促进我国房屋租赁市场健康发展
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　来源：宏观经济管理1302
作为房地产市场体系的重要组成部分，房屋租赁市场与房屋买卖市场共同构成了房地产市场健康平稳运行的两个轮子。经过多年发展，我国房屋买卖市场建设已经有了长足进展，但租赁市场的发展仍相对缓慢。大力发展房屋租赁市场，对于满足居民住房需求，健全房地产市场体系和功能，促进经济社会发展都具有十分重要的意义。
一、我国房屋租赁市场发展前景广阔
1. 不断增长的房屋存量扩大了潜在租赁房屋来源。住房制度改革以来，我国城镇住宅建设和房屋销售实现了快速增长，年均增速均在20%以上，住房存量规模也随之不断扩大。到2011 年，我国城镇居民人均住房建筑面积已经由18.7平方米上升到32.7 平方米。同时，由于存在一户多房、人房分离等现象，房屋存量资源并未得到有效利用，许多城市房屋空置问题较为突出，据一些调查显示，北京、广州等城市住房空置水平可能已超过了国际上5%―10%的正常水平。造成了房屋资源的浪费，加剧了市场供需矛盾，但也说明现阶段我国房屋租赁市场潜在供给能力较大。
2． 持续提高的城镇化水平催生了巨大的租赁需求。目前，我国城镇化率刚刚超过50%，距发达国家近80%的平均水平仍有一定差距。这意味着今后仍将有相当数量的农村富余劳动力及人口转移到城市。据有关机构预计，未来10 年我国年均新增城镇人口将达到1700 万人，以人均30 平米住房面积计算， 新增住房需求将超过50亿平方米。而且，这部分新增人口很多是农民工、应届毕业生等中低收入群体， 不具备即时购房能力，需要通过租房解决居住问题。同时，随着城镇化进程的加速以及相关户籍、社保制度改革的深入，我国劳动力自由流动的程度将进一步提高，跨省、跨地区的全国范围内流动也将更为普遍，相当数量城镇居民家庭一生可能要在多个城市居住，工作环境的不确定将使一部分居民选择租房居住。
3． 短期内难以放松的房地产限购政策迫使部分购房者转向租赁市场。由于住房限购政策的实施，部分被排除在购房资格之外的刚性住房需求只能进入租房市场。据北京中原市场研究部统计，2011年北京限购使租赁市场成交首次突破200 万套，比上年增加了24.5%。当前形势下，住房限购政策短期内仍难以放松，特别是目前部分一线城市房价已经有所回升，如果放开限购政策，房价可能加速反弹。因此， 在现有政策延续的情况下，租房需求仍将保持在相对较高的水平。
二、我国房屋租赁市场亟待规范和发展
1．租赁房源供应不充分。尽管我国存量房屋规模在不断上升，但转化为租赁房屋的数量却十分有限，造成房屋空置的原因主要有以下几方面：一是房租收益较低。相比快速上涨的房价，房屋出租的投资回报率较低，据房地产中介机构“我爱我家”2010 年初时的统计，北京、上海、天津等城市住宅租金的年投资回报率在2.3%～2.5%之间，即便经历了近一段时间以来的租金上涨，投资回报率也仍远低于房产增值的收益，使许多房主失去了出租的利益驱动。二是前期投入较大。由于许多空置房屋都是毛坯房，出租前进行装修，购买家具、家电等需要较大投入，使得房主不愿出租。据《促进北京市房屋租赁市场健康发展研究报告》课题组的调查， 北京市有13.82%的业主因为所有房屋为毛坯房，不具备居住条件而闲置。而且，房屋出租还需要交纳租金收入5%左右的所得税，这也降低了房主出租的积极性。三是出租房屋损耗大。由于房屋租赁市场不规范，经常出现房屋租住人数过多， 房屋及相关设施损耗严重，房主因担心影响日后自用或出售而不愿出租。
2．租赁房屋标准不统一。尽管住房与城乡建设部出台的《商品房屋租赁管理办法》已经明令禁止“群租房”， 但在当前的租房市场中，打隔断、租厕所、租地下室、人均面积低于10 平方米的情况依然十分普遍，在一定程度上与我国缺乏统一的租赁房屋标准有关。国际上一般都对出租房屋的最低标准进行规定。如美国规定房东必须将出租房屋维持在起码的“可住条件”之上，如房东不供应热水、暖气或允许危害房客生命健康安全的恶劣居住环境继续存在，都构成违反提供“可住条件”保障的行为，房客可以向法院控诉并要求减租，也可拒付房租。而我国缺乏这方面的规定，导致许多擅自间隔、甚至是违反房屋安全结构标准、消防安全标准的房屋进入租赁市场，不仅承租人基本的居住环境无法得到保障，而且还遗留下诸多安全隐患。
3． 租赁服务市场不规范。目前，我国房屋租赁中介市场准入门槛较低，从事住房租赁业务的中介机构数量庞杂，许多中介难以为租赁双方提供规范的信息沟通和交易媒介服务，制约了房屋租赁市场的健康有序发展。一是中介服务不规范导致房屋租赁纠纷频发。由于提供的服务主要采用居间方式，中介机构在促成租赁合同后就不再负有提供后续服务的责任，中介往往在签约前对承租人隐瞒潜在风险以促成合约达成，一旦以后出现矛盾， 承租人只能与房主自行解决。同时，因为合同一般都是格式条款，对于中介费用的收取条件一般没有明确约定。在交纳完中介费用后，遇到出租方不出租或者承租方不承租的情况，中介往往以已经完成中介服务为由不予退还中介费用，从而导致房屋租赁纠纷案件增多。二是中介机构助推租金上
涨。由于中介费用与租金及租赁次数正相关，中介机构利用自身的租赁信息优势劝房主集体提价的现象时有发生，在市场供需紧张时加剧了租金的上涨幅度。此外，还有部分中介机构缺乏诚信经营意识和职业道德，发布虚假广告，骗取中介费，房屋租金。
4．租赁法律法规不健全。一是有关法律立法层级低。目前，我国法律层面涉及房屋租赁的主要是《城市房地产管理法》，但该法仅对房屋租赁进行了概括地原则性规定，并未对房屋租赁行为进行细致的规范。规范租赁行为的主要是住建部2010 年出台的《商品房屋租赁管理办法》。二是现有法律法规在规范租赁行为时也存在较大局限。比如尽管《办法》规定租赁双方单方面不得随意提高房租，但却没有给出有效的遏制手段，甚至没有规定行政处罚手段。而且现有的法律法规并未突出和强调对承租人利益的特别保护， 如押金的规制、出租人解除权的限制等在国外立法中常见的保护承租人利益的制度在我国法律中并没有体现。面对房主违约，承租人只能按照《合同法》的规定追究房东的违约责任，获得一个月的租金赔偿，而租户精神、误工方面的损失却无法获得。
5．租赁市场管理不完善。一是租赁合同备案率低，监管困难。由于当前房屋租赁部门对房屋租赁的管理方式为备案登记制，缺乏强制性。同时，备案登记还需要交纳综合税，租赁双方均没有登记的主动性， 这导致大量交易在私下进行，监管部门难以对租赁住房的承租人进行有效管理，加上人口流动性大， 部分房主法制意识淡薄，导致出租房屋可能成为违法犯罪行为的庇护所，为社会治安和人口管理留下了巨大安全隐患。二是我国租赁市场缺乏机构性的租房主体，因而租房多数是个人行为，出租房屋的管理也主要由房屋所在的物业公司管理。而目前我国物业公司管理水平参差不齐，出租房屋的居住标准难以得到有效保障，甚至还可能因此产生租赁纠纷。而且，物业公司一般只对住宅小区公共部分进行管理，租赁房屋内部结构的变化、装修及设备自然老化等安全隐患难以及时发现，也容易形成潜在安全隐患。
三、政策建议
1．增加有效供给。在当前租赁市场供需关系仍比较紧张的情况下，一是要广开渠道，扩大公租房房源。通过鼓励社会资本的进入加快廉租房和公共租赁房建设，使保障性住房尽快形成有效供应。同时，可以通过收购存量房源供应租赁市场，缓解供需矛盾。二是调整税费，盘活存量。通过降低租赁房屋所得综合税率， 将房主房贷利息、房屋折旧等支出从年度应税收入中扣除等方式鼓励空置房屋进入租赁市场，这一过程中要注意与房产税统筹设计。三是通过土地出让制度和金融制度改革，使房地产开发企业发展以长期现金流收益为主的“开发―租赁”经营模式，培育机构性的市场出租主体。
2．规范中介行为。一是健全房地产中介信用管理体系，建立失信惩戒机制。建立中介机构及执业人员信用档案，搭建统一的中介机构信用记录平台，将中介的信用记录与相应的资质审核， 信用评级挂钩。对提供虚假信息的中介机构，除追究其相应责任外，还要将相关信息及时公开。二是加强行业自律，扩大行业协会职能。由行业协会承担中介机构市场准入、资格审查、行业自律、信用档案建设等职能，并负责开展资信评定、制定统一行业执业标准等工作。三是完善经纪人的执业牌照制度，提高从业人员的整体素质。对注册经纪人进行统一的管理与行业监督，定期进行经纪人的培训和再考试，建立经纪人的合理退出机制。
3．指导租金价格。坚持以市场调节为主，政府应在保证居民基本住房需求的基础上，进一步完善市场机制，使租金价格合理反映市场供求关系。一是要建立租赁房屋价格信息平台，定期制定和公布的不同地段、不同结构、不同用途出租房屋的租金指导价格，为租赁双方当事人确定租金水平提供价格参照，减少市场信息不对称性。二是建立多层次的租金调节制度。对于低收入者， 由政府提供低租金住房；对于中低收入者及城市“夹心层”， 政府按照收入等级提供不同额度的租金补贴或部分抵扣个人所得税；对于高收入者，应鼓励购买自有住房， 确有必要租房的，让租房市场自主调节；对于部分租金高昂的城市， 要制定租金稳定政策，限制租金的不合理上涨。
4．完善政策法律制度。一是制定租赁房屋适住性最低标准。首先，是反映建筑和生活空间性能的指标，如建筑的年代、结构、强度、密度、布局、采光、通风等；其次，是居住安全性指标，如火灾、洪灾、地震等灾害安全性评价指标以及防盗等日常安全性评价指标；最后，是基础服务设施的标准，如供水、排水、供电、供暖、供气、照明、卫生等基础设施。二是完善租赁房屋备案登记制度。通过减免综合税率，明确中介机构在租房登记备案中的责任等手段提高备案率。在登记备案方式上采取电话备案、网络备案、上门服务等形式，提高登记效率。三是加强房屋租赁市场的宏观管理，明确房管部门在房屋租赁中的主导地位，建立租赁市场管理联动机制，加强部门之间的沟通协调和信息共享，形成监管合力，避免“政出多门”。四是在进一步完善现有法律法规基础上，加快针对房屋租赁行业的专门立法进程，明确租赁当事人的权利关系，规范租赁当事人的行为，比如通过设置赔偿性违约金，增加房主违约成本，从而稳定租赁关系并保护承租人利益。（作者：李丹）
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没有房产证的房屋用于出租，租赁合同是否有效？
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没有房产证的房屋用于出租，租赁合同是否有效？张先生：最近我公司碰见一个案件，我公司与一商场签订了房屋租赁合同，押金也已经交了，合同签订之后，由于该地段人流少，现在公司决定撤场，不交租金，并要求对方返回押金。我公司能否以某商场未及时办理产权证为由主张合同无效吗？答：律师认为：这种思路显然行不通。涉案房屋虽然没有房产证，但是租赁合同是有效的。因为根据《中华人民共和国合同法》和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（一）》的规定，认定房屋租赁合同因出租房屋未办理产权证书而缺少法律依据。因为，首先在《中华人民共和国合同法》第五十二条，有下列情形之一的，合同无效。一一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益二恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益三以合法形式掩盖非法目的四损害社会公共利益五违反法律、行政法规的强制性规定。的规定中，就不存在这种情况；其次，从公平的角度来讲，如果只是因为目前还没有产权证，对房东显然不公平，因为，有可能其正在办理产权证过程中；另外，从实务的角度来看，现在市场上很多没有产权证的房子在租赁，如果否认这些租赁合同的效力，对市场是一个极大的冲击。同时律师认为，如果公司确实想解决这个问题可以通过这种方案：即主张对方违约，我方依据因为对方迟延履行办理权证义务，导致我方不能及时办理工商执照，如果先行开业将为违法营业，对方迟延履行合同义务导致我方不能实现合同目的，因此行使法定解除权。这样做可以合法解除合同，但是如果主张合同无效将不能达到目的。违法建筑用于出租，租赁合同是否有效？X先生：2010年5月22日，我与租户签订《房屋租赁合同》，约定将建筑面积为48平方米的门面2间出租给租户，租期自2010年5月22日日至2014年12月31日，租金为每年60000元，押金10000元。现在租户要求解除合同，理由是未取得建设工程规划许可证及合法的建设手续，也未进行房屋权属登记，合同应当认定为无效。补充说明一下我的房子确实是历史遗留违法建筑，现在也已经申报了，但是房产证还没有下来，但是我有房屋租赁所颁发的租赁许可证，请问租户的要求合理吗？答：律师认为：该租赁合同应当被认定为无效，同时按照无效合同的原则进行处理，即承租方搬离涉案房产，并参照政府指导租金标准支付房屋使用费，如双方合同约定或实际履行的租金低于指导租金的，则参照最低数额进行支付。因为根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定、以及日实施的《深圳市人民代表大会常务委员会关于坚决查处违法建筑的决定》第一条明确规定：违法建筑，是指未经规划土地主管部门批准，未领取建设工程规划许可证或临时建设工程许可证，擅自建筑的建筑物和构筑物。《中华人民共和国合同法》第五十二条，有下列情形之一的，合同无效。(一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益;(二)恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益;(三)以合法形式掩盖非法目的;(四)损害社会公共利益;(五)违反法律、行政法规的强制性规定。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”结合本地实际情况，宝安区的违法建筑所有人大都为集体经济组织、村民自治组织、村民，而违法建筑主要用于出租。因此，宝安区的租赁合同纠纷案件的一个显著特点就是涉案房屋为违法建筑，因而大部分租赁合同属于无效合同，而另一个令人尴尬的特点是这些违法建筑往往持有租赁主管部门颁发的租赁许可证或在该部门办理了租赁合同登记备案。因为进行租赁备案与否并不影响租赁合同的效力，在实践处理中，法院一般不审查其是否持有租赁许可证或进行过备案。人民法院主要对涉案建筑的产权证明、报建手续进行审查。就目前所遇到的租赁合同纠纷案件来说，很少出租人持有合法产权证明，而没有合法产权证明的原因又大多是报建手续不全，也就是违法建筑。违法建筑的认定并非人民法院的职权范围，因此，在法院的裁判文书中一般不进行定性，仅认定租赁合同无效，并按照无效合同的原则进行处理，即承租方搬离涉案房产，并参照政府指导租金标准支付房屋使用费，如双方合同约定或实际履行的租金低于指导租金的，则参照最低数额进行支付。房屋租赁合同违反了《消防法》，还有效吗？李女士：我与某于2012年3月签订了一份租赁合同，约定将某公司房屋租于我用于餐饮、客房，月租金为8000元，一方违约承担违约金5000元。2012年10月，区公安消防大队发出两份分别对自用喷淋系统和消除火灾隐患的限期改正通知书。后由于消防隐患未能清除，我所从事的餐饮等活动无法进行，我现在想向法院要求确认双方所签订的合同因违反法律强制性规定而无效，能够获得法律支持吗？答：律师认为，租赁合同涉及的房屋不属于法律规定必须经过公安消防机构验收的，人民法院不应当以该房屋未经消防验收合格为由而认定合同无效。其次，租赁房屋用于开设经营宾馆、饭店、商场等公众聚集场所的，向当地公安消防机构申报消防安全检查的义务人为该企业的开办经营者，但租赁标的物经消防安全验收合格，不是认定房屋租赁合同效力的必要条件。虽然根据我国《消防法》第10条第3款规定:“按照国家工程建筑消防技术标准进行消防设计的建筑工程竣工时，必须经公安消防机构进行消防验收；未经验收或者经验收不合格的，不得投入使用。”但是，《消防法》所规定的经消防验收合格后方能投入生产使用，是对房屋的使用用途作出规定，这里的使用应指生产生活使用，而非指房屋出租行为。《消防法》第12条将歌舞厅、影剧院、宾馆、饭店、商场、集贸市场等公众聚集的场所的消防安全赋予经营者承担也印证了这一说法，公安消防机构对公众聚集场所未经消防安全检查或者检查不合格，处罚的对象也是擅自使用或者开业、经营者而不是房屋出租人。如果根据《消防法》第10条的规定直接认定合同无效，就不存在房屋承租人的消防安全义务。从而使得法律规定本身相矛盾。故不应将出租房屋是否经消防安全作为房屋是否生效的要件。由此，可以看出，我国法律并未将消防安全是否经验收合格作为合同是否生效的要件，根据无效合同的认定原则，即在法律强制性规定未做规定的前提下，应认定合同有效。&
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??????????农村生产经营性集体房屋租赁的纠纷化解与规范研究
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农村生产经营性集体房屋租赁的纠纷化解与规范研究
发布时间： 10:04:02农村生产经营性集体房屋租赁的纠纷化解与规范研究&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&课题组【内容摘要】&农村生产经营性集体房屋租赁系农村建设中某些乡（镇）、村集体以及下属集体经济组织盘活农村集体资产、对外招商引资、发掘新增长点、扩大经济收益的有效手段之一，有些乡村地区甚至以此形成了较有特色和影响力的租赁经济产业。该类房屋的租赁及与其息息相关的农村租赁经济的发展有其特定的时代背景。即使在当下的新农村建设中，其所带来的经济效益与农村发展动力仍不容忽视。但由于我国改革开放三十多年来农村产业结构、经济发展方式的不断调整，该类房屋租赁的发展为农村经济社会发展以及新农村建设提供了不少动力，但也存在着一些“先上车，后买票”的不规范现象，并引发了一定数量的纠纷。在法院诉讼层面，这些纠纷处理难度较大，其对进一步深化社会主义新农村建设造成一定负面影响，亟待予以化解，进而规范管理。【关&键&词】&生产经营性集体房屋租赁&纠纷化解&规范建议一、背景研究：农村租赁经济与生产经营性集体房屋租赁[1]在土地资源相对丰富，房屋租金相对低廉，招商政策相对宽松的农村地区，将集体土地上原存或新建的集体所有房屋出租给民营企业、三资企业作为生产经营用房，已成为不少乡村获取经济收益，发展地方经济的重要手段之一，这些房屋因其用途也被称为农村生产经营性集体房屋（以下简称“集体房屋”）。在该类房屋逐步成为与农村租赁经济发展所密不可分的基础性要素的同时，法律对其交易流转的规范却一直处于相对薄弱的环节。作为该类房屋流转方式之一的租赁也因此出现了一系列的矛盾纠纷，并日益对农村科学发展造成负面影响。因此，亟需予以重视，并进行有效规制。（一）集体房屋租赁的界定就农村房屋的租赁而言，虽然在现实中其也有以生活居住为目的与以生产经营为目的的区分，但在我国法律层面上，由于相关农村房屋的法律规范基本限于农村宅基地房屋的视野，故既缺乏对于农村生产经营性房屋的定义，也几乎不存在直接的、具有针对性的法律、行政法规对该类租赁法律关系进行有效调整。鉴于上述情况，基于本课题所研究的范畴，本文所指的农村生产经营性集体房屋系指建造于农村集体土地上的，归属乡（镇）、村集体所有，或由其调拨给下属集体经济组织经营管理的房屋。本文所称的农村生产经营性集体房屋租赁，即指以上述类型农村集体房屋为标的的，以招商引资对象为承租人的房屋租赁关系。再从法律关系的层面上来看，除主体中的出租方为乡（镇）、村集体下属集体经济组织或村民委员会、村民小组，租赁标的物为农村集体土地上的房屋外，其法律关系与一般的生产经营性房屋租赁关系并无不同。（二）农村租赁经济的兴起与集体房屋规模化租赁1、农村租赁经济的基本内涵随着改革开放30年来，农村经济发展模式的不断转型，发展租赁经济已成为某些地区推动农村产业转型、提高农村区域经济水平的重要途径。在一些地方，租赁经济甚至逐渐取代当地传统产业，成为农村与农民收入的主要渠道，也为某些农村地区的基础设施建设、经济社会发展提供了重要的经济保障，为农村富余劳动力进入第二、第三产业奠定了前提基础。就农村租赁经济本身而言，其也被称为“物业经济”，或者被称为“瓦片经济”，主要指乡（镇）政府、农村集体或其下属集体经济组织以及农村地区的个人，利用所有或有权使用的农村集体土地建造房屋，有偿出租给他人使用，筑巢引凤，服务于招商引资，并由此获取物业租金收益的农村经济发展模式。2、农村租赁经济肇始于集体房屋规模化对外出租改革开放30年来，农村经济的发展系农村产业结构调整的重要表现，总体上，其历经了三个阶段，这三个阶段同时也是农村集体对于集体房屋利用模式转型的三个阶段。第一阶段是在改革开放初期，以加工制造为主的乡村工业和其他养殖等非农产业以“副业”的形式存在，在经营模式的选择上，也基本是采取农村集体自办自营的模式，这一阶段出于村组自办自营的需要，曾建设起一批集体房屋由集体经济组织，如一些农村经济合作社以及乡级工业、副业公司等自行使用，这一阶段的集体房屋系农村集体经济组织发展工业的直接生产资料。第二阶段是在20世纪80年代中期以后，随着乡（镇）村企业的蓬勃发展，农村工业化进程加快，乡（镇）村自办企业，自用土地。原先农村集体经济组织自办自营时期建设的集体房屋，以及那些为满足乡（镇）村企业发展需求而新建的集体房屋，一般作为对于被兴办企业的固定资产投资而被划拨使用，这一阶段集体房屋系农村集体发展工业的资产投入。第三个时期是乡（镇）村企业在经历了20世纪90年代市场供求态势发生根本变化，为数不少的乡（镇）村企业出现无力应对市场竞争，部分破产倒闭，部分改制重组，农村工业经济发展模式也从简单地为大工业配套加工转为直接引进大企业就地生产制造的招商引资的模式。其中，部分投资商，尤其是九十年代后期在乡（镇）村企业改制中受让集体企业的民营企业，其自有的资本及融资渠道相对有限，故这类企业在受让集体企业时，对原集体企业的动产、商标、专有技术、专利等多采取买断方式，而对厂房、办公用房等不动产则采取租赁方式予以继受使用。另一部分则属于受农村投资优惠政策、厂房及劳动力成本相对较低等因素吸引而直接新设产业投资的投资商，该部分投资商中外资企业较多，其在注册设立后一般就地解决生产经营所需的房屋与场地问题，原有乡（镇）村企业转型改制后的富余、闲置的集体房屋可以满足一部分需求，另一部分用房需求则通过乡（镇）村在招商引资同时新增扩建来解决。该类房屋以对外出租形式将其占有使用的权能让与投资商，农村集体经济组织则通过收取租金实现该类房屋的收益权能，此时的集体房屋系农村集体谋取直接经济收益的一种创收资源。随着农村招商引资规模的不断扩大，涉及集体房屋的租赁行为也越来越多地出现，并逐步形成了具有农村特点租赁经济产业。二、样本观察：生产经营性集体房屋租赁纠纷的实证研究法律的生命不在于逻辑而在于经验。虽然生产经营性集体房屋租赁中出现的问题形式多样、原因复杂，但管中窥豹，可见一斑，研究如何规范治理亦首先需要对于相关纠纷的客观情况进行观察。通过对于生产经营性集体房屋租赁中发生的诉讼纠纷的剖析，能够较为直观地反映出其中存在的问题以及相关问题产生的背景。故基于相关纠纷审理情况的观察应系一个较为有效的实证路径。[2]（一）集体房屋租赁纠纷的基本情况2003年1月至2010年9月，上海市松江区人民法院受理集体房屋租赁纠纷案件百余件。该类纠纷争议内容主要为追讨租赁费，解除租赁协议，确认租赁协议无效，租赁房屋、场地的返还，地上物、附着物搬迁，相关损害赔偿，优先购买权争议以及追究已注销承租企业股东或清算方前述责任等。其中涉及租赁协议无效的案件主要有以下几种情况：①涉案农村集体房屋不具有合法的用地或建设手续的情况；②租赁协议名为租赁实为销售规避法律流转集体建设用地的情况；③实际管理房屋的集体企业未经上级企业、主管机构或开办主体许可擅自租赁房屋情况；④未经有关部门批准擅自改变房屋用途，将工业厂房分割用于商铺租赁。案件多因租赁过程中出现纠纷产生，但有些案件的产生还与当地拆违、动迁等公共事件有关。（二）案件审理中发现的问题1、产权归属不明，缺乏有效的产权证明材料当事人为证明房屋权属，出具的集体房屋“产权证明文件”从颁证部门到证书形式都五花八门。有些系地方乡镇土地所出具集体房屋产权或所有权证明，有些系采取公证的方式证明集体房屋权属，有些系县级人民政府的建房批文或乡（镇）人民政府的资产划转批文证明集体房屋权属，也有一部分涉讼集体房屋缺乏任何产权证明文件。法院在认定上存在困难。2、出租房屋报建手续不规范有些集体房屋的报建手续不规范。有的系取得乡镇一级政府批文即进行建设，有的系先行建设出租后逐步补办手续，有的没有竣工验收的证明文件，有的甚至一直未办任何报建手续。此外，有些投资商承租后进行搭建，但没有任何建设批准手续，房屋安全性难以保证。3、合同无效的认定难度较大在集体房屋租赁纠纷诉讼中，当事人诉请确认租赁协议无效主要为违法用地、违规建设、规避法律、改变用途四种情况。这四种情况是否皆产生租赁合同无效的后果，还是应该根据实际情况确定，是法院在确定该类合同效力上的难点。4、未约定规划变更致租赁不能继续时的解约、赔偿事宜出租房屋因城乡规划调整而不能继续租赁的，由于双方在订约时对于该问题往往缺乏预见，没有进行明确约定，故对于相关解约、赔偿问题易发生争议，难以处理。5、房屋面临动迁，承租方拒绝清退或以此索要高额补偿一些承租方知悉地块面临动迁，在租赁合同到期后，仍拒绝迁让或以此要挟出租方给予经济补偿，有的补偿要求甚至超出了数年来其支付的租金总额。6、出租方清欠租金不及时，留下坏账隐患一些出租方碍于情面或合作关系等原因未及时清欠租金，也未要求提供担保。有的案件中出现了承租方被数个债权人起诉讨债后，最终弃厂一走了之的现象，留下的机器设备根本无法清偿高额债务。7、出租方缺乏对招商质量的评估，导致案件执行困难一些出租方简单追求招商数量，忽视招商质量的评估。一些租赁费执行案件中，承租方本身资信不足，易出现经营问题。一旦经营不善，承租方一走了之，引发企业关闭，工人失业，出租方不仅租金收不回，所在地政府为维稳还得垫付承租方拖欠的工人工资等。8、转租条件约定不细，出现超期转租、分割转租一些租赁合同仅笼统约定承租方可以转租，而缺乏对转租中承租方的实告知义务以及转租合同备案、未如实告知的责任等问题的约定。实践中往往出现转租期限超出原租赁合同的剩余期限，以及承租方将房屋分割后向众多小业主转租的现象。一旦发生争议，纠纷化解难度大。9、出租方缺乏后续监管，未有效控制租赁风险因出租方收取租金后缺乏对承租方经营行为的监管，导致有的承租方承租后立即以加价等形式转租，并卷走下家租金。待出租方发现上述问题要求下家支付租金或搬迁时，下家往往抵触情绪较大，即使诉讼，执行也存在较大困难。三、纠纷化解：生产经营性集体房屋租赁纠纷司法处理社会资源分配过程中，利益冲突有时无可避免。当人们的利益依靠市场规则无法实现共赢的局面时，就需要法律规范出面调节社会关系，可法律规范在一定时期的滞后性，且不能脱离经济社会发展的历史背景、政策因素孤立地适用，故法官应本着能动司法的理念，有效实现利益平衡，做好相关纠纷的化解工作。[3]当前，我国正处于社会转型期，司法部门不断面对从社会推至其面前的利益评价、权衡和选择问题。法院如何衡平、调和各种复杂的利益冲突，既符合当前构建和谐社会、和谐司法的目标要求，也系司法过程实现社会公正的路径之一。[4]就集体房屋租赁纠纷的化解而言，由于该类租赁具有较深的历史背景，牵动农村经济社会发展，涉及的利益范围较广、冲突较大，法院应本着服务农村科学发展大局的原则，以实事求是、兼顾历史的理念，依法合理裁判，妥善化解。（一）宏观层面的司法理念――化解该类纠纷应坚持的大原则司法过程中的利益平衡本身具有社会调控的功用，它平衡个人利益与社会利益、个人利益与个人利益、物质利益与精神利益之间的关系，目的就是为了定纷止争，以公平和正义的方式来处理利益纠纷，保障现有的社会秩序和利益格局，促进合法利益的实现。因此，审理集体房屋租赁纠纷不光是各平等民事主体之间关于租赁权利义务的问题，更涉及农村集体建设用地、房屋建造利用制度的贯彻落实，以及集体资产的保护等农村经济发展的核心问题，在该类纠纷案件的审理中，不仅要细致研判个案，还要以科学发展观为主导思想，坚持统筹兼顾，认真审视全局，正确处理各种关系。法院在应对该类案件的疑难问题时，首先应明确如下办案原则作为审判案件的指导思想。第一，审判中要坚持我国基本土地制度，也要认清我国农村发展过程中所产生的租赁经济的大背景，兼顾集体房屋租赁各方利益，进行有效平衡。在案件审理时既要遵循法律规定，也要考虑纠纷形成的社会经济背景及现实情况。第二，集体建设用地的利用是有严格限制的，其在当下尚不能进入市场流通，故对于利用集体房屋租赁合同达到规避国家对于集体建设用地利用、流转的限制，非法进行集体建设用地流转的，应依法严肃处理。（二）微观层面的案件裁量――化解该类纠纷应有效破解处理难点针对该类纠纷在审理中的疑难问题以及相关案件的实际审理情况，笔者提出如下破解设想：1、关于集体房屋的产权归属的查明问题为解决建国以来，除少数城市外，我国大多数城镇都没有进行过房屋所有权登记，核发过房屋所有权证件，致使产权不清，产籍不明的现象普遍存在，产权纠纷日益增多，影响了城镇房屋的管理的问题，原城乡建设环境保护部曾颁布了[1987]城住字第242号《关于印发〈城镇房屋所有权登记暂行办法〉的通知》，针对城市、县城、建制镇和工矿区范围内的所有房屋，包括集体所有制房屋的所有权登记发证问题进行了规定。此后各地逐步进行了一轮房屋登记发放所有权证工作。1993年实施的《村镇和集镇建设规划管理条例》规定，县级以上人民政府建设行政主管部门，应当加强对村庄、集镇房屋的产权、产籍的管理，依法保护房屋所有人对房屋的所有权，具体办法由国务院建设行政主管部门制定。此后，全国各地相继出台了一些细化性的规定。如在上海地区，1996年实施的《上海市房地产登记条例》要求对依法使用集体所有的非农业建设用地上原有房屋或者新建房屋进行房屋所有权登记，并由市房地局颁发房地产权证书，该条例实施前依法颁发的房屋所有权证继续有效。沪府[1996]11号《批转市房地局关于〈上海市房地产登记条例〉实施意见的通知》又对登记机构设置、登记办理范围、房地产权证采用不同颜色实行分类发放和管理等问题进行了明细。此外，由于集体房屋属于集体资产，上海市一些区县的相关职能部门也负责对其进行登记管理。综上，对于集体房屋的产权归属从理论上而言是应该能够查清的，至少就本课题的调研情况来看，如果相关集体房屋租赁合同是在1987年之后签订的，无论在不动产登记层面或是在集体资产登记层面，均应该具有相关的产权归属登记。但在产权登记的具体操作中，可能因地方对于相关法律规定、政策的落实到位程度、时间节点把握不同，以及集体房屋建设方、权利人自身怠于办理等原因而出现一些集体房屋至今还没有产权登记记载的情况，故也不能够机械地一概以没有产权登记信息就否定诉讼当事人与集体房屋之间的权属关系。在实践中，根据向规土部门了解到的情况，并结合集体房屋建设的要素条件以及《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》，在诉讼中作为出租方的当事人至少应出具：①集体土地所有权证或集体土地使用证，以证明建设使用土地的合法性以及用地权利人身份；②建设工程规划许可证或主管部门批准建设的相关文件，以证明建设合法性以及建设方的身份。如诉讼中的出租方与相关权证上记载的权利人或建设方不一致，应由出租方继续举证其对于系争集体房屋的权属证明。如系集体经济组织划拨给出租方经营的，应出具相关划拨经营批准文件；如系因乡镇企业破产、兼并而被其他集体经济组织取得房屋相关权属的，应出具相关继受资产的证明文件。2、关于集体房屋的报建手续的查明对于兴建乡（镇）村企业所需的农村集体房屋的选址、用地程序及建造、验收要求等报建手续问题，国务院于1993年施行的《村庄和集镇规划建设管理条例》进行了规定，并就一些操作性问题授权省、自治区、直辖市人民政府或者其授权的部门进行明确。此后，如前文所述，对于集体房屋的建设也有报建手续上的明确要求。对于实践中不能提供或不能提供齐全报建手续的集体房屋，则应参照《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》的规定进行处理，即诉讼中作为出租人的一方至少应于一审法庭辩论终结前提供建设工程规划许可证或者经主管部门批准建设批文，否则出租方属不能证明系争集体房屋建设的合法性。3、关于集体房屋租赁合同的效力确定结合集体房屋租赁纠纷中，当事人诉请要求确认租赁合同无效的几项具体理由，笔者认为可以根据具体情况分类处理：（1）违法用地类无效集体房屋租赁合同的认定首先，由于土地管理法自1987年实施以来，均一致规定相关集体建设用地的使用需获得相关部门的批准，该项批准在现在看来实为或类似于行政许可，故这些批准手续的规定系法律层面的强制性规定。再从土地管理法对于集体建设用地使用批准手续设置的目的来看，是为了保障集体建设用地得以合理节约地使用，服务于农村发展以及国家土地利用总体规划，故对于未经批准程序即进行用地的，土地管理法对其持严格否定态度，简言之，是要杜绝该现象的产生。综上，结合我国土地资源稀缺的现实情况，以及国家对于土地管制使用的坚决态度，应将上述批准手续的强制性规定认定为效力性强制性规定，违反之，合同即无效。故对于没有批准手续的集体房屋，其租赁合同原则上应被认定为无效。但由于历史违法用途现还处在一个能够逐步转化清理的阶段，故对于进入规土部门“历史违法用地数据库”的，其合同效力的认定也还需与转化清理工作妥善结合，确保处理结果上不会发生抵触。此外，根据土地登记管理制度，集体土地使用权登记时必须提供土地使用权来源的合法证明材料，故当事人能够提供符合前文的集体土地使用权证明的，也应被认定已经具有了合法的批准手续，而不能认定合同无效。其次，对于系1999年后获批的进行非兴办乡（镇）村企业、建造公共设施、公益事业等法定用途建设的情况，由于当时的土地管理法已经明确规定了这些建设应申请国有土地使用权，故也属于违法用地，进而认定相关的租赁合同无效。第三，对于不具有集体土地所有权证或集体土地使用证及相关登记，但用地具有合法批准手续的集体房屋租赁合同，因相关权证及登记系集体土地使用权权属取得及证明材料，而非用地许可证明文件，故并不能据此一概否定用地的合法性，也不能据此认为合同无效。（2）违规建设类无效集体房屋租赁合同的认定对于建设立项、用地规划许可、工程规划许可、工程施工许可、竣工验收等手续问题，在实践中涉案集体房屋往往没有一套完整的建设手续，这与集体建房主体法律意识不强、农村建筑市场运行不规范、农村建设快速投入快速产出的客观需求息息相关，也成为案件处理中的难点。对此，应参照《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》的规定进行处理，即诉讼中作为出租人的一方至少应于一审法庭辩论终结前提供建设工程规划许可证或者经主管部门批准建设批文，否则出租方则不能证明系争集体房屋建设的合法性，合同应被认定为无效。（3）规避法律类无效集体房屋租赁合同的认定该类情况在案件中反映为以租代售方式转让集体建设用地使用权。如前所述，土地管理法对于集体建设用地的使用采取的是效力性强制性规定的态度，对于集体建设用地的流转，国家并没有放开，故该类规避法律的以租代售合同应依法被认定无效。（4）改变用途类无效集体房屋租赁合同的认定该类情况，上海法院曾在“租赁纠纷案件疑难问题研讨会”中进行了研讨。研讨中有多数意见认为，租赁合同的标的物是房屋，至于所争议的房屋用途问题，与合同是否有效无关，租赁合同应为有效。另外，社会就业压力较大，政府积极鼓励自主就业，为此应在不影响建筑结构和他人合法权益的情况下，认定有效亦更为妥当。也有意见认为，房屋的使用，需要遵循严格的用途要求，否则对房屋结构、周围环境可能造成严重影响，因此为了安全等问题，不宜鼓励擅自改变用途，应认定该类合同无效。但涉及到创意产业园区的，应参照上海高院《关于进一步规范上海创意产业集聚区内商铺建设、经营活动，妥善解决相关民事纠纷的会议纪要》等规定进行处理。由于擅自改变房屋用途，本质上也系对于集体土地批准用途的改变，故应适用经修订于1999年实施的《中华人民共和国土地管理法》，及经修订于2004年实施的《中华人民共和国土地管理法》第六十五条的规定，不按照批准的用途使用土地的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。从该规定的性质来看，该条虽适用“可以收回”的表述，但再综合1989年颁布的《土地登记规则》、1995国土［法］字第184号《关于重新印发〈土地登记规则〉的通知》、《土地登记办法》中关于变更集体建设用地用途也需经过批准手续的规定，因土地用途管理事关土地总体规划及城乡总体规划，故在当事人不能提供相关批准手续的情况下，且该项变更与土地总体规划及城乡总体规划向冲突时，合同应被认定无效。4、关于集体房屋租赁合同的解除权行使问题一般而言，出租人或承租人主张解除合同的，应当举证证明存在约定或法定解除情形的要件事实。在存在如下要件事实时，当事人可以单方行使法定的解除权：①承租人使用不当致使房屋受损的，出租人可以解除合同，如承租方改变集体房屋用途的情况等等。②承租人无正当理由逾期支付租金的，出租人可以解除合同。③租赁房屋存在危及人身安全或者健康等严重质量瑕疵的，承租人可以随时解除合同。④租赁房屋非因承租人原因而不能实现合同目的的，承租人可以解除合同。如租赁物部分或者全部毁损、灭失，致使不能实现合同目的的，承租人可主张解除合同；又如出租人交付的租赁房屋质量不合格（或不符合约定的条件），不适合约定的用途或者影响承租人使用收益的，由于难以实现承租人订立合同的目的，因此，承租人有权解除合同；再如调研中发现的城乡规划变更而不能继续向承租方提供集体房屋作生产经营使用而产生合同客观不能继续履行的情况，出租方也可以解除合同。但对于提前解除合同产生的损害，当事人应根据过错、损害发生的原因等情况进行妥善处理。四、规范建议：生产经营性集体房屋租赁的社会管理集体房屋租赁纠纷的妥善化解，系人民法院服务农村建设、农村发展大局，彰显司法公正、为民、廉洁的重要工作之一。但法院的工作不单单限于社会矛盾化解，在能动司法的理念下，国家及社会均要求法院能够在总结案件纠纷产生原因的基础上，更好地参与社会矛盾的前期化解与防范消弭，更好地实现社会管理创新。通过本课题的研究，课题组对于集体房屋租赁以及相关纠纷的历史背景、形式内容、处理难点等已有了一个更为全面的认定，也站在法院司法审判的角度对纠纷化解提出了一些法律上的思考，但也发现，一些集体房屋租赁纠纷中涌现出的问题并非完全是能够通过司法途径妥善有效解决的，只有对于该类房屋租赁的社会管理上的相关人员理念提升，以及规范措施到位，才能从根本上使该类租赁发挥其应有的价值。（一）集体房屋租赁纠纷产生的社会原因1、农村土地驱动型经济的思维惯性随着开放搞活的经济政策的不断加强，大批农村通过利用自身土地资源优势开办第三产业、招商引资收取租金等来发展经济，不仅形成了一些农村的经济发展对土地依赖程度过大的情况，也使一些农村干部、乡镇干部产生了只要能够对土地进行利用，就能实现经济增长、农村发展的思维惯性，故而容易出现虽一些地方违法用地、违规建房现象比较严重，但租赁经济仍在蓬勃发展的负面问题。2、农村依法建设意识淡薄由于农村税费改革的深入，部分干部对法律理解不深、对国家发展大局把握不准，片面追求经济收入，未很好地统筹经济增长、农村增收与科学发展之间的关系，导致在有些地区出现了根据部分干部的意愿违规任意建房出租的现象。3、农村房地管理没有完全落实《中华人民共和国土地管理法》等法律法规在农村得不到认真、严格的贯彻执行。有些地区为了地方利益或为了完成指标任务，对于法律、法规的执行搞“上有政策，下有对策”，使得农村用地、建房等工作未在法治化、规范化的轨道上运行，埋下了纠纷的隐患。（二）对于集体房屋租赁进一步规范管理的建议1、进一步明确职责，坚持依法审批租赁用房的建设坚持依法行政的原则，对于属于街镇一级审批范围内的租赁用房建设应严格依法进行审批，对于需由上级机关审批的应依法报送，不搞“先上车、后买票”。2、进一步强化调查，切实防范可能出现的租赁风险第一，在订立租赁合同之前，出租方应充分认识招商引资中可能出现的风险。应强化对承租方的资信能力的调查，尽量避免缺乏实力且不诚信的承租方的进入。第二，建议出租方在订立合同之前，再向规土部门了解一下近期的城建、土地规划，避免因不了解所涉地块的规划情况，而使自己陷于被动。3、进一步完善合同，妥善订约，提高处置争议的能力第一，建议根据地区的实际情况，科学约定租赁期限，并明确约定发生规划变更或动迁时的合同提前解除及赔偿、补偿问题。对于赔偿、补偿数额可约定固定的金额，或按已付租金为基数确定一种计算方式，也可约定对于损失进行评估按实计算。第二，建议明确约定在出租房屋上进行装修、改建及在附属场地上进行扩建的报建程序、添附物在租期届满后的归属、提前解约时添附物的处理、相关安全消防责任等问题。并建议明确约定一旦存在擅自装修及改、扩建，出租方就可解除合同，并不予赔偿损失。第三，建议明确约定租期届满后，承租方拒不清退的责任，如可在法律范围内约定较高数额的违约金，对其形成约束。第四，建议明确约定承租方转租房屋应事先书面告知出租方拟转租对象、用途、期限等事项。在出租方确认上述事项并同意后，承租方可在原租赁合同的剩余期限内及约定事项范围内订立转租合同，并与次承租方共同向出租方签订到期清退承诺书，转租合同自合同及承诺书交出租方审定备案后生效。此外，还应约定承租方不履行相关义务的责任，对其形成制约。第五，建议在出租方订立合同时，各街镇司法所应给予必要的法律支持，依法保护合同订立双方的合法权益。4、进一步健全机制，落实常态管理，及时解决问题第一，对于合法建设的集体房屋的租赁，建议出租人应及时向房屋管理部门进行租赁合同的备案，使房管部门对辖区该类房屋租赁情况有较为细致全面的了解，也便于之后进行规范管理。第二，对于合同约定承租方可以进行改、扩建的，建议出租方应在承租方动工前主动了解相关报建手续情况，一经发现未取得合法手续的，即应向有关部门进行报告，敦促承租方进行合法建设，切实避免出现在合法租赁后又发生违法搭建的现象。第三，对于承租方存在拖欠租金情况的，建议建立一定的租金清欠预警机制，把握维权时机，强化执行基础，避免集体资产流失。第1页&&共1页
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