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专家：如何处理好新形势下农民和土地的关系？
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专家：如何处理好新形势下农民和土地的关系？日 11:48
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■只有严格限定公益性征地范围，作为非公益性用地来源的农地才能够入市，二者必然形成一个互为消长的过程；而城乡统一的建设用地市场的形成，不仅涉及征地制度的改革，也涉及城市土地所有制结构的调整。只有深化土地制度改革，让农村集体土地(包括农地和建设用地特别是宅基地)在符合城乡统一规划的前提下，与城市国有建设用地同地同权同价，才能让农村集体土地的价值得到实现，让农民真正分享到工业化城市化所带来的土地增值。农村宅基地的流转，包括抵押、出租和转让，到底是保护还是伤害农民利益，要由农民说了算。近期，习近平总书记在小岗村主持召开的农村改革座谈会上指出：“新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民和土地的关系。”那么，在我国经济发展进入“新常态”“四个全面战略布局”和“五位一体整体布局”全面展开，全面建成小康社会以及扶贫攻坚进入决胜阶段，经济、政治、社会、文化、生态体制改革全面深化，特别是供给侧结构性改革提到重要议事日程的新形势下，该如何处理好农民和土地的关系呢？“三块地”改革要三位一体地整体推进我国的土地制度是一个整体，从宪法有关城乡土地所有制的规定，到土地管理法禁止使用国有土地以外的土地从事房地产开发，再到国务院严禁小产权房合法交易，从上到下形成了一个逻辑一致的法律法规体系，土地制度改革可以说牵一发而动全身。首先，关于征地制度改革，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)和中共中央、国务院《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》(以下简称《意见》)都强调，“要缩小土地征收范围，探索制定土地征收目录，严格界定公共利益用地范围。”自2015年3月以来在33个县市区推行的土地制度改革试点(以下简称“土改试点”)，没有谈及公共利益征地原则和征地范围的确定，主要是在征地补偿标准上做文章。笔者认为，现行土地管理法规定中，任何单位和个人搞建设，必须申请使用国有建设用地，而凡是工商业开发和城市建设涉及占用农村集体土地的，都要一律由政府征收为国有土地之后才能转变为城市建设用地，这似有违反公共利益征地原则之嫌。如果按照《决定》及《意见》的精神，把征地行为严格限定在公共利益用地范围内，那么，大量的非公共利益用地就需要通过城乡统一的建设用地市场加以配置，而相对于这个征地制度改革的根本问题，对少量的公益性征地的补偿就成为次要问题。征地制度的改革以及征地范围的缩小，是与农村集体建设用地入市密切相关的。其次，关于构建城乡统一的建设用地市场，《决定》和《意见》都强调，要在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等，同权同价。针对农村集体经营性建设用地权能不完整，不能同等入市、同权同价以及交易规则亟待健全等问题，要完善农村集体经营性建设用地产权制度，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能。而目前的“土改试点”对农村集体经营性建设用地做了相对狭义和静态的理解，只允许农村存量的乡镇企业用地使用权出让、租赁、入股，并禁止用于房地产开发。农村集体建设用地中70%是宅基地，如果将农村集体宅基地使用权的流转仅限于农村集体成员之间，从而只允许仅占10%的经营性建设用地进入市场，那就不可能形成城乡统一的竞争性建设用地市场。第三，关于改革和完善农村宅基地制度，《决定》强调要赋予农民更多财产权利，保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产的股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。现行“土改试点”只允许进城落户农民在本集体经济组织内部自愿、有偿退出或转让宅基地，这对于绝大多数已拥有宅基地并只允许一户一宅的集体经济组织来说，宅基地的流转就成了一句空话，宅基地使用权的抵押、担保、转让就更谈不上了。所以，征地制度、建设用地制度和农村宅基地制度的改革，必须三位一体整体推进，只有这样才能达到预期目标。农村土地制度改革必须城乡互动就征地制度改革来说，只有严格限定公益性征地范围，作为非公益性用地来源的农地才能够入市，二者必然形成一个互为消长的过程；而城乡统一的建设用地市场的形成，不仅涉及征地制度的改革，也涉及城市土地所有制结构的调整：宪法第10条规定的城市土地单一公有制必须转变为国有与集体所有两种公有制并存。所以，如果要推进征地制度改革，就必须联系城乡统一的建设用地市场的构建来调整城市土地公有制的结构。在今年全国两会上，中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文在接受记者采访时也指出，集体建设用地入市要求宪法对有关城市土地国有制的规定必须作相应修改。随着许多城市居民住宅的国有宅基地使用到期，到底是有偿还是无偿自动续期的问题已经逐步提上议事日程，城市土地产权的结构和属性也面临着必要的调整或重新界定。由此看来，农村土地制度改革必须和城市土地制度改革互动推进。和工业化、城镇化、农业现代化以及扶贫攻坚联系起来当前我国工业化尚未完成，第二、三产业的发展还依赖于农业转移人口提供充足的劳动力，农业产值虽然占GDP的10%不到，但农村还滞留着43.9%的常住人口和60.1%的户籍人口，2.7亿农民工虽然进城务工但没有落户，这种“半城市化”一方面使得农村户均土地远未达到规模经营的水平，从而制约着农业现代化进程；另一方面，由此产生的3500万流动儿童、6000万留守儿童、5000万留守妇女和5000万留守老人以及5500万贫困人口，成为严重的社会问题。所有这一切，都和我国土地制度改革相对滞后密切相关。只有深化土地制度改革，让农村集体土地(包括农地和建设用地特别是宅基地)在符合城乡统一规划的前提下，与城市国有建设用地同地同权同价，才能让农村集体土地的价值得到实现，让农民真正分享到工业化城市化所带来的土地增值。进而，一方面使进城务工的农民获得一定的安家费用；另一方面，打破地方政府对城市建设用地供给的独家垄断，通过降低地价大幅度降低房价，从而降低农民工进城落户的门槛。不仅如此，随着农村人口的逐步减少，农地流转才能保证农地规模经营的实现，从而使务农家庭的收入大幅度提高，最终减少农村的贫困人口，加快农业现代化进程。深化土地制度改革不会突破“三条底线”日中央全面深化改革领导小组第七次会议指出，土地制度改革要坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损这三条底线。这和习总书记小岗村座谈会讲话中强调的“三个不能”原则，其实是一致的。允许农村集体土地即使是耕地，在符合规划和用途管制的前提下直接进入市场，并没有改变土地公有制性质；允许前述经过动态调整的农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市，并不会突破耕地红线；允许农村宅基地使用权在集体经济组织之外抵押、出租、转让，也并不会导致农民利益受损。关键问题是，农村宅基地的流转，包括抵押、出租和转让，到底是保护还是伤害农民利益，要由农民说了算，如同习总书记在小岗村座谈会上所说：“把选择权交给农民，由农民选择而不是代替农民选择。”综上所述，目前的土地制度改革，根本不存在突破“三条底线”的问题，而是距离《决定》和《意见》的要求还有一定差距，我们应该响应习近平总书记的号召，“加大推进新形势下农村改革力度”。蔡继明(清华大学政治经济学研究中心主任、教授)
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失去土地的农民如何生活
―――关于失地农民问题的理论探讨　
　　开栏的话　　当今时代，新事物、新情况层出不穷，新思想、新观点不断涌现。这是改革的时代、发展的时代，也是思考的时代、创新的时代。为了展现多彩的生活，反映深刻的变化，本报理论版自今日起开设“观察与思考”、“调查与思考”、“探索与思考”三个新专栏，以改革发展稳定中的实际问题、以我们正在做的事情为中心，观察经济社会的发展，调查实际生活的问题，探索实践进程的难题，思考时代发展的课题。希望这些专栏成为思考者的园地，探索者的窗口，实践者的益友。　　随着我国工业化和城镇化进程的加快，征占农村土地的力度越来越大，失地农民越来越多。由于体制、机制和管理等多方面的原因，一部分农民失地又失业，成为新的困难群体，社会矛盾日渐突出。对此，应给予高度重视，努力探索有效的解决途径。　　失地失业农民的不断增多，对社会稳定有着不可低估的影响　　目前，全国失地农民总数估计在4000万人左右，每年还要新增200多万人。随着国有企业和集体企业改革的不断深化，企业用工制度逐步市场化，地方政府对失地农民就业安置的渠道越来越少，采取货币化安置成为各地普遍的选择。据调查，目前被征地农民对以下三个方面的问题反映较为强烈。　　补偿标准偏低，难以维持长远生计。从西部地区一些城市的情况看，根据征地补偿安置办法，土地补偿和安置补助费最高标准为1．8万元／人（不含青苗和地上附着物补偿），仅相当于2002年当地城镇居民可支配收入的1．5倍。按目前农村居民人均生活消费支出计算，只能维持7年左右的生活；按目前城镇居民人均消费支出计算，仅能维持2年多的生活。相对于土地预期收益而言，郊区农民的年纯收入一般在4000元以上，按土地承包期30年计算，其预期收益约为12万元，扣除已承包年份，也在10万元左右。如果将1．8万元全额直接代农民进入社保，按失地农民平均年龄50岁、预期寿命72．6岁测算，每月只能领到60多元的养老金，远远低于当地近郊现行最低生活保障费180元和城市中档养老金500元的水平。　　对征地安置方式和平调村民集体资产的行为不满。西部地区一些城市从2000年开始，统一征地时不再留部分土地给农民。在人员安置上，对男性50―60岁、女性40―50岁人员实行自谋职业安置或退养安置，1．6万―1．8万元补偿费直接支付给个人。同时规定，农村集体经济组织的土地被依法全部征用、农业人口全部安置的，原农村集体经济组织的财产由上一级组织或乡（镇）人民政府负责处理。部分农民认为，这种处理方式侵害了他们的利益。　　对土地增值收益分配方式不满。政府对土地一级市场实行垄断，低成本从农民手中征地后，在土地交易中可以得到较为可观的收益。农民希望能分享这些增值收益。加上有些农民征地补偿费被拖欠、挪用、克扣，更激化了农民的不满情绪。据调查，2002年，西部地区某省的农民因土地问题上访人次比1998年增长了5．8倍。　　在当前整个社会就业压力增大、社会保障制度还不健全的情况下，土地一旦被征占，就意味着农民失去了基本生存保障。部分失地农民种田无地、就业无岗、低保无份，生活在城市的边缘，在就业、子女就学、社会保障等方面又享受不到有关政策，导致失地农民问题越来越突出，已影响到城乡社会稳定和农村经济发展。　　征地补偿理论和制度设计上的缺陷，导致失地农民问题日益突出　　造成农民失地失业的真正原因不是城镇化进程加快，而是现行的征地制度。在目前的征地制度下，农民丧失了双重权利：土地卖与不卖，不由农民决定；即使农民要卖土地，也没有与买方平等谈判价格的权利。按照征地制度规定，因建设占用农村集体土地的，必须采取征用的方式，政府先把集体土地变成国有土地，然后再以市场价格出让。而征地时的价格只是市场价格的极小部分，且这一小部分又由集体和农民两方面来分配，农民实际到手的利益并不多。加之有关法律不完善，给乱占耕地、侵害农民权益者提供了可乘之机。在个别地方，政府征地项目有些早已超出公共利益的需要，所征用土地用于工商业、房地产等逐利项目的占一半左右。造成这些问题的根源在于，我国现行征地制度是以土地国家所有制和集体所有制为基础、根据当时的实际形成并沿用至今的，征地补偿理论和制度设计的计划经济体制特征明显。在社会主义市场经济不断发展的条件下，仍按计划经济条件下的做法征地，必然引发矛盾。具体地分析，主要是：　　法律规定不完备，导致征地权运用不规范。《宪法》明文规定，我国土地实行公有制，具体有两种形式：一种是国有，一种是农民集体所有。《宪法》第十条还规定，“城市的土地属于国家所有”，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。这里的土地，显然指集体所有的土地。而《土地管理法》第四十三条则规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”这就意味着因建设需要使用农村集体所有土地的任何单位和个人，即使其使用土地的目的并非为公共利益，也必须申请使用政府统征为国有后的原农村集体所有土地；而有的地方政府为非公共利益的需要征用土地，则是与《宪法》上述规定的精神不相符的。由于在征地实践中出现土地征用权滥用问题，一些商业性项目用地也由政府低价统征后高价转卖给开发商，对农民的合法利益造成了侵害。　　现行征地制度没有充分尊重农民对土地财产的所有权及其使用、收益和处分权。农村土地集体所有，就是以村为单元的所有农民共同所有，其代表是村民委员会或村集体经济组织。任何个人和组织拥有某项财产的所有权，就相应地拥有对该项财产的使用、收益和处分权。但现行征地制度在承认农民拥有集体土地所有权的同时，在征地时又剥夺了农民对集体土地拥有的所有权及其使用权、收益权和处分权，使农民的土地集体所有权虚置，土地所有权利益得不到充分保障。　　现行土地征用补偿标准的测算办法不够科学合理。依据《土地管理法》，我国现行的征地补偿费计算方式为“产值倍数法”，即征用土地补偿费，为该土地被征前3年平均年产值的6―10倍；安置补助费，为该土地被征用前3年平均年产值的4―6倍。这种测算办法对农民说服力较差。第一，以产值作为征地补偿标准不尽合理。因为土地征用单位在征地过程中，基本都是套用国家标准进行征地补偿，按传统的粮经作物来测定前3年的农业产值，没有或较少顾及现在的城郊农业已不是传统意义上的农业，而是集生态农业、精品农业和休闲观光农业等为一体的现代都市型农业，土地的产出价值已不是普通的粮食或蔬菜价值可比的。因此，这样形成的土地征用价格当然不能反映被征占耕地本身的产出价值，是偏低的价格。第二，征地补偿标准未包含土地的增值部分。农地一经征用后，其用途的改变通常会导致地价的飙升。但是，在制定征地补偿标准时却没有考虑增值因素。根据马克思的地租理论，级差地租可以分为级差地租Ⅰ和级差地租Ⅱ，级差地租Ⅰ形成的原因之一是土地位置的差异，级差地租Ⅱ是由在同一块土地上连续投资的劳动生产率的差异造成的。同时，按照马克思的地租分配理论，级差地租Ⅰ应该归土地所有者所有，级差地租Ⅱ应当由土地所有者和征地者共同所有。而当今土地征用后之所以会产生增值，是由于土地的位置差异、国家规划和开发投资两方面造成的，增值部分当然就包括两种形式的级差地租。因此，在对增值部分的分配上应考虑被征地者的利益。第三，在地区经济发展水平差异会导致地价差异上欠考虑。一个地区的基础地价从根本上讲是由区域经济条件决定的，任何土地交易价格的形成均受到区域经济条件的制约。由于农地产值趋于一致，各地类的产值特别是耕地的产值与区域的经济条件没有明显的相关性，以此为基础测算的征地补偿标准就无法反映地区的地价差异。　　现行土地补偿制度与市场经济规则不相适应。我国现行的征地补偿制度是一种纯粹的补偿关系，这在计划经济体制下是合理和适用的，也为农民和社会各界所广泛接受，但在社会主义市场经济条件下就显得不尽合理。首先，城市土地（划拨的土地除外）及其他生产要素均已采取市场机制进行配置，并按市场价格进行交换，而唯独农村集体土地还实行计划经济条件下的配给制征用和补偿。其次，农民在社会生产过程中，是按照市场价格购买生产资料的，但他们所拥有和使用的土地却被征地主体以较低价格拿走。第三，土地的财富观没有得到体现。马克思在《资本论》中引用威廉?配第的话说：土地是财富之母，劳动是财富之父。土地作为不可再生的特殊资源，其社会价值和经济价值都是很高的。在市场经济条件下，在城镇化进程中，土地不仅是农民的基本生活保障和重要生产资料，更应成为农民的一大财富。　　适应社会主义市场经济发展的要求，构建失地农民权益的长效保障机制　　失地农民问题事关改革发展稳定的大局，各级党委、政府及有关部门应以“三个代表”重要思想为指导，高度重视并积极探索城镇化进程中失地农民权益的保护对策，逐步建立“经济补偿、社会保障、就业服务”三位一体的新模式，实现土地征用与劳动力安置、建立社会失业和养老保险制度同步进行，让农民分享城镇化带来的现代文明成果，使城镇化走上持续快速健康发展的轨道。这是一个需要作出长期努力的目标。从当前来说，主要应按照社会主义市场经济发展的要求，完善货币化、市场化的征地安置制度，建立合理的征地补偿和利益分享机制。　　征地补偿是失地农民在城镇化进程中获得的最直接的经济利益，也是最容易引发征地矛盾的焦点。因此，寻找政府、征地主体、失地农民间最佳的利益联结点，建立合理的征地补偿和利益分享机制，是解决失地农民问题的关键。　　逐步提高土地征用补偿费标准。土地征用补偿应充分考虑农村经济发展和农民收入增长的实际，以农民征地补偿费全部进入社保后能领到的城市居民最低生活保障金为参照来提高补偿标准。这仅仅是静态预期补偿标准，今后应逐步调升。政府要通过垄断土地一级市场，适当降低税费，调整土地出让收益分配比例，提高征地补偿标准。　　在统一征地中逐步推行土地“片区综合价”。坚持市场化方向，根据城市发展总体规划，按地段、地类等将城镇土地划分成若干区片，每一区片确定一个相对合理的基准地价，在统一征地时实行统一的补偿标准。　　研究实施分类征占补偿办法。兼顾国家、市场征占主体和农民利益：（1）对纯公益性项目用地（如无经济收益的城市道路、绿地、水库等），仍由国家统征后拨付，但应提高征地补偿标准；（2）对准公益性项目用地（如有收益的高速公路、标准厂房、各类商品市场、污水及自来水厂等），除了提高征地补偿标准，还应建立合理的利益分享机制，允许集体经济组织代表农民同征地主体平等协商谈判，让农民分享所征土地的增值收益（如高速公路建设公司股权分红，商品市场、标准厂房产权，水厂产权或股权分红等），避免土地被“买断式”征占；（3）对开发性项目用地（如房地产开发等），引入谈判机制，允许集体土地逐步进入一级市场或一级半市场，让集体经济组织代表农民作为市场主体一方，直接参与市场交易。　　为集体经济组织保留部分财产。鉴于集体经济组织承担着许多公共性社会经济职能，因此，在征地过程中应划出或置换部分土地、资产，由集体经济组织严格按照城市规划要求，兴办二、三产业，发展集体经济，解决失地农民的就业和生活问题，并为以后农村社区向城镇社区过渡创造条件。　　加快“城中村”农民建房制度的配套改革。以“城中村”连片改造和建设村民公寓为契机，按城市功能分区要求统筹安排各类建设用地，将城市整体规划与村一级管理体制协调起来，打破行政村的界限，采取组团式集中连片与局部分散相结合的可持续发展模式，形成在地域上相对集中、新转居人员与老市民混居的具有规模效益的功能小区。　　《人民日报》&日&第九版
（责任编辑：杨帆）
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Copyright & 2002 by .cn. all rights reserved如果农民离开土地后，该如何保证生存？
日 19:23&&&转载：&& 作者:三农视点&& 编辑:网络 分享
农民离开大田生产后的选择。在土地参与到规模化经营中后，普通农民有三条路可选。一是进城农民进城是国家的鼓励方向，特别是在不放弃农村土地承包权的前提下，多数农村年轻人将进城作为首选。虽然目前还存在着这样那样的问题，比如房子买不起，户口落不下，学校不好上，工作一般般等，诸多制度安排还有待完善。但随着时代的发展，更多的农民最终进入城镇，是必然发生的。二是转项大田生产的规模化是不可避免的趋势，但其他农业生产还是有发展空间的。比如蔬菜生产、特种养殖等方向，短时间内还不会形成大规模集约化生产，人力很难被大量替代。三是参与土地参与到规模化经营中，普通农民也可以参与到规模化经营中。到农业深加工企业务工是获得工资性收入的主要途径。另外，规模化经营大量减少人力的直接使用，但不可能完全没有人力的参与，如农机手需求量可能会有上升。还有规模化经营也需要大量的配套服务，比如农机维修保养，农业设施的兴修与维护等。俗话说：人无远虑，必有近忧。本文所述的情况是一种趋势，并不是一天两天就会发生，但终究会影响到您。现在多想，多看，多了解形势，只有好处没有坏处。希望我们的预判，可以为您提供一些帮助。【如果您觉得有用，请在下面点个赞吧，支持一下！】更多三农解读请关注微信公众号【三农视点】，长按复制【sannong918】进行关注，每天都有全新解读干货，真正用“农民话”来解读农业政策的平台！
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