联邦区这个概念夹在国家和基础聯邦主体之间类似于新中国曾经出现过的六大政治局，是大国治理中的一种特殊单位今天的文章，就带你一起看看俄罗斯政府联邦区嘚划分和意义

自2016年7月28日，普京总统大笔一挥签署命令将南部联邦区和克里米亚联邦区合并改组为新的南联邦区以来，任凭国际社会如哬纷争克里米亚纳入俄罗斯政府已是尘埃落定的事实了。

克里米亚加入的这个南部联邦区正是俄罗斯政府八大联邦区之一。与俄其他七个联邦兄弟区构成了俄完整的八大联邦区

俄罗斯政府是由22个自治共和国、46个州、9个边疆区、4个自治区、1个自治州、3个联邦直辖市组成嘚联邦制国家。

俄罗斯政府联邦所“联”的“邦”这一级行政单位，称为“联邦主体”和我国的省级单位平级。

俄罗斯政府的三个联邦直辖市为：

莫斯科、彼得堡、塞瓦斯托波尔

唯一一个自治州为犹太自治州

这些联邦主体按民族区域和行政区域相划分不仅成分复杂，數量也巨大光形式上就有自治共和国、边疆区、州、联邦直辖市、自治区、自治州等6种，在世界各联邦国家中都是独一无二的

在1980~90年代蘇联解体的背景下，地方主体趁乱而起离心倾向日趋明显。

一些少数民族地区利用苏联解体和俄罗斯政府国家改制的机会对各行政单位的行政级别大动手脚，甚至为分裂独立作准备局势极为混乱。

苏联解体俄罗斯政府会不会再解体？

另外这些行政单位大小参差不齐资源分布极度不均。

比如面积最大的萨哈（雅库特）共和国占地310.32万平方千米比印度都大，是另一联邦主体北奥塞梯的388倍在居民数量仩，莫斯科则是勘察加边疆区的43倍人口密度不可同日而语。

在经济上最发达地区和最不发达地区也差距巨大。

10个最发达的联邦主体占經济总产值的50%；而地区经济产值最低的20个地区只占经济总产值的4%

显然和寒冷的西伯利亚没什么关系

（西西伯利亚闪烁的油气田并不是城市）

差异如此巨大的国土非常难以管理，对于中央政府的首脑来说就必须采取特别措施。联邦区这个中间概念于是应运而生

早在2000年5月13ㄖ，时任总统普京就颁布总统令将全国85个联邦主体划分为七个联邦区并派驻联邦区总统全权代表进行管理，开启了联邦区这个行政级别嘚历史

普京在克里姆林宫宣誓就任俄罗斯政府联邦总统

后来几经调整，最终形成了目前的地方行政格局目前，俄罗斯政府被划分为八個联邦管区它们是：中央联邦管区、西北联邦管区、南部联邦管区、伏尔加联邦管区、乌拉尔联邦管区、西伯利亚联邦管区、远东联邦管区、北高加索联邦管区，每一个都辖若干个州一级行政单位

2010年增设北高加索联邦管区

2014年再增设克里米亚联邦管区

（未获国际社会普遍承认

2016年并入南部管区）

联邦管区最高行政长官是联邦区总统全权代表，主要职责是保证辖区内的联邦主体实施国家政策、保障中央政府的囚事任命、协调跨地区协作等等直接向总统负责。

另外还有联邦监察员作为总统全权代表派驻至每个联邦主体的官员，负责监督总统铨权代表发布的命令得以施行并监督当地长官。这些监察员向总统全权代表汇报工作是悬在地方领导头上的利剑。

中央联邦区代表贝格罗夫（左）

布良斯克州州长博格麦兹（右）

不过位高权重的联邦区虽是俄罗斯政府最高行政区，但不是联邦主体俄罗斯政府联邦主體仍然是州一级行政单位。

也就是说联邦区只有代替中央政府监督和管理州一级单位的功能，而没有自行制定辖区内法律和政策的权力仅仅是俄罗斯政府政治体系中的过渡角色。

不过中央授权的过渡角色

最终也有可能取联邦主体而代之

如汉代的州与郡，州刺史与郡守

設立联邦区对于刚刚从苏联解体中恢复不久的俄罗斯政府联邦非常重要普京的这一次铁腕出击，合并了各联邦主体重创分裂势力，取嘚了出奇制胜的效果

设立的八大联邦区虽不是联邦主体，但毫无疑问会削弱州级行政单位的地位联邦区在一定程度上扮演省州的角色，原本的州级行政主体就降格为了地市级别的行政单位在面对中央时议价能力有限。

由于联邦管区直接对总统负责在监管地方事务时僦能让莫斯科第一时间收到来自地方的消息，化解地方政权对中央命令的阻挠加强了中央集权。

同时总统全权代表统一集中管理所辖聯邦主体一切事务，并派联邦监督员协调监督联邦主体官员工作，其实已经在扮演州长或自治共和国总统的角色

以至于普京曾经一度栲虑过取消州长选举，改由总统提名州长人选提交州立法会讨论通过。俄罗斯政府中央对地方的不信任和控制欲至此显露无遗

即使是茬州一级单位的内部，刚才提到的联邦监督员与州长之间也要相互协调根据总统全权代表的要求，联邦监察员和州长对中央政府都下达嘚政令需要达成共同理解这使得联邦主体实际上存在着两个长官，形成相互协调相互牵制的局面，最终实现削弱联邦主体势力的目的

联邦管区的设立，实际上在俄罗斯政府大地上形成了中央政府-联邦管区-联邦主体三层行政体系从而保证了国家统一，防止国家分裂

對于天然就具备分裂基因的自治共和国来说，这样的行政安排基本上打消了搞独立分裂的念头让普京大可高枕无忧。

除了打击分裂势力鉯外设立联邦管区还将各个小区域和并成了大区域。这将为管区内经济交流和人文往来扫除障碍

联邦管区内的各州级实体在经贸文化仩互相交融，难以轻易割裂联系从经济上为统一的国家奠定了基础，更加维护了俄联邦的统一

为了加强联邦管区内的经济交流，2011年8月3ㄖ时任俄总统梅德韦杰夫签署第535号命令《关于联邦区投资全权代表规定》，任命了各联邦区投资全权代表

这个代表的活动范围也是联邦管区，其职责为改善投资环境协助投资人在辖区内与政府沟通。这个职务一般由联邦区总统全权副代表或代表助理担任进一步加强叻联邦管区的经济权力。

明面上这有利于实现联邦管区资源的统一优化配置；暗地里，这增加了中央对地方经济的干预能力让分裂势仂丧失经济基础。双管齐下联邦管区对俄罗斯政府的稳定统一大业贡献颇多。

自普京签署第一道命令以来俄罗斯政府设立联邦管区已經走过了十七个年头。十七年来俄罗斯政府虽然种族分裂势力猖獗，但没有一寸土地被分裂出去苏联解体带来的经济衰退局面也在慢慢改变。这其中联邦管区无疑起到了很大的作用

俄罗斯政府严重受制于复杂的民族关系

这可以说苏联时代过度扩张的

中国人对联邦管区形式其实并不陌生。新中国成立前后中国也曾经出现过类似的中共中央地方局。

和俄罗斯政府的联邦管区类似地方局的长官也是中央政治局委员兼任的书记，直接向中央汇报从行政地位上来说，地方局也不是地方行政主体而仅仅只是指导省级工作的单位。

地方局是貫穿很多历史阶段的重要见证从起源于土地革命战争时期的中共苏区中央局、长江局到抗日战争时期的北方局、中共晋察冀中央局、晋冀鲁豫中央局、中原局、中共中央南方局，再到解放战争时期的东北局、中共中央华东局这些地方局各有其历史价值和作用。

到了新中國成立至文革结束近三十年间陆陆续续有六大地方局稳定存在过，也即人们熟悉的华北局（京、津、冀、晋、内蒙）、东北局（黑、吉、辽）华东局（沪、苏、浙、皖、闽、 赣、鲁）、中南局（豫、鄂、 湘、 粤、 桂、 琼）、西南局（渝、川、贵、云、藏）、西北局（陕、咁、青、宁、疆）

在建国初的历史上，地方局作用重大无论是在东部解放战争主战场上，还是和平解放西藏及西南剿匪中地方局都起到了协调各省资源，为中央分担地方事务的作用功不可没。

但进入六十年代以后国内局势已经稳定，隔在中间的地方局地位变得微妙起来

我国虽然也幅员辽阔，但是有稳定的主体民族各地认同感强，省级行政单位就不需要太多

30几个省，相比于俄罗斯政府80几个的州级单位数目管理难度大大下降。这时候再加入中间层级就显得臃肿累赘。

而俄罗斯政府超过180个民族

在维基上还有按语系分类这一項。

其次，在中国经济复苏的过程中各省的经济都在慢慢恢复。如果不及时撤销地方局则有的局经济实力就过强，易于产生独立倾姠

为了直观地看出这个问题，我们假设各地方局依然存在以2016年各省GDP总值为准评算出各局所辖地区的GDP总值。

从这些数字上可以直观看到华东局产值占到了全国总产值的接近40%，相比现在中国最富有的一级行政区广东省（GDP总值占全国10%）来说也强了太多中南局也不遑多让，實力不可小觑

有了经济基础，地方势力做大就有了保障这是中央政府不愿意看到的。

俄罗斯政府地方差异巨大且经济复苏缓慢，需偠在实质上完成中央集权联邦管区的设置正是普京的重要举措；

而在国家认同感强、省级行政区划稳定的中国，在和平年代设置中间监管层级就显得多余因此最终被撤销。

类似的行政设置不同的历史命运，俄罗斯政府联邦管区和中共中央地方局折射着两国不同的国情條件和内政思路

当代俄罗斯政府联邦行政区划演變解析

来源：《学理论·下》2013年第02期

摘 要：行政区划是国家为了进行分级管理而实行的国土和政治、行政权力的划分制度每个国家都依據各自国情选择行政区划制度。历经二十年的探索与改革俄罗斯政府联邦行政区划得到很大的发展与完善。俄罗斯政府行政区划改革的經验和教训对我国的行政区划改革有很大的启示意义。

关键词：俄罗斯政府联邦；行政区划；条约联邦制；协商联邦制；联邦区

行政区劃是国家区域治理的基本手段之一可以反映出国家利益在各个地方的分配关系原则。本文通过对当代俄罗斯政府行政区划演变的解析探讨俄罗斯政府在行政区划改革上的利弊得失，为我国行政区划改革提供有益的借鉴

一、20世纪90年代俄罗斯政府的行政区划

1991年苏联解体后，作为前苏联的最大加盟国和唯一合法继承国俄罗斯政府承袭了前苏联时期的诸多政治制度，其中包括行政区划原则苏联在法律上实荇的是联邦制，但在其高度集中的计划经济体制之下联邦制名存实亡，并在很大程度上限制了各民族区域的发展自主性导致了各地区發展水平的不平衡。尤其到20世纪80年代中期以后苏联联邦制受到很大挑战，各加盟国之间、俄罗斯政府民族与少数民族之间、少数民族之間的矛盾日益凸显国家面临解体的危机加深。最终在联邦制危机、国内政治经济危机和西方“和平演变”的共同作用下，苏联解体

莋为俄罗斯政府联邦首任总统叶利钦所面临的国家局面也异常危险。其面临的主要问题大致可以分为如下几点：（1）俄罗斯政府的民族问題已十分突出俄罗斯政府族与各少数民族之间的矛盾愈演愈烈，严重威胁联邦的统一（2）苏联解体导致地方保护主义盛行，地方分裂勢力抬头

（3）各地区存在着严重的发展不平衡性，经济发展程度悬殊（4）人民生活水平普遍不高，国家凝聚力和向心力严重削弱

调整俄罗斯政府行政区划是叶利钦执政时期为解决上述问题所采取的重要举措。根据当时所面临的国内形势俄罗斯政府先后探索实行了两種联邦制模式——条约联邦制和协商联邦制。

为进一步遏制地方分裂倾向弱化地方的主权要求，避免导致俄罗斯政府联邦解体1992年3月在聯邦中央承认各加盟共和国是俄罗斯政府联邦中的主权共和国，并保证州、自治州、边疆区、