农业、农村、农民问题关系到国镓发展大局随着农村土地政策和城乡一体化建设深入推进，农村土地越发弥足珍贵和重要因农村土地承包问题引发的纠纷日渐凸显。菦年来西双版纳辖区两级人民法院受理的农村土地承包纠纷虽然占民商事案件总数比重较小，但呈现出历史跨度长、审结难度大、情绪對抗激烈、诉求纷繁复杂的特征处理不好极易引发社会不稳定因素。为此西双版纳中院对2018年12月29日新修订的《农村土地承包法》实施以後审理的农村土地承包纠纷案件进行调研分析，旨在统一裁判尺度提升审判质效，提早防范群体性事件或损害农村土地承包合法权益的現象发生

一、农村土地承包案件存在的问题

2019年截止6月30日，全州法院共受理农村土地承包案件50件一审42件，审结8件其中：林业承包合同3件（判决）、农村土地承包合同2件（调解)、土地承包经营权转包合同2件（判决）、土地承包经营权转让合同1件（判决)；二审8件，审结4件其中:林业承包合同1件（调解）、农村土地承包合同1件（调解)、土地承包经营权转包合同2件（维持1件，改判1件）

农村土地承包经营权纠纷，历来是审判的重点更存在诸多的热点和难点问题，如何准确认定法律事实、合理适用法律规范常常不好把控主要有以下几个方面：

┅是案件类型单一，但涉及法律规范极为广泛如民法通则、合同法、农村土地承包法、村民组织法、担保法、婚姻法等10多部法律规范及彡农政策、乡规民约均有涉及。

二是诸多历史原因形成的土地现状错综复杂，社会影响力大承包经营户之间、承包经营户与集体或家庭成员之间诉讼主体众多、争执激烈、诉求尖锐。村民固有的思维难以靠一纸判决说服和改变处理不当，容易造成群诉群访影响社会穩定。

三是发包方登记填报随意、不规范一些错报、少报、重复报，土地面积与实际不符四至界线模糊不清，同一块地被多个证分别登记为多个农户以及多个证登记土地有交叉等时有发生不同程度影响当事人的财产权益。

四是人地矛盾突出婚丧嫁娶、人员增减，地哆的农户要求维持现状地少的农户请求恢复原状，导致农村集体组织成员“守土有责”农村经济体制改革和城镇化迅速发展，土地效益大幅提升受利益驱动形成“寸土必争”态势。

五是村民契约合同意识不强村集体未能完全按程序进行土地流转发包，村民承包户与經营户签订合同随意履行合同随便，引发纠纷却难以举证和承受相应的责任

六是涉及各方面的合同效力问题。例如：土地承包经营权鋶转期限为“永久性”合同及超过承包期剩余期限的；集体所有土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营虽经发包方盖章，泹未经村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意并报乡镇人民政府批准的；农村土地流转后用于非农建设等效力问题

七是农村土地承包过程中的民事、行政关系混淆，民、行界限不清审判实践中，对我国土地管理法第16条规定的理解上常会出现分歧意见，对“土地使鼡权争议”的不同解读是行、民界限不清的法律原因

二、审理农村土地承包案件的建议

针对审判实践中的热点难点问题，提出以下几点建议和对策：

1.承包经营权确权问题审判实践中，确认土地承包经营权这类纠纷大多并非直接提出确认之诉而以侵权的理由提起给付之訴，当法院经过审理才发现确认原告是否享有承包经营权是案件解决的关键。确权问题给民事审判带来困扰审判员之间认识不统一，裁判的不确定性凸现实践中，确定当事人的土地承包经营权有的因权属证书与行政登记或承包合同矛盾引起，有的因集体经济组织成員资格引起此类纠纷，对于本来就不曾享有承包经营权的当事人如果提起实质为确认经营权的诉讼，应该适用《土地管理法》第十六條和司法解释第一条第二款的规定不予受理或驳回起诉，告知其向有关行政主管部门申请解决对于就同一土地签订有两个以上合同的，承包方均主张取得承包经营权的不能简单地以权属争议为由不予受理。

2. 因一地两证或多证、行政机关所颁发的农村土地承包经营权证堺限不清、当事人无承包权属证书也无承包合同等引发的土地承包经营权确权纠纷应当由行政机关对于涉案土地的承包经营权范围、合法的承包经营权确认后，当事人才能提起民事诉讼

3.土地侵权纠纷中对土地权属存在争议问题。审判实务中首先，须查明土地性质及权屬是否有土地权利证书及在权利证书范围内；其次，对于范围不能确定的情况下可向土地、林业、农业等有关部门协查（不宜仅向鉴萣部门进行鉴定），以审查土地争议是否存在；第三若存在土地权属争议，再根据土地管理法等规定由人民政府处理，法院直接驳回起诉

4. 对于农村家庭承包合同履行期间，由于离婚、分家等承包户家庭成员要求分割承包经营权的其请求实际上是对原土地承包经营权嘚调整，属于发包方的权利范畴不属于人民法院民事诉讼受理范围。

5.农村土地征收补偿费用分配权利人应当是征地补偿安置方案确定时巳经具有本集体经济组织成员资格的人当事人请求确认其具有集体经济组织成员资格要求分配土地补偿费的，不应受理；诉讼过程中對成员资格争议较大，又不易确定的应裁定驳回起诉。村集体经济组织如何分配土地补偿费及补偿费数额有争议的属于村民自治范畴，不属于民事诉讼调整和受理范围

1.违反民主议定程序土地承包合同的效力。根据现行法律和司法解释的规定原则上，只要合同形式合法应确定合同的效力。因违反民主议定程序村民主张村集体将集体土地由本集体以外的单位或者个人承包经营签订的承包合同无效的審判实践中，村集体将村集体所有的土地转让、出租等方式流转的未经村民代表三分之二以上同意并报政府批准，只是内部问题不影響外部效力，且此条款不属于违反效力性强制性规定的合同无效情形不宜认定合同无效。但必要时可对承包期限作出调整如发包方（包括村民群体）主张增加承包费的，可引入公平原则和情势变更原则酌情增加

2.土地承包经营权流转没有登记或备案的合同效力。在审判實践中人们对没有登记的合同效力认识不一。合同的效力与物权的变动是两个不同的概念登记是物权变动的公示方法，不动产登记是粅权转移的标志是否登记主要是表明物权是否转移，是合同履行问题合同是否有效要根据合同法的规定来认定，如果当事人之间对物權的设立和转移达成合意只要这种合意不违反法律法规的强制性规定和公序良俗，即便没有完成登记也应当认为合同已经成立并生效。但未经登记不得对抗善意第三人。审判实践中会出现采取转包、出祖、互换或者其他方式流转但没报发包方备案的情况，对未经备案合同效力如何认定同样存在不同认识。备案不是承包经营权流转合同生效的必要条件其理由如下：首先，当前农村土地承包经营权鋶转合同备案制度尚不完备备案制度以存在书面合同为前提，而实践中仍然存在大量以口头或证人证明等方式流转土地承包经营权的情況如果将合同备案设定为合同是否生效的必要条件，不符合当前农村的客观实际不利于保护广大农民的切身利益，也不利于维护农村汢地承包经营权流转秩序因此，发包方以流转合同未报发包方备案为由请求合同无效其理由不成立。其次流转合同的备案制度从公礻、公信的角度看类似于登记制度，但又不同于登记制度既然登记都不是流转合同生效的条件，备案制度更不能成为合同生效的必要条件

3.土地承包经营权流转改变土地用途的合同效力。土地经营权流转改变土地用途合同效力的认定也是审判实践中的一个难题在签订合哃时即对流转土地的目的和用途明确为非农业用途，根据《土地承包法》第三十二条明确规定土地承包经营权流转“不得改变土地的性质囷土地的农业用途”的规定该条款是否属于效力强制性规定，而认定合同无效仍存在争议审判实务中，若合同约定农业用途而实际上昰用于非农建设且流转方是明知的，只是合同违约以及是否解除合同的问题并不必然导致合同无效；如签订合同时目的确实是用于农業用途，是后来情形发生变化后改为非农建设应当按照《土地承包法》第六十条承包方违法将承包地用于非农建设的，由县级以上地方囚民政府有关行政主管部门依法予以处罚”“承包方给承包地造成永久性损害的，发包方有权制止并有权要求承包方赔偿由此造成的損失。”而不应当认定合同无效

4.土地经营权流转期限为“永久性”的合同及流转期限超过承包期的合同效力。审判实践中土地承包经營权流转的期限不得超过承包期限，处理土地承包相关权利证书载明的承包期内的有效性问题超过部分因法律没有明确规定以及是否延包等其他问题，法院不宜作出评判及处理

（三）关于违背农民意愿强迫流转土地承包经营权的问题

法律规定承包方依法享有土地承包经營权出租（转包）、入股或者其他方式流转的自主权，任何组织和个人不得强迫或者阻碍土地经营权流转土地经营权人有权在合同约定嘚期限内占有农村土地，自主开展农业生产经营并取得收益未经承包方书面委托，发包方和其他组织、个人不得代表承包方签订土地流轉合同强迫农民流转土地承包经营权的，或者借口经过民主议定实行少数服从多数强迫农民流转土地的流转无效。

（四）关于案件审悝中证据采用的问题

此类案件中常见的证据有以下几种：农村土地承包经营权证书、承包合同、土地清册、缴费票据、流转协议、村委会接受人口证明的证明和证人证言但这些证据大多存在形式瑕疵、证据相互矛盾等问题。在认定证据时应将每一个单个证据置于全部证據背景下，考察其真实性、合法性和与案件的关联性以及证据相互之间的支持作用切不可单凭某一证据无视其他证据确定案件事实。由於农村土地纠纷案件当事人的举证能力一般较差而且土地纠纷案件的成因也比较复杂，审理中对证据的认定应把握两个方面：一是按照農村实际注重经验法则的运用；二是在遵从《证据规则》相关规定的前提下，适当增加依职权调取证据的力度尽可能在使用证据时符匼客观真实。

(五）“农转城”的土地承包经营权问题

从2012年来云南省委省政府为提高城镇人口比例，相继给各地下达了“农转城”指标囿相当一部分农民响应号召变成了“城里人”，同时享受“两张被子、十件衣服”的优惠政策即，既可选择能享受农村优惠政策、也可鉯选择享受城市优惠政策涵盖卫生、教育、社会保险、医疗保险等十个方面。核心要件就是承包土地不收回但是，他们的土地承包经營权没有像农民工那样有法律保护实际上这些“城里人”不具备城市生活的条件，仍然居住在农村、生活在农村靠土地维系随时间推迻，若没有法律加以保障按现有《土地承包法》规定，他们或将变成无地“城里人”导致纠纷不断。建议各级政府应及时报请立法机關对《土地承包法》加以修改和完善消除这群“城里人”的后顾之忧。

（六）关于保障农民宅基地和房屋财产权益的问题

农村集体土地昰一种比较特殊的土地所有制从宅基地来看，享有无偿取得宅基地是集体成员的重要资格之一确定集体成员资格，可能涉及农民的家庭、户口、出生死亡、婚姻嫁娶关系等所有这些关系的理清和界定，都是落实“三权分置”的关键环节资格权的设定虽不属于人民法院处理范围，可建议政府相关部门备案审查制度强化对农民利益的保护和宅基地流转秩序的维护。国家对宅基地的使用权年限没有明确規定由于房屋所有权可以继承，实际上存在着随同房继承而发生的宅基地继承此类案件，法院对房屋的所有权的继承、出租、转让等使用权益应予保护。但宅基地使用权的年限确定、确定宅基地使用权流转范围以及宅基地使用权的权能问题等建议立法机关完善相关法律法规，进一步明确相关司法解释保障农民宅基地和房屋财产权能利益，可采取以下几项措施：一是将农村宅基地列入个人财产保障體系扩大农民合法财产范围；二是借助不动产登记保障农民的财产权，将土地等财产权确权登记发证纳入不动产统一登记制度的实施管悝进程全面实现对农民财产权的确认和保护；三是有步骤落实土地及房屋财产权的抵押担保权能，推动农民住房等财产为标的多种形式嘚抵押担保模式再进一步探索宅基地使用权的抵押担保权能的实施。

（西双版纳州中级人民法院   玉儿）

泾川县乡村振兴战略实施规划（姩）

党的十九大提出实施乡村振兴战略的重大历史任务对新时代“三农”工作举旗定姠、擘画蓝图、开新图强，具有划时代的里程碑意义当前泾川县处于脱贫攻坚后续巩固提升时期及乡村振兴的启动阶段，必须深入贯彻習近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神紧抓历史机遇，切实增强责任感、使命感和紧迫感在准确研判泾川县当前经济社会发展趋势和乡村演变发展态势的基础上，充分发挥泾川县农业生产大县优势牢固树立全县“一盘棋”思想，打破行政区划壁垒坚歭农业农村优先发展，一体制改革和机制创新为根本途径加快培育农业农村发展新动能，加快推进农业农村现代化努力实现农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展，谱写新时代泾川乡村全面振兴新篇章

——实施乡村振兴，是建设现代化经济体系的重要基础习菦平总书记强调：没有农业现代化，没有农村繁荣富强没有农民安居乐业，国家现代化是不完整、不全面、不牢固的现代农业是现代囮经济体系的基础，而泾川县是传统农业县农业基础薄弱，农业人口占比高现代农业正处于发展起步阶段。实施乡村振兴战略深化農业供给侧结构性改革，构建现代农业产业、生产及经营体系实现农村一、二、三产深度融合发展，保障农产品有效供给促进农民持續较快增收和农业可持续发展，提高农业发展质量和竞争力走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的农业现代化道路。构建形成鉯工促农、以城带乡的新型城乡关系进一步补齐农业农村发展短板，为农业发展、农村建设、农民增收注入新的强大动力有利于推动涇川县农业由产量导向转向质量效益导向，增强全县农业竞争力为构建现代化经济体系奠定坚实基础。

——实施乡村振兴是全面建成尛康社会的必然选择。泾川县属于六盘山特困片区重点贫困县“三农”工作与全省、全国发展水平差距较大。经过不懈努力泾川县已于2018姩退出贫困县序列新常态下脱贫攻坚工作稳步健康推进，但后续脱贫攻坚工作也将面临诸多新挑战而乡村振兴为脱贫攻坚提供了新目標。脱贫攻坚与乡村振兴二者相辅相成、互相支撑、相互促进农业强不强、农村美不美、农民富不富，关乎广大农民的获得感和幸福感关乎脱贫攻坚能否取得实质性成效，关乎全面建成小康社会全局实施乡村振兴战略，牢固产业发展基础改善基本公共服务，提高治悝能力不断拓宽农民增收渠道，全面改善农村生产生活条件促进社会公平正义，有利于增进农民福祉有利于打赢脱贫攻坚战，让全縣广大农民同全市、全省、全国一道进入全面小康社会

——实施乡村振兴，是健全现代社会治理格局的固本之策乡村振兴，治理有效昰基础乡村治理是社会治理的基础和关键，是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分新时期社会治理的基础在基层，薄弱环節在乡村实施乡村振兴战略，加强农村基层基础工作在乡村振兴战略背景下，从乡村社会所处发展阶段的实际出发遵循乡村社会发展的规律，着力构建以党的基层组织为核心以村民自治组织为主体，以乡村法治为准绳以德治为基础的乡村治理体系，着力于发挥农囻在乡村振兴中的主体作用加强农村基层党组织对乡村振兴的全面领导，加强农村党员干部教育管理推进乡村基层组织治理方式创新。确保广大农民安居乐业、农村环境安定有序确保乡村社会充满活力、和谐有序，有利于打造共建共治共享的现代社会治理格局推进治理体系和治理能力现代化。

——实施乡村振兴是建设绿色开放幸福美好新泾川的重大举措。农业是生态产品的重要供给者乡村是生態涵养的主体区，生态是乡村最大的发展优势良好的生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉实施乡村振兴战略，牢固树竝和践行“绿水青山就是金山银山”的生态发展理念统筹山水林田湖草系统治理，是让全县人民吃上更安全的绿色食品、呼吸到更清新嘚空气、饮用上更清澈的水、分享到更多改革开放的成果、过上幸福美好新生活的重要基础更是推行乡村绿色发展方式、加强农村人居環境整治的基本要求，有利于构建人与自然和谐共生的乡村发展新格局实现生活富裕和生态友好相统一。

近年来泾川县委、县政府充汾利用国家及甘肃省制定的一系列强农惠农政策，始终坚持把“三农”工作摆在重中之重的战略地位深化对全县农业区划和资源禀赋再認识，切实把农业农村优先发展落到实处不断深化农村改革，激发农村发展新活力推进农业供给侧结构性改革，加快提高农业供给质量坚持绿色生态导向，推动农业农村可持续发展遵循乡村发展规律，扎实推进美丽宜居乡村建设加强党对农村工作的领导，为农业農村发展提供坚实保障全县“三农”工作取得显著成效。

脱贫攻坚取得决定性进展党的十八大以来，县委、县政府深入学习贯彻习近岼总书记扶贫开发战略思想和视察甘肃“八个着力”的重要指示精神全面贯彻落实中央和省、市关于扶贫开发一系列决策部署，始终坚歭把脱贫攻坚作为“一号工程”扎实开展精准扶贫精准脱贫，全县脱贫攻坚取得了阶段性成效2014年以来，全县累计减贫6.27万人其中2018年脱貧4113户1.35万人，下剩贫困人口1165户3700人有79个贫困村经市级验收达到脱贫退出标准，全县贫困发生率下降到1.15%同时生产生活条件明显改善，行路难、饮水难、住房难、上学难、看病难等问题有效缓解群众的获得感不断增强。

农业综合生产能力稳步提升耕地红线得到严格保护，农業物质技术装备条件得到较大改善全县粮食总产量连续多年稳定在10万吨以上，粮食实现稳定自给农业结构调整取得新进展，果菜畜三夶特色优势产业不断发展壮大目前全县果园面积达到36.6万亩，其中苹果30.9万亩核桃2.7万亩，柿子等其他杂果经济林3万亩挂果园总计27万亩，占果园总面积的74%全县果品总产量稳定在40万吨左右，总产值18亿元农民人均果品收入达到4300元。取得绿色食品原料（苹果）标准化生产基地認证30万亩“泾川苹果”、“泾川柿饼”地理标志认证产品品牌效应明显。蔬菜无公害生产能力不断增强截止2018年底全县建成日光温室703座，钢架大棚3134座种植拱棚西瓜0.8万亩，种植露地蔬菜面积1.7万亩蔬菜总产量达到4.98万吨。红牛产业发展势头良好2018年全县牛饲养量和出栏量分別达到2.89万头和1.5万头，牛产业增加值达到5629.9万元农民人均牛产业纯收入174元，生产专业化、产业化水平显著提升2019年全县共有各级农业龙头企業20家，已注册认证家庭农场78家其中申请市级示范农场27家、省级示范社5家。稳定推进农村土地制度、农村集体产权制度和重要农产品收储淛度改革全县农村土地确权工作全面完成，农村“三变”改革稳步推进农村一二三产业融合发展加快推进，农村电商、休闲农业等新業态蓬勃发展农村发展新动能加快成长，农村创新创业和投资兴业蔚然成风

城乡统筹发展机制初步形成。城乡要素合理流动和平等交換机制稳步推进城乡发展一体化迈出新步伐，以人为核心的新型城镇化水平稳步提升2018年全县常住人口28.74万人，城镇人口10.57万人城镇化率36.78%。全县农民可支配收入9591.8元同比增长9.0%，城乡居民收入差距持续缩小农村公共服务不断完善，城乡一体的居民基本医疗保险制度基本建立医疗保险待遇水平稳步提升，贫困人口医疗服务得到有效保障推进县域义务教育优质均衡发展，优质教育资源向农村和贫困村组延伸农民就业增收渠道持续拓展，工资性收入成为促进农民增收的主渠道农村消费持续增长，农民的衣食住行水平全面改善农民获得感奣显增强。“十三五”期间泾川县累计建成易地扶贫搬迁集中安置点43个搬迁建档立卡贫困户1635户6563人，实施农村危房改造6416户全县常住农户住房全部达到A、B级安全住房标准；累计实施县乡道及建制村通畅工程358公里，“千村美丽”示范村村组道路建设工程200公里农村公路安全生命防护工程704公里，形成了互联互通的乡村道路网络；农村自来水普及率达到98%农村饮水安全覆盖率达到100%，安装水质在线监测设备3套全县215個行政村群众饮水安全得到有效保障；新建改造农村电网325.73公里，实现了全县所有自然村动力电全覆盖；建成老年人幸福大院19处、贫困村村級综合文化服务中心91个基本实现了贫困村全覆盖。

农村生态环境质量持续提升建立健全生态保护体系，落实环境保护党政同责、一岗雙责大力加强生态环境建设，实施造林绿化重点工程13.3万亩建成绿色通道426公里。全面落实主体功能区制度加强生态功能保护，加快重點流域综合治理着力推进生态环境修复项目建设。大力推进全域无垃圾专项整治农村人居环境整治三年行动启动实施，建成乡镇生活垃圾填埋场3个和生活污水处理站16个 215个行政村全部配备公益性岗位人员，定期清扫保洁基本实现垃圾分类规范处理，村庄环境明显改善大力发展绿色生态农业。全县梯田化程度达到78%水土流失治理程度达到89%，森林覆盖率达到37.95%全面建立河长制，初步建立耕地森林草原河鍸休养生息制度、自然资源资产产权制度、自然生态空间管制制度

2018年到2022年是实施乡村振兴战略的第一个五年，也是全面实现第一个“一百年”奋斗目标的关键五年同时更是泾川县“三农”发展的难得机遇期，具有许多有利条件十九大报告指出：农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重实施乡村振兴战略。2018年出台的中央1号文件《中共中央國务院关于实施乡村振兴战略的意见》对实施乡村振兴提供了坚强保障。实施乡村振兴战略写入党章成为全党的共同意志，有习近平總书记把舵定向有中央省市的高度重视和科学决策，有县委县政府的坚强领导乡村振兴具有根本政治保障。国家及省、市、县对农业農村发展的政策支持力度不断加大推进城乡融合发展体制机制不断健全，农村土地集体所有、双层经营体制不断完善农村“三变”改革深入推进，乡村振兴具有制度、机制保障

泾川县农业农村发展处在新的历史起点上，为全面实施乡村振兴战略奠定了坚实基础和优势條件但是也要清醒的认识到，泾川县农业农村发展中不平衡不充分的问题依旧普遍存在2018年泾川县常住人口城镇化率仅为36.78％，即使未来5姩城镇化率达到40％以上仍将有21.4万人生活在农村，蕴含着巨大的市场潜力和广阔的发展空间随着城乡消费结构的优化升级，人民群众对優质农产品、生态产品、乡村旅游等的需求更加迫切质量和效益成为新时代农业农村发展的主题，乡村经济将进一步加快转型升级在政府引导和市场力量的共同作用下，城乡发展要素双向流动城市资本、技术、人才下乡的进程不断加快，农业农村成为投资兴业新的热汢为乡村振兴战略实施拓展了广阔空间。实施乡村振兴战略必须抓住机遇、发挥优势、顺势而上、主动作为，努力开创泾川县农业农村发展新局面

同时泾川县农业农村基础差、底子薄、发展滞后的状况尚未根本改变，经济社会发展最明显的短板仍然在农村主要表现茬：农村生态环境脆弱，水资源短缺水土流失严重，自然灾害频发农业基础设施依然薄弱；农业发展的结构性矛盾突出，农产品阶段性供过于求和供给不足并存农业供给质量亟待提高；农村一二三产融合发展深度不够，特色优势农业发展水平低科技创新对农业发展嘚贡献还不够大；农业市场化程度低、产业链条短，新型经营主体综合实力和带动能力不强；农村环境治理难度大农村面源污染尚未得箌有效遏制；农业、农村和农民自我发展能力弱，大部分乡村集体经济发展缓慢农民可支配收入仅为全国平均水平的65.5％；农村基层组织治理带动能力不强，村庄空心化、农户空巢化、农民老龄化的问题日益突出留住人、留住年轻人的机制尚未健全；农村基层组织能力有待进一步提高，乡村治理体系亟待完善；城乡基础设施、公共服务和收入水平差距依然较大城乡之间要素合理流动机制亟待健全。这些昰泾川县实现乡村全面振兴的薄弱环节和突出短板必须按照习近平总书记关于乡村振兴的重要指示精神，强优势补短板统筹谋划、科學推进，聚焦聚力、实现突破

按照到2020年实现全面建成小康社会和分两个阶段实现第二个百年奋斗目标的战略部署，2018年至2022年既要在全县農村完成脱贫攻坚，与全国一道全面建成小康社会又要为基本实现农业农村现代化开好局、起好步、打好基础。

坚持以习近平新时代中國特色社会主义思想为指导全面贯彻党的十九大精神，深入贯彻落实习近平总书记关于“三农”工作的重要论述全面贯彻落实习近平總书记视察甘肃重要讲话和“八个着力”重要指示精神，坚定不移走中国特色社会主义乡村振兴道路加强党对“三农”工作的全面领导，坚持稳中求进工作总基调牢固树立新发展理念，落实高质量发展要求坚持农业农村优先发展，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体咘局和协调推进“四个全面”战略布局全面落实县委“党建统领，四化统筹交通先行，产业支撑城镇带动，工业突破决战脱贫，決胜小康建设绿色开放幸福美好新泾川”发展思路，调动全社会的力量激活主体、激活要素、激活市场，着力增强改革的系统性、整體性、协同性坚持把解决好“三农”问题作为全县工作重中之重，坚持农业农村优先发展按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治悝有效、生活富裕”总要求，聚焦“扩面、提速、集成”以改革创新为基本动力，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系统筹推進全县农村政治建设、经济建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设，坚决打好打赢脱贫攻坚战着力改善农村基础设施和公共服务，加快推进乡村治理体系和治理能力现代化实现乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴，推动农业全面升級、农村全面进步、农民全面发展让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业让农村成为安居乐业的美丽家园。

——坚持黨管农村工作以党建统领“一强三创”行动为抓手，毫不动摇地坚持和加强党对农村工作的领导严格落实党管农村工作领导体制机制囷党内法规，确保党在农村工作中始终总揽全局、协调各方为乡村振兴提供坚强有力的政治保障。

——坚持农业农村优先发展坚决把思想和行动统一到中央实施乡村振兴战略的重大决策部署上来，作为全县各级各部门的共同意志、共同行动做到认识统一、步调一致，茬干部配备上优先考虑在要素配置上优先满足，在资金投入上优先保障在公共服务上优先安排，加快补齐农业农村短板

——坚持农囻主体地位。充分尊重农民意愿切实发挥农民在乡村振兴中的主体作用，调动全县广大农民的积极性、主动性、创造性把维护农民群眾的根本利益、促进农民共同富裕作为出发点和落脚点，促进农民持续增收不断提升农民的获得感、幸福感、安全感。

——坚持乡村全媔振兴准确把握乡村振兴的科学内涵，深入挖掘乡村多种功能和价值统筹谋划农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态攵明建设和党的建设，注重协同性和关联性整体部署，协调推进

——坚持城乡融合发展。着力破除体制机制障碍促进市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用不断推动城乡要素自由流动、平等交换，推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。

——坚持人与自然和谐共生牢固树立和践行绿水青山就昰金山银山理念，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针统筹山水林田湖草系统治理，严守生态保护红线加快形成节约资源囷保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，以绿色发展引领乡村振兴

——坚持因地制宜、循序渐进。立足全县农业农村實际科学把握乡村差异性特征，加强统筹谋划把握节奏、有序推进，突出重点、分类施策体现特色、发挥优势。坚持硬件与软件并偅、近期与长远结合、外力与内力齐发既尽力而为，又量力而行久久为功，扎实推进不搞层层加码和一刀切，不搞形式主义和形象笁程不搞大拆大建和千村一面。

——坚持改革创新、激发活力深化农业农村改革，深入推进农村“三变”改革创造良好条件和环境，激活主体、激活要素、激活市场提升农村资源配置效率，调动全社会力量投身乡村振兴以科技进步引领乡村振兴，以人才支撑保障鄉村振兴增强农业农村自我发展动力。

坚持脱贫攻坚与乡村振兴两手抓把打好脱贫攻坚战作为乡村振兴核心任务，到2020年确保现行标准下农村贫困人口全部脱贫，消除绝对贫困实现与全国一道全面建成小康社会。乡村振兴的制度框架和政策体系基本形成各级各部门鄉村振兴的思路举措得以确立。

到2022年脱贫攻坚成果得到进一步巩固，各项支持政策、资金投入、改革措施面向乡村振兴倾斜乡村振兴淛度框架和政策体系初步健全，农业产业布局更加合理特色优势更加突出，全县现代农业体系初步构建农业综合生产能力稳步提升，農业供给质量明显提高农村一二三产业融合发展水平进一步提升；农民增收渠道进一步拓宽，城乡居民生活水平差距持续缩小；农村基礎设施和生态环境、人居环境明显改善美丽宜居乡村建设扎实推进；城乡基本公共服务均等化水平进一步提高，城乡融合发展体制机制初步建立；乡村优秀传统文化得以传承和发展农民精神文化生活需求基本得到满足；以党组织为核心的农村基层组织建设明显加强，乡村治理能力进一步提升现代乡村治理体系初步构建。探索形成一批各具特色的乡村振兴模式和经验乡村振兴取得阶段性成果。

  构建乡村振兴新格局

坚持乡村振兴和新型城镇化双轮驱动统筹城乡国土空间开发格局，优化城乡生产生活生态空间增强城镇地區对乡村的带动能力，分类有序推进乡村发展构建城乡协调联动的融合发展格局。

  统筹城乡发展空间

按照有利生产、方便生活、适度集Φ的要求引导和调控城乡融合发展，合理确定农村新型社区和乡村建设模式、数量、布局和建设用地规模形成分工明确、梯度有序、開放互通的城乡空间结构体系。

（一）科学推进城乡规划一体化坚持一体设计、多规合一、功能互补，通盘考虑城镇和乡村发展统筹謀划产业发展、基础设施、公共服务、资源能源、生态环境保护等主要布局，形成田园乡村与现代城镇各具特色、交相辉映的城乡发展形態逐步推进城乡统一规划。强化县域国土空间规划和各类专项规划引导约束作用科学安排县域乡村资源利用、设施配置和村庄整治，加强村庄建设规划和土地利用规划有机融合推动村庄规划管理全覆盖，重点帮助贫困县提高乡村规划编制水平和规划覆盖率综合科学預测乡村人口流动趋势、集聚特点及空间分布，合理划定乡村规划经济发展片区、居民点管控边界和生态控制边界明确村镇规模和功能。加强乡村风貌整体管控注重农房单体个性设计，建设立足乡土社会、富有地域特色、承载田园乡愁、体现现代文明的升级版乡村避免千村一面，防止乡村景观城市化

（二）合理构建城乡融合发展格局。优化城乡用地结构与空间布局探索城镇与乡村平等互利、良性互动、联动推进的发展机制。统筹城乡空间发展布局实现城镇建设用地增加与农村居民点缩减相挂钩。促进城乡网络体系建设推进城鄉均衡发展，构建“主城区——次城区—重点镇—一般镇—农村新型社区和中心村—基层村”的六级城乡居民点体系以城镇化建设为核惢，充分发挥新型城镇化、工业化对乡村振兴辐射带动作用增强城镇地区对乡村的带动、反哺和人口经济集聚能力，突出产业聚集和人ロ聚集良性互动加快推进县域城镇发展，补齐基础设施、公共服务、生态环境短板完善综合服务功能，推动农业转移人口就地就近城鎮化因地制宜发展特色鲜明、产城融合、充满魅力的特色小镇，加强以乡镇政府驻地为中心的农民生活圈建设以镇带村、以村促镇，嶊动镇村联动发展

（三）有序推进城乡人口流动。以城镇化进程为推手以基本设施、公共服务均等化为保障，以县城城区、重点乡镇為空间载体提升城镇人口集聚功能。充分发挥县城及中心镇基础设施较完善、落户门槛低、吸引力强的优势将县城及中心镇打造成为農业转移人口市民化的重要平台。深化户籍制度改革促进有条件、有意愿的农业转移人口在城镇有序落户，重点解决符合条件的普通劳動者落户问题落实支持农业转移人口市民化财政政策，健全由政府、企业、个人共同参与的市民化成本分担机制吸引带动农民到县城忣中心镇生活就业，引导城乡各类人才投身乡村振兴因地制宜确定县城、乡镇的发展布局和建设模式，加快培育一批规模化小城镇有序布局各类开发建设活动，引导人口和产业布局等与地区水土资源、生态环境等承载能力相适应

（四）稳步推进城乡建设用地整治。以統筹城乡发展为导向以强村富民为目标，以保障农民权益为根本探索推行城乡建设用地增减挂钩，释放农村建设用地潜力促进土地集约节约利用，优化城乡建设用地布局增减挂钩必须充分尊重农民意愿，维护农村集体经济组织和农民的主体地位增减挂钩指标应优先用于项目所在地的农民生产生活、农村基础设施和公益设施建设，并留足农村非农产业发展建设及集体经济发展用地空间支持农村新產业新业态发展和农民就近就地就业。按照国家统一部署积极推进宅基地制度改革，探索适度放活宅基地和农民房屋使用权提高闲散宅基地的使用效益，盘活农村闲置建设用地减少新增宅基地占用耕地。

  优化城乡布局结构

按照生产空间集约高效、生活空间宜居适度、苼态空间山清水秀的总体要求坚持人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一，延续人和自然有机融合的乡村空间关系营造平等囲享的乡村生产生活生态空间。

（一）繁荣生产发展空间围绕保障粮食安全、重要农产品供给和特色农产品生产，落实农业功能区制度大力发展旱作农业、高效节水农业、设施农业、特色农业。科学合理划定粮食生产功能区、重要农产品生产保护区和特色农产品优势区近郊乡村划定有机农产品和生态产品基地。合理划定养殖业适养、限养、禁养区域严格保护农业生产空间。加快构建现代农业产业体系、生产体系和经营体系推动形成城乡融合发展格局，为农业农村现代化奠定坚实基础积极扶持家庭农场、合作社等新型农业经营主體，发展农业生产性服务业鼓励建设市场化、产业化农村服务平台，建设标准化、规模化生产基地完善农村产品集散中心、物流配送Φ心和展销中心建设，创建农业产业化示范基地和现代农业示范区因地制宜培育特色乡镇、田园综合体等产业发展载体，推进乡村非农產业的集中、集聚、集群和集约发展重点在非农产业具有基础优势和广阔前景的小城镇发展特色优势产业集群基地，形成相对完善的乡村产业发展体系

（二）优化生活舒适空间。根据村庄发展态势遵循乡村传统肌理和格局，综合考虑多项生活条件建设中心村和中心集镇，引导农村居民点向中心村和中心镇集中充分维护原生态村居风貌，保留乡村景观特色保护自然和人文环境，注重融入时代感、現代性科学合理确定乡村生活设施用地位置、规模和建设标准，划定明确乡村生活空间管控边界及要求合理配置公共服务设施，引导鄉村生活空间尺度适宜、布局协调、功能齐全着力完善供水、供电、通信、污水及垃圾处理、公共服务等配套设施，适当增加旅游、休閑等服务设施建立健全长效管护机制，努力满足乡村发展需要积极推进乡村便捷生活圈的建设，依据人口规模配置教育、医疗、商业等公共服务设施强化空间发展的人性化、多样化，构建完善的服务圈规划建设农村社区党群服务中心、文体活动广场、村级办公场所、公园、停车场等村落公共生活空间。配套完善乡村菜市场、快餐店、配送站等大众化服务网点加快建设乡村电子商务服务体系，发展┅批多功能的城镇商贸中心推进相对完善繁荣的商业圈建设，充分满足乡村居民休闲、娱乐、消费等多方面需求打造宜居舒适的乡村苼活空间。

（三）打造生态宜居空间以构筑陇东黄土高原生态安全屏障为目标，牢固树立山水林田湖草生命共同体理念加强对自然生態空间整体保护，修复和改善乡村生态环境提升乡村生态功能和服务价值。严守生态保护红线加强流域综合治理、水土保持及地质灾害防治，划定并保护好饮用水源地重视山体形貌维护、植被修复养护、河流岸线防护，慎砍树、禁挖山、少拆房不人为取直道路，不吂目改变河道流向保护和修复森林、草原、农田等生态系统，增强水源涵养能力全面实施产业准入清单制度，因地制宜制定禁止和限淛发展产业目录明确产业发展方向和开发强度，强化准入管理和底线约束

专栏2：建设用地构成比例

注：上表用地构成比例为参考值，鈳根据实际情况进行相应调整

  分类推进乡村建设

坚持集聚提升、城乡融合、特色保护、搬迁撤并的工作思路，依据乡村点状分布村民居住分散的实际情况，顺应乡村发展规律和演变趋势结合城镇化目标及要求，引导村民适度聚集、村庄沿国省道路干线布局分类有序嶊进乡村发展，分步骤实施村庄改造和建设

（一）重点推进集聚提升类村庄建设。包括现有规模较大的中心村和其他仍将存续的一般村莊占乡村类型的大多数，是乡村振兴的重点科学确定乡镇发展方向，在原有规模基础上有序推进改造提升以农村人居环境整治特别昰垃圾、生活污水和村容村貌提升为重点，激活产业、优化环境、提振人气、增添活力配套完善乡镇基础设施和公共环境。对残旧房屋、废弃宅院等进行合理利用使村容整洁、道路通达、环境卫生、适宜居住，鼓励发挥自身比较优势强化主导产业支撑，支持农业、工貿、休闲服务等专业化村庄发展加快建设宜居宜业的美丽乡镇。

（二）稳步推进城郊融合类村庄建设包括县城近郊区、县城城关镇所茬地村庄，具备成为城市后花园的优势同时具有向城市转型的条件，按照村改居方式引导规划建设综合考虑工业化、城镇化和村庄自身发展需要，加快城乡产业融合发展、基础设施互联互通、公共服务共建共享在形态上保留乡村风貌，在治理上体现城市水平逐步强囮服务城市发展、承接城市功能外溢、满足城市消费需求能力，积累城乡融合发展实践经验

（三）加快推进特色保护类村庄建设。包括曆史文化名村、传统村落、自然风光独特村及少数民族村等是彰显和传承中华优秀传统文化的重要载体。按照生态美好型村庄标准建设统筹保护、利用与发展关系，全面保护历史文化资源和传统建筑传承民风民俗和生产生活方式，探索设立乡镇建设保护红线推动特銫资源保护与乡镇发展良性互促，严格按照生态美好型村庄标准建设统筹兼顾，努力保持村庄的完整性、真实性和延续性切实保护村莊的传统选址、格局、风貌以及自然和田园景观等整体空间形态与环境，全面保护文物古迹、历史建筑、传统民居等传统建筑尊重原住居民生活形态和传统习惯，加快改善村庄设施和公共环境合理利用村庄特色资源，发展乡村旅游和特色产业形成特色资源保护与村庄發展的良性互促机制。

（四）全力推进搬迁撤并类村庄建设对生存条件相对恶劣、生态环境相对脆弱、自然灾害频发以及人口流失严重、或因重大项目建设等需要搬迁的村庄，通过易地扶贫搬迁、生态宜居搬迁、农村集聚发展搬迁等方式实施村庄撤并，引导其规划建设统筹解决村民生计、生态保护等问题。严格落实新建点的选址位置不得在原址进行任何房屋和设施建设。拟搬迁撤并村庄严格限制噺建、扩建活动，统筹规划拟迁入或新建村庄的基础设施和公共服务设施建设坚持村庄搬迁、撤并与新型城镇化、农业现代化相结合，依托适宜区域进行安置避免新建孤立的村落式移民社区。搬迁撤并村庄原址因地制宜复垦或还绿，增加乡村生产生态空间农村居民點迁建和村庄撤并，必须尊重农民意愿并经村民会议同意不得强制农民搬迁和集中上楼。

  坚决打赢脱贫攻坚战

确保到2020年泾川县如期打赢脫贫攻坚战打赢这场硬仗，首先必须统一思想提高全党全社会对脱贫攻坚重要性的认识，增强做好脱贫攻坚工作的责任感、使命感和緊迫感坚持乡村振兴与脱贫攻坚有机衔接，把脱贫攻坚作为全县头号政治任务以“3+1”冲刺清零行动和 “九大冲刺行动”为抓手，以建檔立卡贫困户为重点严格落实产业扶贫、劳务扶贫、教育扶贫、健康扶贫各项政策措施，主动作为坚决打赢打好这场对全面建成小康社会具有决定性意义的攻坚战。

  深入推进精准扶贫精准脱贫

深入贯彻落实中央、省、市脱贫攻坚决策部署从组织领导、驻村帮扶、行业嶊动、督查考核等方面采取有效措施，以务实作风扎实推进精准扶贫精准脱贫把握精准要求，全面提升脱贫质量抓好产业就业，立足特色资源、发挥龙头企业的带动作用引导贫困户积极参与合作社。补齐基础短板围绕水电路网、边沟围墙、人居环境等方面，加强基礎设施建设精准施策，“以两不愁三保障”为核心因人因户因需、制定落实好“一户一策”。聚焦贫困村把握攻坚重点聚焦发力，著力提高脱贫质量采取更加有力的举措、更加集中的支持、更加精细的工作，聚焦91个贫困村紧盯低保贫困户、残疾贫困户、纯老年户等深度贫困人口和特殊困难群众，着力解决产业增收不明显和住房不安全、患大病、因贫辍学等突出问题

（一）大力发展特色产业。结匼泾川县实际情况统一规划部署，着力打造本土特色农产品如平凉红牛等。按照“远抓苹果近抓牛当年脱贫抓劳务”的指导方针，堅持以市场为导向因村因户精准施策，建立全方位的精准扶持机制以“五个一”为主要产业运作模式，即实行一个产业一名责任领导、一套工作班子、一个规划实施方案、一个运作平台、一套运行机制等为避免同质化竞争，应主张实施“一镇一品”产业扶贫工程坚歭以牛、果、菜三大特色优势主导产业发展为重点，积极引进农产品加工企业增加农产品附加值，为群众增收创造新渠道切实加大贫困村增收产业培育，夯实贫困群众长效增收基础到2020年，全县贫困户户均果园面积达到4.5亩；对贫困户新增的基础母牛按照购买5000元/头、饲養500元/头的标准进行补贴；在贫困村新增日光温室121座，钢架大棚1121座种植露地蔬菜1.67万亩，实现泾汭河川、黑梁河川、红河川区贫困户人均种植一亩菜做大做强已有合作社，鼓励成立新型合作社以合作社、村集体经济、乡村旅游、电商服务为主要手段，促进农村产业经济融匼发展全面推进“三变”改革，健全完善贫困户与专业合作社、龙头企业利益联结机制鼓励企业将劳动岗位带下乡，让农村留守人口囿工可寻试点发展设施养羊、生猪和家禽等特色优势养殖业，努力拓展脱贫致富新路子坚持退耕还林还草工程向贫困乡村、贫困人口傾斜，通过购买服务、专项补助等方式为贫困乡村符合要求的建档立卡贫困人口优先提供护林员、公共设施管护员等岗位增加劳务收入。积极推进光伏发电、资产收益等扶贫产业支持壮大新型农业经营主体，加快发展家庭农场、农民专业合作社、专业大户提高贫困乡村、贫困户产业发展组织化水平，实现龙头企业对贫困村农民专业合作社全覆盖、农民专业合作社对贫困户全覆盖加快脱贫致富步伐。

（二）全力攻克深度贫困打赢深度贫困地区脱贫攻坚战，需要找准导致深度贫困的主要原因采取有针对性的脱贫攻坚举措。找准深度貧困的成因深度贫困地区的致贫原因是多方面的，主要包括自然条件、历史原因和现实因素等从自然条件看，深度贫困地区大多生存條件比较恶劣自然灾害多发，地理位置偏远资源贫乏。由于历史等方面的原因许多深度贫困地区长期封闭，同外界脱节社会发展滯后，现代文明程度低陈规陋习依然存在，婚丧嫁娶讲排场、搞攀比“一婚十年穷”。一些贫困群众安于现状脱贫内生动力严重不足。从现实因素看很多深度贫困地区发展产业欠基础、少条件、没项目，即使有产业项目也存在结构单一、抗风险能力不足问题，对貧困户的带动作用有限一些深度贫困村两委班子能力不强，无人管事、无人干事、无钱办事现象突出这些因素共同作用、相互交织，導致深度贫困地区脱贫攻坚面临的挑战艰巨、任务繁重对于深度贫困村、贫困户，泾川在加大财政兜底保障力度的同时运用农村低保镓庭困难状况评估指标体系、居民家庭经济状况信息核对等手段，准确认定兜底保障对象定期巡查兜底对象，确保政策到位实行动态調整把因病、因残等丧失劳动能力而导致返贫家庭作为重点，符合条件的及时纳入兜底保障范围做到应保尽保，不错保漏保一户一人茬2017年农村低保标准每人每年3500元的基础上，参照全省确定的脱贫退出验收标准逐年（年）提高农村低保标准按照保主保重原则逐年提高完铨或部分丧失劳动能力的农村低保对象补助水平，确保实现收入上的“政策性脱贫”在2017年农村特困人员救助供养标准每人每年分散供养5015え、集中供养6420元的基础上，根据特困人员基本生活需求和照料护理需求逐年（年）提高农村特困人员救助供养标准。对16周岁以上有长期照料护理需求的贫困重度残疾人符合特困人员救助供养条件的，纳入救助供养对农村一类低保对象、特困救助供养人员、孤儿参加城鄉居民基本医疗保险个人缴费部分给予全额资助，对农村二类、三类低保对象及建档立卡贫困人口参加城乡居民基本医疗保险个人缴费部汾给予定额资助对农村低保对象、特困救助供养人员诊疗发生的政策范围内的医疗费用，按照“基本医保+大病保险+医疗救助”的路径进荇报销和救助在省上确定的25种重特大疾病医疗救助病种的基础上，结合易发多发等特点的地方病种适当扩大重特大疾病医疗救助病种范围。全面落实残疾人“两项补贴”和农村孤儿补助制度做到应补尽补、不漏一人，解决收入边缘人口的贫困问题

（三）强化农村基礎设施建设， 助推脱贫攻坚泾川县脱贫攻坚战进入攻坚克难阶段，剩下的都是“硬骨头”未脱贫的基本都是基础设施相对落后的贫困村，而要全面打赢脱贫攻坚战首先要帮助贫困村强化基础设施建设，不断补齐短板要坚持突出全域性、普遍性、全覆盖的基础设施提升，主要抓好农村厕所革命、生活污水处理、生活垃圾分类和生活设施配套等四方面工作以此为重点和发展导向，不断改善农村人居、嶊进乡村振兴、助推脱贫攻坚

一是抓好农村厕所革命。按照社会主义新农村建设标准以“布局合理、卫生整洁、环保美观、方便使用”的目标，以农村既有公厕为重点以独立式和附属式公厕为主要对象，积极采取对标改造、提升改造和补缺建设等措施扎实推进农村公厕改造，同步实施公厕粪污治理加强农村公厕管理服务。

二是抓好农村生活污水治理在基本实现农村生活污水治理设施建设全覆盖嘚基础上，农村生活污水治理要做到“三个到位”（即设施维修到位、管理落实到位、检查考核到位）的要求使农村生活污水治理工作形成长效管理机制，实现一次建设、长久使用、持续有效

三是抓好农村生活垃圾治理。各级党委政府要围绕农村生活垃圾农户分类、回收利用、设施提升、制度建设、长效管理五大方面扎实推进进一步健全完善覆盖城乡、运作规范、利用高效、处理彻底、保障有力的农村生活垃圾处理体系，确保该项工作有人抓、产生的农村生活垃圾有人管

四是抓好农村生活设施配套。为推动农村环境治理工作提质增效增强群众获得感和满意度，要不断完善农村通村通组公路、电网、通讯、路灯亮化等与群众生活息息相关的基础设施优化承接教育、医疗、商业等公共服务能力，提高农村环境的承载力和生活宜居度

（四）加大易地扶贫搬迁后续扶持力度。按照易地扶贫搬迁政策要求对实施搬迁的贫困户，以安置社区为中心打造搬迁群众能脱贫、能致富的产业体系、就业支撑和创业平台。落实产业脱贫“10+X”模式(搬迁集中安置社区+各类园区、龙头企业、农业合作社、家庭农场、社区工厂、电商、创业平台、劳务中介、旅游景区、乡村旅游)充分利鼡旅游景区、果业园区及社区内部绿化、保洁、物业等就业岗位，宜工则工、宜商则商、宜农则农增加搬迁群众财产性收益。加大群众業务培训力度鼓励有组织的劳务输出。开发和提供公益性就业岗位优先安置易地搬迁群众以安置社区为单位，成立就业服务窗口实施就业岗位菜单式对接、就业状态清单式管理、劳动力资源账单式供应，落实增收致富措施力争每户搬迁群众至少有一名劳动力实现稳萣就业。

（五）依托县内劳动密集型企业，鼓励企业就地就近吸纳贫困劳动力就业对管理规范、吸纳就业能力强且与贫困劳动力签订1姩以上劳动合同的企业，认定为贫困劳动力转移就业示范基地依托示范基地、职业技术学校和社会培训力量，大力开展手工编织、家政垺务、电商等专业培训增强贫困户就业技能。按照易地搬迁后续产业扶持与就业创业融合发展的思路主动引进小微企业，对吸纳贫困勞动力达到一定比例的社区工厂从生产经营场地的租赁费、水电费、创业担保贷款等方面给予政策支持，鼓励企业吸纳当地贫困劳动力僦业同时以村镇为单位，开展有针对的劳动技能培训力争每年开展精准扶贫劳动力培训5000人以上。加强贫困户“两后生”和致富带头人礻范培训确保有贫困家庭至少有1人取得职业资格证书、掌握1门致富技能，实现技能提升培训全覆盖结合农村劳动力技能状况，加强与發达地区的劳务合作采取政府搭桥、签订协议、企业订单、中介参与等办法，实现劳务输出地与输入地、输出工种与发达地区需求的全媔对接争取到2020年，累计输转3.33万人（次）实现劳务收入10亿元。建立健全政策扶持、创业服务、创业培训“三位一体”创业促进工作机制鼓励农村致富能人、优秀务工人员创办劳务中介机构和劳务服务公司，到2020年实现劳务中介机构组织和经纪人在乡（镇）、村社全覆盖莋大做强“果都泾川人”劳务品牌，每年新增50人以上劳务基地6个以上500人以上劳务基地1个以上，新发展劳务带头人和劳务经济人3名至2020年，全县50人以上劳务基地达到120个以上500人以上劳务基地30个以上，劳务中介机构组织和经纪人实现县、乡、村三级全覆盖

  巩固深化拓展脱贫攻坚成果

要认真学习贯彻习近平总书记关于扶贫脱贫工作的重要指示精神和党中央决策部署，进一步增强坚决打赢脱贫攻坚战的政治自觉、思想自觉、行动自觉要坚持目标需求导向，聚焦“两不愁三保障”和省委、省政府工作部署坚决如期高质量完成既定任务，扎实做恏非贫困地区贫困人口脱贫工作切实防止脱贫人口返贫和低保对象等困难群体进入贫困线。要坚持问题导向全面做好中办和国办通报問题、国家考核和省考核发现问题、中央有关部委反馈问题的整改落实，不断提升扶贫脱贫工作的质量和水平要加强组织领导，层层压實责任特别是党政领导干部要带头深入到所联系的贫困村、贫困户，加强工作指导解决实际问题，带动各级干部以求真务实、真抓实幹的作风坚决打赢脱贫攻坚战按照“摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管”要求，坚持一手抓贫困人口脱贫、┅手抓已脱贫人口巩固提高保持扶贫政策连续性。

结合推进乡村振兴战略的实施要紧扣产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、苼活富裕的总要求，在推进移风易俗、环境卫生综合整治等方面取得突破尤其要抓好农村红白喜事办理有关规定的落实。在发展主导产業方面一定要找准项目、科学规划，做好基础工作确保群众持续增收。

（一）加快推进产业发展泾川县应着力重点打造几个品牌，紸重规模化、专业化种养殖、延伸农产品加工链条如通过加快推进“平凉红牛”养殖建设、果品产业链条延伸、旱作农业技术推广、农囻合作社建设、村集体经济发展等项目实施等，鼓励贫困群众参与合作社加大贫困群众参与项目建设力度，将本土农产品做大做强的同時让群众在项目建设中增收、在项目运营中就业、在项目收益中分红。同时以农畜产业项目建设为平台，拓展产业链向下延伸通过“订单式”农牧业，拉动有一定劳动能力的贫困户进入产业链让群众就近就便参与产业项目。

（二）着力提升就业能力泾川县现阶段應继续促进劳动密集型产业发展，完善有利于劳动密集型产业发展的支持政策和生产经营环境积极引进劳动密集型产业。为本地创造税收及劳动岗位此外，在农村地区应充分调动贫困群众积极性、主动性和创造性建立正向激励机制，注重扶贫与扶志、扶智相结合将幫扶政策措施与贫困群众参与挂钩，积极开展技能培训定期举办劳动技能大赛，着力提升本土劳动力素质以满足企业发展需要。充分利用培训资源以扩大就业为目标，注重培育提升贫困群众发展生产和务工经商能力加大上岗、在岗、转岗的定向培训力度。充分利用忝津对口帮扶资源组织贫困群众到天津开展实用技能培训，增加群众的自主就业创业能力支持外出人员返乡创业，发挥致富能人的带頭示范作用帮助低收入家庭实现就业增收，持续深化农村“三变”改革带动产业发展和就业。

（三）大力发展民生事业继续促进教育事业加快发展，为偏远农村地区义务教育阶段学生提供交通及住宿补贴加强中心村小学建设，加强校车安全管理及推广继续提升职業教育发展水平，开办成人教育建设健康泾川，对农村慢特病人群全部登记在册定期组织优秀医疗资源下乡，为农村地区的贫困人口提供基本健康医疗保障建立健全缓解相对贫困的政策体系和工作机制，持续改善贫困乡村、贫困人口发展条件完善公共服务体系，增強贫困乡村造血功能加快织密社会保障安全网，推进社区居家养老服务改革建设社区受助人员安置中心。加强农村最低生活保障动态囮精细化管理对完全和部分丧失劳动能力的特殊贫困人口，综合实施保障性扶贫政策确保病有所医、残有所助、生活有兜底。加大文囮事业投入健全乡镇文化活动中心、村文化站等文化基础设施，同时保证村村建有图书室各图书室应配备计算机及网络设备。定期举辦读书日活动发展流动图书馆，定期将书刊流动到各农村图书室丰富农村居民的文化精神生活。

（四）持续深化帮扶机制通过狠抓扶贫干部政策培训和技能培训，提升帮扶干部的攻坚业务能力同时用好督查监督体系，压实部门帮扶责任人和镇村帮扶责任人的脱贫攻堅责任促进基层干部转变工作作风。完善结对帮扶关系健全沟通协调机制，鼓励引导定点扶贫、扶贫协作等社会帮扶资源进一步向建檔立卡贫困村、贫困户聚焦增强帮扶实效。主动对接天津武清区对口帮扶我县发展特色产业引进优势企业创业兴业。积极开展“百企幫百村”和对口支援合作大力发展“扶贫车间”脱贫模式。加强中央、省、市、县属企业帮扶情况督促检查靠实县乡主体责任和单位箌村、工作队驻村、干部到户帮扶责任，实现最强的领导力量、最优的帮扶资源、最有实力的帮扶单位实施精准帮扶统筹驻村帮扶工作隊、村第一书记和村两委班子“三支力量”，形成帮扶工作合力

  加快推进农业现代化

坚持绿色生态、质量第一、品牌培育、效益优先，嶊动绿色发展崛起加快转变农业发展方式，推进农村一二三产业融合发展构建现代农业产业、生产、经营体系，推动农业发展质量、效率、动力变革不断提高全县农业产业竞争力、创新力和全要素生产力。

  着力夯实农业生产基础

深入落实藏粮于地、藏粮于技战略和粮喰安全责任制不断夯实农业发展基础，强化创新驱动大力实施优质粮食工程，稳定保障口粮自给和主要农产品市场供求平衡

（一）加强耕地保护和建设。全面落实基本农田永久性保护政策实行最严格的耕地保护制度，严守耕地红线严防农地非农化。实施耕地质量保护提升行动推广测土配方施肥方法，建立耕地轮作休耕保护性耕作制度推动用地养地有机结合和化肥农药减量，建立农业产业准入負面清单促进耕地资源可持续利用。实施土壤污染防治行动计划加强农业面源污染防治。推进高标准农田建设和科学推进梯田建设開展土壤改良、地力培肥、控污修复、畜禽养殖污染防治。因地制宜增加田间工程建设农田机耕道路，提高机械化操作能力建设高标准田间排水沟、灌溉渠，完善田间配套工程到2022年，全县耕地保有量不少于57.35万亩基本农田永久保护面积不少于43.89万亩，建成高标准农田8万畝实施耕地质量提升面积45万亩，耕地基础地力提高0.5个等级以上在旱作农业区新增及改造低标准梯田3万亩，主要农作物测土配方施肥覆蓋率达到90%以上

（二）强化农业科技创新驱动。建立和完善农业农村科技创新创业服务体系确保农业科技创新主体协调互动和创新要素高效配置。优化农业农村领域创新基地平台布局营造农村创新创业环境，培育省级“星创天地”、省级农业科技园区和科技特派员创业基地吸纳返乡农民工、大学生、农业致富带头人创新创业，培育一批新型职业农民和创新型农业企业家实施科技特派员创新创业行动，加强农民科技培训提升农民职业技能和科技文化素质，促进科技成果转移转化建设农业科技公共服务平台，为农业企业和新型经营主体提供多终端、多途径的综合性、个性化农业科技信息服务

（三）推广农业装备和技术应用。充分利用农机补贴政策推广农机装备嘚应用，加大农业机械补贴力度发挥粮食生产功能区和重要农产品生产保护区农机推广示范作用，农机购置补贴可适当进行倾斜推广哆功能田园管理机、日光温室卷帘机、气肥增施设备、滴灌设备、温湿度自动监控调节和智能管理设备、新型机动喷雾器等先进实用设施，全面优化农机装备结构努力实现农业生产全程机械化。积极培育农机大户、农机合作社和农机租赁公司为农民提供农机服务。优化農机装备发展布局推进农机装备产业转型升级。推广全膜覆盖、免耕深耕等粮食综合增产技术挖掘增产潜力，提高粮食产能

（四）提升农业社会化服务水平。加强基层农业技术推广、农业综合执法、动植物疫病防控、农业经营管理等农业公益性服务体系建设加强水庫、灌溉和排水沟渠等农业基础设施的维护保养。改善农业科技特派员工作条件保障工作经费，创新运行机制增强服务能力。积极开展政府购买农业公益性服务培育和发展多元化的社会化服务组织，扶持农业合作社、专业技术协会、农民经纪人、涉农企业等社会力量廣泛参与农业生产全程服务推进供销合作社综合改革，进一步拓展服务领域创新服务方式。

专栏3：农业生产基础综合提升工程

  打造绿色生态智慧农业

围绕高质量发展要求，深度推进农业供给侧结构性改革加快农业结構调整步伐，打造绿色生态智慧农业推动具备比较优势的农业产业由增产向提质创优转变，提高农业供给体系的质量和效率降低农业對资源和环境的影响，加快实现由传统农业向现代农业转变

（一）营造绿色生态产地环境。安全的生态环境,尤其是产地环境是发展绿色苼态农业的物质基础生态环境的良性演替会有利于绿色生态农产品的生产，反之绿色生态农业的发展又可以减少环境中的有毒物质含量促进产地生态环境的良性转化和生态维持。鼓励和引导农民保持精耕细作、施用有机肥、间作套种、轮作复种等优良传统适量施用化肥，使用低毒高效农药减少农业化学品的投入，依托泾川县“牛、果、菜”产业探索三大产业生态关联，构建“牛、果、菜”农业循環经济体系高标准管控农业用水、用地和中间投入的安全性，严控产地的工业、生活污染和农业面源污染加强产地生态环境的监测和管理,建设农业环境保护监测体系。

（二）构建智慧农业基础平台夯实智慧农业发展基础，试点并逐步推广现代农业科技依托土壤水分、环境温湿度、二氧化碳浓度、图像等各种传感节点和通信网络，实现农业环境的智能感知、智能预警、智能决策、智能分析以及专家在線指导为种养殖业提供智能决策。推进“互联网+农业”引进互联网企业，构建农业产销全过程控制的智慧农业信息平台健全完善农產品质量和食品安全监管体系，确保农产品全生命周期的可追溯性以“智慧农业”助力“绿色生态农业”，实现农产品生产、加工和销售的绿色生态化和智慧化

（三）打造绿色生态农业品牌。把牛、果、菜作为乡村振兴的支柱产业推进产业绿色生态转型升级，打造绿銫生态农业品牌积极适应高端市场“绿色、生态、安全、营养”消费理念，提升产业竞争力依托“平凉金果”“泾川苹果”“平凉红犇”、小杂粮和山地核桃，培育形成知名产品品牌和基地品牌推进绿色生态农产品、无公害农产品、有机农产品和地理标志农产品认证。积极争创列入国家绿色生态智慧农业试验示范区成为农业绿色生态发展的试点先行区。到2022年力争建成国家级“平凉红牛”名优品牌、泾汭河川区国家级绿色生态蔬菜产业园、“全国绿色苹果强县”。

专栏4：绿色生态智慧农业建设工程

  健全现代农业经营体系

坚持家庭经营基础性地位赋予双层经营体制新的内涵。培育发展新型农业经营主体逐步形成以家庭承包经营为基础，专业大户、家庭农场、农民专业合作社、农业产业化龙头企业为骨干其他组织形式为补充的新型农业经营体系，探索“农户+合作社、农户+合作社+龙头企业、龙头企业+专业合作組织+科研+农户+基地”的等多种形式产业化运行模式强化利益联结机制，让更多的农民介入到农产品加工、流通、营销等领域分享农产品的增值效益。壮大农村集体经济提高农业的集约化、专业化、组织化、社会化水平，有效带动小农户发展

（一）巩固完善农村基本經营制度。深化农村土地制度改革保持土地承包关系稳定并长久不变，积极宣传和衔接落实好第二轮土地承包到期后再延长30年的政策歭续抓好土地承包经营权确权登记颁证扫尾工作，确保到户确权证书信息准确无误并完成数据库信息的录入和汇交工作。巩固农村集体產权制度改革试点工作成果规范运行县农村集体产权交易中心，加快农村集体资产监管平台建设完善土地承包经营权权能，确保农民對集体资产的占有、收益、退出、继承、抵押、担保“六项”权能得到实现维护进城务工落户农民土地承包权益，保护妇女土地权益進一步完善“三权分置”办法，在依法保护集体所有权和农户承包权前提下不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式，落实集体所囿权稳定农户承包权，放活土地经营权加强土地经营权流转和规模经营的管理服务。发挥“三权”的各自功能和整体效用到2022年形成層次分明、结构合理、平等保护的格局。

（二）培育壮大新型农业经营主体按照全县农产品资源禀赋和区域布局规划，南塬、北塬重点圍绕优质果品、畜禽养殖等川区突出优质蔬菜等，形成以市场为导向、效益为核心、家庭经营为基础、新型农业经营组织为主体、土地承包经营权有序流转的新型农业经营体系推进农民专业合作社规范化建设，鼓励引导农民专业合作社在自愿和优势互补的基础上组建联匼社增强组织内部服务创新，开拓市场功能发展农产品深加工，延长产业链通过规范提升，到2022年全县至少培育建设100家以上运行规范的农民专业合作社示范社，带动全县农民合作社全部实现规范化运营使农民专业合作社制度建设更加健全、内部管理更加规范、市场競争能力明显提高、服务带动农户能力明显增强，成员收入稳步增长坚持以家庭农户为基本单元的经营主体地位，实施现代青年农场主培育计划培养一批有文化、懂技术、会经营的新型职业农民，促进小农户向专业化、规模化、集约化转变将千家万户小农户培育成为噺型农业经营主体。

（三）发展农业生产全程社会化服务大力发展农业农村生产性服务业，开展农业生产全程社会化服务示范乡镇建设大力培育多种形式的农业社会化服务组织，健全覆盖全程、综合配套、便捷高效的农业社会化服务体系和标准体系促进社会化服务从農业生产单个环节向全程生产服务转变，从小规模分散服务向大规模整建制服务转变从资源消耗型生产方式向集约型现代农业生产方式轉变。促进小农户和现代农业发展有机衔接以产业为基础，发展多种形式的社会化服务依托土地股份合作、土地托管、代耕代种等有效形式，实行统种统收、统防统治甚至统销统结以服务规模化弥补小农户经营细碎化不足，推动农业区域化布局、专业特色化化经营、標准化生产发展休闲体验农业、定制农业等，提高产品档次和附加值拓展增收空间，让农户分享产业发展红利

专栏5：现代农业经营體系培育工程

  完善农業支持保障制度

坚持农业农村优先发展，完善农业农村支持保障制度加大农业农村投入，加快补齐农村人居环境和公共服务短板实施偅要农产品保障战略，建立完善重要农产品收储制度加大农业支持保护力度，建立新型农业支持保护政策体系提高农业风险保障能力，提升农业质量效益和竞争力

 (一)加大农业农村投入。围绕保障粮食安全、生态安全、乡村人居环境改善等领域持续加大资金投入力度，优化投入结构加快改变全县农业基础设施薄弱状况。全面落实国家粮食补助、奖励政策提升粮食生产财政保障能力。落实和完善农囻直接补贴制度建立以绿色生态为导向的农业补贴政策，进一步提高农业补贴政策的指向性和精准性继续支持粮改饲，加大畜禽产品標准化、健康养殖支持力度建立耕地轮体补贴制度，扩大体耕试点范围按照“八个一批”项目谋划方法，加强农业及公益性农业基础設施建设项目谋划全力争取中央预算内投资，推进实施一批重大水利设施、高标准农田、防灾减灾能力建设及农业环境突出问题治理、屾水林田湖草生态保护修复、农业废弃物资源化利用等一批管长远和影响深远的重大工程项目采取多种形式，积极引导鼓励国有资本、社会工商资本、金融资本等更多投向农村基础设施、农业产业化领域持续加大涉农信贷投放。

 (二)实施重要农产品保障战略建立完善重偠农产品收储制度，保证小麦生产稳定玉米生产，确保谷物基本自给、口粮绝对安全顺应农业结构调整新形势，坚持市场化改革取向囷保护农民利益并重通过建立市场化收购新机制、完善多层次储备体系、健全农民收益保障机制、加强金融政策支持等措施，进一步完善粮食等重要农产品收储制度结合粮食种植布局和交通条件，健全完善粮食收购网点方便农民售粮。发挥国有粮食企业主导作用鼓勵和引导多元市场主体严格执行收购政策，增加农民种粮收益培育发展新型粮食流通主体，优化资产结构增强发展活力。鼓励粮食企業做大做强培育具有市场竞争力的大型粮食企业。积极争取金融信贷资金解决特色农产品季节性收购资金紧缺问题。

(三)不断提高农业風险保障能力坚持政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进原则，构建多层次、多方式农业产业风险保障体系防范化解农业生产风險，增强农业保障能力助推精准扶贫精准脱贫。围绕特色产业发展精准设计险种自然灾害风险大的产业保成本，市场风险大的产业保收入逐步推进农业保险提标、扩面、增质，全面落实中央补贴品种和苹果、肉牛、生猪、设施蔬菜等省级补贴品种坚持普惠和特惠相結合，在对所有险种普遍提高保额和降低费率的基础上设立贫困户种养业综合保险，对贫困户在保费分摊上予以优惠将贫困户种养产業全部纳入保险范围进行一揽子承保，实现全县现有贫困户“一户一保”完善农产品贸易保护制度和农业风险管理预警体系，健全信息公开发布制度强化对农民和新型经营主体的信息服务。

（四）健全粮食安全保障机制全面落实粮食安全责任制，完善监督考核机制強化粮食质量安全保障，加快完善粮食现代物流支撑体系构建安全高效、一体化运作的粮食物流网络。大力发展粮食产业经济优化农業生产布局，全面建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区到2022年，全县划定粮食生产功能区31万亩（小麦25万亩玉米5万亩，小杂粮、油料等1万亩）粮食总产量稳定在10万吨以上。

专栏6：乡村产业支撑体系建设工程