人民日报深度聚焦大学思想政治课：是必修课也是学生爱修之课_舆论场_澎湃新闻-The Paper
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人民日报深度聚焦大学思想政治课：是必修课也是学生爱修之课
魏哲哲/人民日报
07:41 来自
【编者按】       截至2014年，思想政治教育学科已走过整整30年。       日前，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步加强和改进新形势下高校宣传思想工作的意见》，其中，意见要求高校要切实推动中国特色社会主义理论体系进教材进课堂进头脑，强调要建设“学生真心喜爱、终身受益的高校思想政治理论课”。       1月22日出版的人民日报“深聚焦”栏目刊文，梳理思政课在高校开展情况。文章导言指出，思想政治教育，关乎民族国家认同、社会道德培育、青年价值观引领，这一学科的开展体现了高校对社会责任、政治责任的自觉担当。如今，在许多高校，大学思政课不仅是大学生的必修之课，也是大学生的爱修之课。全文如下：首都对外经贸大学思修课以“微电影”创作大比拼方式吸引大学生参与。对外经贸大学校报 图              如今大学里的思政课什么样？先来看两个场景：       “大家好！欢迎光临刘老师的马原课慕课版。”点开清华大学“学堂在线”“马克思主义原理课程”，轻快的音乐，“萌萌哒”的动画马上就会抓住人们的耳朵和眼睛。通过在线开展思政课教学，不仅让课程的内容与形式更活泼，也将学习的自主权交还给学生，为学生“真学、真懂、真信、真用”马克思主义理论创造了条件。       2014年12月底，福州大学开设了别开生面的思政课“舞台课堂”，并举行了一场以“青春思索”为主题的本科生思政课成果大赛。来自各个学院的同学们围绕“医疗体制改革”“和平外交战略”“文化软实力”等社会热点问题，通过情景剧、主题辩论等方式阐述观点。活泼的形式不仅改变了同学们对于大学思政课的刻板印象，也展现了当代大学生对祖国命运和时代命运的关注。       这两个场景，正是走过30年的大学思政课今天的样貌，不仅深刻，而且活泼生动。高校思政课开了30年，“是引领青年人价值的载体”       信念是本。理想信念，集中体现了一个人的思想认识和精神境界，从根本上决定了一个人的价值取向和行为选择。思想政治教育学科的设立、建设与发展，正是承载着价值引领与理想信念教育的历史需求和时代使命。       1984年4月，为适应新时期思想政治工作的需要，教育部下发《关于在十二所院校设置思想政治教育专业的意见》，决定在部分高等学校设置思想政治教育专业。伴随着思想政治教育专业30年实践进程，大学生思想政治教育在探索中前进，在改革中发展，取得了显著的成绩，呈现出鲜明的时代特色。       30年过去了，30年间，从无到有，从起点到发展，思政课不仅成为高等学校对于青年人价值引领、进行理想信念教育的载体，也已成为培植中国向上、向善人生底色的名片。       “在人才培养方面，高校要努力涵育有思想、懂政治、会教育的专业人才。在理论建设上，我们也要在新的学科进程中，进一步彰显理论特色、政治特色和实践特色。” 武汉大学人文社会科学研究院教授沈壮海指出。而正是本着这样的出发点，思政学科建设30年来蓬勃发展。体系尚不完善，研究范式仍存分歧       高度的开放、空前的互动，是当今时代的一个重要特征。置身于当前开放、融合的时代背景，思想政治教育无论是学科建设的向度，还是教育教学的向度，都面临着时代命题的挑战。       站在新的历史节点上，沈壮海认为思想政治教育学科面临着如何应对国际化的问题，指出要有更宏观的理论视野，要关注大众、关注全景、参与到知识界广泛注视的有关重大现实问题中去并拿出思想政治教育学科的答卷：“当我们的年轻一代远渡重洋时，如何让他们时刻装着一颗‘中国心’？当我们也面对越来越多国际学生的时候，如何在他们心里也培植中国人的约瑟夫·奈口中的‘了不起的善意储备’？这些都应成为我们关注的大课题。”       北京师范大学党委书记刘川生指出：“思想政治教育学科建设面临亟须解决的问题。经过30年的建设， 思想政治教育学科体系已经初步确立，形成了一批研究成果，在思想政治教育实践中得到了推广应用，取得了良好的成效。但我们也应看到，思想政治教育学科建设的基础依然薄弱，学科建设过程中存在着一些亟须解决的问题。比如，思想政治教育学科理论体系尚不够成熟完善，理论界在思想政治教育研究范式、学科边界、主客体等问题上存在分歧，对思想政治教育的某些概念、思想政治教育的本质、思想政治教育学的基本范畴尚未形成科学、权威性的认识，未达成共识。对思想政治教育价值的认识、分析有待深化。对思想政治教育领域前沿问题的研究尚不够深入、系统。”大数据时代如何贴近青年人内心       “在更加开放多元的社会背景下，中外文化交流不断向纵深发展，我们的研究对象、研究方法乃至整个理论体系，都不可避免地受到世界文化大环境、大趋势的影响。要想提高学科理论建设的科学化水平，就必须拓宽理论视野，立足中国实际，用世界眼光把握学科建设的特点、规律。” 东北师范大学教授杨晓慧指出，推动思想政治教育学科创新发展要加强跨文化研究，“要在不同文化的对话和沟通中，增强学科张力，提升学科自信，传播中国价值，弘扬中国精神。”       还有专家指出，对于当代中国而言，思想政治教育学科要自觉地锁定社会主义核心价值观建设这个重大主题。把社会主义核心价值观的理论讲透，把社会主义核心价值观深深地植入人心，都是建设。       要做到核心价值观深入人心，增强思想政治教育的效度，不能沿袭传统教育形态，必须与当今社会和人们新的思维方式、行为方式相适应，“教与育互动、理论与实际结合、教育与研究共进，实现道理、事理、情理融合的理论教育新形态”。沈壮海建议，要直面数据时代，要研究大数据对思想政治教育实务、理论研究、人才培养等创造的新条件、提出的新课题。       令人欣喜的是，记者从清华大学获悉，“毛泽东思想和中国特色社会主义理论体系概论”“中国近现代史纲要”“思想道德修养与法律基础”三门本科生思政课也将在慕课平台上线。贵州理工大学、云南经济学院等高校和院系也将陆续为大学生提供线上学习马克思主义理论的平台和空间。让科学的、真实的马克思主义理论真正走进青年人的内心，各高校都在积极探索。       大学思政课建设，关乎青年人的个体品格建设，也关乎社会品格、民族品格、国家品格的建设，在更加开放多元的社会背景下，走过30年发展历程的大学思政课必将会焕发新的生机。【名词解释】思想政治课       是普通高中必修课程，高中思想政治课进行马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想的基本观点教育，以社会主义物质文明、政治文明、精神文明建设常识为基本内容，引导学生紧密结合与自己息息相关的经济、政治、文化生活，经历探究学习和社会实践的过程，领悟辩证唯物主义和历史唯物主义的基本观点和方法，切实提高参与现代社会生活的能力，逐步树立建设中国特色社会主义的共同理想，初步形成正确的世界观、人生观、价值观，为终身发展奠定思想政治素质基础。       高中思想政治课与初中思想品德课和高校政治理论课相互衔接，与时事政策教育相互补充，与高中相关科目的教学和其他德育工作相互配合，共同完成思想政治教育的任务。       其中，在高校教学中，目前的思政课普遍包含：思想道德修养与法律基础、中国近代史纲要、马克思主义基本原理概论及毛泽东思想和中国特色社会主义理论体系概论等课程，属于公共必修课。
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关键词 >> 高校宣传思想思政课近代史
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授 课 教 案
当代国外的行政伦理
一、主要教学内容及重点
1. 当代国外行政伦理的理论热点：简要介绍外国当代行政伦理研究内涵，行政伦理责任研究，公共行政正义研究，政府善治问题的涵义原因和主要特征。
2. 国外行政伦理建设的基本做法：重点讨论国外行政伦理建设的基本做法：通过立法使行政伦理制度化、法律化；设立行政伦理管理机构组织实施；建立行政伦理的社会监督机制。在行政伦理实践中起到了很好的作用。
3. 国外的行政伦理制度及其启示：重点讨论一些国外的行政伦理制度以及在实践中的作用和对我们国家行政伦理建设的一些启示：行政伦理是行政行为的指南，行政伦理是政府管理的要旨，行政伦理是公共决策的参照。
二、教学基本要求
掌握：行政伦理责任，公共行政正义，政府善治等基本概念的涵义。
理解：政府善治问题的原因和主要特征
了解：一些国外的行政伦理制度以及一些基本做法及其在实践中的作用和对我们国家行政伦理建设和本学科的意义和作用。
三、教学难点
....本章理论性较强，涉及面非常广，以讲授为主。但以比较的方式讲授，突出各理论的主要特征，有机结合我们国家行政伦理建设的现实过程实例来理解和把握念、理论。
本章分三课时讲述，第一课时讲述当代国外行政伦理的理论热点；第二课时讲述国外行政伦理建设的基本做法；第三课时讲述国外的行政伦理制度及其启示。
四、教学内容
....西方各国为了保证公职人员的权力合乎公共性的要求，防止权力被滥用，都对公职人员正当的职务行为作了界定。作为一个公职人员，应当怎样做或不应当怎样做，都在法律上和职业道德上以义务和纪律的形式规定出来，这些具体的行政伦理规范就是公职人员行为的依据，也是判断合法行为与违法行为、道德行为与不道德行为的标尺。如果违法了特定的义务或纪律，掌权人抛弃了他应当遵守的义务，应当做的事情没有做，不应当做的事情却做了，就超出了行政伦理规范要求的界限。而违法义务和纪律的行为往往是对合法法律关系的侵害，因而要承担相应的责任。制定出一套权力行为规范体系，是保证廉洁从政的基础。西方国家政府大都根据廉洁用权的要求，以种种形式对权力行为规范作出了系统规定。这些规范大都包括在刑事法、公职人员法、公务员法等法律和法规性文件中。有的国家除了公务员立法外，专门为廉洁从政制定了单行法，如英国的《荣誉法》、美国的《从政道德法》、法国的《政治家财产透明度法》等等。
一、当代国外行政伦理的理论热点
....对于当代国外行政伦理的理论热点，我们将分别从国外特别是美国等发达国际行政伦理的兴起与发展、理论界对行政伦理理论研究内容与范围的基本界定、行政伦理责任研究和行政正义研究等几个维度来进行叙述。
1、行政伦理内涵研究
....长期以来，效率和经济是美国公共行政理论的两个支柱。 而把伦理作为公共行政理论作为第三个支柱尽管受到了人们的批评，但是已逐渐成为不争的事实。有人认为在美国学术界行政伦理[学]（Administrative
Ethics）成为一个持续的理论话题始于1940年《公共行政评论》（缩写为PAR）杂志的创刊。也有人认为行政伦理问题早在美国建国时就已经受到理论与实践工作者的关注了。第三种观点则认为，直到1970年代，人们才对行政伦理进行系统的、持续的研究。
....在行政学的早期阶段，行政学主要关注行政的科学性和效率，即行政的工具理性和技术问题，并没有意识到以谈论价值理性和价值问题为宗旨的行政伦理的重要意义。1887年，美国总统伍德罗?威尔逊，在《行政学研究》一文中提出著名的“政治行政二元论”。威尔逊在文中指出，政治和行政是两码事。民选的政治家从事政治，任命的官僚们负责行政。政治指制定政策，行政管执行政策。要求政府官员“用他的良心做最大服务，不仅为他的上级而且为他的社会尽力”，
在具体谈到政府官员的素质时，威尔逊特别强调政府官员应该具有良好的态度，他说：“在任何情况下，我们都必须有一支受过充分训练的官员以良好的态度为我们服务：这显然是一种工作上的需要。”“所谓良好态度就是对于他们为之服务的政府的政策，具有坚定而强烈的忠诚。这种态度在各个方面都决没有官僚作风的污点。”他指出，政府官员，尤其是行政领导应该带头克服官僚主义，他认为“只有当一个国度的全部国家机关与人民、人民领袖以及普通僚属的共同政治生活隔离的时候，官僚主义才有可能生存。官僚主义者的动机、目标、政策和标准必然是官僚主义的。我们规定所有的部长都必须是真正为人民服务的，因而对于在真正为人民服务的部长领导下履行任务的官员们，要想指出他们无耻的独断专横的任何实例，看来是很困难的”；“一个具有真正大公无私精神的政治家，其领导方式可以把自负而且敷衍塞责的机关变成公正政府的具有大公无私精神的工具。”
他认识到行政领导的素质与影响力对下属行为所具有的重要作用。威尔逊总统在1912年的选举之夜向其追随者所做的演讲中说：“我号召你们，将你们的余生投身到通过正义、平等、公平的程序推动政府不断前进的工作中。今晚，我自己并没有胜利感；我所有的，只是一种庄严的责任感”。
但威尔逊不是行政伦理学研究者，其理论也非行政伦理学理论。行政学者怀特（White）于1926年亦主张政治不要干扰行政，行政管理系科学的问题，应维持价值中立，而以追求经济与效率为目标。怀特在《行政学研究引论》一书的最后承认：“我们缺乏对于公共服务伦理的广泛研究，但是致力于这一研究的学科无疑将很快得到发展”。
....近现代以来，在西方社会，政府官员的伦理问题可谓五花八门，数不胜数，政界腐败触目惊心。政客们不择手段地获取金钱、权力、美色，大搞“权钱交易”，许多高官因为贿赂、贪污、“黑金政治”落马。正是因为现实行政活动过程中大量伦理问题的出现，从而促发行政伦理研究的兴起。由于不道德行政行为在不同的历史时期和不同的文化传统中表现不一，因此就有不同的分类。根据美国一些行政伦理学家的研究，美国行政活动中主要存在着利益冲突、礼物、演讲费、兼职、后就业、任人惟亲、违法乱纪等伦理问题。
在行政学的发展过程中，以谈论价值问题为宗旨的行政伦理开始得到人们的认同，其在行政管理活动中的重要性逐渐为人们所认识。在早期的行政学发展模式，追求公共行政体系的科学化、技术化，否定伦理的、政治的价值因素在公共行政运行中的作用，排斥人的价值和意义。这种理论模式不仅与整个近代社会的历史进步趋势不相协调，而且也使公共行政学科的发展产生了严重的缺憾与不足，如忽略对政治合理性的价值追求的探讨，所谓的行政原则，往往彼此矛盾。因而，必然受到人们的普遍质疑。一方面，第二次世界大战之后，“政治与行政二分法”和“行政原则”遭到人们的怀疑，从而使公共行政向政治学回归。如民主价值、多元政体、公民参与、社会正义、法治、正当程序等，开始成为支配公共行政学的灵魂。另一方面，管理学的决策转向也为行政学发展的价值追求和伦理思考提供了可能性空间。主要从四个方面来界定行政伦理。
....一是从公共利益的角度来界定行政伦理。行政学家沃尔多认为，公共道德是为“范围更广泛的‘全体居民’而不是为自我、家庭、小集团或一帮人的利益服务”。
公共行政在本质上是国家目的之一的国家作用和政府活动。政府具有促进和实现公共利益的义务和责任，公共行政应当将公共利益作为自己行动的出发点，公务员应当是公共利益的信托者，而不能成为私利的谋取者。行政伦理的一个核心议题便在于保证政府及其管理者能够代表并回应公共的利益，否则，公共行政和民主政治便没有何存在的价值。
....二是从决策及其过程的角度来界定行政伦理，认为行政伦理是政治道德的组成部分，是行政过程和行政决策中的道德，是公共政策的道德。亚伯拉罕?卡普兰认为，政治道德内在于所有政策之中，这些政策的决定明显影响着人们对各种事物的价值观，公共道德是公共政策的道德。这种观点虽然仍然把行政伦理放在公共道德的范围内来界定，但有区别的是，它把行政伦理界定在行政过程尤其是行政政策决策的过程之中，即行政官员在制定行政政策时，一定要道德地决策，行政伦理主要是涉及道德的行政决策，即主要指决策中的道德，把行政伦理看作是一种决策伦理。登哈特把行政伦理看作是公共行政人员在确定涉及诸如代理环境、一些决策标准等范围内等问题的道德标准和公共行政者提出的决策负有个人和职业上的责任的一个过程。他说“要想使（行政官员）道德的，就需要行政官员能够独立地从事合理地验证和探究制定行政决策的标准的过程。最低限度，行政决策是根据那个组织的标准而制定的。当更深刻地理解社会价值观或新社会关注点已出现时，决策标准要时时变化。行政官员应该做好把决策标准调适到已经反映我们社会核心价值观的义务和认识到组织目标的这些变化上来的准备。行政官员对组织内制定的决策和决策依据的道德标准负有个人和专业的责任。”
....三是从价值理性的角度来界定行政伦理，把行政伦理看作是行政活动和行政过程中的价值追求和实现。这种观点认为，公共行政不仅仅要重视“3E”，即经济、效率、效能，同时也要重视公平、正义和民主，要维系并发展民主法治社会的基本价值理念和公共行政的基本价值理念。公共行政绝非仅仅是一个工具――国家意志的手段和工具，而是内在地关涉理性价值的追求问题。公共行政的一个重要使命就在于要扮演执行与捍卫民主宪政的角色，就是说它要致力于发展、弘扬民主治理过程的合法性、合理性、公正性。既然民主、法治、自由、人权、公共利益、社会公正、正当程序等价值如此重要，人们经过无数的流血与努力争取并将它写人宪法，构成民主法治社会的基本职能，那么，公共行政便有责任维护并发展这些基本价值。公共行政对民主宪政基本价值的回应和落实，关系到政府治理的合法性问题，关系到政府的权威和公信力问题，也关系到公共行政作为一门科学的合法性、合理性问题。如果公共行政不考虑这些基本价值的捍卫、执行与落实，那么，公共行政将成为缺乏灵魂的盲动，甚至可能成为暴政的工具。行政伦理就是回应在行政活动和行政过程中有人对这些基本价值的挑战，从而促进这些基本价值的追求和实现。
....四是从方法论的视角来界定行政伦理，把行政伦理看作是一种抑制官僚腐败，重振公民对政府的信任和重建公共行政伦理秩序方法。文特里斯认为“行政伦理无论是否与内部或外部控制相联系，其目的都是提高改进以委托人为中心的方法。因为行政伦理无法消除（行政管理的）专业知识和技术合理性的工具性特征。”
公民对政府的信任是政府合法性的真正来源，也是经济发展和社会繁荣的社会资本。一个良好的政府治理需要政府、公民、企业、社会之间的信任关系的存在，这种信任关系的重要基础在于政府及其官员将国家权力用于公民的目的而不是用于自己的目的。腐败亵渎了公民的信任，也侵蚀了社会资本，最终损害政府的合法性。腐败是一种亵渎公共行政的丑恶现象，在公共行政过程中具有普发性，对于任何一个国家来说，限制政府滥用职权，或是运用权力谋取个人私利，使政府能够控制其自身是一个永恒的挑战，国家和社会应该采取各种战略和有效措施，如政治的、立法的、司法的、制度的，教育的、伦理的策略和方法等，抑制官僚腐败，以维护公民对政府的信任。面对日益增加的政治丑闻、公共官员的腐败，西方国家一些学者在探讨用法律手段来抑制腐败、惩处腐败官员的同时，也积极从提高公共官员内在的道德素质方面来寻找一个有效的反腐倡廉的突破口。他们认为，一个高尚的国家和社会是由良民与良官共同建构的。
2、行政伦理责任研究
....1936年，由高斯、怀特和迪贸克合著的《行政学前沿》一书是行政伦理学研究的较为系统的著作
。高斯在“公共行政的责任”一文中肯定了行政自由裁量权的合理性，并提出了行政人的裁量性判决应对谁和对什么负责的问题。高斯主张加强“内律”，既通过个体行政人员对出于其专业理念与标准的认同而产生的义务感、对自我行为的伦理反思和规范性判断，来反思性地监控自己的行为。迪贸克对唯效率论的态度进行了批判，阐释了价值标准对于公共行政的意义，并呼吁行政哲学对忠诚、诚实、激情、谦卑等品质进行深入的研究。
....年以费勒和弗雷德里奇为代表的关于“内部控制”的有效性的持久争论尤其引人注目。弗雷德里奇坚持认为，在复杂的现代环境条件下，那种由政治和法律施加的“外部控制”不足以确保行政人的责任行政。因此，他主张培养由高斯提出来的行政人的“内律”,即以行政人的专业价值、伦理规范来弥补甚至取代外部控制。费勒则坚持内部控制相对于人的理性化倾向的脆弱性，因此重申通过法规、制度和制裁对行政人施加政治控制的必要性。“行政责任的核心是一个统一的义务观念，它由意识形态的和专业的规则所形构；是行政官员自主做出的牺牲个人偏好以贯彻法规政策的一种决断，并将自己的精力和创造性冲动注入他的任务[的完成]；是对人民及其根据利益的一种觉醒的遵从意识。行政责任发自一种忠诚的服务态度。对于这种态度的形塑，官员的伦理观念是唯一的，且十分重要的因素。”
....行政伦理学的部分基本概念如行政责任、义务、公共利益观念等开始受到越来越多的关注。勒维坦反对那种苛刻的、绝对的“政治中立”论。那种要求文官不参与政党活动、限制政党对文官任命的影响的“政治中立”是值得肯定的，但是，如果把这种政治立场的中立扩展为普遍意义上的价值中立，则是行政伦理学者无法接受的。勒维坦认为，行政人不仅应该而且必须最终忠于人民和民主，而不是政治家。他还倡导对公务员进行公民精神和美国民主传统的教育。
....马克斯指出，行政责任就是一些行政官员决心牺牲自己私人利益以便执行立法政策，决心把自己的精力、创造力注入工作中，就是唤起行政官员对民众及其根本利益尊重的良知。这种观点把行政伦理看作是政府及其公务员应当承担的行政责任和义务，具体包括行政职业道德因素的责任，个人利益服从全体公民利益以及公共官员角色的责任等内容。
库珀在《行政伦理学：实现行政责任的途径》一书中对行政伦理责任作了深入的研究，并且认为，行政责任是行政伦理学的关键。弗雷德里克?莫舍（Frederick
Mosher）曾经说：“在公共行政和私人部门行政的所有词汇中，责任一词是最为重要的。”正如莫舍所界定的，这一概念的两个主要方面在这里就是：主观责任和客观责任。客观责任与从外部强加的可能事物有关，客观责任源于法律、组织机构、社会对行政人员的期待；而主观责任与那些我们自己认为应该为之复杂的事物相关，主观责任根植于我们自己对忠诚、良知、认同的信仰。主观责任作为对我们信仰、个人与职业价值观以及性格特征的一种表达，和更为明确的客观责任的表达一样具有真实性。
库珀认为，行政管理人员的客观责任主要包括三个方面：通过维护法律对民选官员负责；对上级负责和为下级负责；对公民负责。无论是按照正式的就职宣誓、政府伦理法规，还是法令，最终所有的公共行政人员的行为都要以是否符合公众的利益为标准来衡量是否是负责任的行为。而履行行政管理角色过程中的主观责任是职业道德的反映，该职业道德是通过个人的经历而建立起来的，在良知的驱动下，行政人员以特定的方式，不是由于上级或者法律的要求，而是信仰、价值观和被理解成禀性特征的这样一些内部力量驱使行政人员以特定的方式行为。
在现代社会，履行责任是一个艰巨而复杂的任务，在实际的行政工作中，行政人员面临的行政责任比我们在这里所探讨的还有复杂得多，常常面临着许多行政责任冲突，最常见的有三种：权力冲突、角色冲突和利益冲突。权力冲突通常是两种或两种以上的客观责任之间的冲突，这些客观责任是由两种或两种以上的权力来源（诸如法律、组织上级、民选官员和公众等）从外部强加给我们的。如果两种权力对我们的行为要求是不相容的，那么我们就处于冲突之中。行政人员角色时常与公民角色发生冲突，在这两种特定角色之间有反复发生冲突的潜在推动力。公务员的受托人特征也使他有责任代表公民的利益行事。而且，该责任发生在组织内部这一事实则导致可能发生两种类型的冲突：即利益冲突（指个人利益、组织利益和公众利益之间的冲突）和各种权力来源之间的冲突（指组织的上级、政府官员和法律之间的冲突）。
3、公共行政正义研究
....1968年，在公共行政学大师沃尔多（D.Waldo）的倡导下，一帮年轻的公共行政学者聚集在美国雪城大学的明诺布鲁克会议中心（Minnowbrock
Conference Center, Syracuse University），彻底反思传统的公共行政，探讨公共行政所面临的时代挑战和问题，研究公共行政未来发展的方向和远景。“新公共行政”运动所阐释和倡导的社会公平观念（主要以罗尔斯的《正义论》为范文），实质上就是一个行政伦理问题，也由此进入了行政人的义务范围。由于行政伦理学与新公共行政的那层亲密关系，所以，新公共行政运动实际上为行政伦理学提供了它未曾享有过的实践与理论上的合法性。根据弗雷德里克森教授和马芮尼教授的回顾，新公共行政的历史性影响在于：公共行政的研究重点从传统的重视机关的管理转移到政策的议题和政策的建议；公共行政从单纯地强调效率和经济，到强调社会的公正；公共行政从价值的中立到思考公共行政的价值和信仰问题；政府的伦理、诚信、责任问题成为公共行政强调的重点；变革而非成长成为公共行政重要的理论问题；有效率的公共行政是在主动参与的公民意识的系统中加以界定的；理性模型的正确性和官僚模型的有用性，受到置疑和批判；虽然多元主义长期以来被人们用来解释公共权力的运作，并视为有效的制度设计，但它已经无法成为公共行政实践的标准。
关于公共行政的性质，我们从西方传统中继承了两种普遍的哲学观点：执行社会的公共决定和配置公共资源。在公共管理者如何将公共的决定应用于实践方面，这两种观点存在着分歧。一种观点认为不存在所谓的“自由裁量权”的问题，另一种观点则承认自由裁量的模糊性，并且认识到公共管理者需要依赖实体的规范（价值），用以指导他们解释法律和配置资源这一事实。
柏拉图持第一种观点，而亚理士多德持第二种观点。正如亚里斯多德把正义誉为政治生活首要的德性那样,正义也是西方行政官员的重要德性之一,它是指行政官员以正当的方式为了公共利益而行使行政权力,它包括目的正义即为了公共利益而行使行政权力和手段正义即以效率的方式来行使行政权力。公平与正义应当成为指导官员作出决定的基本原则，如果行政官员在使用法律和作出决策时不考虑社会公平将会导致非正义。因此，必须把公平作为行政实践的基石。
....理解“目的正义”的关键是正确认识公共利益。我们可以把公共利益理解为行政官员实施行政权力所产生的结果和这个结果对社会生活发挥的作用是否能被全体公众达成共识。公众对这个结果达成共识或认可这个结果,则表明实施行政权力的目的就有了一定的正义性,否则就是非正义。即便是获得多数选票的总统,他所标榜的为公共利益而行使行政权力,事实上充其量只能算是代表了多数人的利益,少数人的利益被忽视了。显然,这不能说是完全的“目的正义”。普通的行政官员在为公共利益行使行政权力(如制定政策)时,由于那些拥有较多政治资源和经济资源的人通常利用他掌握的“利益集团”、“竞选捐款”、“金钱”等资源向行政官员施加影响使其制定有利于他的政策。而那些政治和经济资源匮乏的人则无法影响行政官员进而也无法达到使其制定有利于他们的政策。他们所代表的也只是一部分人的利益,而另一部分人的利益被忽视。这也不能说是完全的“目的正义”。
....如何解决这一难题？罗尔斯的正义论意图为所有社会提供一种理论，为解决这一难题提供了可能性。罗尔斯认为，社会结构和社会政策应当这样建构：它们允许存在的任何不平等有利于社会地位低下的群体。罗尔斯是通过以下方式得出这一结论的，他认为，如果将我们当中的任何人置于一种“原初状态”而没有意识到我们在社会中所处的特定地位，我们将选择这个原则作为建构社会结构和政策的指导。我们之所以选择这个原则，是因为如果我们最终成为社会的弱势群体，我们将希望社会按照这种方式建构起来。罗尔斯方法的意义在于：它为技术复杂性阻碍了公共管理者与他们所服务的公民进行真正的对话的情况下，讨论对公平原则的需求提供了框架。这个方法鼓励公共管理者特别注意他们的行动对社会群体的影响，以及在就形成行政决定的正式对话中采取那些社会弱势群体的立场。
他说“所有的社会基本善――自由和机会、收入和财富及自尊的基础―－都应被平等地分配,除非对一些或所有社会基本善的一种不平等分配有利于最不利者”。
因此,行政官员在行使行政权力时必须“尊重和关怀”这些人的利益,在代表大多数人的利益的同时使“最少受惠者的利益”最大化。
....在西方信仰个人主义的国度里,如果忽视私人利益的存在,而谈公共利益,只能是空谈。关于行政官员是否可以通过自己的职位而谋求自己的利益的问题,富兰克林坚决反对行政官员通过行政职位来获得私人利益即使是薪酬。亚当斯坚决反对这种观点，认为那样将出现只有富人才能担任公职,而其他人则没有机会的不平等现象。
....作为行政官员官德的正义仅仅具有“目的正义”的特征还不能说这就是行政官员正义的德性,只能说是正义德性的一部分。如果一项最不经济和效率低下即使能增进公共利益的行政决策,也不能认为是一项“好的”或“善的”即正义的决策。因此,行政官员采取什么方式即“手段正义”来行使行政权力对于正义的德性具有重要意义。行政官员为公共利益而行使行政权力即“目的正义”本身就要求行政官员必须以最经济的方式来管理公共事务。正如奥斯特罗姆论述威尔逊范式的基本定理6所表述的那样“等级制组织的完善会使效率最大化,在此效率尺度为花费最少的钱和做最小的努力。”
....黑顿认为官僚制行政组织最大的缺点是造成行政官员的“无能”,严重限制了行政效率的提高，造成行政官员的“目标移位”。在官僚制行政组织下产生的机械性效率因这种结构自身的不道德性如僵化、限制个人自由、过分一致和参与者彼此冷漠等也有不正义的成分。新公共行政学派的代表人物沃尔多认为效率观念只有置于其所维护的价值体系中才具有效用和意义,亦即真正的效率乃是建立在公平的基础上的社会效率。
4.政府善治问题研究
....如前所述，“治理”理念之所以被提出，是由于人们发现在社会资源的配置过程中存在着市场失灵和政府失灵的现象，仅靠市场和政府无法全然对社会实行最为有效的管理，而治理则可以弥补国家和市场在调控和协调过程中的某些不足。但治理也并非万能，它也内在地存在着许多局限，它不能代替国家而享有政治强制力，它也不可能代替市场而自发地对大多数资源进行有效的配置，即它也存在“失效”的可能性。既然存在“治理失效”（governance
failure）的可能性，如何克服治理的失效、如何使治理更加有效等问题便自然而然地成为研讨的对象。一些学者和国际组织纷纷提出了“元治理”（meta-governance）、“有效的治理”和“善治”等概念，作为对上述问题的回答。其中“善治”（good
governance，又译“良好的治理”）的理论最具影响。
按照国内学者俞可平的说法，“善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质就在于它是政府与公民生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。”
也有人认为，“善治”（“有效的治理”）的构成应具备以下四个要素：（1）公民安全得到保障，法律得到尊重，特别是这一切都须通过司法独立、亦即法治来实现；（2）公共机构正确而公正地管理公共开支，亦即进行有效的行政管理；（3）政治领导人对其行为向人民负责，亦即实行职责和责任制；（4）信息灵通，便于全体公民了解情况，亦即具有政治透明性。
从其发生的社会背景来看，善治概念的出现，主要存在以下两个方面的原因：
（一）政府治理危机的出现。掌握着公共权力的政府在对社会进行管理的过程中，政治腐败、效率低下等问题的存在，使人们不得不正视这样一个事实：政府的能力是有限的，政府对社会生活的管制与市场一样同样会存在“失灵”的现象――而无论这个政府是民主政府还是专制政府。特别随着全球化进程的加快，出现了传统社会所未曾面对的许多问题，包括贫穷、饥荒、生态恶化、环境污染、核战危险，以及毒品、犯罪、艾滋病以及互联网安全等。政府及其所采取的公共政策在这些问题面前常常表现得软弱无力。它们要么常常不能有效地解决这些问题，要么不能合法地解决这些问题。此外，民族国家在对外交往过程中的讨价还价往往会造成政策成本的高涨，甚至不利于及时消解问题。即使是由多个民族国家结成的联盟由于强烈政治冲突的客观存在以及财政预算的压力，因而它提供的平台常常无法真正化解全球化发展所带来的各种问题。因此，客观上需要借助一种超越政府的力量来对社会生活进行共同治理。
（二）公民社会的勃兴。“公民社会”指的是与国家相对应的一种社会形态，是介于国家和市场之间的社会形态，它包括各种各样的志愿性组织、非营利性组织，社会和政治运动，以及其他形式的社会参与以及与之相联系的价值和文化模式。自上个世纪70年代以来，伴随着反核运动、环保运动等“新社会运动”的兴起，一个以自主性为主要特征的公民领域正在兴起。
....公民社会的勃兴主要体现为以下几个方面：第一，作为独立于政治体系而又不属于企业组织的非政府组织急剧增多。第二，公民意识，平等、自由和人权等观念日益为人们所认可和接受；第三，越来越多的公民、社区和非政府组织参与公共政策制定和决策过程；第四，公民和非政府组织参与公共政策对话的正当权益和价值愈益得到尊重；第五，公民在保护自己权益免受公共权力侵犯以及对政府的制衡方面起到了越来越重要的作用。
并且，经过长期的发展，许多国家特别是西方发达资本主义国家的公民社会组织已经具备了较强的治理参与能力，他们在提供公共服务、扶助社会弱势群体等方面发挥着越来越重要的作用。与此同时，这些公民社会组织在工具掌握、联合资源、分担责任以及协同工作等方面也表现出较高的效率和效益。
....从“善治”的核心思想和理论特质上看，它与“善政”是一组相对应的概念。后者是国家和政府诞生之后，人们所期望的理想政治管理模式。我国古已称之的“善政”，大体相当于英语里所说的“good
government”（可直译为&良好的政府&或&良好的统治&）。在中国传统政治文化中，善政的最主要意义，就是能给官员带来清明和威严的公道和廉洁，各级官吏像父母一样热爱和对待自己的子民，没有私心，没有偏爱。不过，更抽象地说，善政的内容，无论在中国还是在外国，在古代还在现代，都基本类似，一般都包括以下几个要素：严明的法度、清廉的官员、很高的行政效率、良好的行政服务。毫无疑问，只要政府存在一天，这样的善政将始终是公民对于政府的期望和理想。
....可以说，如果“统治”（government）的理想形态是“善政”，那么，“善治”就是“治理”的理想形态。特别是随着人们日益将关注点从统治转向治理，
人们也开始将对“善政”向往转为对“善治”的向往。
....善治要求确保腐败的最小化，社会各阶层的利益均受到考虑，社会最为弱势群体的声音能在决策过程中被倾听，以及对社会现在和未来的需求做出积极回应。我们可以将它归纳为以下九个主要特征：
（一）合法性（Legitimacy）。政治学上的合法性指的是社会秩序和权威得到社会公众的认可和支持，而不仅仅是政府的统治和管理地位获得宪法和法律的确认。长期以来，合法性都被看做是有效统治和政治稳定的基础。很显然，只有当政府获得人民自愿的拥护时，其统治才更有效力，更能保持政局的稳定。相反，如果统治的合法性受到怀疑乃至否定，政府的动员和贯彻能力将会被削弱，最终导致政治动荡。善治要求最大程度地协调各种利益矛盾，使公共管理活动获得社会大众最大程度的认同和服从。
（二）参与（Participation）。善治要求打破公共管理权力的封闭性，提供制度化的途径，开放各种渠道，让公民和各种社会组织合法地分享社会管理权力，鼓励他们参与到公共事务治理中去，表达自己的利益愿望，并对公共权力的运行实行有效的监督。一个国家社会成员的参与程度，直接涉及到社会成员意愿的体现程度、决策的正误以及监督的力度。可以说，没有公民的积极参与和合作，至多只有善政，而不会有善治。
（三）法治（Rule of law）。善治所要求的“法治”至少具备以下两层含义：一是拥有一个公正的法律框架，规定政治权力划分的基本规则以及政府活动的界限，公共管理部门的活动必须受到法律的严格约束，公共管理活动必须具有法律的依据；二是法律得到公正地执行，对公民的自由权利进行妥善的保护。
（四）透明性（Transparency）。透明性意味着所有的决策及其执行都遵循着既定规则和进行，它同时也意味着受这些决策及其执行影响的群体可以自由地获得尽可能充分的相关信息。善治要求政府在实施公共管理过程中，除法律、法规规定不宜公开的外，与公民个人切身利益密切相关的事项应公开宣示。公开的内容主要包括操作程序和信息。此外，善治还要求公共权力机关为公民提供足够的信息，并且这些信息应该通过最容易理解的形式和媒体发布。
（五）回应（Responsiveness）。回应意味着对公众要求做出积极、及时的回应，而不是以追求公共组织自身需要满足为目的。另一方面，它还意味着要主动关注公众的偏好和需求，及时推出相应的政策，对公众的合理需求予以满足。
（六）一致性导向（Consensus oriented）。社会上存在着各种各样的行为者和各种各样的利益要求，善治要求对这些利益进行协调以达到一种广泛的一致性，即对社会的最大利益及其实现方式达成一致。同时，它要求对人类发展及其实现方式进行一个广泛和长期的观察和规划。而这又来自对社会或社区的历史、文化和社会环境的了解。
（七）公平和包容性（Equity and inclusiveness）。善治要求公共部门以公平、统一、无歧视的公共管理为基础，实行各种社会管理措施。一个善治的社会必须要兼容多方的利益需求，让它的所有成员都拥有一定的利益，而不会感觉被社会的主流所排斥。社会上任何一个公民，都享有成为这样专职从事政治管理的公民的平等权利和均等机会；特别是那些弱势群体应该拥有维持和改善他们的生存环境的机会。
（八）效力与效率（Effectiveness and efficiency）。善治意味着在满足社会需求的过程中要实现资源的最优配置。善治同时还包含着对自然资源进行合理利用、对环境进行良好保护的意涵。
（九）责任（Accountability）。不仅仅是政府机构，还包括私人部门以及公民社会组织，都必须对公众以及利害关系人负责。也即是说，一个组织或者机构必须对将会受其决策或者行动影响的群体负责。但同时，如果缺乏透明性和法治的保证，责任也不得强加于任何组织或个人。
二、国外行政伦理建设的基本做法
国外行政伦理建设的基本做法通常可以从三个方面来看：通过立法使行政伦理制度化、法律化；设立行政伦理管理机构组织实施；建立行政伦理的社会监督机制。在行政伦理实践中起到了很好的作用。
1、立法使行政伦理制度化
....国外行政伦理的特点之一就是实行法治，也就是行政伦理制度化、法律化，依法管理、按章办事，而不是凭长官意志和个人好恶。新制度的建立，各项制度的实施，都首先立法。一般是先制定公务人员行政伦理的总法或者基本法，然后根据总法的基本准则制定各种单项法规，逐步构成公务员伦理制度体系和法律体系。有些国家的伦理制度直接体现在其制定的各种公务员法律法规中，如日本有《国家公务员法》、《公务员惩戒规则》等，也有些国家如美国除了制定有关的公务员法律法规外，还直接制定针对公务人员的道德法或者道德准则。
....1958年7月，美国以国会两院的共同决议的形式通过了《政府工作人员道德准则》，为“所有政府雇员，包括官员”制定了内容广泛的道德规范，严格说来还不具有法律约束力。但是，这个准则所表达的道德要求却作为既定的行为准则一直保留下来。1985年，美国国会在此基础上制定了更为详细的《美国众议院议员和雇员道德准则》。
1978年10月，美国国会参议院和众议院通过了《美国政府行为道德法》。“制定本法令的目的在于建立某种联邦政府机构，适当改组联邦政府，对联邦政府的工作进行某种改革，保持并提高官员和国家机关的廉洁性等。”依照《美国政府行为道德法》，政府伦理办公室主任的职责包括：“与司法部长协商，制定并向人事管理局建议，由总统或人事管理局颁布有关执行部门不得违背公众利益的道德行为方面的规章制度”；“对财务申报进行审查，以确定其是否可能触犯了不得违背公众利益的法律和规定，并建议采取适当的措施纠正审查中暴露出来的违背公众利益的不道德行为方面的问题”等。
....日美国总统布什发表了“本届政府决心维护从政道德”的演说，要求总统道德委员会提出一套新的道德准则，以保证政府的工作“更严格、更令人满意、更有成效”。4月2日，国会通过了《美国政府行为道德改革法案》，从而为美国行政、立法、司法三大机构政府工作人员规定了一系列更为严格的道德标准。1992年，美国政府又颁布了由政府伦理办公室制定的内容更为详细、操作性更强的《美国行政官员伦理指导标准》。美国政府的一些部门还根据自己的工作性质与职业特点，制定了适合本部门的具体的道德规范及其实施办法。例如，美国国防部于1987年5月颁布了《美国国防部人员行为准则》。
....英国于1889年制定了公共机构腐败行为法，在此基础上于1906年制定了防止腐败法，1916年又对防止腐败法作了重要的补充。这三个法律对腐败行为范围的界定越来越大，适用的部门越来越多，处罚也越来越重。基本上形成英国现代惩腐治贪的法律框架。为了使公务员在公务活动中不触犯防止腐败法中的贿赂罪，英国政府制定了一系列相关的廉政行为规范。从政府管理商业社会的实际出发，针对公务活动与商业惯例的关系，制定出既可以操作，又维护权力公共性的规则。
....德国的公务人员法规定，凡是在公务活动中官员及其助手接受的一切物质都是礼品，未经上级同意都是禁止的。德国政府的一些部门还根据本部门的实际情况，对官员接受利益的问题作出专门的规定。例如，德国国防部每年有数百亿马克的军火订货和国防科研项目的委托，因而成为军火工业界和研究单位的拉拢的对象。国防部因此就受礼请吃问题制定了内部条例。
....对个人财产进行申报的规定是很多国家官员行政伦理的重要内容。在西方国家，个人有多少财产属于个人隐私。但考虑到公职人员的特殊性，防止把其个人财产隐私权变为以权谋私的保护伞，利用权力秘密谋取不法收入，因而申报个人财产就成为特定的公职人员的一项特别义务。法国国民议会于1988年通过了《政治家财产透明度法》。该法除对政治资金作了规定外，还对总统、议员、政府成员以及地方官员的个人财产申报的内容和程序等重要事项作了严格规定。澳大利亚于1984年发布了议员和政府成员申报个人财产的法令。规定议员和政府部长必须报告本人、配偶和子女的财产状况。日本的内阁成员公布个人财产已经成为一项惯例。美国的官员财产申报主要的依据是《从政道德法》。
....除了上述内容外，西方行政伦理的建设还有非常复杂而广泛的内容。这些内容针对复杂的社会关系，从官员廉洁用权的需要来做出限制或禁止。防止利益冲突是官员廉政保障的重要要求，而利益冲突往往会影响到官员的职务行为的公正性。因此，一些国家要求公务员以职务原则为重，通过适当的安排，摆脱利益冲突关系。1993年加拿大通过了《利益冲突章程》，成为面向所有公职人员的规范准则。其内容涉及内阁部长不得为家属在政府部门安排工作，离职公务员的行为限制等。美国国会禁止联邦贸易委员会代表政府与那些同该委员会有经济关系的企业进行商务往来。多数西方国家还在制度上或者法律上规定了公务员勤俭节约、避免铺张浪费的义务。此外，回避制也是避免腐败发生的一项重要制度，主要在于防止公共权力被亲属、家族所控制而发生违反职权原则的现象。例如，奥地利规定，有配偶关系、直系亲属或不超过2代的旁系亲属关系等的公务员均不得安排其亲属在同一个部门工作。瑞士也有类似的规定。
2、设立行政伦理管理机构
....制订公务人员的道德规范并将其法律化、制度化还只是行政伦理建设的一个环节，而最重要的是还要设立相应的管理与监督机构来保证行政伦理规范与条文的实施。各国因为国情不同所设置的行政伦理管理机构或组织各异。在西方国家中，行政伦理规范的实施与监督管理主要体现在三权之间的监控、
政党之间的监控和各权力系统内部的监控三大部分。
....为了防止和减少腐败现象的发生，一些国家在三权分立的框架中，特意利用权力制约的制度渠道，实行针对权力滥用，保障廉洁的专门监控制度。在西方多数国家的宪政体制中，议会的地位高于行政和司法。例如，美国众议院内设置有“众议院行为规范委员会”，在宪法规定的范围内被授予专门权利以“惩办议员的不轨行为，而且经过众议院三分之二以上议员表决通过，可以开除一名议员”。美国众议院的常设机构“道德委员会”在政府官员的廉政建设和反腐败方面发挥着重要作用。根据《美国政府行为道德法》，大法官会议设立了司法道德委员会，负责研制司法部门官员财产申报方面的表格；司法人员遵照司法道德委员会的具体要求，提出个人财产报告，并提出副本交与其服务的司法机关中的秘书成为正式公文。司法道德委员会在收到司法人员财产申报资料的15天内，即须将资料公开，供大众查阅。
....美国政府伦理办公室是一个非常重要的行政伦理的管理部门。在美国的许多州和市的议会和政府，也设有伦理办公室或伦理委员会。联邦政府有责任派高层人士到各部门负责伦理工作，对政府伦理办公室负责。全美国负责伦理事务的专职和兼职工作人员多达1万多人。德克萨斯州伦理委员会于1992年设立。该伦理委员会由8名委员构成，其中4人由州长委派，4人由州议会委派。其主要职能有；第一，收集并保存州政府官员和法律规定的有关人员的财务申报材料；第二，将申报材料输入电脑，以利于公众查阅；第三，培训政府官员的行政道德，解答有关法律与行政道德的具体问题；第四，起草州政府关于行政伦理方面的法律和规定，解释有关法律内容；第五，听取公众对涉及政府官员违反法律和道德的揭发,并进行调查；其中情节严重的问题移交检察院。1989年6月，洛杉矶市选民强烈要求市政府官员应严格遵守道德规范，并迫使议会通过了相应决议。1990年，洛杉矶市成立了“强有力的伦理委员会，对政府进行监督”。该委员会奉行的哲理是“公正、廉洁、不分党派”。参加委员会的成员首先都是志愿者；一旦入选后，在5年任期内不能随意离开。该伦理委员会对于政府方面有很强的独立性。伦理委员会的职员有着相当大的处理问题的决策权。但如果办案中出现了两次错误，即要被解职。伦理委员会办公室主任在离职后的两年内不能参与政治工作。
....瑞典是实行议会监察专员制度最早的国家之一。根据瑞典宪法，议会中设有监察专员公署，内有4名专员，由议会选举产生，下面有50多个专业人员从事工作。监察专员设立的目的是，监视法律法令的执行，限制和纠正政府工作人员违法舞弊的行为，完善行政管理制度和秩序，保障公民的合法权益。该署的主要任务是，受理一切控告国家机关的申诉案件；受理控告国家公务人员的申诉案；有权进行调查、视察、批评、建议以至提起公诉。瑞典的这一制度于二战后被很多西方国家所学习。例如英国于1967年工党执政时制定了议会监察专员条例，以此为依据建立了议会监察专员制度。议会监察专员设一人，由国王任命，只有议会两院提出建议，国王才能免去其职务。监察专员不得是议员，向议会负责。职责是监督政府机构及其工作人员，督促他们依法合理地行使权力，防止其不正当活动侵害公民的合法权益，保证受到政府侵害的公民得到政府的赔偿。议会行政监察专员拥有调查权。其权力调查所及近100个政府部门和公共事业部门。这一制度在监督控制行政权力上起了很大的作用，特别是对由于行政不当而导致的补偿救济上，作用尤为明显。
奥地利政府的各个部门都设有“纪律委员会”。总理府设高级纪律委员会，其主要任务是监督公务员履行职责和遵守纪律的情况。
3、建立行政伦理监督机制
....随着政府行政职能和行政权力的不断扩大，行政监督也日益受到人们的重视。行政监督是行政职能得以顺利实施和行政权力得以合理行使的重要保证。西方国家的行政伦理监控体系，除了政权体制内不同权能部门之间的监控之外，还包括社会力量对行政活动的监督，也就是社会对国家的监督。这种监督以群众力量、舆论力量等形式从政权机器的外部产生制约作用。来自体制外的约束力量，多数情况下以权利为手段，是依据宪法和法律赋予公民和社会组织的权利，对国家机构及其工作人员的权力行为进行的监督活动。通常，政府机构以权力作为职能手段。公共权力是国家支配社会成员行为的力量，往往以强制力的形式表现出来。而公民和社会团体主要以权利作为参与国家生活的手段。权利本身并无对他人的强制力，是一种法定的自主性和特定的请求资格。
....威尔逊认为“在行政管理活动中，群众舆论将起什么作用？准确的答案似乎是：公共舆论将起权威性评判家的作用。”“无论是在政治还是在行政方面，为了对制定基本政策的更为巨大的力量进行监督，公众的批评则是完全安全而且有益的，是完全不可缺少的。应该让行政学之研究去发现一些最佳方法，这些方法能够给予公众舆论以上述这种控制监督的权力，但却使之与一切其他的干扰活动分家。”威尔逊正确地指出了作为监督政策实施的一种机制，公共舆论不仅是有益的而且是必不可少的，行政研究应当为公共舆论发挥其对行政管理的监督控制作用提供最佳途径，应该排除各种来自行政中的干扰；政府为了能够更有效地履行其职能，其“行政管理必须在一切方面都对公众舆论有敏锐的反应。”
例如，美国行政伦理的实践置于相当广泛的社会监督之下。设在芝加哥的“改进政府工作协会”是由私人发起的非官方的监督组织，宗旨是要查出政府中的违法渎职行为。它揭露了市政府与州政府的几十件丑闻，替芝加哥市和伊利诺州的纳税人节省了数百万美元。它物色芝加哥的一家竞争性极强的报纸或电视台与之合作进行调查，或是当一家报社记者发现一件潜在丑闻的端倪时，就同这些记者合作。该组织是1923年成立的；最初的成员为一批卫礼公会的牧师。其宗旨是反对帮会，反对黑手党操纵的以卖酒谋取暴利。从此，该组织把重点放在改进政府工作，提高行政道德水平方面。他们在开始阶段采用了强硬手段，如捣毁卖酒的商店。现在则主要借助于新闻舆论和法律手段。该协会不接受政府的资金，其活动经费由私人提供，主要是由商业界赞助，强调非政府性与超党派性。。芝加哥市政府和伊利诺州州政府对“改进政府工作协会”给予高度评价。
华盛顿市有“公仆廉政中心”、“公务员政策中心”、“关于政府行为的私人调查机构”等三个民间监督政府的机构。
....“公仆廉政中心”是1990年成立的一个非盈利组织。该中心主任原是电视台记者和制作人。1988年，国会议长的腐败问题使他感到“记者睡觉了”；从此转而致力于促进行政官员的廉政建设。该中心的活动经费由慈善基金会提供，拒绝接受政府的资助。该中心主任颇为自豪地说：“今年年初，我和众议院道德委员会都在对众议院议长进行调查。众议院道德委员会使用的是公众的钱，其调查组由民主党与共和党各５人组成，党派利益往往影响调查的公正性。我们则既不花公众的钱，又能使调查客观公正；因之我们的有关调查报告发表后受到社会舆论的好评。目前，我们正在调查参加美国1996年大选的竞选者们的背景材料，调查报告将在1995年年内完成。我们的口号是做国家与人们的看门狗。”
....“公务员政策中心”。该中心通过对行政官员不良行为的分析，提出有关道德对策，征集公众签名，要求议会讨论，以及召开听证会等形式，影响政府行为，提高行政伦理水平。
....“关于政府行为的私人调查机构”。这是一个只有５个专职人员的小机构，但其能量却不可轻视。该机构负责接待发现联邦政府人员的不正常行为的告密者，并对所告发的有关问题进行调查。在我去访问的前几天，该机构刚刚调查清楚美国内政部没有依法征收石油工业部门数额达15亿美元的税款。这个调查报告已免费提供给新闻单位发表，引起社会以及白宫的重视。该机构得到美国国会的道义支持。美国政府部门的一些监察长还主动向该机构提供资料。
此外，还有其他一些民间组织也对美国行政伦理的实践发挥着积极作用。
三、国外的行政伦理制度及其启示
....诚如前文所述，一些发达国家在长期的行政实践中通过立法等手段制订了形形色色的行政伦理法律法规，使之制度化、法律化，真正做到有章可循、有法可依。下面我们将重点介绍一些国外的行政伦理制度以及在实践中的作用和对我们国家行政伦理建设的一些启示。
1、行政伦理是行政行为的指南
....虽然西方国家的行政道德规范形式多样，内容繁杂，侧重点不同，但都对行政官员应当做什么和不应当做什么进行了具体而详细的规定。这就为行政官员在对社会公共事务进行管理的过程中如何遵守道德规范提供了有章可循的标准。
....如《澳大利亚公务人员行为准则》规定：（1）公务人员有责任向其部长或常任首脑报告任何可能与其公共职责相违背的直接或间接的钱财收益。（2）公务人员不得从事可能损害或影响其职务的第二职业。（3）公务人员在履行职务时取得薪金以外的任何其他报酬均需上缴政府。（4）公务人员不得利用职权范围内掌握的官方信息和文件为自己或他人或任何集团谋取利益，违者处以两年监禁。（5）公务人员个人不得接受馈赠，但微不足道的小纪念品，工作午餐款待，或出于不同文化背景，拒收会招致冒犯的情况下不在此列。（6）除特许外，公务人员不得担任公司董事等职务。（7）禁止上级向下级借款。（8）公务人员退休或辞职后，原则上不禁止在企业任职，在脱钩后，不得泄露过去所掌握的文件或事实，否则以犯法论处。也不得利用过去的关系谋取优惠。（9）公务人员不得利用官方设备从事非官方的目的。（10）公务人员不得行贿受贿，违者处以两年监禁。（11）公务人员不得为了晋升、调动或其他便利谋求别人的帮助，也不得为其他公务人员提供这种帮助。（12）公务人员在工作中要厉行节约,避免铺张浪费。（13）公务人员要爱护公物。对毁坏公物，偷窃公共财产，仿造篡改帐簿、档案和报表者处以2至7年监禁。（14）公务人员不得冒充别人参加根据法令举行的考试，或在考试前不正当地得到或提供试卷。
其中，（1）、（3）、（12）、（13）这4条属于“应当做什么”的条款，而其余10条则属于“不应当或者禁止做什么”的规定。这样，《行为准则》就成了行政官员道德行为的指南。
....1989年4月通过的《美国政府行为道德改革法案》，该法案规定政府三大机构的高级官员所获取的额外收入不得超过本人工资的15%；政府工作人员必须公开个人资产的实价和收入来源；禁止政府行政人员和司法官员在政府发给的薪金之外再索取酬金，禁止政府官员在盈利企业的董事会中担任职务；高级行政官员、司法官员和立法官员在他们离职后的第一年中，不得与他们原先工作的机构发生联系；行政和司法人员在他们离开公职的两年内，不得泄露尚未公开的政府情报的详细内容；当选的政府官员不得将多余的竞选经费挪为己用；政府雇员不得接受那些希望从政府采取的行动中谋求好处的人所赠送的礼物或值钱的实物。
....美国公共行政协会全国理事会于1985年通过的道德规范一共12条，简要摘录如下：（1）在一切公众活动中，个人的行为要表现出高度的正直、诚实和毅力，以激励公众对政府机关的信心和信任。（2）在执行公务时不得趁机谋取私利。（3）回避任何与自身公务有冲突的利益或活动。（4）支持、执行、促进业绩制和公平就业计划，力争通过从社会全体人员中招聘、挑选和提升合格者来达到就业机会平等的目的。（5）消除任何形式的非法的歧视、欺诈以及滥用公款，同事试图纠正这些情况遇到困难时要给以支持。（6）对公众服务要有敬意、有爱心、有礼貌、负责任，要意识到为公众服务是为自己服务的延伸。（7）力争个人专业优秀，鼓励同事和试图进入公共行政领域的人提高其专业水平。（8）对组织和作业职责持正面的态度，支持信息交流畅通、勇于创新、兢兢业业、富有同情心。（9）对在履行公务过程中接触到的内部信息要尊重、要保护、不外传。（10）尽量行使法律许可范围内的裁决权以促进公众利益。（11）个人的职责包括随时了解新出现的问题；执行公务要符合专业水准，公正、不偏不袒，注意效率和效果。（12）要尊重、支持、学习，并尽力完善联邦和州的宪法以及阐明政府部门、雇员、服务对象和全体公民之间关系的其他法律。
可以看出，前5条主要涉及政府官员的道德行为，后7条则着眼于政府官员的专业服务质量。这些规范对利益冲突的内容阐述得非常的具体、清晰，因而在美国广为流传。
2、行政伦理是政府管理的要旨
....通常人们认为法律是国家制订的，并由国家强制执行。而道德则是依靠社会舆论、人们的信念、习惯、传统和教育的力量来维持，它并不需要强制机关，人们以自己的善和恶、正义和非正义、公正和偏私、诚实和虚伪等道德观念来评价人们或自己的行为，从而调整人们之间的关系。行政道德针对于公务员本身就具有法律般的强制性。行政机关在对社会公共事务管理过程中要充分利用法律形式如发布行政命令、制定行政规范和条例来进行管理。同时，政府的合法管理行为受到法律的保护。有一些公职人员由于其道德发展水平并不一定达到了正常的标准，因此，通过对行政伦理规范的学习内化以及规范本身的约束可以提高其道德水平，从而有可能达到提高行政效率的目的。美国心理学家科尔伯格认为人的道德发展总共可以经由前常规的（以个人为中心的）水平、常规的（以团体为中心的）、后常规的（讲原则的）水平等三个水平，每一个水平又有两个阶段。
科尔伯格认为，并不是每一个人都必定会走完这六个阶段，事实上有很多人并没有真正达到最后两个阶段。有些人能够在嘴巴上达到，但在实际行为中达不到。多数人实际上只达到了前四个阶段的道德水平。显然，一个人在道德发展的道路上达到的阶段越高，其决策和行为也就会越道德。因此，忽视政府官员的道德问题很可能导致专业知识不足的人从后门进入政府部门，同时也会影响到政府官员的思想方法。由于其业务水平不高，或者考虑问题的出发点不是以公众利益为重，其结果就可想而知了。
....1991年，撒切尔在党内斗争中辞去保守党领袖和首相职务，时任财政大臣的梅杰接任英国首相。新首相上任后的一个重大举措，是发动了名为“公民宪章”（Citizen’s
Charter）的声势浩大的运动。所谓公民宪章，就是用宪章的形式把政府公共服务的内容、标准、责任等公之于众，接受公众的监督，实现提高服务水平和质量的目的。英国政府要求所有公共服务机构和部门制定宪章,宪章的设计必须体现明确的服务标准、透明度、顾客选择、礼貌服务、完善的监督机制、资金的价值等六个指导原则,以满足公民对公共服务的合法需求。诞生于英国的这种社会服务承诺制成为提高公共服务质量和公民满意程度的有效机制。
3、行政伦理是公共决策的参照
....行政决策与行政官员的价值观密切相关。可以说行政决策是行政官员本身价值观的选择。而价值观又深受其行政道德水平所制约。这样，合乎一个合乎道德的行政决策又是行政官员行政道德水平的产物。布茨郝尔兹认为道德的决策“是正义和权利等问题在那里都得到严肃和道德的思考的一种决策。”
“决策和以原则为基础的行为就是把连贯性、一致性和预测性带到人们的生活和行政官员的角色中去。原则化的决策避免了专制、反复无常和盲目性。”
各种行政伦理规范的规定，构成了指导行政官员进行道德决策的“原则和规则”。无论是强制性还是非强制性的行政伦理规范所提倡或禁止的行为，行政官员在进行决策时都必须遵守。行政官员遵守行政伦理规范的各种规定的过程，实质上就是他们在管理公共事务中确保决策具有道德性的过程。
....公共机构的垄断性质使得竞争机制难以发挥作用。于是，公众监督和控制就成为公共部门提高服务水平的主要途径。从理论上讲，政府公共机构的真正拥有者是公民，对公共机构实施监督和控制是公民的权利和义务。公民和民意机关的有效监督能够克服垄断带来的弊端，从而保证公共服务的高水平和高质量。但是，从实践上看，公民对公共部门的监督和控制还难以作到充分和有效。
....首先，产品质和量测定的困难使得公众难以对公共部门产出的优劣做出准确的评判。其次，公共部门在垄断服务的同时也垄断了公共服务方面的信息，公众和民意机关由于缺乏信息而无法对服务质量和水平做出科学的评判，也就无法对服务部门实施有效的监督和控制。第三，传统责任保障机制的间接性特征。在西方，公众通过投票选举等手段控制政务官员，政务官再利用人民赋予的权利来控制公务员，保证公共服务达到可以接受的水平和质量。从理论上说，在这种间接的监督机制中，任何环节出问题都可能导致责任保障机制失灵。现实是两个环节都出了问题：由于现代影响、操纵民意的技术的出现和广泛应用，公民很难再用投票来实施对政务官的控制；现代管理活动的极端复杂性，公共组织的巨大规模，管理技术的高度专门化和分工，使得政务官失去对公务员的有效控制。传统公众监督机制失效的结果是公共部门失去对公众的责任感，其表现如自我中心，自我服务，曲解民意，漠视公众需求等等。
....国外关于行政伦理的制度化、法律化以及设立具体机构和加强社会监督的做法对于我国建设有中国特色的行政伦理制度体系有着重要的借鉴意义。从第三章我们对中国传统行政伦理的分析可以知道，我国在传统上非常重视行政伦理规范与行政伦理文化建设，而且在过去的行政实践中也起到了一定的作用，这是一个不容抹杀的客观历史事实。由于一系列的历史运动错误地将传统行政伦理文化中许多优秀成分给全盘否定掉了，再加上在社会转型时期新的行政伦理规范与制度还没有及时到位，又不能将西方行政伦理文化生硬地照抄照搬等等原因，导致了一段时期腐败现象极其严重，影响到国民经济的健康发展，也影响到国家的稳定与民众的团结。
日，中共中央政治局听取十六大以来反腐倡廉的工作报告，分析党风廉政建设和反腐败工作面临的严峻形势，研究部署2004年的党风廉政建设和反腐败工作，讨论《中国共产党党内监督条例（试行）》稿和《中国共产党纪律处分条例》修订稿。会议明确提出了“建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩罚和预防腐败体系，进一步从源头上防治腐败，为促进改革发展稳定提供重要保证”。据统计，中共十五大以来，全国省部级以上机关共制订党风廉政方面的法律法规及其他规范性文件2000余项，其中中纪委、监察部制定的就有120余项。斩断权力寻租的可能性和可行性是诸多立法行动的重要驱动力。从废止“收容法”到《行政许可法》、《金融机构反洗钱规定》、《企业国有资产监督管理条例》、《道路交通法》等等众多法规的修订与出台，制约权力，将某些不必要集中的权力下放到市场中去，甚至废止某些已经不适应现行社会发展的法律法规，正成为中国政府治吏的重要策略。
....当然，制度反腐绝不是制定了一些规章条例就万事大吉了，更重要的是积极发展党内民主，加强党内监督，推进政治体制改革。同时还需要向发达国家学习以及加强国际反腐败合作。日，中国政府签署加入了《联合国反腐公约》，这也表明中国政府反腐倡廉的决心。
1、当代国外行政伦理有哪些理论热点？
2、国外的行政伦理建设给我们什么启示？
[案例分析]
纽伦堡审判
....纽伦堡审判是在二战结束之后，以苏、美、英、法四国为首的欧洲国际军事法庭纳粹德国战犯的审判。这次审判的一些前后过程大致是这样的：日，苏、美、英、法四国在伦敦签订了《关于对欧洲轴心国首要战争罪犯进行起诉和惩罚的协定》，规定设立国际军事法庭，并附有《欧洲（纽伦堡）国际军事法庭宪章》。该宪章规定了法庭的权限和一般准则、法庭的权利和审判程序、判决和刑罚等内容，并决定组成检查起诉委员会，负责检查事宜。纽伦堡军事法庭从日起开庭，10月29日公布了《轨迹军事法庭程序规则》，日至10月1日进行审判。法庭共审判了被告人戈林、里宾特洛浦、凯特尔等24人，其中出1人自杀，1人丧失责任能力外，戈林等12人被判绞刑，赫斯等4人被判10----20年有期徒刑。沙赫特等人被判无罪。关于纽伦堡审判在人类文明史上的巨大意义，纽伦堡法庭的首席起诉人杰克逊法官在开庭致辞中作了如下一番评价：“我们必须为我们任务提供尽可能多的内在的优越性和精神上的纯洁性，以便有朝一日后世能把这次审判看成是人类实现了对正义的迫切要求。”（《纽伦堡审判》上卷，[德]P
. A. 施泰尼格尔，商务印书馆，第86页）
....纽伦堡审判无疑是国际会议对纳粹战犯的一次正义审判而被载入了人类文明的史册。这次审判所确立的一系列原则，即纽伦堡原则，成为后来国际法的惯例而援引下来了。尽管这样，在理论界所引发的一系列对纽伦堡原则的争议也一直在困扰着人类的理性。在此，我只想就人类对纽伦堡的原则的一些争议，单从行政伦理的角度进行一番尝试性的分析和评判。下面，我着重想从如下的两个问题着手分析与探讨。
第一，作为政府官员（如当时纽伦堡法庭上的这些纳粹战犯）是否应该为自己所服务的政府所从事的不正义行为负个人责任，借用当代政治伦理的语境来表述这一问题即是：作为服务于特定政府的官员，他（她）个人是否应该为其代表的个人行为承担个人责任。对于这个问题的争论，在纽伦堡审判一开始就被提出来了，以克尼里姆为首的德国律师们在为希特勒暴行作辩护时，所持的是这样一种立场，他们认为，国际法是惩罚国家的，而不是针对个人的，所以这些纳粹战犯不应该替他们国家的侵略行为承担战争罪行。克尼里姆对此所持的论据是：“国际法使各国负有约束力，违反其规定，就必须赔偿由此而造成的损失或不得不担心别国行使报复的权利。但是，国际法并不直接适用于个人。个人只受其所在国法律的制约，即使所在国法律中与国际法中的规定不相符合。”（同上，第10页）“国际法只适用于国家，只用来调节国与国之间的相互关系，那么就根本不可能包括真正的刑罚。按照世界上所有文明国家的法律观念，只有自然人才负有刑事责任，所以不可能存在国家应负的刑事责任。但是，因为国际法不是针对自然人的，就是说，不是针对个人的。所以也就不能对个人的惩处作出规定。”（同上）的确，从形式逻辑的角度来看，克尼里姆的论点是无懈可击的。因为论据的两项前提是正确的：一、国际法只适用于国家，原则上是不对个人的；二、刑法只适用于个人，原则上不对国家的。既然这样，那怎么会有国际法所规定的刑法呢？一个显而易见的道理是，如果从事犯罪的是这样的一些人，他们的行为可被视为国家的行为，他们作为国家机构的代表或国家暴力的实际承担者而犯下了国际罪行，那么，克尼里姆的这种无情的逻辑也就站不住脚了。国际军事法庭对此作出的回应是：“违反国际法的犯罪行为是由人所犯罪的，不是抽象的人的行为。因此，只有惩治那些犯有这类罪行的个人才能发挥国际各项规定应有的效力。”
（同上，第11页）关于这个问题，英国首席起诉人哈特利 . 肖克罗斯爵士在开庭致辞中也是持同样的立场，他说：“（国际法）迄今为此的习惯都是惩罚国家，而不是惩罚个人，但是当进行的战争构成了对国际法的违犯，对那些发动战争侵略战争并负有共同责任的个人，也应该对有他们所引起的其他过的行为追究个人责任，这样做是符合逻辑的，也是正确的。”
（同上，第91页）同样，伦敦条例第七条对此作了规定：“被告的官方职务，无论其为国家首脑或为政府某一部门的负责官员，均不应作为免刑或减刑的理由。”
（同上，第15页）那么，到现在为此，我们在前面所引出的问题的答案已是不言而喻了，即作为服务于某以政府机构的公务员，应该为其本人所参与的政府行为承担个人责任。但有时即便是这样的话，也会遇到这样的情形：如果某一政府机关对其公务员所要求的职业规范与该公务员作为一名普通公民所应遵循的道德义务相互冲突的话，那么，出于这种情形中的个体该如何进行选择呢？这就涉及到了我们在此需要探讨的第二个问题了。
第二个问题是：作为某一特定政府机关的公务员，如果在其特定的职业规范要求与其作为一名普通公民所应遵循的道德义务发生冲突是难以两全的情况下，该如何作出选择呢？对于这个问题，在纽伦堡审判中，为纳粹战犯辩护的克尼里姆是以一种诘难式的口气提出来的。他说：“在当时那种情况下，作为个别国家的公民该怎么办呢?要不就违反国际法，在将来就要受到制裁，要不就违背他本国的法律而马上受到惩罚，作为一名公民，他们所面临的不就是一种绝望的选择吗？”
（同上，同页）对于这个诘难式的提问，我们不妨首先借用英国首席起诉人哈特利 . 肖克罗斯爵士在开庭致辞中的一个观点来回应，他说：“没有任何人有权为非法的行为进行辩护。政治上的忠诚和军事上的服从都是美好的事情，但是这两者既不需要去干那些下显而易见的丑恶的勾当，也无须去为那些邪恶的行为辩护。这里涉及到一种观点，当一个人感到有必要拒绝追随其领袖的时候，他就恢复从自己的良知。即便是在军队里服役的普通士兵，他也没有义务服从非法的命令。但是这下人并不是普通的士兵。”
（同上，第96页）从这段话中，我们不难看出，哈特利 . 肖克罗斯爵士的观点已经非常明显地暗示了这样的一种立场：即一旦某个公民陷入了如克尼里姆所说的那种“绝望选择”的境地时，拒绝执行那些置本国人民和别国人民的生死于不顾的命令和规定则是他们的权利和义务。更何况，正如肖克罗斯爵士说，“这些人并不是普通的士兵”，言下之意是：这些作为纽伦堡法庭之首要战犯的被告门绝不是什么曾经一度处于那种进退两难境地的国家公民，而是一伙决定国家政策的关键性人物，正是他们自己一手亲自酿就了这种犯罪的困境。
....现在，我想就纽伦堡审判的这个案例，来做一点道德上的澄清与归纳。首先，作为一个理性已经成熟的人，应该为自己的行为承担责任。这是一个道德上的普遍理由。这一普遍得道德理由为纽伦堡法庭坚持下来，并将之作为对战犯责任进行追究的一项起诉理由和定罪依据。其次，一个人，其作为一名普通公民所应承担的普遍义务是最根本的，在此基础上，一个人依其担任的社会角色或特定职务来遵循的职业义务与这个人作为一名普通公民所应承担的最起码的普遍义务是不能相互冲突的。然而，一旦这两种道德义务上的冲突同时在一个人身上成为不可避免的事实时，一个人就应当选择其承担为一名普通公民的基本道德义务，而放弃其作为一名特定社会角色所赋予的职业义务。在纽伦堡审判中，对这条道德原则的贯彻也是很鲜明的。他要求一个国家的公民在陷入了一种如尼里姆所说的那种“绝望选择”的二难境地时，应该采取拒绝执行那种置本国和别国人民的生死于不顾的命令和规定的立场，并坚持把对这样一种立场的维护看作是每个公民的权利和义务。由此出发，我们可进一步推断出，一个国家在制定法律时，该法律要求其本国公民所应履行的法律义务不能跟该公民作为一名普通人所应承担的最起码的基本道德义务相违背。否则，这样的法律即是不道德的法律，由这样的法律所构筑的国家制度则是不道德的制度。因此，单就这个道德的立场来看，纽伦堡法庭对纳粹战犯的审判，不仅可以看成是对纳粹战犯最为一名普通公民所应承担的最起码的道德责任的追究，而且还是对整个纳粹德国的法律制度的非正义性的道德审判。由此可见，纽伦堡审判中所采取的道德理由是十分坚定的，所持得到的立场也是非常鲜明的。
....（注：文中引语均见自于《纽伦堡审判》上卷，商务印书馆，1988年，（民主德国）P
. A. 施泰尼格尔）
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