物权法框架内解决房地产历史遗留问题的探索 ——兼论最高人民法院《关于房地产案件受理问题的通知》第三款
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辨法析理物权法框架内解决房地产历史遗留问题的探索 ——兼论最高人民法院《关于房地产案件受理问题的通知》第三款 阅读次数：866&“物权法定”是我国物权制度的一项重要原则，要妥善解决不动产历史遗留问题，需要通过梳理不动产物权确定方式，将最高人民法院法发[1992]38号《关于房地产案件受理问题的通知》规定的纠纷情形纳入《物权法》第二十八条调整。从而为此类型纠纷解决提供逻辑指引。 　　最高人民法院法发[1992]38号《关于房地产案件受理问题的通知》（以下简称《通知》）第三款规定：“三、凡不符合民事诉讼法、行政诉讼法有关起诉条件的属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，因行政指令而调整划拨、机构撤并分合等引起的房地产纠纷，因单位内部建房、分房等而引起的占房、腾房等房地产纠纷，均不属于人民法院主管工作的范围，当事人为此而提起的诉讼，人民法院应依法不予受理或驳回起诉，可告知其找有关部门申请解决。”该《通知》规定了“历史遗留问题”的不可争诉性，在适用过程中产生了一些争议，但经过22年，在高位阶的《物权法》颁布后，《通知》仍然有效。因此，厘清涉及“历史遗留问题”不动产在的《物权法》框架内的位置，规范《通知》的适用对进一步在制度的框架内探索定纷止争的方式，增强判决文书的说服力有着重要作用。 　　一、司法实践中发现的问题 　　日至日期间，可被检索到的援引《通知》第三款的裁判文书共有151篇，其中大部分对《通知》的适用持以下两种观点之一： 　　（一）涉及“历史遗留问题”的不动产所有权状态无法判断，故“不予受理” 　　采取这种处理方式的判决理由为：涉及“历史遗留问题”的不动产，特别是“房改房”是基于“落实政策”而存在，不动产所有权往往具有强烈的“身份价值”属性，是对“特殊行业”人群进行的一种“福利贴补”，具有“政策性、福利性、局限性、排他性，不是普通民事法律关系”。 这类不动产在“取得”时，“现金”出资只占很小的比例， “福利补贴”等“非现金”利益往往无法体现在不动产产权证上。因此，在纠纷产生时，如果仅仅从购买者的出资角度考量房屋所有权有失公允。同理，在婚姻关系中，将其依法认定为“夫妻共同财产”也会触碰该隐含利益。此类不动产处于一种所有权不明的状态，法院无法受理，因此，援引《通知》裁定“不予受理”为“宜”。例如： 　　案例1：刘某诉庞某无权处分案& 　　案情概要：刘某庞某系夫妻。1991年，刘某与庞某以夫妻共同财产出资参与庞某所在单位集资建房，房屋建成后以大产权证的形式登记在庞某所在单位名下。2008年房改时登记时，庞某未经刘某同意，将房屋赠与知情第三人，并在房改登记时以第三人为所有权人直接办理了房产登记。刘某不服，提起行政诉讼，要求房产管理部门撤销涉案房屋房产证，刘某诉请得到一审法院支持。二审法院援引《通知》第三款裁定驳回起诉。刘某提起民事诉讼，一、二审法院以同样理由驳回。此类案件核心是将《通知》第三款中“不予受理”视作所有权归属状态不明，且认为法院无权对所有权归属作出判断。 　　分析：回避物之所有状态这一事实，必然导致后续纠纷的处理丧失判断前提，进而导致“历史遗留问题”适用的扩大化。例如： 　　案例2：许某诉某市妇幼保健院房屋拆迁安置补偿合同纠纷案& 　　案情概要：许某系某市妇幼保健院（以下简称“保健院”）职工，双方签订《拆迁补偿协议》后许某房屋被拆除，保健院未支付拆迁补偿。许某依协议提起违约之诉，要求保健院支付拆迁款。裁判法院认为：“原、被告间的房屋拆迁安置补偿合同纠纷即属历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷和因单位内部建房、分房等而引起的占房、腾房等房地产纠纷，不属于法院主管工作的范围，故原告提起的诉讼，应予驳回。” 　　此类案件裁判依据：历史遗留问题不动产归属状态无从判断，故所涉合同是否违约也无法判断，因此，历史遗留问题的债权纠纷也应适用《通知》第三款不予受理。 　　分析：上述观点认为，所有权不明的不动产处分权也不明，因此后续转卖行为缺乏权利基础，当属无效，因此“历史遗留”问题不动产再度流通行为的合法性无从判断——此观点的荒谬性开始显现。须知，物之所有的状态是事实，且无法借口“不予受理”而忽略。 　　（二）认为《通知》只在行政案件中适用& 　　由于《通知》适用范围存在扩大化倾向，许多法院都在积极的探索解决方式。其中《沈阳市中级人民法院关于审理房地产案件若干问题的处理意见（之一）》（以下简称《处理意见》）规定：“　5、单位内部分房过程中发生权属纠纷的受理问题依照最高人民法院法发[1992]38号关于房地产案件受理问题的通知……审查单位与职工之间的房产纠纷是否属于人民法院受理范围，不能机械地适用这一司法解释，应审查纠纷双方是否属于平等主体，如果是平等主体间的纠纷，法院应予受理。例如，单位与职工之间的房屋租赁纠纷以及单位分配的住房房改后，职工依法取得了房屋所有权，因其他职工占房引起的纠纷等等，均属于平等主体之间的权属纠纷，人民法院应当依法受理。” 　　《处理意见》在《通知》适用问题上相较之前有很大的进步。但仍然存在两个问题： 　　第一，用“平等主体”直接排除了所有“民事关系”的适用，而仔细研读《通知》表述，应只对“不符合”民事诉讼起诉条件的案件适用。因此，《处理意见》缩小了《通知》适用范围，是违反上位法的。 　　第二，《处理意见》并未解决问题1中《通知》适用上存在的困境。 　　为了解决上述问题，有必要首先理顺《通知》在物权制度框架中的位置，并在物权制度的框架内探索纠纷解决方式。 　　二、房地产历史遗留问题在物权法框架内的位置 　　（一）历史遗留问题不动产物权的取得方式 　　1、不动产物权取得 　　在我国《物权法》框架内，不动产物权的取得方式有原始取得和继受取得两种，其中原始取得包括合法建造、法定继承、以及依行政或司法文书（法令行为）取得等……涉及平等、或非平等主体。继受取得包括买卖、赠与、遗嘱继承等…… 　　其中依行政或司法文书（法令行为）取得和继承（包括法定继承和遗嘱继承）取得，其物权之取得无需登记。 　　2、涉及历史遗留问题不动产物权取得 　　《通知》第三款所述之“历史遗留问题”是由“落实政策、行政指令而调整划拨、机构撤并分合、因单位内部建房、分房等而引起”，其中，内部建房是合法建造行为，但由于此类建房一定是基于行政决定或命令，所以涉及“历史遗留问题”的不动产纠纷的共同特征是基于“法令行为”而引起，可见，涉及历史遗留问题的不动产物权取得方式是原始取得，且无需登记即具物权效力。 　　因此《通知》是用“历史遗留问题”此以描述划分了一种特殊的基于法令行为的物权取得方式，并明确人民法院对基于此种特殊的物权取得方式的效力不予质疑（不予受理）。 　　（二）“物权法定”框架下的历史遗留问题不动产物权 　　我国主张物权法定原则，不动产物权的产生、变更和消灭方式及存续状态只能由法律规定 ，《物权法》并未规定不动产物权取得以法院具有判断权为前提，因此，无论法院是否受理涉及历史遗留问题的不动产纠纷，其物权归属状态都是客观且明确的。 　　1、物权法定原则的含义 　　物权法定原则是指“物权的种类、内容、效力以及公示方法由法律规定，原则上不能由法律之外的规范性文件进行规定，也不能允许当事人自由创设物权的种类以及确定物权的内容、效力和公示方法。” 在我国，“物权法定”中的法通常包含法律、司法解释。最高法院的《通知》不能成为物权创设、变更和效力的指引，只具有程序法意义，不具备对物权内容作出规定的效力。 　　2、分房决定一经作出，不动产物权已经依法确定且所有权人明确 　　物权法定的推论是物权的取得不以是否经过司法判断为前提。物之所有是一种事实状态，无论法院是否介入了司法判断，其状态都是确定的，更不会因为涉及历史遗留问题就变得模棱两可，在后续所有权变动时，物权流转归属不得含混，只是当归属涉及历史遗留时，不得进行司法再判断而已。 　　3、清晰的物权在定纷止争中的优势 　　在学理上，物权与债权是否独立以及独立程度等问题上存在很多观点，但在司法实践中，物、债关系的相对独立已经越来越被广泛的接受，而清晰的物权是物债独立或相对独立 的基础。在解决历史遗留问题上，明晰的物权具备天然的纠纷化解优势。当历史遗留问题不动产的物之所属状态得以明确，以物权处分为对价的负担就变得清晰可辨，此时，即便在历史遗留问题不动产物权初次被获得时，传统民法中的共有理论和“军人复员费和自主择业费”就有了适用或参照适用的空间。法律体系这一法官化解纠纷的强大武器就得以发挥作用，当权利在法律体系下存在救济的途径，则纠纷的洪水便可以被妥善的导引，并在诉与辩的过程中得到解决。 　　三、物权语境下历史遗留问题的试解决 　　（一）案例1刘某诉庞某无权处分案分析 　　刘某诉庞某无权处分案中涉及如下法律关系： 　　首先，庞某单位集资建房行为，该行为是物之建造，是物权的原始取得，所有权人为庞某单位。如此时针对该不动产物权提出物权确认之诉，则应适用《通知》之规定，不予受理。 　　其次，庞某单位的分房行为，此系法令行为，是物权的原始取得，受《通知》调整，法院不应受理，但应注意，在分房决定作出之时，不动产物权已经转移庞某夫妻共同所有，在不动产变更登记前，庞某单位不再享有该不动产物权，但有义务协助庞某夫妻办理过户登记，且无民事关系审查义务 。如此时针对该不动产物权提出物权确认之诉，则应适用《通知》之规定，不予受理。 　　再次，庞某私自将涉案不动产赠与第三人属于无权处分，庞某在房改登记时以第三人为所有权人直接办理房产登记的情形属于指示交付，第三人继受取得不动产物权行为由于处分人欠缺处分权而无效，且不属于涉及历史遗留问题的不动产纠纷，不受《通知》调整，法院应当受理。 　　（二）案例2许某诉某市妇幼保健院房屋拆迁安置补偿合同纠纷案 　　该案标的为合同权利义务关系，应予受理，但对涉案负担行为进行判断时，涉案不动产物权因拆迁决定而产生的所有权变更应作为客观事实予以认定。 　　四、明晰历史遗留问题的物权法框架位置的现实意义 　　矛盾通常不会自我化解，当纠纷解决之门被关闭时，它总会不择手段的夺门而出。 　　（一）慎用“不予受理”，妥善化解纠纷 　　以“不予受理”方式处理纠纷看似简单快捷，实质对纠纷解决毫无助益。在人民群众看来“不予受理”常常是对试图通过合法途径解决纠纷愿望的“当头棒喝”，在心理上会瞬间造成对司法机关的“不信任”，产生畏难情绪，对抗情绪……群众眼中的“不予受理”常常与“不愿受理”、“不敢受理”同义，而其真正含义——“不符合起诉程序”很少有人知晓。 　　不动产历史遗留问题本身并未超出司法审判权的范畴，只是按照程序，以法定方式明晰物权的规范演绎，其基础上产生的纠纷与其他纠纷并无实质差别。但当“不予受理”与“历史遗留问题”结合之后会产生过大的想象空间，并使人民法院失去对纠纷化解的引导功能，进一步激化纠纷，损害司法公信力。 　　（二）明晰适用条件，减少纠纷化解对诉讼技巧的依赖 　　笔者接触的累诉和涉诉信访案件中，主诉一方通常同时具备以下两个特点：第一，表达能力相对薄弱；第二，在纠纷解决初期缺乏专业指引，或因代理人素质原因误入诉讼歧途。 　　如在案例1刘某诉庞某无权处分案中，刘某代理律师误以为：庞某要求其所在单位直接将涉诉不动产过户给第三人的行为中，权利义务双方为庞某单位和第三人，因此属于行政诉讼，从此将刘某陷入歧途。事实上，房改之后，庞某单位对涉诉房屋以经丧失所有，应庞某要求直接向第三人过户属于对庞某指示交付行为为辅助，本身并不是物权处分行为主体。而二审法官亦未正确理解《通知》第三款之涵义，致使刘某层层碰壁。 　　但是，让每一名群众先晰制度框架下的法律关系内容再提起诉讼是不现实的，在群众同时缺乏表达能力时，要求法官在纷繁的法律关系中不出纰漏也过于苛责。于是，明晰制度含义，规范法律适用可以有效的减轻法官工作负担，只有审慎的对待案件中的法律关系，将看似游离在制度框架之外的特殊规定纳入制度体系，才能为法官适用规则提供明确具体的指引，才能“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”这一“核心价值和终极目标”和“让胜诉者当然胜诉”之一理想得以迫近。 　　（三）维护司法权威，增强法官审判独立性 　　无论司法“拒绝判断”的本意如何，“不予受理”都在客观上赋予了上述非“传统”纠纷解决机构以“判断”可能，特别是“历史遗留问题”和“不予受理”同时结合并被错误运用之后，群众对司法信心将受到严重打击，司法在群众主观上的权威性动摇不仅关系到个案的审理，还会影响到整个社会对司法体制的质疑，司法权威将受到不必要的影响。 　　此外，明确《通知》第三款适用条件将减少裁判者受到外界因素“干扰”，被迫适用《通知》的可能。笔者通过检索，仅自日始，截至日，已经网上公开的援引《通知》的判、裁判文书共计151篇（不包括案例1所涉文书），其中99篇出自案例1所在的省，且法律关系简单。将程序意义上的“不予受理”作为“不愿受理”的替代已经形成默契。 　　明确的法律适用条件不仅是裁判者解决纠纷的“武器”，更是保护裁判者审判独立性的“盾牌”，在审判独立性面临干扰时，明确的，不容妥协的规则往往具有重要的安全保障意义。因此，将细碎的制度纳入法理学框架并明晰适用是科学的维护司法权威，增强法官审判独立性的重要途径之一。上一篇：&&&&&&&&下一篇：热点新闻&&&甘肃率诚律师事务所&&&&&&&&&地址：兰州市城关区静宁路158号&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&> >公房使用权纠纷案件审理中涉及的有关问题-上海房产律师 >
公房使用权纠纷案件审理中涉及的有关问题-上海房产律师
公房使用权纠纷案件审理中涉及的有关问题-上海
近几年，随着住房制度的改革及市政工程发展、动拆迁房屋增多，财产权属、婚姻家庭等案件中涉及公房使用权的纠纷日益突出，因缺少相应的法律法规规定，或有些规定不明确或前后不一致，给审判工作带来很多困惑。本文就近年来审理涉及公房使用权纠纷案件所反映出的问题进行析，旨在进一步明确已有相关规定，注意以后类似案件的审理；同时对案件反映出的尚无定论的问题进行探讨，以便有关部门能及时了解掌握情况，作出统一规定和解释，达到司法统一的目的。
（一）注意正确理解《上海市房屋租赁条例》的有关规定
《上海市房屋租赁条例》（下称《新条例》）在公有住房租赁问题上，较之过去的《上海市城镇公有房屋管理条例》（下称《旧条例》）有一些较大的变化，如原“同住人”概念现演变为“共同居住人”，房屋承租人死亡后租赁关系变更的要求发生变化等等。在审理相关案件时，就应及时转变观念，注意两者的区别，避免认识上的混乱。　　
1、《旧条例》“同住人”与《新条例》“共同居住人” 的区别 《旧条例》本身对“同住人”问题未作解释,上海市管理局在沪房（91）公字发第226号关于“《上海市城镇公有房屋管理条例实施细则》有关问题掌握口径”中解释：“同住人”是指本处有常住户口且实际居住三年以上（除特殊情况外）、他处无住房或他处虽有住房而居住困难的。《新条例》多处出现“共同居住人”概念，但对此也没有相应解释，上海市房地资源管理局在沪房地资公[2000]98号《关于贯彻实施〈上海市房屋租赁条例〉的意见（二）》（下称贯彻意见二）第十二条中解释：“共同居住人”是指公有居住房屋的承租人死亡或者变更租赁关系时，在该承租房屋处实际居住生活一年以上（特殊情况除外）而且本市无其他住房或者虽有其他住房但居住困难的人，结婚、出生可以不受上述条件的限制。不难看出，这二个概念的内涵和外延是不同的：“同住人”除强调要实际居住三年以上外，还要求“本处”必须有常住户口；而“共同居住人”则主要强调实际居住一年以上，未要求“本处”或“本市”有常住户口。为明确在本市无常住户口的公民能否成为本市公有居住房屋的共同居住人问题，市二中院在处理相关案件时，曾向高院请示，高院为此向市人大法工委提请立法解释后，于2003年3月以（2003）沪高民一（民）他字第6号作出批复，即“共同居住人”不受有无本市常住户口的限制。因此，《新条例》“共同居住人”比《旧条例》“同住人” 的范围要来得广，条件低。随着《旧条例》的失效，在处理涉及公有住房居住使用权等纠纷时，不应再适用“同住人”的概念。
2、注意避免将承租人死亡后新承租人需具备的条件，等同于“共同居住人”应具备的条件　 《新条例》第四十一条第一款第（二）项规定：居住房屋承租人死亡的，其生前共同居住人可以继续履行租赁合同。公有居住房屋承租人死亡的，其生前的共同居住人在该承租房屋处有本市常住户口的，可以继续履行租赁合同；其生前的共同居住人在该承租房屋处无本市常住户口或者其生前无共同居住人的，其生前有本市常住户口的配偶和直系亲属可以继续履行租赁合同。该项内容我们理解，是指公有居住房屋承租人死亡后，如果其他人要成为该房屋新的承租人，以下二个条件必须具备其一：一是“其生前的共同居住人，在该承租房屋处有本市常住户口”。该条件较好理解，即必须是“共同居住人”，其常住户口不但要“本市”的，而且必须是“本处”的。二是“其生前的共同居住人在该承租房屋处无本市常住户口或者其生前无共同居住人的，其生前有本市常住户口的配偶和直系亲属可以继续履行租赁合同”。该条件实际上是前一条件要求的放宽，即无“本处”常住户口的“共同居住人”或者不是“共同居住人”的，其有“本市” 常住户口的配偶和直系亲属，可以成为新的承租人。而“共同居住人”，根据前面概念解释，其条件未要求“本处”或“本市”有常住户口。审判实践中有人将新的承租人的条件混同于“共同居住人”的条件，以为“共同居住人”必须有“本处”或“本市”常住户口，并引用《新条例》此项规定，作为一方不是“共同居住人” 的依据，致法律适用错误。
3、公有居住房屋租赁关系变更后，对原“共同居住人”的居住权仍应依法保护　 审判实践中有人认为，公有居住房屋共同居住人的居住使用权，是基于该共同居住人与承租人的身份关系而产生的一种附属权利，如承租人死亡，承租权丧失，这种附属权利也因主权利的丧失而消灭。我们认为这种认识是错误的。公有居住房屋的承租权具有继受性，并不因承租人的死亡而丧失，其生前的共同居住人或者配偶、直系亲属可以继续履行租赁合同，其先后程序《新条例》均作了具体规定。《新条例》第四十一条第三款还专门规定：“租赁关系变更后，原承租人的生前共同居住人仍享有居住权”。
4、注意法律法规的溯及力，避免用《新条例》处理以前发生的行为　
沪高法（号上海市高级人民关于印发《处理公有住房出售后纠纷若干意见》的通知第9条规定：按“九四”方案购买的房屋，产权证登记为一人的，在时效内，购房时的购房人、工龄人、职级人、原公房的同住人及具有购房资格的出资人主张房屋产权的，可确认房屋产权共有。该规定非常明确，即要求共有产权人是“原公房的同住人”、“具有购房资格的出资人”。但有的案件承办人将购房时不具有同住人资格、也不具有购房资格，购房后才符合同住人资格的人，作为共有产权人处理。如某甲1995年按九四方案购买某售后公房时，某乙在该房虽实际居住多年，但户口不在该房内，某乙为购房提取了公积金，现主张售后公权。经查，某乙2000年才将户口迁入系争房屋。一审承办人认为，时“旧条例”已经失效，应适用“新条例”，某乙现已符合“同住人”（应为“共同居住人”）的要求，且其又出资，对该售后公房享有产权，故判决支持了原告诉请。该承办人是用现在的法律处理以前发生的行为，将现房屋“共同居住人”作为“原公房同住人”处理，系适用法律错误。
（二）将《上海市房屋租赁条例》中的“共同居住人”等同于《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》中的“同住人” 　上海市房地资源管理在沪房地资拆[号关于贯彻执行《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》（下称《细则》）若干意见的通知中，明确该《细则》第五十四条中的“同住人”：是指在被拆迁居住房屋处有本市常住户口，拆迁许可证核发之日时在该房屋处已实际居住生活一年以上（特殊情况除外），且本市无其他住房或者虽有其他住房但居住困难的人。结婚、出生可以不受上述居住一年和他处有无住房条件的限制。该“同住人”的解释与《新条例》关于“共同居住人”的解释，有许多相同之处：一是解释的机关相同，均是上海市房地资源管理局；二是适用条件相似，均要求在该房屋处“已实际居住生活一年以上（特殊情况除外），且本市无其他住房或者虽有其他住房但居住困难的人。结婚、出生可以不受上述居住一年和他处有无住房条件的限制”。但二者适用范围和要求不尽相同：《细则》“同住人”适用于城市房屋拆迁管理，不论是公有居住房屋还是私房，应该在“本处”有本市常住户口，“特殊情况除外”；而《新条例》“共同居住人”适用于公有居住房屋管理，不要求“本处”或“本市”有本市常住户口。市高院《关于房屋动拆迁补偿款割民事案件若干问题的解答》，其中关于“同住人”的条件，与《细则》的规定实属一致，只是对“本市无其他住房”、“特殊情况除外”等作了详细解释和例举说明。在二审改判及再审的案件中有几个都涉及将该两者等同。
（三）应注意区形式上的公房使用权买卖与实质上的单位福利房
按照上海市房地局《关于禁止成套独用住房使用权买卖的通知》，公房使用权买卖行为应为无效（目前一般是确认无效，但作有效处理）。以前有些单位在配给职工福利公房时，采取由职工部出资的做法，单位与职工（或职工家属）签订“购买使用权房的协议”，形式上似公房使用权买卖。在协议履行过程中如发生争议，容易给人造成错觉，，对此承办人应“透过现象看本质”，抓住事物的本质处理案件，而不能将双方的行为视作公房使用权买卖而认定无效。
二、值得研讨的问题
（一）《上海市房屋租赁条例》中的“共同居住人”与《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》中的“同住人”在立法上如何衔接？　 我们认为，上述“共同居住人”与“同住人”，实际上均是对房屋行使使用权的表现形式之一，两者形式上的区别在上述存在的问题中已作析，那么两者实质上有何区别、在实践中是否会产生冲突呢？如果某人系某公房的“共同居住人”，该公房遇动拆迁，某人因在“本处”无常住户口，而不能成为“同住人”，那么某人的居住问题该如何解决？“共同居住人”与“同住人”实质上的区别什么？是否后者能取得拆迁安置补偿款，而前者不能？此外，城市房屋拆迁管理中，按户籍人口安置的“同住人”与按建筑面积安置的“同住人”享受的权利是否有区别？
（二）拆私还公涉及的公房使用权问题
因城市房屋拆迁时可采取各种不同的安置方式（如有的是拆私还私，有的是拆私还公、拆公还公等），加上拆迁安置适用的政策前后不同（如以前是按被拆迁房屋内的户籍人口进行安置，现在是按被拆迁房屋的建筑面积进行安置），且不少被拆迁人拆迁安置公房后，以售后公房的形式购买下产权，因而到的涉及房屋使用权的案件情况纷繁复杂，审理难度较大。其中“拆私还公”涉及的公房使用权，有几个问题值得研讨：
1、 拆迁得多套公房，当事人对其中一套房屋使用权发生争议进行的，该如何处理？是按照一份拆迁安置协议将其他房屋共同作为争议标的、所有安置人员作为当事人处理，还是以有争议的一套公房住房调配单为依据，调配单上所列人员作为当事人处理？如何体现不告不理原则？
如某案原告原有私房于1999年6月动迁后安置得本市某路某号102室、501室、502室三套公房，安置人员6人，住房调配单上被告被列为502室的调配人员之一。因家庭矛盾，经原告同意，被告实际居住在102室。后被告与原告之子婚姻关系解除，原告以自己为102室公房承租人为由来院，要求被告迁出102室。
本案涉及到对当事人的争议范围如何确定问题。当事人只起诉102室房屋使用权，如仅处理该一套房屋，根据住房调配单，被告的住房份额在502室，似乎应判决支持原告的请求。但如此判决，被告的住房问题如何解决？是由原告另行起诉，还是直接由将其他房屋均作为本案争议标的处理？如将其他房屋均作为本案争议标的处理，是否违反“不告不理”的原则？是否因此加重了当事人的负担（多支出费用）？
2、拆迁按户籍人口安置得多套公房，其中几套已由承租人购买下产权，其余被安置人员对该产权房是否仍享有居住使用权及动迁补偿的权利？
沪高法（号上海市高级人民关于印发《处理公有住房出售后纠纷若干意见》的通知第18条规定：“房屋产权人要求无产权的原公房同住人迁让的，对有抚养、监护关系的同住人应保护其房屋居住使用权；对其他同住人可根据其在他处有无住房等情况，别作出处理”。该处“同住人”应理解为《新条例》的“共同居住人”，该条规定总的来说较为原则，未区房屋来源等情况，对拆迁时按户籍人口安置的“同住人”如判决迁出的，是否应补偿、如何补偿未作具体规定，故建议有关部门对此予以明确。
3、拆私还公，原产权人非公房承租人的，原产权人的地位如何确定？
（三）关于按政策从新疆等地回沪人员及其子女对房屋动拆迁补偿款割的权利
按回沪政策，新疆等地知青及其子女首先必须在沪落实户籍，故不少知青及其子女投亲靠友将户籍迁入亲属朋友家中。因户籍地住房紧张，知青及其子女只能在外借房居住，故“人户离”的现象较为普遍。平时尚能相安无事，一旦户籍地房屋遇动拆迁，知青及其子女为房屋安置补偿款问题，极易与在沪亲属一方产生纠纷。《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》第五十四规定“同住人是指“在被拆迁居住房屋处有本市常住户口，拆迁许可证核发之日时在该房屋处已实际居住生活一年以上（特殊情况除外），且本市无其他住房或者虽有其他住房但居住困难的人。结婚、出生可以不受上述居住一年和他处有无住房条件的限制”。回沪知青及其子女因“人户离”，不能满足上述“实际居住生活一年以上”的要求。3回沪知青及其子女回沪知青及其子女
　 　　（四）私改房屋落实政策时带房客归还，现产权人要求房客迁出，该如何处理？
根据国家私房改造落实政策，私改房屋只发还产权，不腾退房屋，房屋都是带房客归还。房客是在私改房屋公管期间取得租赁权，故双方的纠纷属于历史遗留问题。根据最高、城乡建设环境保护部的法（研）发（1987）30号文件规定：“在审理房屋案件中，遇到有关落实私房政策的案件，私房因社会主义改造遗留问题，文革期间被挤占、没收的私人问题，建国初期代管的港澳台胞私房政策问题等，应移送当地落实私房政策规定处理”，另按照《最高人民关于房地产案件受理问题的通知（法发〖1992〗38号）》第三条“凡不符合民事法、行政法有关起诉条件的属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷……，均不属于人民主管范围，当事人为此提起的，人民应依法不予受理或驳回起诉”的规定，双方的纠纷属于历史遗留问题，应裁定驳回原告起诉。
三、建议和对策
（一）审判人员应加强对涉及公房使用权法律法规、规范性文件的学习　 目前涉及公房使用权的法律法规和规范性文件，主要是最高院《关于审理离婚案件中公房使用、承租若干问题的解答》，《上海市房屋租赁条例》及市房地资源管理局的贯彻实施意见（一）、（二），《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》，市高院《关于处理离婚案件涉及房屋问题的几点意见》及《处理公有住房出售后纠纷若干意见》等，审判人员均应及时理解，正确把握。
（二）住房制度改革应注意加强对原“同住人”、“共同居住人”权利的保护　 本市现有的住房制度改革相关法律法规，对公有住宅售后管理的规定，仅限于公房出售后房屋的管理、维修、资金筹集等，但对公房出售后原“同住人”、“共同居住人”的权利如何保护，缺乏相应的法律规定。　
（三）进一步加强涉及公房使用权的立法　 公房使用权问题，涉及到公民的切身利益，具有普遍性、广泛性的特点，此类纠纷的处理，稍有不慎，极易引起矛盾激化，影响社会稳定。但目前《民法通则》等对此均未作相应规定，现有判决依据，主要是地方性法规，市房地产主管机关所作的规范性文件，只能作为参考，不能直接引用条文，效力层次较底，影响裁判的权威性。故建议加强立法，提高涉及公房使用权的立法层次。
（作者单位：审判监督庭）.
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