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国务院关于深入贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》的实施意见
　　　　国务院关于深入贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》的实施意见
　　(讨论稿)
　　各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
　　为了进一步推动《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《纲要》)的贯彻落实，确保完成《纲要》规定的各项任务，努力实现建设法治政府的目标，提出以下意见。
　　一、充分认识进一步贯彻落实《纲要》的重要性和紧迫性
　　1贯彻落实《纲要》取得显著成效。2004年3月《纲要》发布以来，各地方、各部门按照国务院的要求和部署，结合各自实际，加强领导、周密安排、突出重点，狠抓《纲要》的贯彻落实，做了大量工作，取得了显著成效。行政机关工作人员特别是领导干部依法行政的意识和能力明显增强，行政管理体制改革不断推进，行政决策更加科学民主，制度建设质量显著提高，行政执法行为逐渐规范，行政监督不断加强，行政复议的作用日益显现，有力地促进和保障了经济社会发展。
　　2建设法治政府任务仍然艰巨。一些地方政府和政府部门对贯彻落实《纲要》、推进依法行政工作组织领导不够有力，措施不够到位，依法行政的内在驱动力不足。一些行政机关工作人员特别是领导干部依法行政的观念和能力还不够强，不善于运用法律手段解决经济社会发展中的矛盾和问题。一些地方政府和政府部门依法科学民主决策的制度不健全，落实不到位，监督制约不力，随意决策、违法决策、决策失误的现象时有发生。规章、规范性文件违反法律法规规定的问题还在一定程度上存在。行政执法中不作为、乱作为和粗暴执法的问题比较突出。行政监督制度尚未完全落实，对违法行政行为的责任追究不够到位，对依法行政工作的指导和考核有待加强。
　　3切实增强工作责任感和紧迫感。贯彻落实《纲要》、推进依法行政是学习实践科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求，是落实依法治国基本方略的基础和关键，是最广大人民根本利益的重要保障。党的十七大把“法治政府建设取得新成效”作为实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求。要基本实现《纲要》确立的建设法治政府的目标，时间紧迫，任务艰巨。各地方、各部门要充分认识新形势下进一步贯彻落实《纲要》、全面推进依法行政的重要性，切实增强工作责任感和紧迫感，把推进依法行政工作摆上重要位置，落实到政府工作的各个方面、各个环节。
　　二、突出重点，强化措施，务求实效
　　(一)建立落实学法制度，进一步增强行政机关工作人员特别是领导干部依法行政的观念和能力。
　　4落实领导干部学法制度。每一届政府组成后，要在3个月内组织1次集体学法。各级政府和政府部门领导班子成员每年至少要参加2次法律知识学习，主要领导要带头学法。各级行政学院每年至少要举办1期领导干部依法行政专题研讨班，举办的其他行政机关工作人员培训班要将依法行政知识纳入教学内容。要通过学习培训，进一步增强领导干部依法行政的观念，提高其运用法律手段解决经济社会发展中的突出矛盾和问题的能力。
　　5落实行政执法人员法律知识培训制度。县级以上地方人民政府要组织行政执法人员参加依法行政通用法律知识培训，政府部门要组织本部门行政执法人员参加专业法律知识轮训，行政执法人员每年参加法律知识培训的时间不得少于1周。新法律法规公布后、施行前，负责执行的政府部门要组织本部门行政执法人员参加专题培训并进行考核。
　　6建立落实行政机关工作人员法律知识测试制度。对拟任市、县政府和政府部门领导职务的干部，在任职前要进行相关法律知识测试和依法行政情况考察，测试和考察结果要作为是否任职的重要依据。对拟从事行政执法工作的人员，要进行专门的法律知识考试，不合格的不得从事行政执法工作。要进一步增加法律知识在行政机关公务员录用考试中的比重。
　　(二)建立落实依法科学民主决策制度，进一步提高行政决策水平。
　　7完善依法科学民主决策制度。各级政府和政府部门在作出重大决策前要进行深入调研、组织专家论证、广泛听取各方面意见；与群众利益密切相关的重大决策作出前，还要公开听取社会公众的意见并进行风险评估。决策事项依法应当进行听证的，要组织听证；听证笔录要作为决策的依据。法制机构要对重大决策进行合法性审查，未经审查或者经审查不合法的，政府和政府部门不得作出决策。重大决策要经过政府常务会议或者部门领导班子会议集体讨论决定，法制机构负责人应当列席会议。
　　8建立健全重大决策跟踪反馈和评估制度。重大决策的制定机关要跟踪了解决策的实施情况，实施机关要及时向制定机关反馈决策的执行情况，制定和实施机关都要通过多种途径了解社会公众对决策实施情况的意见和建议。重大决策的制定机关要根据收集到的意见和建议，适时组织专家学者或者委托专业机构对决策进行评估，并根据评估结果作出是否予以调整的决定。9强化决策责任追究。要强化对决策制定和实施过程的监督，建立健全决策责任追究制度，明确责任追究的主体和权限、对象和范围、程序和形式。对随意决策、违法决策、决策失误并造成重大损失的，要根据有关规定严格追究责任人的责任。
　　(三)加强政府立法和规章规范性文件监督管理，进一步提高制度建设质量。
　　10完善政府立法工作机制。要逐步建立政府立法项目公开征集和评估论证机制，根据经济社会发展需要科学安排立法项目；要选择有关经济立法项目进行成本效益分析，并根据成本效益分析的结果确定是否进行立法。要逐步提高有关政府法制机构直接组织起草法律、法规、规章草案的比例。除依法需要保密的外，行政法规和规章草案都要通过政府网站、有关媒体向社会公开征求意见，并对意见采纳情况统一进行反馈。
　　11完善规范性文件的制定和发布程序。各级政府和政府部门制定规范性文件要严格遵守法定权限和程序，不得违法设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等事项，不得违法增加公民、法人和其他组织的义务。制定作为行政管理依据的规范性文件，要采取多种形式广泛听取意见，并经法制机构合法性审查后，由制定机关负责人集体讨论；未经听取意见、合法性审查、集体讨论的，不得发布实施。对涉及公民、法人和其他组织重大利益的规范性文件，要通过政府公报、政府网站、新闻媒体向社会公布；未经公布的规范性文件，不得作为行政管理的依据。
　　12建立落实规章、规范性文件评估和定期清理制度。规章施行后，制定和实施机关要适时组织立法后评估；涉及公民、法人和其他组织重大利益的规范性文件发布施行后2年内，制定机关要组织评估。要落实规章和规范性文件定期清理制度，制定机关每5年要对规章进行1次全面清理，每2年要对规范性文件进行1次全面清理。根据评估和清理结果，对与法律、法规和国家政策相抵触以及不适应经济社会发展要求的规章和规范性文件，要及时进行修改或者予以废止。
　　13强化法规规章和规范性文件备案审查。要加强法规规章和规范性文件备案审查机构建设，配齐、配强工作人员。制定机关要在规定的期限内报送法规规章和规范性文件备案。对报送备案的法规规章和规范性文件，备案审查机构要严格进行审查。要依法及时处理公民、法人或者其他组织对法规规章和规范性文件提出的审查建议。对违法或者不当的规章和规范性文件，特别是违法设定行政许可、行政处罚、行政收费、行政强制或者越权规定优惠政策、搞地方保护的，要及时要求制定机关予以纠正；拒不纠正的，要依法予以撤销。
　　(四)改进和规范行政执法工作，确保法律法规的全面正确实施。
　　14深入推进行政执法体制改革。要进一步完善相对集中行政处罚权制度，规范执法主体、执法权限、执法事项、执法程序和执法责任，理顺城市执法局的机构设置、人员编制和工作关系；要扩大相对集中行政处罚权的实施领域，有多项行政处罚权和多支行政执法队伍的部门原则上要建立综合执法队伍，集中行使行政处罚权。要适当下移行政执法重心，与人民群众日常生活、生产直接相关的行政执法活动应当主要由市、县两级行政执法部门实施。要建立健全行政执法协调机制，政府法制机构应当及时协调解决行政执法中存在的矛盾和争议。要完善行政执法经费保障机制，行政执法部门履行法定职责所需经费应当统一纳入财政预算予以保障。要严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度，不得以任何形式将罚没收入、行政事业性收费与行政执法部门的行政经费挂钩。
　　15加强行政执法队伍建设。要建立健全行政执法主体资格认定制度，县级以上地方人民政府要定期清理、确认并向社会公布行政执法主体及其权限。要严格实行行政执法人员资格制度和持证上岗制度，未获得行政执法资格的人员不得从事行政执法活动。地方各级政府法制机构要建立行政执法人员档案，对行政执法人员进行动态管理。16严格规范行政执法行为。行政执法部门要严格依照法定权限实施执法行为，不得超越或者滥用行政执法权；要及时查处违法行为，不得放弃或者推诿法定职责。要建立完善行政裁量权适用规则和基准制度，细化、量化行政裁量权并予以公布，严格规范行政裁量权的行使。要建立完善行政执法程序制度和监督检查制度，确保公正执法、规范执法、文明执法。行政执法部门作出重大行政处罚决定后，要在15天内报送本级政府法制机构备案。要积极创新行政执法方式，更多地运用行政指导、行政合同等非强制性执法手段。
　　17深入推行行政执法责任制。县级以上地方人民政府要进一步建立健全行政执法责任制，认真梳理行政执法依据，明确行政执法职权，落实行政执法责任。行政执法部门要依法明确行政执法机构、执法岗位和执法人员的职责，并向社会公布。县级以上地方人民政府每年要通过行政执法案卷评查、质量考核、绩效评估、满意度测评等方式，对行政执法部门的执法情况进行1次评议、考核，并通报评议、考核情况。行政执法部门每年要对本部门行政执法人员的执法情况进行评议、考核，评议、考核结果要作为行政执法人员奖惩、晋升的重要依据。要严格行政执法责任追究，行政执法人员不履行或者不认真履行法定职责、滥用职权、越权执法、粗暴执法的，有关部门要依法严格追究其责任。
　　(五)建立完善有关制度和机制，进一步增强行政机关化解社会矛盾的能力。
　　18改革和完善行政复议制度。要抓紧研究修改行政复议法，完善行政复议制度和机制；要积极推进行政复议委员会试点工作，相对集中行政复议审理权，及时总结试点经验并予以推广。市、县两级政府要健全行政复议机构，充实行政复议人员，确保行政复议案件依法由2名以上行政复议人员审理。要推行行政复议人员资格管理制度，建立健全适应行政复议工作特点的激励和保障机制。要改进行政复议受理工作，畅通行政复议渠道，积极引导公民通过行政复议依法主张和维护其权益。要改进行政复议案件审理方式，综合运用书面审查、实地调查、听证、和解、调解等手段办案，加大申请人参加、专家参与行政复议案件审理的力度，切实提高案件办理质量。对行政复议案件审理中发现的共性违法行政问题，要及时制发建议书，督促有关行政执法部门予以纠正。
　　19建立健全调解制度。要抓紧研究制定行政调解条例，健全行政调解制度和机制，科学界定行政调解范围，规范行政调解行为，有效发挥行政机关调解民事纠纷的作用；行政机关经调解未能达成协议的，要及时告知当事人救济权利和渠道。要抓紧研究起草人民调解法修订草案，完善人民调解制度和机制，指导和支持居民委员会、村民委员会等基层组织的调解工作。要积极探索建立行政裁决等其他化解矛盾纠纷的机制。
　　20认真做好行政应诉工作。地方各级人民政府和政府部门要建立完善行政应诉制度，积极配合人民法院的行政诉讼活动，支持人民法院依法独立行使审判权。对人民法院受理的行政案件，要认真进行答辩，并按规定向法院提交作出被诉行政行为的依据、证据和其他有关背景材料；要指派参与被诉行政行为调查、决定的工作人员出庭应诉，重大行政案件要由行政机关负责人亲自出庭应诉。要自觉履行人民法院作出的生效判决、裁定，保证行政争议得到最终解决。
　　三、明确责任，加强领导，狠抓落实
　　21建立健全推进依法行政工作领导机构。推进依法行政是政府的基础性、全局性工作，各级政府要切实担负起贯彻落实《纲要》、推进依法行政工作的领导责任。县级以上人民政府和政府部门要成立由主要领导任组长的依法行政工作领导小组，领导小组办公室设在本级政府、本部门法制机构。依法行政工作领导小组要定期研究部署推进依法行政工作，确定年度工作计划和重点任务；领导小组办公室要加强指导和督促检查，确保各项工作得到全面落实。
　　22建立实施依法行政考核、评价制度。各省、自治区、直辖市人民政府要于2010年年底前根据国务院发布的《法治政府建设指标体系》，结合本地实际，制定具体的依法行政考核、评价办法，建立科学的考核、评价工作机制，并抓紧组织实施。要将依法行政考核、评价结果纳入地方各级政府和政府部门领导班子、领导干部综合考核评价体系，所占分值不得低于考评总分的5%。依法行政考核、评价结果要与组织人事部门的干部考核挂钩，作为干部奖惩、任免的重要依据。
　　23加强对依法行政工作的督促检查。县级以上人民政府要通过派出督查组、签订合作协议、编发工作简报等方式，加强对本级政府部门和下级政府贯彻落实《纲要》、推进依法行政工作的督促指导。要大力培育依法行政先进典型，及时总结交流和推广其经验，充分发挥典型的示范带动作用。县级以上人民政府每年要组织1次贯彻落实《纲要》、推进依法行政情况的全面检查，并通报检查结果。地方政府和政府部门贯彻落实《纲要》不力或者违法行政、造成严重社会影响的，要严肃追究主要负责人的责任；取得突出成绩的，要予以表彰奖励。
　　24认真落实依法行政报告制度。县级以上地方人民政府每年要向本级党委、人大常委会和上一级政府报告本地区推进依法行政工作情况；政府部门每年要向本级政府和上一级政府相应部门报告本部门推进依法行政工作情况。报告的内容主要包括本年度推进依法行政工作进展情况、取得的主要成效、存在的突出问题和下一步工作安排。对党委、人大常委会和上级政府有关依法行政工作的指示或者决议，要认真研究落实。
　　25加强法制机构建设。政府法制机构是贯彻落实《纲要》、推进依法行政的综合协调机构，具体承担推进依法行政工作的统筹规划、督促指导、检查考核、政策研究和情况交流等重要职责。各省、自治区、直辖市人民政府要于2010年年底前就进一步加强法制机构建设作出统一安排，重点解决市、县两级政府法制机构规格偏低、人员编制少、经费保障不到位等问题，充分发挥其在依法行政指导、规范性文件合法性审查、行政执法监督、行政复议、法制宣传培训等方面的职能作用。要把政治素质好、工作能力强、法律素养高的干部充实到政府法制机构，并加大对法制干部的培养、教育、使用和交流力度。要加强对法制机构工作人员的政治、业务培训，提高其政治素质和专业能力。
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国务院发布全面推进依法行政实施纲要
摘　要：为贯彻落实依法治国基本方略和党的十六大、十六届三中全会精神，坚持执政为民，全面推进依法行政，建设法冶政府，根据宪法和有关法律、行政法规，制定本实施纲要。-国务院法制办公室
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合肥市贯彻实施国务院《全面推进依法行政实施纲要》情况
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&&&&贯彻实施《纲要》　建设法治政府――合肥市贯彻实施国务院《全面推进依法行政实施纲要》情况&&&&我市各级政府始终把推进依法行政作为政府工作的一项重要内容摆上议事日程，狠抓落实，各级行政机关的依法行政水平不断得到提高，各项法律、法规和规章得到贯彻实施，有力地促进了我市经济建设和社会发展。&&&&一、加强领导，把依法行政工作摆上重要位置&&&&自2004年3月国务院《全面推进依法行政实施纲要》颁布实施以来，我市全面推进依法行政、提高政府管理和服务水平，大力加强政府工作人员的法律培训，健全完善各项依法行政制度，全面落实行政执法责任制，积极推进各级行政机关规范执法、依法行政。&&&&（一）加强依法行政的组织领导。我市成立了市政府依法行政工作领导小组，由市长任组长、常务副市长任副组长，市政府有关部门负责人为成员的组织领导体系。同时，各县区政府和市政府各部门都建立相应的组织机构，并明确各部门的主要负责同志是依法行政工作第一责任人。&&&&（二）抓好配套措施建设。按照国务院《全面推进依法行政实施纲要》和省政府依法行政工作要求，我市在广泛征求意见的基础上，制定了《合肥市人民政府关于全面推进依法行政工作实施意见》和《关于分解落实依法行政工作任务的通知》，对《纲要》进行了细化和分解，使全市各级行政机关明确全面推进依法行政的目标、任务和措施。并召开了贯彻实施《全面推进依法行政实施纲要》动员大会，取得良好的效果。&&&&（三）市政府领导带头学法、用法。市政府主要领导和主管领导注意法律知识学习，重视依照法律规定来规范政府工作。先后组织多次集体法律学习讲座，分别学习《中华人民共和国行政许可法》、《全面推进依法行政实施纲要》等新出台的法律法规。邀请国务院法制办吕锡伟司长和国家行政学院袁曙宏教授来肥为全市县级以上干部开展依法行政讲座。&&&&二、夯实基础，为推进依法行政提供有力保障&&&&（一）加强法制培训，全面增强政府工作人员依法行政的能力和自学性。加强行政执法人员法律培训工作已成为我市各级行政机关的普遍共识和共同行动。2004年以来，我市的法律培训内容以，《行政许可法》和《纲要》为主，市政府法制办和市人事局共举办培训班多期，全市公务员及行政执法人员全部参加了培训。&&&&（二）加强法制宣传，切实提高行政执法人员的法制观念和依法行政意识。为进一步普及《纲要》和《行政许可法》等法律知识，市政府法制办开展了“依法行政知识竞赛”活动，全市各县区政府和市政府各部门全部参加，通过层层选拔，有6个代表队一路过关斩将闯入决赛，市电视台对决赛实况进行全市转播。市政府法制办组织全市行政机关进行依法行政理论研讨和依法行政与投资环境理论研讨会。&&&&（三）加强政府法制机构建设，充分发挥参谋、助手和法律顾问作用。2003年机构改革以来，市政府法制办升格为正处级单位，从原来的8人增加到现在的14人，并增加一个职能处室，各县、区及市政府各部门法制机构也得到很大改善，为推进法治政府建设进程提供组织保证。&&&&（四）严格依法行政考核制度。各级政府每年制定年度依法行政考核工作标准，年底进行严格考核。并强化考核结果的实际运用。依法行政工作的考核结果除了纳入目标管理考核外，对于积极推进依法行政成绩突出的单位,予以表彰和奖励;对于落实推进依法行政方案和措施不力的，严肃纪律，追究有关人员相应的责任。&&&&三、提高执法效能，转变政府职能&&&&（一）整合行政机构职能。为贯彻《纲要》有关转变政府职能，深化行政管理体制的规定，我市先后对市政建设、招投标、投融资及土地储备交易管理等多项体制进行了改革。撤销了市建筑业管理局，将其成建制并入建设委员会，建筑行业行政管理职能由建设委员会承担；设立了合肥市招标投标市场管理委员会办公室，负责全市招标投标统一市场的监管，整合相关部门管理的市建设工程交易中心、土地交易中心、政府采购中心、产权交易中心，设立合肥招标投标中心，建立了全市统一的招标投标交易平台；设立了合肥市投融资管理中心，将市发展计划委员会承担的开行办、亚行办等融资职能并入市投融资管理中心；强化机关管理，成立了合肥市机关事务管理局，与合肥市接待办一个机构两块牌子，为市委、市政府直属事业单位，并相应撤销市委、市人大、市政府、市政协四家办公厅的后勤管理职能处室。在机构设置和职能调整中，坚持精简、效能、依法原则，确保了新设立、变更的行政机构职能明确、分工合理，减少了部门职能交叉与重叠。&&&&（二）认真抓好行政执法依据梳理工作。为了切实改革行政管理方式，认真贯彻《行政许可法》，进一步规范行政执法行为，提高行政效能，把我市打造成全国办事环节最少、办事效率最高的地区，市政府多次组织专门会议，按照合法、规范、便民的原则，对各类具体行政行为进行了梳理。日，市委、市人大、市政府、市政协四大班子负责人，对我市行政许可和非许可审批事项逐项进行审查，被媒体称之为“四堂会审”，引起了强烈的社会反响。经过清理，保留市本级行政许可239项、行政审批94项，并以市政府文件（合政〔2006〕39号）予以公布。项。日，市委常委会又对行政处罚等其它7类行政行为的执法依据梳理结果进行了研究审定，确定保留市本级行政处罚3157项、行政强制146项、行政确认47项、行政征收57项、行政给付8项、行政裁决6项、其他具体行政行为229项，并以市政府办公厅文件印发了《关于公布市本级行政处罚等7类具体行政行为及其执法依据的通知》（合政办〔2006〕71号）。梳理结果同时在“中国•合肥”门户网站上予以公布。审批项目减少了，市政府法制办根据市领导要求，正在对审批程序进行清理，力求程序简化。&&&&（三）规范行政审批行为。一是完善行政服务中心功能。实行行政审批项目进入行政服务中心集中办理，更好地服务广大投资者和人民群众。市政府印发《关于市本级行政许可和非许可行政审批项目进入市行政服务中心办理的通知》（合政〔2006〕83号）明确，自日起，除涉及保密和敏感事项、受场地限制以及实行属地受理审批的25项行政许可项目和48项非许可行政审批项目外，市本级的214项行政许可和46项非许可行政审批事项一律进入行政服务中心集中办理。二是实行行政许可项目“并联审批”。我市推行的“并联审批”和“缺席默认制”，进一步增强了有关部门的责任意识，提高了审批效率，受到中央电视台等多家媒体的广泛赞誉。三是全面推行审批公示制。凡能够公开的各项行政许可涉及的相关要件均在市行政服务中心大厅和各部门网站上予以公开，实现了行政许可和审批事项的阳光操作。四是加强督查。建立健全窗口管理台账和投资者办事档案，严格实行一事一记、一日一报，全面跟踪办件情况，严格考核，强化责任追究。市委、市政府把行政审批事项公开情况、行政机关依法实施行政许可情况纳入政府目标管理、政风评议、效能建设考评范围。&&&&（四）完善依法行政财政保障机制。我市严格执行收缴分离和罚缴分离制度，并采取多项措施保障行政执法经费。一是建立集中统一的公共财政体制，在实施“收支两条线”的基础上，打破预算内外资金界限，统筹安排预算内外财力，统一管理，统一核算，实现综合财政预算管理，行政执法经费得到充分保障。二是规范政府非税收入管理。为贯彻《安徽省政府非税收入管理暂行办法》（省政府令第184号），我市出台了《关于贯彻实施安徽省政府非税收入管理暂行办法的意见》（合政〔号），成立了由分管副市长任组长的合肥市政府非税收入管理领导小组，对市直各单位非税收入项目进行了清理，共清理出行政事业性收费项目193项，政府性基金9项，彩票公益金2项，国有资产有偿使用收入5项，国有资源有偿使用收入3项，国有资本经营收益2项，事业单位经营性收入95项。市直各主管部门的非税收入将于日前全部纳入政府非税收入征管网络系统管理，市本级执收单位日起也将全面推行政府非税收入征管新模式。三是清理撤销市直单位银行账户。为了深化国库集中支付制度改革，提高财政资金使用透明度，增强政府资金统筹能力，我市对市本级行政事业单位现有银行账户进行了全面清理、撤销，召开了清理撤销市直单位银行账户工作动员大会。目前，全市市直行政事业单位银行账户的清理撤销工作已基本完成，各单位的所有支出均通过国库单一帐户体系支付。四是率先在全省实行党政机关兴办实体脱钩改制和市直经营类事业单位改制转企，压缩财政供给范围。为了规范行政执法，保障行政执法经费需要，市财政每年将专项列支行政执法经费以及国家赔偿和行政复议应诉经费。&&&&（五）深化行政执法体制改革。我市积极规范实施城市管理相对集中处罚权工作。制定《合肥市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》（市政府117号令），城市管理行政处罚权相对集中后，我市对城管行政执法权进行了梳理，目前全市城管行政执法共行使107项处罚权、2项行政强制措施，并已上网公布。市城管执法局对全市城市管理行政执法人员分批进行了严格的封闭培训，现有654名城市管理行政执法人员全部通过资格认证。为了规范执法活动，明确执法责任，市城管执法局先后制定了《合肥市城市管理行政处罚程序暂行规定》、《合肥市城市管理行政执法责任追究暂行办法》等规范性文件，印制了各类执法文书22项，对执法任务实行定人、定岗、定时、定标准。2006年以来，我市城管执法系统严格按照执法依据、执法标准、执法文书、执法证件、执法程序“五统一”，认真开展文明执法活动，制止纠正各类违法行为10万多起，其中立案查处500多件，取得了显著成效。&&&&（六）完善政府法律顾问制度和专家咨询制度。2006年，我市修订了法律顾问工作规则，对政府法律顾问的工作职责、任期进行了调整，增加了政府法律顾问人数。长丰县、庐阳区以及市粮食、环保、建委、体育等部门也注重发挥法律顾问作用，建立了法律顾问制度。2006年度，受聘法律顾问为市委、市政府领导交办的各类涉法信访事件提供法律意见书47件次，参与市领导各类大接访活动21次，参与研究处理各类纠纷26起；为政府及有关部门的合同行为审查把关30件次，参与审查论证法规、规章和规范性文件草案达34件次，参与研究论证复议案件处理5件次，有效促进了各类涉法事务的处理和立法质量的提高。&&&&（七）着力推进政府信息公开。2006年以来，我市积极探索推进政府信息公开的途径和方式，政务公开工作稳步推进。市直91家单位向社会公布了以“服务内容、办事时限、服务标准、投诉电话”为主要内容的效能公开承诺；我市将市本级行政许可和审批事项目录通过114号码簿向社会公开。同时，我市注重加快电子政务体系建设，在继续做好免费赠发政府公报的同时，大力推行政务网上公开，实现了我市市级党政机关全部利用国际互联网络对外提供公共服务的目标。“中国•合肥”门户网站及连接各个部门的网站群均建立了形式多样的政务信息公开专栏，同时设立在线办事栏目，方便用户获取信息和服务。合肥政府网站的网上公开工作取得了良好的社会效果，在国务院信息办组织的2005年度中国政府网站绩效评估中，“中国•合肥”门户网站政务信息公开指数在全国333个地市级政府网站中名列第二。为了巩固政府信息公开工作成果，建立了政府信息公开与电子政务体系考核制度，市信息办按月对市政府各部门网站的电子政务与社会应用能力进行考核，并将考核结果在网上公布。市政务公开领导小组定期组织各成员单位，并邀请人大代表、政协委员对我市政务公开进行检查。我市各级各部门建立了政务公开监督小组，设立了举报箱和举报电话，受理有关投诉。&&&&四、提高制度建设质量，创新立法工作机制&&&&一是注重提高立法质量。加强调查研究，做好年度立法计划项目的论证工作，突出地方特色，适应经济社会发展需要，科学安排立法计划。为了提高政府规章年度制定计划的科学性，进一步规范立项程序，市政府办公厅还专门印发了《合肥市政府规章立项办法》（合政办〔2006〕84号）。按照市人大常委会和市政府2006年立法计划，遵循“不抵触、有特色、可操作、少而精”的原则认真开展立法工作。不断改进立法起草模式，委托合肥市依法行政研究会组织起草了《合肥市优化投资环境条例》地方性法规草案。在有关草案的组织起草和审核论证中，进一步扩大公众参与程度，提高立法民主化水平。相关立法草案及时在“合肥政府法制”网站及相关媒体上公布，并通过专家咨询论证、立法听证、立法协调等方式，广泛征求意见和建议。&&&&二是积极开展政府规章实施效果评估工作。开展政府立法效果评估工作，是政府法制工作的一项重要内容。市政府法制办会同市畜牧水产局、安全生产监督局对《合肥市畜产品质量安全监督管理办法》（市政府令第118号）、《合肥市剧毒化学品安全管理办法》（市政府令第108号）的实施效果进行了评估。这项工作既检验了政府立法工作的效果，也促进了规章实施机关进一步查找问题，依法履行职责，收到了良好效果。此外，我市还积极协助做好《安徽省实施行政许可若干规定》的评估工作。为了使评估工作制度化、规范化，市政府办公厅专门印发了《合肥市政府规章评估暂行规定》（合政办〔2006〕83号），明确了市政府规章评估时间、评估方法、评估手段和评估程序。&&&&三是严格实施规范性文件前置审查和备案审查制度。按照《安徽省行政规范性文件制定程序规定》和《安徽省规范性文件备案规定》的要求，严格实施规范性文件的前置审查和备案审查制度。。在坚持规范性文件有件必备、有备必审、有错必纠的基础上，将文件内容是否符合行政许可法等法律法规规定作为审查重点，对不符合法律法规规定的，责成制发单位修改后重新报送备案。为推动前置审查和备案制度的落实，市政府法制办每季度在合肥政府法制网站上公布准予备案的规范性文件目录。&&&&五、规范执法活动，促进经济社会发展&&&&我市现有行政执法主体85个，其中行政机关46个，法律法规授权组织29个，受委托组织10个，这些执法主体经过确认已通过各种形式向社会公布。全市4000多名行政执法人员通过了执法资格考试，领取了行政执法证件。在完成执法依据梳理工作的基础上，各部门严格按照推行行政执法责任制工作的要求，根据执法机构和执法岗位的配置，将法定职权科学合理的分解到具体执法机构和执法岗位，制定明确的执法程序、标准、时限和责任，并通过多种形式进行公开。市工商局就行政执法检查备案、审批等作出具体规定；市质监局就进一步规范行政执法工作作出若干规定，并对企业轻微的违法行为实行“首错不罚”，积极引导企业规范经营；市城市管理执法局组织开展了文明执法竞赛活动。在梳理执法依据、分解法定职责的基础上，各级行政机关明确了不同岗位执法人员的具体执法责任，并严格按照规定予以落实。我市认真落实市委、市政府相关文件精神，进一步建立了严格的干部责任追究制度。市纪委监察局、市委组织部出台了一系列文件，对损害投资发展环境、查处违法建设以及我市“十一五”大建设期间政府投资项目管理中有关责任追究提出了明确的实施意见。在加强执法责任考核的同时，政府法制部门积极与人事、监察部门建立协同配合的联动机制，形成了责任追究的合力，确保监督到位，措施到位。市城管执法局共有7名执法队员因为没有依法履行职责受到待岗、撤职处理，其中一名执法队员经我市报请省政府法制办同意，被取消了行政执法资格；长丰县国土资源局一名中层干部因为所办土地登记案件被认定为错案，被撤消了行政职务。市国税局的税收执法管理信息系统运行后，实现了自动监控、自动考核，目前已责任追究160人次，其中行政处理43人次。&&&&六、创新监督机制，强化行政执法监督&&&&一是加强人大、政协及民主党派的监督。认真办理人大代表议案、建议和政协提案，坚持联系人大代表和政协委员制度，主动征求人大代表、政协委员的意见和建议，认真办理人大代表建议和政协提案。办复率100%。合肥市政府荣获“全省人大代表议案建议办理先进单位”称号，受到了省人大常委会、省政府的表彰，也是全省唯一受表彰的市级政府。国务院《全面推进依法行政实施纲要》发布后，我市积极探索实行新的法制监督机制。2004年，经各民主党派、社会团体推荐，市政府聘请了13名特邀行政执法监督员，市政府法制办积极联系、组织特邀行政执法监督员开展相关活动，充分发挥特邀行政执法监督员的作用。2005年上半年，我市尝试开展了行政执法案卷的评查工作。市政府法制办组织对市政府20多个部门的行政处罚案卷进行了深入的评查，庐阳区对区直机关和街道（乡镇）的行政许可案卷进行了评查，并对其中的问题进行了通报，促进了行政执法程序的进一步完善。为了促进政府法制监督的规范化，市政府发布了《合肥市行政执法监督规定》（市政府令第111号），在明确要求政府法制部门履行行政执法监督职责的同时，授权政府法制部门代表政府向相关执法部门发出《行政执法监督通知书》，执法部门应当严格按照《监督通知书》的内容执行，并在规定期限报告处理结果。&&&&二是依法查处各类行政执法投诉案件。2006年度，发出的《行政执法监督书》7份，有关单位全部进行了调查核实和处理。市政府法制办备案审查的重大行政处罚决定63件，备案审查行政执法机关涉企检查79件。积极探索行政投诉应诉新模式，在“合肥政府法制”网站开通了网上执法投诉，查处并网上答复投诉人案件数10起。&&&&三是依法办理行政复议案件。为进一步规范行政复议程序，制订了《合肥市人民政府法制办公室行政复议办案程序暂行规定》，公开行政复议程序，印发《行政复议告知书》，扩大相对人的知情权，以利于当事人更好地通过法律途径保护自己的合法权益。对案情重大或疑难案件，推行公开审理制度和专家论证制度。2006年3月份，市政府法制办就一件工伤认定案件举行了第一次行政复议案件公开听证会，收到了良好的效果。注重运用调解手段化解行政争议，促进了社会稳定和谐。全年通过调解结案15件，占到案件总量的26.3％，既维护了行政机关的形象，又保护了公民、法人和其他组织的合法权益，《法制日报》对我市行政复议工作还进行了专题报道。在妥善处理案件的同时，我们坚持“有权必有责，违法必追究”的原则，加大了对行政案件败诉的责任追究。向行政机关发出《行政复议建议书》4份，要求败诉单位在认真履行复议决定或行政判决的同时，查找自身存在的问题，并对有关责任人进行责任追究。&&&&我市依法行政工作虽然取得了一些成效，但与《纲要》的要求还有一定的差距。一是工作进展不平衡，不同地方、不同部门之间存在着较大的差距，一些基层部门运用法律手段解决实际问题的能力和水平还急待提高；二是少数行政机关工作人员对推进依法行政的认识还不到位，主动性、自觉性不够强；三是行政监督制约机制还不够健全，不当和违法的行政行为还未完全得到及时制止和纠正。&&&&我市将继续深入推动依法行政工作。加大宣传教育力度，切实提高全社会的法律意识。强化行政机关法律知识的学习培训，着力解决行政执法中的突出问题，促进行政执法行为的进一步规范，支持和监督行政机关依法办事，减少和避免行政争议，营造和谐的发展氛围。正确把握和处理推进依法行政和加快发展之间的关系，不断提高依法行政的能力和水平。完善并严格实施行政机关及其工作人员依法行政考核制度，强化考核结果的实际运用。围绕贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》，制定具体的措施和办法，建立科学合理的行政机关工作人员依法行政情况考核制度，坚持从严考核管理，增强依法行政考核的效果。&&&&其次，在管理中，我市服务中心建立健全窗口工作台账和投资者档案，严格实行一事一记、一日一报，全面跟踪办件情况。同时，根据《规定》的要求，全面推行审批公示制，将实施行政许可的依据及具体条款、实施行政许可的条件、数量、程序和期限、申请行政许可需要提交的全部材料的目录、行政许可申请书需要采用的格式文本、实施行政许可收费的法律、行政法规依据和收费标准及批准机关、受理行政许可申请的机构名称和联系方式、政务中心的名称、办公地址、联系方式以及监督、举报电话等等全部公开，阳光操作。&&&&与此相关联，我市行政服务中心和各行政许可实施机关还积极探索并运用现代网络技术优化流程、规范环节、提高时效。市行政服务中心首先在“一表制”、“并联办理”和“网上监督”上实现突破。目前，市服务中心运用现代物流的理念，全方位启动电子政务建设，九大系统正在开发之中，部分已上线运行，为行政效率的进一步提高和规范化运作提供了平台。各行政许可实施机关积极推进电子政务和网上申办，并已取得一定成就。&&&&（三）行政许可实施高效、便民。&&&&行政许可实施程序是体现行政许可便民、高效原则的主要方面，我市严格按照行政许可法的要求依法实施行政许可，并积极探索行政许可实施新程序、新做法，切实提高效率，促进发展。&&&&行政服务中心运行机制和功能得到完善和加强。《安徽省实施行政许可若干规定》（省政府令第167号）要求，县级以上人民政府设立政务中心的，许可机关应当在政务中心设立服务窗口，统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。行政服务中心的提速是政府提效的“重中之重”，我市不断夯实行政服务中心行政许可办理的运行平台，不断优化流程，实现提速、增效。省委常委、合肥市委书记孙金龙明确指出，要把合肥打造成中西部乃至全国审批环节最优、办事效率最高的地区。对属于部门审批的项目，原则上一律立即办理；行政服务中心窗口要既受理又办理，全部过程须在大厅内完成，严禁“体外循环”。截至2006年底，有9个部门审批处室成建制进入市行政服务中心，13个部门启用了审批专用章，90％以上的窗口工作人员具备行使行政许可和审批的资格，36个部门基本实现了审批过程全部在大厅内完成，88％的办件在大厅直接办理，充分发挥行政服务中心“一站式”服务的功能。如市交通局所有的行政许可申请都可在市服务中心窗口办理，许可证件也当场制作并发放。&&&&行政许可即办率不断提高。行政许可法要求，行政许可实施机关应当在法定期限内实施行政许可。我市结合效能建设的要求，以尽可能方便行政许可申请人为出发点，精简审批环节，缩短审批时限，提高审批效率，取得了良好的效果并受到了行政许可申请人的广泛好评。我市行政服务中心运行之初，行政许可即办率平均在6％左右，2003年按照市政府要求，狠抓办事效率，通过强化窗口授权，优化审批流程，即办率当年提高到36％；行政许可法施行后，我市继续大力提高审批效率，2004年即办率达到48.25％，2005年上升到51.66％。今年，随着效能建设的开展和不断深入，我市提出，行政审批即办率必须提高到70％以上，为此，市行政服务中心明确提出，凡属部门审批的项目，原则上实行即办（除须经专家论证、现场勘察、前置审批、上报省和国家的外），最长不得超过两个工作日，2006年5月份，即办率达到78.5％。同时，急事急办、特事特办项目都能及时得到有效解决。去年8月，乐凯胶片集团公司首次来到合肥就签订了合作协议。今年2月份，乐凯只花了两天时间就办完了银行开户、进出口权、税务登记、工商执照等手续，3月26日即开工建设。&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&（四）配套制度建设逐步完善。行政许可实施的新制度、新做法屡有创新并不断完善。我市在《关于分解落实依法行政工作任务的通知》(合政办[2004]92号)中明确提出：积极实行行政许可统一办理、联合办理、集中办理，完善企业设立登记前置审批事项的告知承诺制；探索实行相对集中行政许可权的措施和方法；建立行政许可事项办理及行政执法案卷定期评查制度。全面整合建设项目、企业注册登记、外商投资等类事项的办理流程，实行牵头单位负责制，联合会审、联合现场踏勘。同时，“中心”推出并联审批制度，凡在本市区内投资设立或申请企业变更登记，其经营范围涉及法律、法规规定的行政审批项目的企业（含国有、集体、股份合作制、有限责任公司和外商投资企业），均实行“并联审批”制度。明确“并联审批”的程序是“工商受理，转递相关、并联审批，限时办结”，同时，为保障企业登记“并联审批”工作的顺利实施，建立合肥市行政服务中心企业登记“并联审批”联席会议制度，由中心负责召集，各行政审批部门参加，定期或不定期通报“并联审批”的运转情况，共同研究协调并解决在运转中出现的问题。为进一步方便投资者，提高行政效率，切实履行好“一站式”服务职能，2005年，市委、市政府发布《关于在市、县行政(政务)服务中心实行三级联动的通知》（合办[2005]8号），在市、县行政(政务)服务中心实行三级联动服务工作机制。三级联动工作机制是指市或县行政(政务)服务中心在办理行政许可项目过程中，如涉及到上一级包括省政务服务中心，则由受理的行政服务中心负责上联，实行省、市、县三级行政服务中心之间的联动。这就要求“中心”既是项目的受理站，也是项目的办结站，在项目的运作过程中，不管是内部之间的运转衔接，还是涉及与上下级行政服务中心的运转衔接，均由所受理的行政服务中心负责协调、督促、办结。凡是行政服务中心窗口受理的事项，只涉及单位内部的(包括涉及单位内部处室及二级机构办理的事项)，均由窗口负责运转、协调并办结。如窗口受理的事项涉及两个以上部门的，由所受理的行政服务中心进行协调，也可由“中心”明确一个窗口单位牵头，各相关部门按照“中心”或牵头单位的要求在规定时限内办结。如窗口受理事项涉及上级窗口(即县行政服务中心涉及市行政服务中心，或市行政服务中心涉及省政务中心)的，由受理的“中心”负责转报；或指定某个窗口负责衔接，转报到上级“中心”或窗口，并催促其在承诺时限内办结。同时，为严肃纪律、明确责任，市委、市政府同时规定，凡在联动中由于脱节、推诿、扯皮而耽误时限或让办事者跑第三趟的，经纪检监察部门查实后，对责任单位予以通报，对责任人予以严肃处理。&&&&2006年度，市行政服务中心在全国率先推出缺席默认制，即在并联办理中，对拒绝参与或不接受牵头单位协调的单位，牵头单位按既定程序启动，缺席单位的意见视为同意，由此产生的一切后果由缺席单位承担。缺席默认制的确立，有效克服了部门之间各自为战、推诿扯皮的弊病，保证了并联办理的顺利实施，推动了联合办理具体环节的优化，在实践中深受投资者的欢迎。缺席默认不是目的，共同作为才是归宿，通过在实践中不断规范和完善，这一做法已成为政府部门共同遵守、相互制约的一项有效举措，在提高办事效率上日益发挥着重要作用。在首例缺席默认制正式启动那天，中心组织相关窗口部门对贵都花园会所的设计条件进行并联审批，一部门负责人因公缺席。中心按照缺席默认制办理，使该项目在当天就顺利通过并进入实施。项目业主、皖能置业总经理助理黄展宁事后感慨地说：“按以往程序，要一个单位一个单位地跑，没有两个月是办不好这个项目的。”缺席默认制的实施，是在合肥市“大发展、大建设、大环境”和深化“效能革命”的大背景下提出来的，是对《行政许可法》联合办理规定的具体化，已在实践中取得了良好成效。&&&&各县区政府、市直各部门也根据要求，结合工作实际，就行政许可受理、审查、听取意见、听证、招标、拍卖、考试、检验检测检疫、登记等方面制定了具体工作程序和相关制度，如肥东县制定了《行政机关内部多个机构办理行政许可事项暂行办法》、《肥东县集中统一联合办理行政许可事项暂行法》，市房产局制定了《贯彻施行行政许可法的意见》，市行政服务中心建立健全了《合肥市行政服务中心窗口工作制度》等十大类制度。这些制度的建立、完善对保证行政许可法的施行效果起到了积极的作用。&&&&（五）行政许可监督检查落实到位。&&&&监督检查是《行政许可法》的重要内容，也是保证行政许可实施的重要手段，我市积极按照《行政许可法》的要求开展行政许可监督检查工作，确保行政许可依法实施。&&&&一是加强对行政许可法实施后各项工作的监督检查。日，市人大对我市贯彻实施行政许可法情况开展执法调研，结合市人大执法调研，我市对相关部门进行专项督查。2004年12月底，我市对县区、市直各部门进行行政执法责任制考核，将行政许可法的贯彻实施情况作为考核的重要内容。日，市法制办向市政协汇报了我市贯彻实施行政许可法情况。2005年6月，根据市政府部署，市法制办、监察局组成联合检查组，对公安、交通、教育、水务等部门及县区政府贯彻实施行政许可法情况进行专项检查。以上检查结束后，对检查的结果及时予以反馈，对发现的问题督促相关部门予以整改。&&&&二是严格落实行政执法责任制。2006年，我市结合行政执法责任制工作的要求，分解执法职权，落实执法责任。我市对保留行政许可项目实施目录管理，凡未经市政府公布而实施的行政许可和非许可的行政审批项目一律无效，并追究实施主体及有关人员的行政责任。市法制办督促相关部门按照要求，公布行政审批项目办理条件、程序，对审批行为涉及的每一个岗位和工作环节，严格落实监管措施，健全并完善责任追究制度，对该审批不审批、无故拖延审批时限的不作为行为以及擅自变更、新设定或变相设定审批事项，或滥用职权越权审批等“乱作为”行为，明确岗位职责，将责任落实到每个人。目前，此项工作已基本结束。&&&&三是加大对涉及行政许可的规范性文件审查力度。仅2005年，我市出台政府规章9件，对其中涉及行政许可的条件、程序、收费等内容，严格按照上位法规定，不搞突破，不打擦边球。市政府各部门出台的规范性文件，在印发前都由市法制办进行前置性审查，对行政许可作出具体规定的，要求符合行政许可法的规定，不得增设许可、不得增加上位法规定之外的条件；对采取形式上备案、实质上审批的方式搞变相许可的，坚决予以纠正。2005年，市政府法制办共前置审查部门规范性文件17件；2006年共前置审查部门规范性文件29件。&&&&四是加强对行政许可复议案件的审查力度。以2005年为例，市政府本级共受理行政许可复议案件8件，维持5件，撤销1件，确认违法1件，终止1件。对撤销、确认违法的案件，在下达行政复议决定书的同时，还发出行政复议决定执行情况反馈表，既纠正了错误的行政许可，又及时跟踪了行政许可实施机关的执行情况。对当事人投诉的行政许可案件，市法制办按照《合肥市行政执法监督规定》，给相关部门发出《行政执法监督通知书》，并要求在规定的期限报告处理结果。&&&&二、存在问题与建议&&&&一是有关配套制度建设的任务依然繁重。一些已经出台的配套制度仍然过于原则，针对性不强、缺乏可操作性。一些行政许可项目的实施条件、实施程序方面的配套规定还没有及时出台。尤其绩效评估、监督检查、过错责任追究等制度还需要进一步完善并认真落实。建议上级机关研究出台行政许可相关配套制度，尤其是监督检查方面的配套制度，指导和督促下级机关落实行政许可。&&&&二是委托实施行政许可的方式不规范。行政许可法规定，规章以上阶位的规范性文件才可以委托实施行政许可。实际操作过程中，存在着规范性文件委托实施行政许可的现象。如何规范和约束行政许可的委托行为，值得商榷。建议省政府指导和督促相关部门严格按照行政许可法的要求实施行政许可委托。&&&&三是行政许可实施的网络化管理程度不高。大部分行政许可实施部门能够按照《行政许可法》的要求建立和完善电子政务制度，实现网上公布行政许可实施依据、实施主体、实施时限、实施程序等内容，但较少有部门能够做到行政许可的网上办理和审批，行政许可的网络化管理程度不高。&&&&&&&&
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