社会主义市场经济的建立对我国新闻事业的影响和措施！！！_百度知道
社会主义市场经济的建立对我国新闻事业的影响和措施！！！
一、市场经济对新闻业的巨大正面影响
（一）新闻事业必须与市场经济体制相适应 新闻事业与经济基础、与经济体制，存在着不可分割的联系。毛泽东于月间曾经说过：“在社会主义国家，报纸是社会主义经济即公有制基础上的计划经济通过新闻手段的反映”，“资本主义国家报纸是无政府状态和集团竞争的经济通过新闻手段的反映”。毛泽东的上述基本论断，揭示了新闻与经济基础之间的反映与被反映、被决定与决定的关系，体现了一种唯物论的认识论。在一个相当长的时期中，这是我国新闻业不可变更的指导方针。然而，实践证明，在我国运行了几十年的计划经济体制本身的弊病太大。作为计划经济的反映的新闻业，在其运行过程中，也就不可避免地跟随着由它反映和对它起着决定作用的经济基础一起，留下了许多的历史遗憾。
今天，我们正处于经济转轨时期。计划经济体制已经为市场经济体制所取代。原先与反映计划经济体制相适应的新闻业，必须转换成与反映市场经济体制相适应的新闻业。这是历史发展的必然趋势。在这种情况下，新闻业必须进行全面的自我调整，才能适应经济基础的要求，发挥自己的应有作用。
（二）新闻业在市场经济体制推动下所取得的历史性进步 在市场经济滚滚洪流的冲击下，新闻业在以下几个方面已经发生了和还在继续发生着重大的变化--
1.人们对新闻的属性有了正确的认识。这种认识涉及到两个层面。第一个层面，新闻是商品。对于这个命题，以往人们不是没有探讨过，但由于社会从总体上排斥商品经济，因此被当作异端邪说，在市场经济条件下，人们以往被扭曲了的认识才得到纠正。说新闻是商品，这是从新闻的生产和消费的角度立论的。新闻是凝聚着撰稿人精神劳动的产品。作为劳动产品，它还包含着其他有关人所付出的劳动在内。新闻形成以后，目的是投放市场，以满足受众精神消费的需要。它既具有价值，又具有使用价值，是具有某种特殊性的商品（它不同于一般的用于物质消费的商品；同是为了满足对象精神消费的需要，新闻又异于文学）。由于人们在新闻是商品的问题上取得了共识，将新闻推向市场才有可能。笫二个层次，新闻业具有双重属性。以往，社会单纯要求新闻业充当宣传的喉舌。随着市场经济体制的逐步建立，人们越来越清醒地认识到：新闻业不单单是喉舌，它同时还是生产和传播信息的产业。因此，对新闻业必须按产业的特点和要求进行管理。要重视信息资源的开发，要如同经营产业那样经营新闻业。
2.新闻的功能得到了正常的发挥。在计划经济条件下，在阶级斗争扩大化的年代里，新闻的功能是单一的：新闻是宣传工具，用于对受众进行硬性的思想灌输。对于带有强迫性的宣传，受众早有看法，只是由于公费订报之风盛行，受众疏远新闻的真相长期被掩盖着。随着经济的转轨，新闻业被推向了市场。而原以公费订报的单位，由于经费及其他原因，已不愿继续维持公费订报的局面。在这种情况下，新闻一味地只是充当宣传的工具，受众是不会买帐的。对于新闻媒介，受众享有自由选择的权利，而受众的需求是多方面的：增长知识、掌握信息，娱乐消遣，或偏重其中一项或多种需求兼而有之。新闻满足了受众的消费需要，受众则对新闻怀有好感。
我们说，在市场经济条件下，新闻的功能由单纯充当宣传工具转为满足受众多方面的需要，这就必须确立受众在新闻业发展过程中的重要地位。受众是新闻的服务对象。既然新闻是商品，那么如同“顾客是上帝”一样，受众也就应当享有很高的地位。新闻离开了受众，将变得毫无意义。我无意绝对排斥新闻的宣传作用。事实上，一部分新闻佳作包含了宣传的意图，也获得了良好的宣传效果。这些作品妙就妙在寓宣传于知识之中、信息之中、娱乐之中，使宣传乐于为受众所接受。对于这种讲究方式而又没有偏见的宣传，大多数受众是不会抵拒的。
3.由于竞争机制的引入，新闻业充满了前所未有的生机，新闻质量将有很大提高。在计划经济条件下，整个新闻业受到计划的严格控制（当然还受到政治的严格控制）。数得过来的极其有限的新闻机构，接受上级统配的人、钱、物，当然也就应当按上级的指令运行。宣传口径有着严格的规定。新闻产品由党政联合往下统配。因此，在同行之间无所谓竞争，也无需竞争。
在市场经济条件下，政府对新闻业的拨款骤减，将来还有完全“断乳”的趋势。不管人们主观上愿意不愿意，新闻业已经被推向了市场。新闻事实上己经成了商品。原有的新闻媒介为生存计，必须想方设法占领市场，占有读者。大量新的新闻机构应运而生，它们急欲打开市场。在这一背景下，酿成了近年来的媒介大战。这场大战是新闻业蓬勃发展的必然结果，实质是新闻业内部的生存竞争。竞争将促使新闻媒体更多地思考如何提高自身质量的问题。
市场经济所引发的新闻变革是巨大而深刻的，是全方位的。新闻变革所涉及的范围，远远不止上面所提到的几个方面。市场经济对于新闻事业的正面影响，再怎么估价都不会过分。可以预计，市场经济对于新闻业的推动作用和正面影响，将会一再地表现出来。当然市场经济对新闻业的负面影响也是客观存在的。我的估计是：正面影响将远远大于负面影响。
二、市场经济对新闻事业的负面影响 但是，人们并不能指望在短期内，由市场经济来解决新闻业发展中的一切问题。
（一）非市场因素的作用 新闻业作为上层建筑的一部分，执政党和政府总是希望它充当宣传工具和喉舌。而新闻事实上为信息业，属于第三产业，应当按照市场经济的法则办事。领导和首长对作为工具、喉舌的新闻的中场经济对于新闻业的推动作用和正面影响，将会一再地表现出来。当然市场经济对新闻业的负面影响也是客观存在的。我的估计是：正面影响将远远大于负面影响。
新闻业作为上层建筑的一部分，执政党和政府总是希望它充当宣传工具和喉舌。而新闻事实上为信息业，属于第三产业，应当按照市场经济的法则办事。领新闻业作为上层建筑的一部分，执政党和政府总是希望它充当宣传工具和喉舌。而新闻事实上为信息业，属于第三产业，应当按照市场经济的法则办事。领导和首长对作为工具、喉舌的新闻的中场经济对于新闻业的推动作用和正面影响，将会一再地表现出来。当然市场经济对新闻业的负面影响也是客观存在的。我的估计是：正面影响将远远大于负面影响。可以断言，只要干部队伍中权钱交易的勾当不绝迹，新闻业中的“有偿新闻”现象就不可能杜绝。或许可以说，“有偿新闻”是权力拥有者腐败在新闻界的一种延伸。
（二）竞争中反常现象的存在 从理论上讲，市场经济是有序的经济，是按法律办事的经济，因而是保护公平竞争的。事实上，然而实际情况是：在现实中，以不正当手段在竞争中取胜的现象比比皆是。以物质产品而言，同类产品中的假冒伪劣产品与优质品的竞争，哪里是什么公平竞争？新闻业在发展过程中，也常常会遇到此类问题，品位不高的地摊报纸，与品位高的严肃报纸相比，在局部地区，前者在发行量方面常常压倒后者。前者在竞争中取胜的秘诀有两条：一是内容上以低级趣味迎合读者；二是发行上如同推销假冒伪劣产品那样舍得抛撒金钱。如此看来，按理说占有优势的高品位的严肃报纸，在竞争中却常常处于事实上的劣势。对于这种反常现象，市场经济体制本身似乎无能为力。而且即使是今后，市场经济发育得更成熟了，机制更健全了，这种现象也仍然是难以完全避免的。因此，为了消除上述不公平竞争，在建立市场经济体制的同时，要健全道德规范和法律规范。
（三）人们的物质欲望、金钱欲望勃发 市场经济激活了人们的创造力，但同时，也使人们的物质欲望、金钱欲望勃发、膨胀。在市场上，由金钱来起调节作用，说得更正确一些，是由金钱来起调节商品生产和商品流通的作用，这是价值规律的一种体现。问题在于：金钱对于商品生产和流通的调节作用，往往失去应有的控制，被不适当地扩大到了非商品生产和非商品流通的部分，扩大到了人际关系之中，甚至扩大到了社会生活的一切领域。一旦出现以上情况，金钱就会极大地刺激人们的私欲，金钱拜物教也就可能会泛滥。在现实生活中，这样的严重情况已经客观存在，“拜金主义要不得”的呼声值得人们深思。新闻工作者对社会生活中金钱拜物教的抬头有着清醒的估计。“金钱拜物教要不得”的呼吁，最初就是由富于责任感的新闻工作者首先发出的。但是，金钱和实利对人的驱使作用过甚，致使一些人摆脱道德规范和法律规范的约束。这种现象在新闻工作者身上也时有发生。就总体情况而言，处在经济转型期间的新闻工作者，恐怕都难以摆脱心灵世界内部的深刻矛盾。随着经济体制的转换，人们的价值观念正在发生着更为彻底的转变。社会道德观念、社会规范系统在不太长的
（四）“有偿新闻”和新闻广告化的倾向有所发展 在市场经济条件下，“有偿新闻”和新闻广告化的倾向将会有所发展。“有偿新闻”和新闻广告，是新闻业走向市场后出现的比较突出的情况。“有偿新闻”实质上是一种变相的“权钱交易”。新闻记者、编辑、部主任、总编辑。他们掌握着版面或节目和记者、编辑。受损的是新闻媒体和新闻业以及广大受众。说新闻媒体、新闻业受损，是因为有偿新闻实质上是一种冒牌新闻，是精神产品中的假冒伪劣产品。由此，新闻媒体和新闻业的形象被扭曲，它们在受众心目中的地位将一落千丈。至于受众，在他们花钱购得的报纸上，他们当作新闻接受的，其实却是广告，他们实实在在是受了经济上的损失。因此可以说，搞“有偿新闻”的企业、单位和记者、编辑，他们真正的勒索对象是广大的受众。
许多同志认为：“有偿新闻”是市场经济发育得尚不够成熟的特定阶段的产物；随着市场经济体制的日趋完善、健全，“有偿新闻”将会逐渐消失。我不认为如此。实际上，只要市场经济的土壤存在着，只要做广告与上新闻所付出的金额的差价还存在，只要新闻的可信度高于广告的可信度，出现“有偿新闻”的现象就是不可避免的。杜绝“有偿新闻”，光靠市场经济本身的健全和完善是不够的，必须依靠法治，依靠综合治理。
三、采取有效措施，消除负面影响 综上所述，市场经济对新闻业既有正面的影响，又有负面的影响。较之负面影响，正面影响是更主要的，处于主导地位。然而并不占主导地位的负面影响，却又是不可忽视的。我们必须认真研究对策，采取有效的措施，以消除那些属于负面影响的东西。
（一）要有一部新闻法，以及与之配套的有关法规。新闻法是新闻事业的准绳，也是新闻工作者活动的准则。新闻法必须对新闻业和新闻从业人员的活动的合法和非法作出明确的界定，当然还必须对其他问题作出毫不含糊的规定。总之，要让新闻工作者和执法者有法可依。
据新华社报道，全国人大委员长李鹏1998年11月在接受德国《商报》驻京记者思立志的采访时说，我国将按照法律程序制定一部符合本国国情的新闻法。经过长
根据以往的经验，某种法律颁布以后，执行法律依然是一项艰巨的任务。有法不依，这种现象并不是没有出现过。这就必须由相应的执法机构，从两个方面予以追究：一是追究违法者的责任，一是追究有法不依的执法者的责任。
（二）要建立市场经济条件下新闻工作者的道德规范。我国的新闻工作者，在过去的长期实践中形成了一套职业道德规范。这套道德规范，重奉献精神，轻物质利益；重政治原则，轻受众需求；重对上负责，轻个人创造；……作为道德规范，它与过去计划经济的体制是大体适应的。我国经济体制的转型，是在社会主义公有制占主导地位这一前提下进行的。正因为如此，与社会主义计划经济相适应的道德规范中，也有适用于社会主义市场经济的部分。新闻工作的职业道德规范亦然。比如说，敬业精神，求实精神，就应当是在两种经济体制下都适用的新闻道德规范。但是，从计划经济转向市场经济以后，新闻的道德规范以至整个社会道德规范又不可能不作出相应的调整。社会主义市场经济条件下新闻的道德规范，应当继续提倡奉献精神，同时也应重视物质利益。这种物质利益是通过正当的手段获得的。新闻机构在正当的经营中获利，新闻工作者通过自己的知识和智慧在宪法所许可的范围中得到实惠，这从道德规范的角度讲，应当说是无可挑剔的。但“有偿新闻”不在此列。社会主义市场经济条件下新闻的道德规范，当然仍然不能放弃政治原则，但忽视受众的存在，这是决不允许的。在职业道德规范中，应当理直气壮地写下将受众视为上帝的内容。如果我们的新闻工作者确实视受众为上帝，那么，“有偿新闻”这类事情也许就会少得多。
确立社会主义市场经济条件下新闻工作的道德规范，与新闻观念的调整、更新直接有关。对于这项工作，宜采取审慎态度。首先，对于固有的新闻道德规范和新闻观念，应审视其在今天是否仍有价值。我们所要抛弃的，是被计划经济所扭曲的部分；我们所要保留的，是正直的、有良心的新闻工作者必须遵循的部分（在这点上，中外新闻工作者也是相通的）。还有，就是从事社会主义新闻事业的人所必须遵循的部分。其次，还应当认真审视正在确立的新闻道德规范和更新调整过的新闻观念，看是否确实站得住脚。我们决不能允许卑劣的行为经过包装混迹于新的新闻道德规范和更新了的新闻观念之中。更新观念，决不是将利己主义的道德观念当作新东西吸引。见利忘义、利欲薰心，这些在计划经济条件下为人们所唾弃的行为道德，在今天，在今后，也不应当成为新闻工作者的行为准则，观念再更新也是如此。
以社会道德规范约束自己的言行，这是社会对公民的基本要求。对于当今时代的新闻工作者来说，人人都必须以与社会主义市场经济相适应的职业道德规范约束自己。这是社会和公民对新闻工作者的要求，当然也是新闻工作者自身的要求。现在的困难问题在于：许多新闻工作者不是不想以新闻职业道德自律，客观上，整个社会道德规范系统其中也包括新闻道德规范系统，可谓一片混沌，极为混乱。新闻工作者如果恪守原先的社会道德规范和新闻道德规范，一是会被别人指为思想陈旧，跟不上趟，二是自己也不甘心。而如果让他们抛弃以往的社会道德和新闻道德规范，他们又惴惴不安，心里总觉不踏实。在这种情况下，确立社会主义市场经济条件下新闻工作的职业道德规范，就是迫在眉睫的事情了。这个工作，要由新闻最高主管部门和新闻工作者的全国性的行业协会共同去做。
（三）对新闻工作者进行普遍的人格教育和职业操守教育 新闻工作者要有人格，要讲操守。这就需要在新闻从业人员中普遍开展人格教育和职业操守教育。
“人格”一词具有丰富的涵义：可以指个人品格即道德品质，也可以指人所应有的气节、骨气，还可以是个人所具有的气质、意志、性格等等因素的总和。我这里所说的“人格”，就兼有上述三种意思。
从某种意义上可以说，新闻工作者与从事宣传思想工作的其他人一样，所进行的是雕塑人的心灵的工作。他们要以符合新闻规律的方式，实现“用正确的舆论引导人”、“用高尚的精神塑造人”的目的。“引导人”，也就包括了引导人确立崇高的人格这一内容在内；“塑造人”，无疑也应当包括对人们的人格进行塑造。这是新闻工作的神圣之处，同时又是其艰难之处。今天的以及未来的新闻工作者要引导人们达到人格崇高的境界，首先必须使自己的人格崇高。在各个历史时期，都有着在人格方面堪称典范的新闻工作者。他们在敌人的淫威之下，抑或在金钱的诱惑面前，抑或在进退的考验和厄运的夹击之中，义无反顾地作出了正确的选择。在他们身上，体现了崇高的人格力量。他们的事迹，也就是今天的和未来的新闻工作者的生动教材。
今天，我们正处于由计划经济体制向市场经济体制转变的时期。转型期的社会矛盾和观念形态都比较复杂。经济的转轨使人际关系发生了变化，使原先的利益分配的格局被打破，使传统的观念受到了挑战，社会道德规范受到了重新审视。建设与社会主义市场经济体制相适应的社会道德规范的系统工程，有待于审慎地、扎扎实实地进行。新闻从业人员中的大多数人，既顺应了时代所提出的更新观念的要求，又从前辈优势新闻工作者身上，继承了优良的传统和品格，体现了高尚的人格。他们有着崇高的使命感，具有奉献精神和敬业精神，能以新闻职业道德自律。但是我们也应当看到，在新闻从业人员队伍中，丧失人格的现象也还是存在的。为金钱所诱，出卖情报和国家机密而沦为阶下囚者，有之；见钱眼开，利令智昏，制造虚假新闻、发布虚假广告者，有之；为了一己的私利，暗中进行权钱交易，将广告演化成新闻，搞有偿新闻者，更是大有人在。上述现象，屡禁不止。严酷的现实
人格教育应当包括如下内容：1.培养良好的个人品质。对于新闻工作者来说，良好的个人品质主要是指：乐于奉献，顾全大局，开拓进取，坦诚正直，坚持真理。
具备乐于奉献的精神，是具有良好的个人品质的标志。很难设想，只求索取、不愿付出的人，或者稍稍付出以后就要斤斤计较于蝇头小利的人，会是优秀的新闻工作者。在对奉献精神的认识上，似乎存在着误区。有人以为，现在搞市场经济了，奉献精神已经“不吃香”了，已经过时了。他们是冲着金钱干活，给多少钱，干多少活，不给不干。在对新闻工作者所进行的教育中，要引导他们正确认识凭劳动获取报酬与发扬奉献精神之间的关系。劳动者做了对社会、对他人有益的事情，为此付出了辛勤的劳动，社会就应当付给他们一定的报酬。这是理所当然的。社会财富的分配，应当尽可能体现合理的原则。这是问题的一个方面。另一方面，个人为社会所付出的劳动，并不能一桩桩、一件件都准确无误地计算报酬。为社会所作的无偿劳动，在市场经济条件下依然是存在的，也是完全需要的。这种劳动或工作带有明显的利他性质。在新闻从业人员中，既要提倡一般意义上的奉献精神，也要提倡岗位上的奉献精神。奉献精神，往往可以使新闻工作者孕育高质量的成果或作品。以几倍、十几倍于与所得报酬相对应的
良好的个人品质的另一重要内容，是敢于坚持真理。今天的和未来的新闻工作者，面对的是异常复杂的情况。但真理总是朴素的，这样一种形态并不会有太大的改变。在认识了真理之后，要有坚持的勇气。不唯上，不唯书，而只能是唯真理是从。如果不敢于坚持真理，何谈为党和人民的利益而奋斗，又何来高尚的人格？
2.磨砺意志，培养百折不挠、坚韧不拔的精神。新闻工作者以向人们报道真实情况为己任。在正常情况下，他们未必会遭受什么磨难。但非常情况绝非鲜见。新闻工作者要对社会丑恶现象进行曝光，丑类就会设置障碍，进行抵抗。新闻工作者必须在胆略和意志方面经受考验。
另一种情况是，新闻工作者的有价值的工作，在比较长的
此外，不排除还会遇到这样的情况：为了获得真实的信息，有时必须战胜险恶的自然环境，甚至要遭受肉体的或精神的种种折磨。古人有云：“天将降大任于斯人也，必先苦其心志，劳其筋骨……”这话对于今天的和未来的新闻工作者，仍然有着启迪意义。如果我们的新闻工作者不能经受住某些特定环境的考验，就可能在新闻采访的路上畏而却步，当然也就不可能成就大的业绩。
3.保持应有的风骨。对于骨气、气节、风骨这一类词，现在的人们似乎已很少提及了。今天和今后的人们所生活的时代，已经不再是阶级尖锐对立的时代了。在新闻工作中，也并不是每遇到一件事，就都和风骨有联系。然而无可回避的一点是，今天的和今后的新闻工作者面临在利和义中间作出选择的机会将是很多的。获取正当的利，不仅无可厚非，而且还应受到法律的保护。但又决不容许见利忘义、损害国家利益的行为发生。当我们确立了一种自觉的意识，就决不会做出见利忘义丢人格的事情。这种自觉的意识是：在人世间，不是任何东西都可以用金钱来衡量、来换取的；还有比金钱更宝贵的东西，那就是人格。应当让所有的新闻工作者都懂得，人格是元价的。如果利的获得要以人格做代价，那么，就应当毫不犹豫地摒弃这种利，以保住人格的遵严。摒弃的背后，体现的是一种令人回肠荡气的浩然正气。
在现实生活中，有许多可以用来对新闻工作者进行人格教育的正面的抑或反面的生动个案。既有面对灾害和险情挺胸上前、英勇赴死、以身殉职的记者，也有为金钱所俘虏，在沈太福案件中沦为罪人的记者。前者虽死犹生，精神永存；后者则被永远钉在了历史的耻辱柱上。人格方面的区别是两者的根本区别。
总之，对新闻工作者进行持久的人格教育，这将是消除市场经济对新闻业可能有的负面影响的重要途径。
（四）健全对新闻事业和新闻工作者的社会性的监督机制如果我们的社会有了新闻法，就可望将新闻业违法的事情管起来；如果我们的社会有了合乎市场经济要求的新的新闻职业道德规范，那末，一部分虽不违反新闻法而却违背新闻职业道德规范的现象将会得到抑制。但实际情况并不如此简单。新闻法虽未问世，但违反宪法这一根本大法的新闻工作者不是没有，对违反宪法者未予追究的现象也时有发生。在新闻职业道德规范约束下明知不可为而为者，也还大有人在。对于上述法和道德没有管起来或者管不起来的现象，应当采取的补救措施是：借助于社会监督机制，实施对新闻业的监督。我们可以断定：社会监督机制一旦真正建立起来，对于违反法律而又未受应有制裁者，对于违反新闻职业道德而又未受到应有的谴责者，还是相当有威慑力的。
这里就提出了一个问题：常常对社会特别是领导层实行舆论监督的新闻机构和新闻工作者，自身也必须
只有将以上几件事切切实实、认认真真地抓起来，市场经济对新闻业的负面影响才能减少到最小限度。
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云南大学公共管理学院 杨道田
　　随着我国经济体制改革、政治体制改革的推进，加快事业单位改革的步伐也日益显得迫切。事业单位是我国社会主义市场经济建设与发展的重要力量，在国民经济和社会发展中具有举足轻重的作用。“按照政事分开原则，改革事业单位管理体制”，[1] “深化事业单位改革是继国有企业改革、政府机构改革之后，中国面临的又一项重要任务。”[2]近些年来，各地方和部门纷纷进行了一些事业单位改革探索，取得了一些成绩，但整体上说，我国事业单位改革并未取得实质性的突破。显然，如果不对事业单位改革的相关问题弄清，总会出现这样或那样的问题，改革也就很难顺利推进并取得实质性进展。　　一、我国事业单位现状　　我国的事业单位大多是在计划经济体制下建立和发展起来的，是计划经济条件下的产物，主要提供教育、科研、文娱、医疗、体育等公共服务职能。产生于特定时期的我国事业单位，在巩固国家政权，发展国民经济，繁荣社会主义文化，满足人民群众基本生活需求等方面作出过巨大成就，并将继续发挥它独特的作用。但传统的事业单位隶属于政府，是政府权力的衍生物[3]，具有经费依靠国家财政、高度的社会福利取向、人员编制、机构设置行政化、典型的官办官管官养等特征。[4]长此以往，随着社会主义市场经济体制的逐步建立和健全，与之相适应的事业单位管理体制改革具有明显滞后性和复杂性特点，并且日益暴露出许多突出的问题。　　（一）人员急剧膨胀，财政供给不堪重负　　事业单位人员超编，财政开支极大。政府既已的几次机构改革和人员精简过程中，都有相当一部分人员转入事业单位，成了许多人理想的就业窗口，甚至变成了政府机关裁减机构和工作人员的转移阵地和缓冲地带。据统计，目前全国共有130多万个事业单位，人员规模达到2900多万人。中国70%以上的科研人员、95%以上的教师和医生都集中在由政府出资举办的各类事业单位，其各项事业经费支出占政府财政支出的30%以上。[5]由于实行财政供给制，常常是只管事业投入，不管事业产出和效果，长此以往，国家财政供给不堪重负，政府背负的债务也愈来愈重，即便所有的经费都花在“人头费”上都显得捉襟见肘。同时，人满为患的事业单位往往又工作效率低，服务能力不足、服务意识淡薄，随着社会经济的发展，中国的公共服务面临着尴尬局面。因此，改革事业单位已成为实现“小政府、大社会，小机构、大服务”的关键。　　（二）机构重复设置，政事不分，资源浪费严重　　在传统计划经济体制下，事业单位设置不按照市场经济规律要求，而只是考虑政府本部门的特殊需要。为了发展各项事业，中央和地方各级政府都设立了相应的事业行政管理部门，并由这些政府部门去分头统管各类事业单位。这种“大而全，小而全”的事业单位大多条块分割，各自为政，各自为“事”，以本部门的利益放在首位。同时，这些重复设置的机构也使政府、事业单位、企业绞在一起，导致政府和政府部门下的事业单位那种“裁判员”和“运动员”关系经常错位，[6]使政府该管的事没有管好，不该管的事又管了。由于各类组织主体之间没有形成明确的责、权、利界限，从而造成了政事不分，政事一体化。尤其是传统的行政事业财务管理体制，更加导致和强化了事业单位机构性质的行政化。[7]另外，机构重复设置，事业资源分散，造成不同程度的行政性垄断，导致市场分割，不能有效地发挥规模效益，因此导致人才、资金、设备等的巨大浪费。　　（三）资源配置和服务非社会化，社会效益不高　　传统计划经济体制下，国家包办统揽社会事业，通过行政化手段配置社会资源是一个基本特征。而国家的各类事业资源，也是通过各种行政化方式加以配置和运用的，从而形成非社会化的资源配置方式。其表现为事业单位投资的重复建设，服务面向狭窄和运行方式效率低下。各地方、各部门、各单位为了自身的利益，各自为政，条块分割，各自为“事”，产生政事不分，“事”出多门，又加上低水平重复建设，必然会降低各类事业资源的利用效率，从而造成了有限的事业资源的不合理配置和大量浪费，弱化事业单位提供公共产品和公共服务的水平和质量，导致社会效益低下。　　（四）体制、机制改革滞后，管理不善且缺乏统筹规划　　虽然从1978年以来在“政企分开、政事分开”指导思想下，我国事业单位进行了一系列改革、引导和调整，并在局部进行了试点和单项推进试验，但由于缺乏强有力的政策力度和法律、制度保障，没有明确的依据和目标，改革步骤欠周全，缺乏统筹规划和明确的总体目标，效果并不明显，改革只是一个形式，只停留在表层改革，缺乏深度、广度。这样的改革并不能改变现有的管理体制，治标不治本。[8]与计划体制相适应，逐步形成的高度计划的对社会事务的管理体制——事业单位管理体制[9]，运行模式行政化倾向严重，对资源缺乏合理配置，与经济发展的要求结合不够紧密。并且大多事业单位长期以来“养尊处优”，建设靠部门推动，管理按机关模式，运行远离市场竞争，机制不活，管理混乱自是“情理之中”。然而，从改革的实施方式上看，这些年的改革探索并不是由中央政府统一部署和规划的，而是基于社会事业条块分割的行政管理体制，主要依靠部门和地方政府为主实施。不同领域的改革进展很不平衡，改革方式、内容、目标等也不尽相同，甚至有很大差异。由于改革方式、做法各异，也无法实施统一、规范的制度建设。[10]　　由于我国事业单位存在这些问题与弊端，进行改革是毋庸置疑的。通过改革，可以加速推进深化社会主义市场经济体制改革进程；真正全面落实科教兴国战略和可持续发展战略；促进教育、科学、文化、卫生、体育及相关产业市场的培育和壮大，促进第三产业的发展，优化我国产业结构和市场体系。但，关键是如何改的问题，改革的目标设计应为如何，具体路径该当怎样，科学依据在哪，下面笔者试图循着这些问题进行思考和探讨。　　二、事业单位改革的目标选择与改革取向　　从目前来看，我国的事业单位在社会主义市场经济发展中仍然并将继续占有重要的地位。那么，解决现有事业单位存在的诸多问题和弊端必须依靠改革，但改革的方向不是也不可能取消全部事业单位，而重点在于如何来调整和规范。这是在对事业单位改革进行目标设计时必须考量的问题。　　（1）改革的目标选择　　我国经济体制改革的最终目标是建立社会主义市场经济体制。因此，对事业单位进行改革的目标选择在于建立一个能够与社会主义市场经济体制相适应的、精简高效、结构合理的现代事业组织体制，改革后的事业单位管理体制，应当更有利于改善公共服务的质量、推动经济发展和社会进步、尽可能满足社会各方面的需求。[11]社会事业组织体制是指社会事业由谁来办、怎么办的基本制度模式。[12]因此，事业单位改革的实质是对现行社会事业体制的重组；对事业单位改革的目标设计，必须放在社会事业组织体制改革的宏观背景下来考察。[13]　　因此，事业单位改革的目标具体来讲，一是要重新界定、调整、收缩和转换国家的事业单位职能范围、规模结构和运行机制，从根本上厘清政府和企业、政府和和事业单位的关系，改变国家包办一切事业的局面；二是实现政事分开，改革事业单位管理体制，建立新型法人治理结构，引入激励竞争机制，改善公共事业服务质量，提高事业管理效率，建立与社会主义市场经济体制相适应的现代事业组织体制。　　在这里，走调整和规范之路的事业单位改革，首先面临着对事业单位性质的准确界定。国内学者对事业单位性质的界定众说纷纭，莫衷一是，一方面是因为事业单位是中国特有的社会组织，且在实际运行过程中存在诸多模糊性，加上职能繁杂、角色错乱就显得更加令中国学者和官员头疼。近年来一些学者主张以“非营利机构（NPO）”作为我国事业单位改革的主导目标模式。一般来讲，一个事业领域的公共服务职能越简单、组织形式越单纯、经营的有偿性越突出，越适宜于这一模式的普遍推行，例如医疗卫生领域等。[14]但是，由于我国事业单位分布广，职能繁杂，组织方式、资金来源、隶属关系、服务对象的不同，导致事业单位性质各异自是情理之中，因此，对事业单位改革的目标选择就有必要先对事业单位的性质进行准确界定和科学分类，在总目标的要求下，根据改革的基本方向分类实施，逐项推进。　　（2）改革的基本取向　　根据这个改革发展的目标，事业单位改革的取向就是事业主体的多元化、事业单位的社会化和运行的法制化和民主化。　　1、社会事业社会办，事业主体的多元化　　过去国家包办一切“事业”，造成事业主体的国营化，其严重弊端明显：既扩大了政府的事业职能，增加了国家的财政负担，又抑制了社会办事业的积极性和创造性，造成了行政性垄断，消灭了竞争，阻碍了各项事业的健康发展。因此，我们必须改变这种状况。社会事业，也就是公共事业，是社会全体公众的事业。社会事业社会办，就是指社会事业兴办的主体改变过去由国家包办统筹一切的事业旧体制，社会事业投资兴办的主体应该多元化，要逐步建立国办、民办和社会办等多方兴办事业的新格局，提供社会公共产品和公共服务配置的新格局。社会事业社会办，就事业单位实施分类改革，合理划分政府直接兴办与间接兴办的事业边界。把目前一些由政府直接举办的事业单位改革为非营利组织，同时动员社会力量参与办社会事业；对政府间接组织的社会事业必须探索新体制、新方法、新途径，其目标是通过组织方式的创新，既能充分实现政府职能，又能避免传统体制的弊端，实现高效运转。对事业单位改革而言，要求对其自身的性质重新定位，根据事业单位分类及其所属类别，按照相关的分类管理办法，分清政府行政管理部门与自身的责、权、利，理顺与政府行政管理部门的关系，成为在法律规范下从事社会公共产品与服务提供和自主管理活动的主体，而不再是政府的附属机构。[15]　　2、事业单位的社会化　　事业单位社会化，即事业资源配置与服务社会化和事业活动的产业化与市场化。　　其一，事业资源配置和服务的社会化。在传统的旧体制下，“各自为事”、“事出多门”，表现为中央部门、地方政府、事业单位、国家企业都在办事业的条块分割，造成事业单位相对封闭，低水平重复建设和效率低下。显然，这既不符合整个社会公益事业发展的原则，又造成社会公共事业资源的严重浪费。因此，实现事业资源配置与利用的社会化，理应成为改革的一个基本方向。要实现这一目标取向，就必须打破事业资源的行政化分割与部门所有制，面向社会，面向公众进行公共产品和公共服务提供，真正实现事业资源配置优化与资源共享，推进公共服务制度改革和创新，适应经济社会全面转型的需要。　　其二，事业活动的市场化和产业化。市场化的本质便是社会化，社会化有赖于产业化作基础，只有实现事业活动的市场化和产业化，才能真正实现事业发展的社会化和多元化。[16]按照十六大提出的政事、事企分开，理顺政事和事企关系的原则，构建适应市场经济发展，符合事业单位特点的现代事业单位管理体制和运行机制。在此基础上，重新界定事业职能范围，将根据事业分类改革，根据事业单位分类情况分别实施完全市场化、部分市场化和去市场化。将那些适宜产业化经营的，从事生产经营活动，资源配置完全可以市场为主，能够自负盈亏的事业单位，逐步改制为独立法人企业，实现完全市场化，成为市场竞争的主体。即便对于那些需要继续由国家财政全额供给的事业单位，也要逐步引入竞争机制，提高管理效率和增强运行活力。进而实现部分国有事业单位的企业化、民营化、社会化与市场化。[17]　　市场经济体制条件下，就是要确立市场配置资源的基础性地位，从根本上替代以政府配置资源为主的格局。我国事业单位服务之所以质量差、效率低、结构失衡，这与事业服务资源配置的行政化有很大关系。因此，推进部门事业单位经营管理市场化、产业化、社会化，是合理、公正、有效配置资源，增强事业单位体制内在活力的必然改革取向之一。　　3、事业单位运行的法制化与民主化　　在传统的事业单位管理体制下，事业发展单位通过接受行政指令等来完成国家计划，事业发展主要取决于国家和政府领导人的重视程度，基本上缺乏必要的法律保障和民主监督，从而致使发展各项事业的意义必须反复经常地强调，事业经费必须经常去争取，事业机构的设立与撤消变化无常，导致事业发展产生许多消极影响。因此，随着事业职能范围确定，政事关系厘清，为了保证事业单位的规范、稳定发展，就必须改革传统的事业管理体制模式，加强事业立法，建立和完善包括科学技术法、教育法、文化法、卫生法、体育法等方面的事业管理法律法规。建立现代事业制度，就要建立完善的事业法人治理结构和法人制度，在既定的体制下，对各种类型承担社会事业职能的机构在设立、组织、活动以及与政府关系等各个方面，都有明确、具体的法律法规制度作保障。另外，要建立开放、流动、公平、竞争和富有活力的新型人事管理制度，包括事业组织的用人制度、工资分配制度、考核晋升奖惩制度、组织领导制度、组织运行与管理方式、社会福利与保障制度等。[18]同时，事业单位在法律基础上民主化运行，实行事务向社会公开原则，接受政府行政管理部门的监督、社会监督和公众监督。[19]只有实现事业管理的法制化与民主化，强化事业管理，才能确保社会经济的全面发展。　　三、事业单位改革的路径选择　　要达致上述事业单位改革的目标选择和基本方向，就必须认真设计改革的具体路径选择，逐步实施分类改革，创新相关制度保障和政策取向，才能积极稳步、扎实有效地推进我国事业单位改革。　　（1）根据政事分开原则，明确政府职责和事业单位职能　　传统事业单位管理体制下，事业活动的非经济性和非政治性以及政府职能扩大化导致政事不分的积弊已久，随着人们对公共事业认识的深化，已经到了非改不可的地步。因此，立足政事分开原则，合理划分事业单位职能和明确政府职责是事业单位改革的一个基本点。政事分开，根本上来讲，就是要改变过去国家包办统揽事业，政府部门与事业单位的隶属关系，政府行政主管部门进行宏观管理，事业单位自主解决具体事务。　　明确合理的政府职责范围，形成不同层级政府间的合理分工。根据毛寿龙先生说讲：“政府应该扮演好四个不同的角色：作为政策的决策者应该确保决策的民主化，广泛听取民众的意见，确实采取措施，避免决策失误所带来的资源浪费；作为公益物品的提供者在正确引入外资或者民营资本的同时应该要有一定的程序和条文，以保证程序的公开、合法，防止不法之徒政治寻租；作为管理者应该改革后的事业单位是公共型服务体系，而不是以前的政府权力的延伸，更不能凭借自己的权力对其进行垄断；作为监督者应该广泛动员公民及企业的参与，扩大事业单位的监督主体，在有效监督的同时降低监督成本。”[20]　　明确事业单位职能，合理划分政府直接举办和间接究办的事业边界。在社会主义市场经济经济条件下，我们既不能沿用传统旧体制下的事业界定标准——“没有生产收入”、“所需经费由国库支出”的社会组织，也不能完全照搬西方公共产品理论的界定标准——具有“非排他性”和“非竞争性”两个基本特征的公共产品是界定国家公共财政支出范围的标准。国家财政本质上是社会再生产过程中为了满足社会公共需要而形成的社会集中化的分配关系。凡是社会公共事务，均是政府职能范围内的事务，都应由国家财政供给来办。因此，社会共同需要就是市场经济条件下界定事业单位职能范围的根本标准。公共性是绝大多数事业单位的本质特征，尤其是教育、科学、文化、卫生等四大行业，直接体现着全体公民的公共利益、公共物品、公共需求、公共服务和公共监督。公共性的基本特征表现为：资源和产品分配的公正性，收益或损失的社会性，提供服务的非营利性和非竞争性，所有权和财产权的不可转让性，组织行为的公开性和限制性，资助和消费的强制性。[21]政府财政提供公共产品和服务，是衡量事业单位公共性程度的基本标志。因此，界定事业单位职能范围时，就应以社会共同需要作为界定的标准和依据。凡是具有公共性特征的事务，就属于社会公共事务，就应由国家来办；凡是不具有这种特征的事务，就不是社会公共事务，就不属于国家事业单位职能的范围。[22]同时，即便是那些政府直接组织的行政支持类事业也需要进行体制创新，增强竞争活力和加强约束机制建设。坚持政事职责分开，政事编制分开，政事财务管理分开，政事机构分开，从而更好地在市场经济条件下界定我国事业单位职能，明确政府的职责。　　（2）根据事业单位职能范围和特点，逐步实施分类改革　　根据改革后事业单位的性质定位，清理、甄别现有事业单位，从总体上收缩规模、调整结构，是推进事业单位改革关键性一步。改革不是漠视不同事业单位的既有特点大搞“一刀切”，而是在政事分开的原则下，合理划分政府职责和事业单位职能后，就需要根据事业单位职能范围和特点，决定归属，进行分类改革，大力调整事业单位结构。　　基于此，我国现有的事业单位按照职责一般可分为三类：一类是行政支持类事业单位，另一类是社会公益类事业单位，第三类是生产经营类事业单位。　　第一，行政支持类事业单位，主要是指直接承担政府行政职能，为政府服务，根据国家法律和法规授权、受政府委托承担具体行政行为或提供行政支持，从事监管、资质认证、执法监督等活动的准行政组织的事业单位。如金融监督机构、工程与环境质量监理机构、交通监理机构、卫生监督机构、资格认证机构、政府部门直属的政策研究机构和信息统计机构等都属于此类。[23]这类单位只允许政府举办，经费来源靠国家公共财政全额拨款，对有执法收费权的单位要严格实行“收支两条线”，基本可以采取与一般政府部门类似的管理方式和运行机制，其工作人员可根据“党管干部”原则参照公务员管理。　　第二，社会公益类事业单位，主要是指承担公共事业发展职能、为社会服务，根据社会共同需要，面向社会提供普遍服务和公益物品，设计公众基本利益和政府职能，承办国家交办、提倡和鼓励发展的具有较强“公益性”事业任务，从事教育、科学、文化、卫生、体育、公共基础设施建设等活动。这类单位细分的话，还可以分为纯公益类和准公益类事业单位。纯公益类事业单位具有很强的“外部性”，一般不是有偿经营，因此，大多需要政府来举办，同时也可以鼓励社会力量兴办，引入竞争机制，甚至实行公开招标，实现社会事业社会办，事业主体的多元化。如基础科学研究、义务教育、公共卫生、公共图书馆、环境保护等就属于这一类。准公益类事业单位，主要是指为社会个体和特殊群体提供特殊产品和服务的单位，它所提供的产品和服务由于可能导致“拥挤效应”，具有部分排他性和消费竞争性，如高等教育、非营利医疗卫生等。国家可通过政策优惠取向甚至公共基金等对这类事业予以支持和补贴，可以考虑逐步改为非营利机构，参照现代非营利机构运行模式组建。　　第三，生产经营类事业单位，主要是指面向特定社会群体的专业性服务，承担中介沟通职能、为市场和企业服务，具有一定经营性，具有较强“私益性”的社会事业单位，从事服务、咨询、协调等活动。如职业培训机构、社会中介机构、新闻媒介出版机构、广播影视机构乃至部分宾馆、招待所等都属于此类。这类事业单位通常由于具有比较稳定的收入来源，具备自我经营、自我管理、自我发展的能力，可以参与市场竞争，因此，这类事业单位发展的方向部分中介性机构可以成为社会中介组织，逐步削减财政补贴，其他具有经营能力的可以实现企业化转制，采用经济核算制，实现投资主体多元化。　　通过政事分开基础上实施的分类改革，行政支持类事业单位要精简压缩，社会公益类事业单位要调整重组，生产经营类事业单位要转制改企。正如国家发改委综合改革司长范恒山所言：“改革后的事业单位，性质应当是主要从事社会事业和公益事业的独立于政府和企业之外的非盈利组织。其基本特点是：非政府（也非“二政府”），非企业（也非准企业）、非盈利（也非变相盈利）。”　　（3）根据结构性改革的背景，设计制度保障和政策取向　　我国正处于经济社会全面转型的时期，政府转型要从一个经济建设型政府转变为公共服务型政府。这就涉及到我国公共服务制度改革和创新的问题，其间触及到我国制度结构中的深层次矛盾和问题。事业单位改革是一项重大而全面系统改革，因此，我们在着手事业单位改革的过程中必须适时注意法律法规、政策取向和制度设计来保证改革的顺利推进。　　第一，加强法律法规建设。要实现事业单位运行的法制化和民主化，确保社会事业改革的顺利实施及改革成果的稳定，法律与法规建设极为重要。从我国现实的情况看，有关法律法规建设仍相当滞后。比如，虽然目前科技、卫生等领域已经明确要将一部分公共事业单位改革为非营利机构，但至今非营利机构在中国尚没有明确的法律地位，有关注册登记、活动范围、机构和个人权力、资产与财务管理方式、政府支持与规制方式及治理结构等方面的法规也几乎全是空白。[24]建立现代事业制度，就要建立完善的事业法人制度，在既定的体制下，对各种类型承担社会事业职能的机构在设立、组织、活动以及与政府关系等各个方面，都有明确、具体的法律法规制度作保障。所以，必须在充分借鉴国际经验、充分结合中国国情的基础上，尽快建立并逐步完善各种法律法规体系，指导今后改革的方向，为分类改革奠定法制基础。　　第二，创新内部管理机制。要实现改革后的现代事业组织体制运行高效，结构合理，管理科学，就必须要对事业单位内部进行加强管理，进行制度建设。一是要建立新型的法人治理结构。特别是对于转制的事业单位可以通过参照企业董事会管理，形成事业单位监管机构、理事会和执行人相互间的有效制衡机制，从投资、管理、运营等各个方面加强自我管理、自我发展、自我约束，真正提高内部活力和外部效益。二是要引入激励竞争机制。逐步取消事业单位的行政级别和管理者的干部身份，实行合同聘任制和竞争上岗、优胜劣汰的制度。“按照公开、平等、竞争、择优的原则，经过考核，实行竞争上岗，签订聘用合同，建立单位和被聘用人员之间的工作关系。”[25]三是要健全财务结构和监督体系。计划经济时代下的事业单位“等、靠、要”思想要坚决摒弃。针对不同类型事业单位，国家公共财政拨款、补贴、补偿等使用比例和范围都需要予以明确。在此基础上，建立相应的事业财务管理制度，从资产管理、成本核算、收入支出等各方面完善管理和监督制度。四是要建立激励约束制度。实行区别于政府部门的工资福利制度和奖惩制度，根据事业单位提供服务和完成任务的总体情况与具体业绩，实施对事业单位成员和干部的奖励和惩罚，从而建立健全绩效考核制度和激励约束机制。　　第三，健全社会保障制度。任何改革都意味着利益的重新调整，不可避免地要触及到众多社会事业机构和个人的利益。我国在事业单位从事工作的人员数目之多，利益牵扯之大，能否审慎协调诸多利益群体和相关人之间的利益关系，很大程度上影响到整个改革的成败，不得不引起高度重视。比如相关富余人员的就业与安置问题、人员流动特别是流向企业后社会保障制度的连续与衔接问题等等都必须认真研究解决。[26]就目前而言，国企改革过程中，在这方面我们有许多值得吸取的宝贵经验和教训。　　此外，整个事业单位改革的指导思想、观念转变、文化认同、产权界定等问题都需要妥善解决。总之，事业单位改革是一项巨大的社会改革工程，需要不断地对出现的问题进行思考和妥善解决，加强法律法规建设和制度改革创新，解决体制性障碍，才能不断推进整个事业单位改革的顺利实施。　　　　注释：　　[1] 十六大报告辅导读本[M].北京:人民出版社,2002。　　[2] 参见/news/gnxw/cb0325n1.html。　　[3] 吴锦良.政府改革与第三部门发展[M].北京:中国社会科学出版社,2001。　　[4] 席恒.公与私：公共事业运行机制研究[M].北京:商务印书馆,2003。　　[5] 参见/zh_cn/domestic/945//。　　[6] 陈湘侠.事业单位改革探讨[J].地方政府管理,1998,(3)。　　[7] [16] [22] 黄恒学.我国事业单位管理体制改革研究[M].哈尔滨:黑龙江人民出版社,2000。　　[8] 成思危.中国事业单位改革——模式选择与分类指导[M].北京:民主与建设出版社,2000。　　[9] [15] [19] 崔运武.公共事业管理概论[M].北京:高等教育出版社,2002.　　[10] 葛延风.社会事业体制和事业单位改革的成绩和问题[N].中国经济时报,。　　[11] 吴知论.事业单位三分法及改革对策[J].中国行政管理,2003,(2)。　　[12] 葛延风.对社会事业体制及事业单位体制改革的反思与建议[R].改革攻坚30题——完善社会主义市场经济体制探索[M].北京:中国发展出版社,2003。　　[13] 中国事业单位改革与非营利组织建设课题组.我国事业单位改革：回顾与展望[J].新视野,2004,(1)。　　[14] [23] 朱光明.非营利机构与我国事业单位改革的目标选择[J].中国行政管理,2004,(3)。　　[17] [18] 张勤.事业单位改革的方向与对策分析[J].中国行政管理,2003,(10)。　　[20] 毛寿龙.公共产品：毛寿龙——公共政策与有限政府[N].21世纪经济报道,。　　[21] 吴江.模式创新：事业单位与政府应形成法定绩效责任关系[J].中国行政管理,2003,(2)。　　[24] [26] 葛延风.事业单位体制改革中需研究解决的几个原则性问题[J].管理科学,2003,(1)。　　[25] 宋大涵、李建、王岩.事业单位改革与发展[M]. 北京:中国法制出版社,2003。
文章来源：《云南行政学院报》2005年第2期
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