中央印发司法体制和社会体制改革实施方案
日期： 08:47 点击：
南都讯 记者程姝雯
据新华社昨日消息，近日中办、国办印发《关于贯彻落实党的十八届四中全会决定进一步深化司法体制和社会体制改革的实施方案》(以下简称《实施方案》)，就进一步深化司法体制和社会体制改革圈定84项改革举措，为改革划定路线图和时间表。
这是十八届四中全会决定公布以来，中央印发的首个专门领域贯彻落实四中全会决定的文件。值得关注的是，基于此前司改中触及的深层次体制机制问题，《实施方案》逐项明确了责任单位、工作进度和成果要求，其中包括了社会各界尤为关注的法官检察官离职潮问题，《实施方案》明确：将从管理制度、保障体系等方面入手改革和完善，建立起法官、检察官、人民警察专业职务序列和工资制度，以留住人才。
新司改启动十个月再啃&硬骨头&
回顾十八大以来的司法体制改革路线，在十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中对深化司法体制改革作出了全面部署后，去年6月中央深改组先后审议通过《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》、《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》以及《上海市司法改革试点工作方案》。自此，由中央牵头的新一轮司改全面启动，上海、广东、吉林、湖北、海南、青海、贵州7地作为首轮司改试点，根据当地情况陆续推进司改试点。
上海率先启动司改试点至今已逾半年，据了解，截至目前，最高法院第一、第二巡回法庭在深圳、沈阳挂牌设立并开庭审理案件;有关进一步规范刑事诉讼涉案财物处置工作的意见，领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定，以及人民监督员制度改革方案等改革实施意见都已推出。
新华社介绍，此时推出《实施方案》，则是在协调衔接三中全会相关改革任务和四中全会改革举措的基础上，为进一步深化司法体制和社会体制改革绘就的路线图和时间表。而《实施方案》中所列的84项改革举措，都是着眼于在解决深层次体制机制问题上取得实质性进展，敢于啃硬骨头，突破利益格局的藩篱，逐项明确责任单位、工作进度和成果要求。
今年将推动制定社区矫正法
据了解，《实施方案》特别就司改中社会各界尤为关注的如何防范司法&打招呼&、如何留住司法人才、如何启动错案倒查问责、如何建立立案登记制、检察机关如何提起公益诉讼、审判权与执行权如何分离、社区矫正如何走向法治化以及如何推动法制教育8方面焦点问题进行详细部署分工。
其中，对社会各界尤为关注的法官检察官离职潮问题，《实施方案》明确，将从管理制度、保障体系等方面入手改革和完善，建立起法官、检察官、人民警察专业职务序列和工资制度，留住人才。
根据《实施方案》要求，在接下来的改革中，将探索提起公益诉讼的条件、适用范围和程序，明确公益诉讼的参加人、案件管辖、举证责任分配，探索建立检察机关提起公益诉讼制度。还将推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点，在总结人民法院内部审执分离改革经验的基础上，研究论证审判权与执行权外部分离的模式。此外，还将进一步明确社区矫正管理体制、执行程序、矫正措施、法律责任，实现社区矫正制度化、法律化，建立监禁刑和非监禁刑相协调的刑罚执行体制，并在今年推动制定社区矫正法。
文章导读：执行权改革中的真问题
来源：中国法院网
作者：孙涛
　　依法治国，大势所趋。司法改革，志在必成。执行权的归属正成为司法改革的焦点之一，引国人关注和思考。当此之时，作为一线执行法官，我们更应该对这一问题深入思考。执行权与审判权应是姊妹关系，同属于法院这一大家庭之中。然较之审判权而言，执行权从成型那一天起就充满了争议。审执合一时执行权只是个附属，不得已才有了审执分离。从九十年代初至今，法院执行在不断成长；而“执行难”也一路伴随，直至成为严重的社会问题。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“完善司法体制，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点”，使得执行权的走向成为社会各界热议的焦点。日前中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发的《关于贯彻落实党的十八届四中全会决定进一步深化司法体制和社会体制改革的实施方案》再次强调，“推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点。在总结人民法院内部审执分离改革经验的基础上，研究论证审判权与执行权外部分离的模式”。由此可见，在依法治国的大势之下，执行权的归属已是司法体制改革中的大问题。
　　执行权的归属对国家对社会来说是个大问题，对执行干警说来更是一个大问题。“执行难”是因为社会、经济、法律、体制管理等诸多因素造成，可与之相关的所有“难”都叠加在执行干警身上，让我们身心受制却又不得不负重行进。执行权改革往大里说是国家司法体制改革，可落地之后实则就是执行干警个人命运、工作方式、责任担当的变革。因此，对于执行权的归属体会最深、关心最多的当属一线执行干警。对于关乎顶层设计大政方针我们无力进言，然对于关乎执行权改革中的问题笔者有几点看法。
　　一、梳理执行理论，确保执行权健康成长
　　应对法院执行深入系统研究，使之成为一门学问，并以之指导执行实践。这是笔者一直以来的主张。因为相对于执行实践，法学研究过于滞后。从八十年代末到九十年代初的审执合一，到之后十多年的审执分离，至本世纪初的审执兼顾，及二零零五年开始的执行体制构建、执行长效机制构建、执行威慑机制构建等，执行实践始终引领着执行理论在前行。实践中的困惑往往也就是理论上的盲区，或者有些来自理论的观点无法得到执行实践的认同不得不无疾而终。执行实践不能得到法学理论的引领难以提升；理论不能跟进实践也就空白如也。林林总总支离破碎的执行理论难以满足执行权的健康成长，严重制约着执行实践的进程，这才是关乎执行权的真问题。所以说，对现行执行理论必须进行全面梳理和研究，使之能够确保执行权的健康成长。
　　二、整合执行理念，确保执行权理性空间
　　执行权本来就是从审判权中分离出来的，到底要分离到怎样的程度，理论界实务界对于这个度的把握长期纠结不定。执行权有着不同于审判权的特质：在法院内部，执行权与审判权的相同之处在于行使主体同是法官、行权依据都是法律、管理组织同在法院；而不同之处在于审判权居中、执行权偏左，审判权被动、执行权主动，审判权归纳、执行权演绎，审判权产出公正裁判，执行权查找真金白银。而同样作为法官，在审判案件和执行案件中所处的位置、所持的观点、所用的思维、所追求的目标就大相径庭。实践中总是将审判权和执行权相提并论，致使执行权的运转长期依附于审判思维而难以独存，执行理念久久难以成型以致处于游离不定状态。缺乏确定的执行理念，或者说执行理念还不够科学严谨，也是关乎执行权的真问题。
　　执行理念必须展示执行规律、科学而实用。准职权主义理念强调法院执行具有司法特质与行政特质共存的职权属性，两者在实践中各有各的表现方式，至于如何表现没有一个确定性。强制在先理念强调法院执行必须以国家强制力为后盾，而强制措施应当如何使用仅在概念之中。程序价值理念强调法院执行必须在法定程序之中运行，而严格的程序恰恰使得执行权僵化生硬不实用。执行公开理念强调法院执行必须在阳光下运行，而阳光下的执行权又将如何应对层出不穷的规避手段。穷尽执行措施理念强调法院执行必须完成法律规定的必要动作，而法律规定难以杜绝人为因素的产生。人性化执行理念强调法院执行必须保护被执行人的基本尊严和人权，不得采取违背伦理道德的手段，而常规化的执行又使得执行权过于柔性。这些理念都有其先天的不足，对于执行实践既不科学也不实用。时决策性是执行权型设计的特质，一切理念集中体现在执行决策的瞬间；因此，必须整合执行理念，使之确保执行权在合理的空间行使。
　　三、构建执行运行体制，凸显执行权核心问题
　　执行权有不同于审判权的运行规律。执行法官在相当程度上可以与申请执行人保持目标的一致性；而审判权则不允许偏向任何一方。执行权要求执行法官必须依职权发挥自身主观能动性，主动实施执行行为；而审判权则要求法官被动或中立被动。执行权是由裁判结果演绎出来的由于逻辑联系的数个执行行为的组合；而审判权则是数个证据归纳出来的一个结论。执行权追求的结果是由判决概念规范出来的固定行为，必须由确定数量的真金白银来完成；执行权的生发具有随机性即时性，需要的是执行决策者临机决断能力和执行团队的刚性执行力；而审判权就是在规定的程序里完成规定的动作。执行权与审判权必须有效对接、相互促进、互为监督，才能有效推进法院整体功能的实现，偏废一方司法公正都会受损。执行权来自法院审判，但其在运作规则上则完全不同于审判。由于不能全面把握执行规律，执行权在运作中出现了一系列问题，再加上根深蒂固的审判思维驾驭执行，使得执行权步履维艰，改革势在必行。这也是司法改革提出执行权和审判权分离的背景和基础。目前情况下，大家都同意执行权和审判权分离，但是对于如何分离、分向何方存在广泛分歧。笔者认为，构建符合执行规律的执行运行体制才是确立执行权的核心问题。只有让执行权以自有的个性独存，如何分离就一目了然。
　　四、完善信息化平台，重塑执行权未来
　　2014年11月在广东省高院举行的全国法院执行工作规范化信息化建设现场会上，周强院长提出了“依法突出执行工作的强制性，全力推进执行工作信息化，大力加强执行工作规范化”，这一重要论述简单的概括为执行工作要坚持　“强制性、信息化、规范化”的“一性两化”。此论述明确了今后一个时期各级法院执行工作所努力的方向，强制性是执行的本质属性，是司法机关唯一应当主动的领域，而执行工作的信息化和规范化又切合了司法公开、司法公正的要求。在面临执行难的困局中，切实推进执行工作“一性两化”建设，为解决执行难找到了新路径。目前全国法院已构建成信息化运行模式：一是依托执行网上办公系统的执行网络查控体系 ；二是依托“全国法院失信被执行人名单信息查询”系统的信誉惩戒体系；三是依托执行指挥中心执行联动体系的作用。这三个体系的建立，正在成就执行理念的科学严谨，让执行权的独立运行成为可能。
　　这三大体系雏形已经具备，实际运行中尚存在许多不顺畅之处，但并不妨碍其作为信息化平台的功能。随之而来的执行权设置，必须凭借这一信息化平台，才能顺应数字化社会之需求。因此，笔者主张，在现有各法院执行局框架之下，对所辖部门的职责进行重新定位，彻底改变一个执行员将案件一办到底负责到底的管理模式，彻底改变案件承包制为核心的岗位责任制管理模式，建立适合信息化模式运行的执行工作格局。具体构想是：一是成立执行裁决庭，专使执行裁决职权，与法官员额制相对接；二是成立执行信息控制中心，专使执行内外网信息输入查控传输职权，完成“全国法院失信被执行人名单信息查询”系统等相关功能；三是成立执行查控大队，与执行调查、强制措施实施及与执行指挥中心对接的相关工作。这些部门的设置，不一定就一个法院一个，可以一个地区成立一个，以各地案件数量和具体情况为宜。还有一种构想：执行局设执行指挥中心、执行裁决庭和执行实施庭。执行指挥中心职能包括：信息化工作，执行活动组织、指挥、协调，执行综合工作；执行裁定庭职能包括：追加被执行人、异议、复议、债务人异议之诉、执行异议之诉等实体审理和审查；执行实施庭负责查控、处置、兑付等职能，实行警务化管理。这就涉及到执行业务的细分，还需执行实务界认真思考。在执行权运行中，必须强化分工协作意识和行政权意识。各自为战、自行其是万万要不得的。这只是一些简单构想，也是对重塑执行权未来的一个来自实践的构想，具体实施时还需详尽研究。
　　五、分离是方向，真问题在执行权运行之中
　　如何让执行权产生其应有的效力，从而彻底破解执行难，这才是司法改革面对执行权要解决的问题，至于执行权和审判权分离只是解决问题的方向。无论在法院内部分离、外部分离还是适当分离，这些都是形式，改革执行权运行体制使之顺畅才是问题的实质，也才是执行权改革中必须解决的真问题。从中央层面能够把执行权和审判权分离提到司法改革高度，已非常不易。作为执行法官我们不能寄希望顶层设计解决执行实践中可能面对的一切问题。主动担当、认真思考、慎重研究应当是我们的责任和义务。
　　笔者结合多年从事执行工作的经验，并吸纳了多家成果，提出上述观点，望能有益于司法改革，望能有益于破解执行难，望有益于一线执行干警。
（作者单位：陕西省宝鸡市陈仓区人民法院）
责任编辑：陈思
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　　中央司法体制改革领导小组办公室负责人就《关于贯彻落实党的十八届四中全会决定进一步深化司法体制和社会体制改革的实施方案》答记者问预计到2015年底相关部门每月都将推出新改革举措来源：新文化报 - 新文化网
　　2月24日中共中央办公厅、国务院办公厅印发了经中央全面深化改革领导小组审议通过的《关于贯彻落实党的十八届四中全会决定进一步深化司法体制和社会体制改革的实施方案》。这个《实施方案》是自四中全会决定公布以来印发的首个专门领域贯彻落实四中全会决定的文件。近日，中央司法体制改革领导小组办公室负责人就《实施方案》的有关问题，回答了记者提问。
　　改革举措要在三年内出台具体落实的政策、措施
　　记者：《实施方案》对进一步深化司法体制和社会体制改革作出了什么安排？
　　中央司改办负责人：《实施方案》对进一步深化司法体制和社会体制改革作出了全面系统的规划。一是明确指导思想、目标任务和基本原则，为进一步深化改革提供了基本遵循。在坚持走中国特色、符合司法规律的改革之路的同时，《实施方案》强调要敢于担当，敢于啃硬骨头，着力突破利益固化的藩篱，在解决深层次问题上取得实质性进展。二是将84项四中全会改革举措逐项具体化，明确工作进度和时间节点，提出可检验的成果要求，提升了改革举措的可操作性。按照《实施方案》的时间安排，这些改革举措都要在2015年至2017年的三年内出台具体落实的政策、措施。三是从中央和地方两个层面进一步落实责任，完善统筹协调、分工协作、宣传引导和督导检查等方面的工作机制，强化了推进改革的制度保障。
　　全面启动各项改革工作2015年着重抓好“三个一批”
　　记者：2015年如何推进司法体制和社会体制改革？
　　中央司改办负责人：《实施方案》构建了分类分层有序推进司法体制和社会体制改革的整体布局。对条件成熟、难度不大的改革举措，要求加快推进、早见成效；对重大改革、尚不具备全面推进条件的，要求先行试点，积累经验后再全面推开；对情况复杂、牵涉面广、条件暂不成熟的，要求抓紧研究论证，尽早拿出改革方案；对需要修改法律或得到立法机关授权的，按照法定程序办理。根据这个思路，2015年全面启动各项改革工作，着重抓好“三个一批”：
　　一是深入推进一批已启动的改革试点工作，年内取得更大进展。主要有完善司法责任制，完善司法人员分类管理制度，健全司法人员职业保障制度，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，设立跨行政区划的人民法院、人民检察院，最高人民法院设立巡回法庭等。二是抓紧部署一批有影响的改革任务，年内取得阶段性成果。主要有建立领导干部干预司法活动记录、通报和责任追究制度，建立完善司法机关内部人员过问案件记录制度和责任追究制度，推进以审判为中心的诉讼制度改革等。三是组织论证一批难度大的改革项目，早日形成改革的基本思路。
　　目前，各有关部门按照《实施方案》确定的思路、安排，积极推动各项工作并取得了初步成效。自年初以来，最高人民法院第一、第二巡回法庭在深圳、沈阳挂牌设立，开庭审理案件。《关于进一步规范刑事诉讼涉案财物处置工作的意见》已经出台，《关于领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》、《深化人民监督员制度改革方案》等改革实施意见也已经中央全面深化改革领导小组审议通过。预计到2015年底，相关部门每个月都将推出新的改革举措，形成相应的改革成果。
　　突破利益格局的藩篱
　　———透视司法体制和社会体制改革实施方案八大焦点话题
　　《关于贯彻落实党的十八届四中全会决定进一步深化司法体制和社会体制改革的实施方案》近日下发。84项改革举措着眼于在解决深层次体制机制问题上取得实质性进展，敢于啃硬骨头，突破利益格局的藩篱，逐项明确了责任单位、工作进度和成果要求，为进一步深化司法体制和社会体制改革绘就了路线图和时间表。针对实施方案中的焦点话题，记者采访了相关部门负责人和有关专家。
　　防范司法“打招呼”
　　任务：建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，确保司法机关依法独立公正行使职权。建立司法机关内部人员过问案件的记录制度和责任追究制度，防止司法机关内部人员干预其他人员正在办理的案件。
　　点评：一些领导干部出于个人私利或地方利益、部门利益，为案件当事人请托说情，对案件处理提出倾向性意见或者具体要求，甚至以公文公函等形式，直接向司法机关发号施令，以言代法，以权压法。一些司法机关内部人员利用上下级领导、同事、熟人等关系，通过各种方式打探案情、说情、施加压力，非法干预、阻碍办案，或者提出不符合办案规定的其他要求。只有排除外部干预加强内部监督相结合，建立一整套的防止干预司法的制度体系，才能从根本上解决司法机关和司法人员受各种因素非法干扰，办权力案、关系案、人情案的问题。
　　如何留住优秀人才
　　任务：加快落实党的十八届三中全会部署的建立符合职业特点的司法人员管理制度改革任务，建立健全法治工作人员管理制度，完善职业保障体系，建立法官、检察官、人民警察专业职务序列及工资制度。
　　点评：长期以来，我国对司法人员等法治工作人员实行与普通公务员基本相同的管理模式，不能充分体现法律职业特点，不利于把优秀人才留在法治工作第一线。需要进一步推动实施人员分类管理制度改革，建立法官检察官员额制、专业职务序列和单独薪酬制度，强化职业保障，提升职业尊荣感，实现责权利相统一。焦点3
　　错案倒查问责要明确启动程序
　　任务：方案要求实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制的同时，还要求统一错案认定标准，明确纠错主体和启动程序，保证这一制度的顺利实施。
　　点评：只有建立符合司法规律的办案责任制，做到“有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法要追究”，才有助于建设公正高效权威的社会主义司法制度，实现司法公正。
　　建立立案登记制
　　任务：变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。建立预约立案制度，因地制宜推行网上立案及其他远程立案方式，方便当事人诉讼。建立对无正当理由不予立案的司法救济机制。加大立案信息的网上公开力度。
　　点评：最高人民法院司改
　　办主任贺小荣表示，立案登记制强调对当事人诉请的形式审查，人民法院只要形式审查就应立案登记，不得对符合条件的诉求拒绝、推诿和拖延立案。此外，这项举措还强调了立案时法院的释明责任和立案公开，人民法院还将完善各项配套措施。
　　探索建立检察机关提起公益诉讼制度
　　任务：实施方案要求探索建立检察机关提起公益诉讼制度，对提起公益诉讼的条件、适用范围和程序进行探索，明确公益诉讼的参加人、案件管辖、举证责任分配。
　　点评：当前，很多损害公共利益的行为和事件因为没有主体提起诉讼，而处于“不告不理”的尴尬境地。由于公益诉讼相关法律制度不完善，缺乏明确的程序规定，各地司法机关在探索中做法也不一，不利于公益诉讼工作的规范化、法制化开展。
　　研究论证审判权和执行权“外部分离”
　　任务：推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点。在总结人民法院内部审执分离改革经验的基础上，研究论证审判权与执行权外部分离的模式。
　　点评:中国人民大学法学院教授陈卫东认为，法院作为裁判机关，而裁判内容的执行又主要是行政权的范畴。党的十八届四中全会提出，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点，由不同部门承担执行权，使审判和执行的分离更加彻底，有助于司法公正。
　　立法为社区矫正保驾护航
　　任务:方案要求明确规定社区矫正管理体制、执行程序、矫正措施、法律责任，实现社区矫正制度化、法律化，加快建立监禁刑和非监禁刑相协调的刑罚执行体制。2015年推动制定社区矫正法。
　　点评: 社区矫正是与监禁相对的刑罚执行方式，目的是使罪犯在社区中完成改造，适应并顺利回归社会。社区矫正工作从2003年开始试点，目前已经进入全面推进的阶段。据相关数据，我国社区服刑人员已达73.9万人。
　　司法部法制司司长陈俊生介绍，下一步，司法部将根据方案部署，完善社区服刑人员监督管理和教育帮扶措施，进一步完善社区矫正工作体制机制，加强矫正机构和专群结合队伍建设，加快制定社区矫正法。
　　法治教育从娃娃抓起
　　任务:方案明确，把法治教育纳入国民教育体系，2015年制定青少年法治教育大纲，制定在中小学设立法治知识课程的实施方案。2016年提出把法治教育纳入国民教育体系的意见。同时，把法治教育纳入精神文明创建内容。
　　点评:陈俊生表示，把法治教育纳入到国民教育体系是落实全面依法治国的必然要求。下一步司法部将会同有关部门，制定青少年法治教育大纲，培养法治教育骨干教师队伍，在中小学设立法治知识课程，建设青少年法治教育实践基地。
　　据新华社
　　（原标题：预计到2015年底相关部门每月都将推出新改革举措）
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