参见中共中央办公厅、国务院办公厅信访局编印：《全国信访工作会议资料汇编》，1989年，第50-67页。
　　[6]《信访学概论》，中国方正出版社，2005年，第13页。
　　[7]中共中央办公厅、国务院办公厅编：《全国信访工作会议资料汇编》，1989年印，第3页。
　　[8]刁杰成：《人民信访史略》，北京经济学院出版社，1996年，第158-161页。
　　[9]中央人民政府法制委员会编：《中央人民政府法令汇编》（1951年），法律出版社1982年版，第23页。
　　[10]《国务院关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》，日。
　　[11]《国家机关处理人民来信和接待人民来访工作条例（草稿）》，日。
　　[12]《在全国来信来访工作会议上的讲话》（日），《习仲勋文选》，中央文献出版社，1995年，第252页。
　　[13]《刘少奇年谱》下卷，中央文献出版社，1996年，第503页。
　　[14]《周恩来年谱（）》下卷，中央文献出版社，1997年，第607-608页。
　　[15]《周恩来年谱（）》下卷，中央文献出版社，1997年，第520-521页。
　　[16]刁杰成：《周恩来与“文革”中的信访工作》，《当代中国史研究》1998年第2期，第76-77页。
　　[17]《关于加强信访工作和维护首都治安的报告》，中发[1972]45号文件。
　　[18]戴煌：《胡耀邦与平反冤假错案》，中国工人出版社，2004年，第55页。
　　[19]中央办公厅、国务院办公厅信访局编印：《全国信访工作会议资料汇编》，1989年，第157-158页。
　　[20]刁杰成：《人民信访史略》，北京经济学院出版社，1996年，第236-238页。
　　[21]商业部办公厅编：《信访工作政策选编》，1987年，第6页。
　　[22]中央办公厅、国务院办公厅信访局编印：《全国信访工作会议资料汇编》，1989年，第399-400页。
　　[23]中央办公厅、国务院办公厅信访局编印：《全国信访工作会议资料汇编》，1989年，第417-418页。
　　[24]中办发[1986]8号文件，商业部办公厅编：《信访工作政策选编》，1987年，第37-38页。
　　[25]《习仲勋在全国信访工作座谈会上的讲话》（日），《全国信访工作会议资料汇编》，1989年，第580页。
　　[26]《人民日报》日第1版。
　　[27]《提倡文明接待群众来信来访，国务院办公厅信访局召开现场会推广沈阳市信访部门经验》，《人民日报》日第4版。
　　[28]《人民日报》日第4版。
　　[29]文井：《平凡之中铸辉煌——13年来全国信访工作回顾》，《人民信访》2002年第11-12期，第33页。
　　[30]《首届全国信访工作理论研讨会论文集》，中国检察出版社，1992年。
　　[31]李宏勃：《法制现代化进程中的人民信访》，清华大学出版社，2007年，第142页。
　　[32]《人民日报》日第1版。
　　[33]《人民信访》2000年第2期，第9页。
　　[34]《人民日报》日第1版。
　　[35]《人民日报》日第5版
　　[36]参见刘武俊：《解读〈信访条例〉的新亮点》，《学习时报》日。
　　[37]中共中央国务院颁发《关于进一步加强新时期信访工作的意见》，《人民日报》日第1版。
　　[38]参见《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》（胡锦涛同志代表第十六届中央委员会向大会作的报告），《人民日报》日。
　　[39]《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社，1995年，第248页。
　　[40]《列宁怎样对待群众来信来访工作》，《人民日报》日，第3版；《要倾听群众的呼声——列宁重视信访工作的故事》，《人民日报》日，第3版。
　　[41]金国华、汤啸天主编：《信访制度改革研究》，法律出版社，2007年，第25页。
　　[42]《中共中央国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见》，《人民日报》日。
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本文收入文库时间为2010年12月。
文章来源：原载《中共党史研究》2009年第11期
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