国有企业改革和国有资产管理体制改革迈出哪些新步伐？
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国有企业改革和国有资产管理体制改革迈出哪些新步伐？
中央政府门户网站　　　 日　　 来源：国研室
    过去的五年，我国国有企业改革和国有资产监督管理体制改革取得重要进展。主要表现在以下三个方面：
    一、大力推进国有经济布局和结构的战略性调整，国有经济的活力、控制力、影响力进一步增强
    坚持“有进有退、合理流动”原则，国有资本进一步向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向具有竞争优势的行业和未来可能形成主导产业的领域集中。
    第一，积极推进企业联合重组。一是推进中央企业整体重组，进一步减少国资委直接监管的中央企业的数量。目前，中央企业户数已从196家减少到150家。有的科研院所进入产业集团，有的实现了强强联合，有的“窗口”公司并入大型骨干企业，有的通过产业整合拓展和完善相关企业业务链，还有一些困难企业通过重组扭亏脱困，焕发出新的生机。二是推进中央企业内部主业重组和非主业分离重组。围绕做强做大主业，减少管理层次，缩短管理链条，分离非主营业务资产，进行同业合并重组，使企业的辅业资产向其他具有优势互补的企业集中，以整合资源，减少重复建设和过度竞争。目前，已先后分七批核定并公布了中央企业的主业，大部分中央企业将管理层级初步压缩到三级以内。三是推进以资产经营公司为平台的调整重组。探索以资产经营公司为平台，采取托管、持股等方式，推进中央企业改制退出和调整重组。与此同时，各地也通过多种形式，对地方国有企业进行重组，发展形成了一批对地方经济具有影响力和带动力的优势企业。
    第二， 实施国有企业政策性关闭破产。2005年2月，国务院常务会议批准了全国国有企业关闭破产总体规划，明确了实施政策性关闭破产的范围、期限和重点。2006年1月，国务院办公厅转发了《关于进一步做好国有企业政策性关闭破产工作意见》。近年来，国有企业政策性关闭破产工作已经取得了重要进展。截至2006年底，全国共实施政策性关闭破产项目4251户，安置人员837万人，已完成政策性关闭破产80％的工作量。其中，煤炭、有色金属和军工三个重点行业的政策性关闭破产工作已进入收尾阶段。
    第三，规范国有企业改制和国有产权转让。近年来，针对国有企业改制、管理层收购、产权转让不规范等问题，有关部门出台了《关于规范国有企业改制工作意见的通知》等政策性文件，不断建立完善规范国有产权转让的制度规定。同时，加强对国有企业改制和国有产权转让的监督检查，积极推进产权交易市场的建设和规范运作。据不完全统计，省级以上国有资产监管机构共选择认定了64家产权交易机构，初步形成了覆盖全国的国有产权交易平台，国有产权交易普遍进入市场公开操作。国有企业改制和国有产权转让已逐步走上规范运作的轨道，促进了国有资产有序流转，有效地防止了国有资产流失，维护了职工的合法权益。
    通过国有经济结构和布局的战略性调整，一批具有较强竞争力的大公司大集团，在激烈的市场竞争中涌现出来，一批国有中小企业通过多种形式放开搞活，一批长期亏损、资不抵债的企业和资源枯竭的矿山退出了市场。国有企业数量虽然减少了，但国有经济的活力、控制力和影响力大大增强。截至2006年底，全国国有企业共计11.9万户，比2003年减少3.1万户，但户均资产2.4亿元，比2003年增长84.6％，年均增长22.7％。
    二、不断深化国有企业改革，企业整体素质和竞争力进一步提高
    近年来，在国有企业改革方面主要采取了以下措施。
    第一，大力推进国有大型企业股份制改革。中央企业及其下属子企业的公司制改革步伐加快，公司制企业户数的比重由2002年的30.4%提高到64.2%。2003年以来，共有43家中央企业首次在境内外公开发行股票并上市。国有控股上市公司股权分置改革基本完成。地方国有企业股份制改革步伐也进一步加快。
    第二，进一步完善公司法人治理结构。针对国有企业公司法人治理结构不完善、不规范的情况，积极开展建立和完善董事会的试点工作。宝钢集团有限公司、神华集团有限责任公司等19家中央企业开展了董事会试点，3家企业进行了外部董事担任董事长的探索。国资委共选派了63名外部董事，有17家试点企业的外部董事达到或超过了董事会成员的半数，初步实现了企业决策权与执行权分开和董事会选聘、考核、奖惩经理人员。
     第三，积极做好分离企业办社会职能和主辅分离辅业改制工作。76家中央企业主辅分离辅业改制方案上报并得到批复，共涉及改制单位5043个，分流安置富余人员81.4万人。分离企业社会职能工作稳步推进，共移交中央企业办普通中小学、公检法机构2021个，移交在职职工9万多人，退休教师近5万人，每年减轻企业负担48.7亿元。
     第四，深化企业内部劳动、人事、分配改革。国有企业普遍实行了全员劳动合同制、全员竞争上岗和以岗位工资为主的工资制度，一些企业还探索了工资集体协商制度、企业经营者年薪制和股权期权激励制度，初步建立起管理者能上能下、职工能进能出、工资能增能减的新机制。特别是针对长期以来企业经营管理者基本沿用党政领导干部选拔方式的状况，以公开招聘中央企业高级经营管理者为突破口，把党管干部的原则和市场化选聘相结合，积极建立适应现代企业制度要求的选人用人新机制。通过深化改革，国有企业整体素质和竞争力进一步增强。截至2006年底，中央企业资产总额为12.27万亿元，比2003年底增长46.5%；净资产总额为5.35万亿元，比2003年底增长49.7%。中央企业主营业务收入超过千亿元的有19家，利润超过百亿元的有13家，分别比2003年增加10家和7家。有16家中央企业进入2007年公布的世界500强，比2003年增加10家。
    三、深入推进国有资产管理体制改革，国有资产监管水平不断提高
    近年来，国有资产管理体制深入推进。
    第一，建立和完善国有资产监管体制。2003年3月，国务院国有资产监督管理委员会成立，第一次在政府层面上做到了政府的公共管理职能与国有资产出资人职能的分离，解决了长期存在的国有资产出资人缺位、多头管理等问题，这是我国经济体制改革的一个重大突破。到2004年6月，全国31个省（区、市）和新疆生产建设兵团国资委全部组建。目前市（地）国有资产监管机构的组建工作基本完成，全国大多数市（地）设立了国资委，没有单独设立国资委的也采取多种形式明确了国有资产监管机构。经过努力，中央和省、市（地）三级国有资产监管体制框架基本建立。
    第二，加强国有资产监管法制建设。制定了与《企业国有资产监督管理暂行条例》相配套的规章制度，共制定发布了企业改制、产权转让、资产评估、业绩考核、财务监督等19个规章和82个规范性文件，地方国资委制定了1600多件地方规章和规范性文件，国有资产管理的法规体系进一步完善。加快推进企业法律顾问制度建设，进一步建立健全企业法律风险防范机制。
    第三，实行企业经营业绩考核制度。2003年，制定并颁布了《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》。2004年，国务院国资委与所有中央企业负责人签订了年度经营业绩考核责任书，2005年又与中央企业负责人签订了任期经营业绩责任书，这标志着中央企业负责人经营业绩考核制度正式建立。在实行经营业绩考核的同时，相应制定了配套的《中央企业负责人薪酬管理暂行办法》，绩效薪金与企业经营业绩考核结果挂钩。各地国资委对所出资企业也实行了业绩考核。国有资产保值增值的责任体系层层到位。
    第四，加强财务监督和风险控制。建立了企业重要财务事项备案监督制度，开展了企业财务预决算管理、财务动态监测、会计核算监督、经济责任审计、内部审计管理及中介财务审计监督等各项工作，出资人财务监督体系基本形成。在总结企业风险控制经验教训的基础上，制定了《中央企业全面风险管理指引》，引导和组织企业清理高风险业务，加强风险防控。目前，大多数中央企业都建立健全了风险管理的规章制度，一批中央企业的境外上市公司建立了较完善的内部控制体系，并将内控体系扩展到存续企业。
    第五，不断完善监事会制度。出台《关于加强和改进国有企业监事会工作的若干意见》。建立快速反应机制，进一步提高监督时效，增加监督的有效性和灵敏性。按照企业地位作用、资产规模和管理状况，实行分类监督，加强对重点企业的监督检查。将企业领导人选用、收入分配、职务消费、非主业投资、高风险业务投资、产权转让、股权激励等方面的情况纳入检查重点。积极探索监事会监督与纪检监察监督、审计监督相结合的途径和方式。从2007年开始，监事会实行当期监督，将监事会事后监督过渡到当期监督，由检查企业上年情况逐步调整为检查企业当年情况。
    第六，建立国有资本经营预算制度。研究出台中央企业国有资本经营预算制度总体框架、中央企业利润分配监督管理、国有资本收益收缴管理和国有资本经营预算支出管理等相关制度，并组织测算国有资本经营预算规模，在中央企业开展收益收缴试点。预算收入主要用于解决历史遗留问题和国有资本调整。国有资产管理体制改革取得积极成果，从机构设置上实现了政企分开、政资分开，国有资产保值增值的责任得到了有效落实，国有资产监管得到了切实加强。
（责任编辑： 于卫亚
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国有经济布局战略调整与经营性国有资产管理体制改革研究其次，８８年国资局管理范围过广，职能定位过多。它不仅对经营性国有资产进行管理，还对非经营性国有资产和资源性国有资产进行管理。不仅要面对我们盈利性国有资产过多，而盈利性与非盈利性国有资产管理目标是不一致的现实，还要面对非经营性和资源性国有资产与经营性国有资产管理方式、管理目标也不一致的现实。实践中，政企分开，政资分开是不适合前两种资产的。这样，国资局管的太多，目标分散，其结果是什么也管不了，只能做一些形式上的东西，而不可能触及深层次的改革。由以上分析，当时的国资局具有先天不足的鲜明特点，而国有资产管理体制改革又是在已经分割好的权力格局中进行的，要形成国有资产专司机构，实质上是对利益、权力格局的再调整，必然阻力重重。权威性不足的国资局再要去面对如此范围大的国有资产，再要去面对如此多重目标的国有资产，其失败的结果是必然的事。三、结论根据我们以上的分析及世界各国的经验，一个国家究竟选择多部门分散管理国有资产，还是单部门专司机构管理国有资产，这是由本国国情决定的。在西方国家中，国有经济不多且集中在非盈利性国有资产的情况下，单部门与多部门管理均不会出现大的问题。而在我国盈利性国有资产较多的情况下，如前面分析，多部门管理理论上可行，但由于实践上难以操作，也不与我们的国有经济布局调整相适应。单部门管理是一个可行的方法，它不仅克服了分头管理职责不易划分的弊端，而且，把国有资产置于责权利相统一的专司机构下，切断了国有经济布局调整同各个行政主管部门之间的直接经济利益关系，为国有经济布局调整创造了现实可能性。我们已经设立了这样一个机构――国资委，但设立不在于形式，而在于其能否真正解决问题。对于国资委的深层次讨论，我们放到下面章节去进行。第二节经营性国有资产单一部门集中专司模式的比较我们在上一节分析了我国经营性国有资产管理体制宜采用单部门的方式，即由国有资产专司机构来管理。那么，我们顺着这个思路来研究如何在专司机构管理体制下，实现经营性国有资产的双重目标――保值增值和国有经济布局调整。作为必要的借鉴，本节对单一部门集中管理的管理模式进行考察，主要是分析“深沪”模式，试图找到一些对于我们建立新型经营性国有资产管理体制，实现与国有经济布局战略调整结合有益的借鉴。在此我首先说明，我国在过去不止存在“深沪”模式，也存在９８模式，“一体两第１８页共４９页山西财经大学硕士学位论文翼”模式，辽宁的“两委归一”、吉林的“决策会议”和珠海的“一委两局”模式。但在这些模式中，“两委归一”、“决策会议”、“一委两局”模式与“深沪”模式是相似的，为减少不必要的重复，本文不再叙述。而９８模式与“一体两翼”模式本质上属于多部门管理的模式，与我们研究专司机构管理体制下的模式相关性不大，但其中也有少部分借鉴意义，我们对它直接引述，也不再具体分析。同时，国外的单一部门管理模式与深沪模式大体一样，我们对它也只做简单描述。一、深圳模式的发展历程深圳是一个新兴的特区城市，国有资产存量不多，在经营性国有资产管理体制改革中起步较早，而它的发展至今有三个阶段，我们对此详加阐述。发端阶段。１９８７年，深圳成立国内首家国有资产管理公司。特区成立后，深圳按“小政府”原则，搭建政府管理架构，以减少管理层次，提高工作效率。早在１９８２年，深圳就陆续把直接管理企业的计划经济条件下的专业主管部门，如一轻局、物资局、纺织局等相继撤销，并于８７年成立市投资管理公司，以填补各专业管理局撤销后国有资产监督管理方面的“真空”。初步形成阶段。２０世纪９０年代，深圳市成立国资委／国资办，国有资产经营机构，三层次管理与营运架构形成。１９９２年，为了进一步加强国有资产的监督管理，也为了配合中央国有资产管理局的工作，深圳市成立了国有资产监督委员会，主任由市长兼任，主管副市长兼副主任，各有关经济管理部门的主要领导任委员。１９９３年，为了使国资委决定的重大事项更好她落到实处，深圳市在投资管理公司的基础上设立国有资产管理办公室。１９９６年，为了引入竞争机制，新组建建设投资控股公司和商贸投资控股公司两家资产经营公司，从而形成三家国家资产经营机构。其中，投资管理公司负责公共事业国有资产管理，建设投资公司负责建筑、安装和施工领域的国有资产管理，商贸投资公司主要负责商业、贸易和旅游等行业国有资产管理。国有全资公司和国有控股、参股企业按产权关系分别隶属这三家公司。这样，以产权管理为主线的三层次国有资产管理模式初步建立。进一步深化改革与完善阶段。进入２１世纪，深圳开始实施授权经营。２００２年起，深圳市为了减少管理链条，做大做强生产经营性集团公司，提高国有资本营运效率，开始对少数大型企业集团进行国有资本授权经营。并只对符合条件的企业，才有授权经营的资格：企业有突出的主业、知名的品牌、核心的服务和技术创新强：资产规模较大、质量较好；企业有良好的经济效益：企业有科学的内部管理能力。按照这些条第１９页共４９页国有经济布局战略调整与经营性国有资产管理体制改革研究件，深圳机场集团公司、盐田港集团公司、深圳国际信托投资公司、地铁公司和深业集团公司五家国有企业，被确定为国有资产授权经营试点企业，从而形成五家授权经营公司。至此ｊ深圳市国有资产管理体制主要表现为三个层次的架构。第一层次为市国资委及其办公室，其性质是政府机关，行使国有资产监督和制定国有资本经营政策；第二层次是国有资产经营机构一三家国有资产经营公司和五家授权经营公司；第三层次是三家资产经营公司下属的国有企业及国有授权经营下面的国有企业。二、深圳模式的经验通过上述深圳模式发展历程阐述及有关具体措施的分析，我认为该模式的突出特点在于它的中间层――国有资产经营机构。它是深圳模式中的主角，承担着国有资本出资人的职能，运用市属企业按一定比例上缴的税后利润，通过投资、控股、参股、产权交易等方式经营国有资本，管理企业，调整国有经济布局。其启示在于：（一）、对国有资产经营机构进行了适当分类与职能定位。深圳国有资产经营机构目前主要有两种类型：一是如投资管理公司和商贸控股有限公司，一般以资本运营为主，不从事生产经营的具体任务；二是如建设投资控股公司和授权经营公司等，一般有具体生产经营业务，同时，也可进行资本经营（但在目前，授权经营集团只能从事主业，不得从事资本经营）。而对它们的职能定位，资产经营公司不行使行业管理和行政管理职能，主要从事产权管理和资本运营，以国有资本出资人的身份，代表政府在授权范围内直接行使资产收益，重大决策，资产处置等出资人权利，配合国有经济布局调整。具体在资本经营职能上，主要是按市场规则进行股权运作，对全资、控股企业进行重组，提升企业资产质量和效益水平；推进全资，控股企业的产权主体多元化和改制；支持优势企业做大做强，推动放小和退出工作，直接进行投资，培育经济增长点。在发展规划职能上，主要是确定所属全资，控股企业的发展规划和经营计划，总体改革方案上。在产权管理职能上，主要包括收益管理、投资管理和资产处置上。在人事管理职能上，主要是委派或推荐企业的董事、董事长、监事及未设董事会企业的总经理和副总经理。（－－）、设计了一套国有资产经营机构对国有全资、控股企业的监管措施。首先，建立了产权代表报告制度。在国有资产经营机构下属的国有独资企业和国有控股企业中推行了产权代表报告制度。通过委派产权代表参与企业重大决策，产权代表对企业重大人事变动，重大经营事项如进行投资、贷款、担保、重大资产处罱等，第２０页共４９页山西财经大学硕士学位论文必须事前向国有资产经营机构报告或向派出单位报告。其次，实行全面预算管理。资产经营机构编制全面经营预算，对全资、控股企业的重大经营活动如费用、利润、投资、资产重组等都纳入该预算，由资产经营机构进行一次性审查通过。同时，资产经营机构把每年收支情况上报国资办，编制年度预算报告报市人大。这样，通过以上环节，国有资产经营机构的出资人地位全面树立起来，经营公司对企业的管理和运作通过股权来定位，运作规范而有效。综上，我们可以看到，深圳国有资产管理体制改革成效显著，三层次模式有效地运行。而其最有特色的中间层，对于具体实施本市国有经济布局调整，抓大放小，有进有退方面，对于行使出资人权利，监管全资、控股企业方面，发挥了不可替代的作用。同时，。我们也必须看到，深圳作为一个新兴特区城市，它的国企绝大多数是多元投资主体或上市公司，新建企业多，社会负担轻，历史包袱少。深圳模式为我们的经营性国有资产管理体制提供了一个很好的范例。三、上海模式与深圳模式不同，上海是一个老工业基地，国有经济比重大，国企分布面广，欠帐多，包袱重。在管理体制上，长期按条块分割管理方式，行政管理部门拥有的权力相当大，且有充足的渠道保证这一权力得到落实。因此，其国有资产管理体制改革是逐步推进的，以尽量减少不必要的碰撞。上海国有资产管理体制改革的重点和深圳一样也选择在国有资产经营机构上。从１９９４年开始，上海选择纺织、仪电、电气三个彳亍业进行控股公司试点改革，之后扩大到几乎所有的主要行业。到了１９９８年，组建了４０家控股公司，并实行了授权经营，其资产量占全市经营性资产总量的９０％１。与此同时，上海国有资产管理体制的基本框架也建立起来：第一层是国有资产管理委员会，出市领导组成，下设国资办为其办事机构；第二层，将原来的行政主管部门经过归并，改组，成为若干家国有资产控股公司，另有少数特大型企业和企业集团也改组为国有资产控股公司，由市国有资产管理委员会对其进行授权经营。第三层，各授权经营公司以资本为纽带，形成独资、控股、参股的企业。在这一模式下，以资本为纽带的国有资产出资人体系基本建立，打破了国有资产的分头管理格局，三层的国有资产管理体制使国资委，国资授权经营公司和企业在明袁恩桢《国有资产管理、运行与监督》第２３５页上海：上海社会科学院出版社２００１年第２１页共４９页国有经济布局觇略调整与经营性国有资产管理体制改革研究确职责边界的基础上各司其职。作为国有资本营运层的授权经营公司发挥投资主体职能，通过资本运作，推动了国有企业的结构调整，同时，国企与政府主管部门的行政隶属关系转变为了授权经营公司的母子关系，产权约束增强了，行政约束弱化了。四、对两者的思考通过我们对深圳模式和上海模式的详细阐述，我们注意到两者的共同之处在于均建立了三层次国有资产管理体系。第一层次是国有资产管理专司机构，它单独处理国有资产的管理事宜，而无其他社会职能，试图把政资分开。它对国有经济布局做出总体规划，并监管中间层实施。在第一层次与第三层次――企业之间加了一个隔离层，即第二层次的国有资产经营机构，这个中间层以资本为纽带，以股权管理为原则，按照抓大放小，有进有退的资本运作，实施国资委规划的调整方案，并最大限度地避免行政干预，这些都是很好的经验。但我们仍然注意到，深沪模式中还是有很多问题的，国资委对于国有经济布局调整过程中并没有起到应有的监管作用，它们都是虚化的；国有资产经营公司调整布局的力度也不大，建立时就带有部门分割、政企不分等弊端。我们具体分析如下：首先，国资委是一个虚化的机构。如前所述，国资委的领导层出政府各经济管理部门主要领导兼任，这样只能不定期丌会，研究国有资产管理问题，使一些重大得不到及时解决。而它们的国资办又是一个执行机构，实际权力很小，只能作一个上情下达和下情上送的传话筒，不能完全发挥对国有企业的监管职能。最重要的是，国资委并未彻底成为一个专司机构，若成为一个真正的专司机构，须管资产、管人、管事三者结合，但在深沪模式中，这三者是脱离的，国资委对资产经营机构直接控胶或独资的国有企业领导人无任免权，这种权力出组织部门掌握，对这些领导人，国资部门是很难管的，但很明显，组织部门对国有企业的主要领导人不可能实现在业务上的监管，实际上重新回到了多部门管理上来。其次，最大的问题出在中间层，即国有资产经营机构上面。第一是它行政色彩太浓。政府及经济管理部门容易把它视为实施行政和社会管理职能的机构，过多干预企业的具体生产经营活动。如上海的国有资产控股公司是由原来行政主管部门经过归并、改组而成的，这样的资产经营机构有很强的行政色彩。政府的行业管理、行政管理与国有资产营运未能实现真正意义上的有效分离。第二是它进行资本运作及调整国有经济布局方面动作力度不大。国有资产经营机构要实现保值增值与调整国有经济布局双熏目标，是通过从事国有资产产权的经营和资本运作柬完成的，而由于这些中间层的第２２页共４９页包含各类专业文献、专业论文、中学教育、各类资格考试、高等教育、外语学习资料、应用写作文书、文学作品欣赏、51硕士论文--国有经济布局战略调整与经营性国有资产管理体制改革研究硕士论文等内容。　
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