——27组。目录。概述及背景。概述。? 社会主义市场经济体制的基本框架 ? 1.社..
扫扫二维码，随身浏览文档
手机或平板扫扫即可继续访问
第八章_第一节_建立社会主义市场经济体制
举报该文档为侵权文档。
举报该文档含有违规或不良信息。
反馈该文档无法正常浏览。
举报该文档为重复文档。
推荐理由：
将文档分享至：
分享完整地址
文档地址：
粘贴到BBS或博客
flash地址：
支持嵌入FLASH地址的网站使用
html代码：
&embed src='/DocinViewer-4.swf' width='100%' height='600' type=application/x-shockwave-flash ALLOWFULLSCREEN='true' ALLOWSCRIPTACCESS='always'&&/embed&
450px*300px480px*400px650px*490px
支持嵌入HTML代码的网站使用
您的内容已经提交成功
您所提交的内容需要审核后才能发布，请您等待！
3秒自动关闭窗口中国研究服务中心
改革开放以来我国住房政策变迁的动力分析——以多源流理论为视角
　　（河南省委党校公共管理教研部，郑州450002）
　　原载《公共管理学报》2010第4期
　　摘要：多源流理论作为一种重要的政策变迁理论，为我们探讨改革开放以来我国住房政策变迁的动力提供了一种比较有效的分析视角和分析工具。问题之窗与政治之窗的打开都能为改革开放以来我国住房政策的变迁提供机会，但有些住房政策变迁情形也可能是起因于方案可行性程度的提高。另外，改革开放以来我国住房政策的变迁有赖于问题源流、政策源流和政治源流的交汇，即问题、政策方案与政治形势三者的有机结合。在运用多源流理论对改革开放以来我国住房政策变迁的动力进行分析的基础上，可以构建出一个政策变迁动力模式，这一模式包含五种政策变迁动力因素：问题的变化、方案可行性的增强、政治形势的变化、外部事件的冲击、正面政策效果的积累。这五种因素从不同的方面启示了政府应如何更好地推进我国住房政策的变迁。
　　关键词：改革开放；住房政策；政策变迁；动力；多源流理论
　　作者简介：柏必成（1982－），男，河南漯河市人，毕业于武汉大学，管理学博士，现为河南省委党校公共管理教研部讲师，研究方向：政策变迁、住房政策。
　　收稿日期：
　　对政策变迁动力的分析是一种解释性的研究，致力于探讨政策的变迁为什么会发生。当前，围绕对政策变迁动力的分析及原因的解释，学术界已形成了几种影响力较大的政策变迁理论，如倡导联盟理论（Advocacy Coalition Framework）、多源流理论（Multiple－Streams Framework ，简称MSF ）和间断均衡理论（PunctuatedEquilibrium Theory）等[1].
　　本文试图运用多源流理论对改革开放以来我国住房政策变迁的动力进行分析，并在这一分析的基础上构建出改革开放以来我国住房政策变迁的动力模式，以努力揭示改革开放以来我国住房政策变迁的规律性，同时对政府更好地推动我国住房政策的变迁提供有益启示。
　　1多源流理论对政策变迁的解释逻辑
　　在借鉴科恩（Cohen ）、马奇（March ）和奥尔森（Olsen ）的垃圾桶模型[0]（Garbage Can Model ）的基础上，美国著名的公共政策学家金登（Kingdon）建立了多源流理论，该理论最早出现于1984年金登出版的《议程、备选方案与公共政策》（Agendas ，Alternatives，and Public Policies ）一书中。多源流理论问世以来，引起了学者们的广泛关注，并被应用于对医疗、运输、电信与财政等领域内政策的分析[3]，近年来，国内也有一些学者将多源流理论应用于分析我国从强制收容遣送制度向无偿救助制度的转变[4]，用于探讨如何使成人教育成为一个更受关注的政策领域[5]，以及用于分析江浙两省在跨行政区水污染防治合作中的政策过程[3].作为一种重要的和主流的政策变迁理论，多源流理论是我们在研究政策变迁问题时所不能不予以重视的。
　　金登认为，“一个项目被提上议程是由于在特定时刻汇合在一起的多种因素共同作用的结果，而并非它们中的一种或另一种因素单独作用的结果。”[2]225这种共同作用也就是多源流理论所讲的问题源流（Problem Stream）、政策源流（Policy Stream ）和政治源流（Political Stream）三者的连接与交汇。
　　问题源流内包括的是种种有待政府加以解决的问题；政策源流内包括的是各种各样的政策建议、政策主张与政策方案；政治源流内包括的则是国民情绪、公众舆论、权力分配格局、利益集团实力对比等因素[6]，这些因素反映着政治形势与政治背景等方面的状况。因此，三条源流的交汇便意味着特定的问题、政策方案与政治形势之间的有机结合。而这种有机结合又意味着问题、政策方案与政治形势之间具有共容性，而不具有互斥性。
　　三条源流交汇的原因首先在于政策之窗（Policy Windows）的打开，政策之窗的打开为问题被提上议事日程或政策变迁提供了机会，因此政策之窗又被称为机会之窗（Windows of Opportunity）。
　　政策之窗的关闭意味着政策变迁的条件还不成熟，人们要想推动政策变迁的实现，就必须等待政策之窗的开启。政策之窗又可以分为两种类型[7]：一种是以问题为基础的，也被称为“问题之窗”；另一种是以政治为基础的，也被称为“政治之窗”。问题之窗的打开是由于问题源流内发生了变化，这种变化的原因大体上又有三种：（1）受到广泛关注的指标发生了变化，比如居民消费价格指数（CPI ）的猛增、土地沙漠化面积的扩大、生产安全事件的频发等。
　　这种指标的变化很容易使人们意识到非常态现象的存在及相应问题的产生。（2）出现了惹人注目的事件[2]，比如焦点事件①的发生或者外部事件②的冲击。（3）负面政策效果的反馈，也就是现实的情况表明既有的政策效果不够理想，这种不理想的政策效果不仅没能使问题得以有效解决，反而还可能使问题有所加重。
　　政治之窗的打开是由于政治源流内发生了变化或政治形势发生了转变，比如政治舆论发生了不同于以往的明显转变，又比如新政府的当选并由此带来了新的政治理念，再比如国家的政治稳定程度产生了明显波动，等等。
　　三条源流的交汇离不开问题之窗或政治之窗的打开，不过，在多源流理论看来，问题之窗或政治之窗打开后，三条源流要实现交汇，还需要政策企业家（PolicyEntrepreneurs ）的大力推动作用（或者说政策企业家有效利用政策之窗打开的机会）。
　　综合以上分析，我们可以将多源流理论对政策变迁的解释逻辑表示如下：问题源流或政治源流内发生变化→政策之窗打开→政策企业家有效利用机会→三条源流实现交汇→政策变迁发生。
　　2改革开放以来我国住房政策变迁的过程
　　改革开放以来，我国住房政策③的变迁已有30来年的历程。从1978年到现在，我国的住房政策已经过了多次大大小小的变迁，其中比较明显的住房政策变迁主要有：改革开放之初我国住房政策开始从福利化向市场化转变（即开始住房制度改革）、1988年我国出台统一的住房制度改革政策、1991年我国重新将住房制度改革提上议事日程、1998年我国出台停止住房实物分配政策、2003年我国出台住房市场调控政策、2008年我国转变住房市场调控政策。
　　2.1开始住房政策从福利化向市场化的转变
　　在计划经济时期，我国实行的是福利化的住房政策（或制度），这种住房政策具有“低租金、高福利、实物分配”的典型特征。在投资上，住房的生产建设大部分都是由中央财政预算拨款。新中国成立后，经过国家对私有住房的几次社会主义改造（1956年、1958年），私有住房的规模越来越小，公有住房在城市住房中最终占有了一个相当大的比例④，这个比例甚至使私有住房的存在已显得没有太大的意义[10].公有住房又可分为两个部分：一部分是由单位⑤直接管理的住房，另一部分是由城市住房行政机构直接管理的住房（即城市直管公房）。
　　在这两个部分中，单位管理的住房又占绝大多数，城市直管公房相对于单位住房只是发挥着一个补充性的作用。公有住房的投资是由中央预算直接拨付的，其中90％以上的国家住房预算支出直接拨付给了单位，只有10％的住房预算支出直接拨付给了地方住房行政机构[12].
　　在住房的分配上，单位发挥着主导性的作用。
　　尽管国家承担着住房投资的责任，但国家并不直接向职工分配住房，住房的分配是由单位负责的，职工获得住房寄希望于单位的分配。分房的依据主要是单位职工的职级、贡献及实际的住房需求等。单位向职工分配住房基本上是无偿的，单位在给职工分配了住房之后，只收取象征性的租金（房租占城市居民家庭收入的比重不足1％[13）]，因此住房分配与职工的经济能力并不发生联系，职工不存在缴不起房租的问题，只存在是否能够分配得到住房的问题。另外，城市直管公房往往也是先分配给单位，然后再由单位分配给职工，这样就使得几乎所有的公有住房都是通过单位来分配[10].
　　因此，在计划经济体制下，住房投资依靠的是国家，住房分配依靠的是单位，我国是不存在住房市场以及相应的住房交换的。
　　改革开放后，邓小平于1978年和1980年发表的两次关于解决住房问题的谈话拉开了我国住房制度改革的序幕，也意味着我国的住房政策开始由福利化向着市场化方向发生转变。这种转变一是表现在住房投资上，二是表现在住房分配上。就住房投资体制的变化来看，职工在住房投资中的作用开始扩大，不论是改革开放后实行的出售公房试点（首先是以全价出售公房①，而后是采取三三制的办法补贴出售公房②），还是提租补贴试点③，都意味着职工住房需求的满足将不再是无偿性的，也体现了国家努力实现住房资金投入产出良性循环的意图。
　　此外，住房投资体制的变化还体现在中央政府投资占住房投资比重的日益缩减以及单位投资占住房投资比重的大幅增加。1985年，在城镇住房建设中，企事业单位的投入比重达到了60％~70％，政府投资（包括中央政府投资和地方政府投资）减到了20％的水平，个人投资为10％左右[14].就住房分配体制的变化来看，出售公房与提高租金都反映出了住房分配上等价交换的导向，即住房的分配再也不是无偿性的，职工的住房消费支出将会不断增加，最终达到市场化所要求的水平。当然，住房投资体制的变化与住房分配体制的变化是高度相关、密不可分的，任何一个方面的变化同时都意味着另一个方面的变化，这两方面的变化又共同体现着改革开放之初我国住房政策从福利化向市场化的转变。
　　2.2出台统一的住房改革政策（1988年）
　　在改革开放之初，诸如以全价出售公房和以三三制的办法补贴出售公房等房改政策都属于局部的试点措施，国家并没有出台一个用于指导全国范围内住房制度改革的统一政策。1988年1月，全国首次房改工作会议召开，会议形成了《国务院住房制度改革领导小组关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案》（以下简称房改方案），国务院于2月下旬正式签署了这个方案，下达了《国务院关于印发在全国城镇分期分批推行住房制度改革实施方案的通知》。该方案是第一个用于指导全国范围内住房改革的方案，它宣布将房改正式纳入中央和地方的改革计划。这一方案的出台标志着中国全面住房改革的开始[15]，标志着住房制度改革从试点到在所有城市全面推进的一个转折点[16].该方案提出，要从1988年起，用三、五年时间，在全国城镇分期分批把住房制度改革推开。
　　1988年的房改方案吸收了第三次房改试点的有效经验，采纳了“提租补贴，租售结合”的思路，将“提高公房租金”这样的措施放在了一个突出的位置。该方案规定要从改革公房低租金制度着手来实现住房的商品化，并将“调整公房租金，按折旧费、维修费、管理费、投资利息、房产税五项因素的成本租金计租”作为今后三、五年内的一个主要任务。
　　2.3重新将住房制度改革提上议事日程（1991年）
　　1988年的房改方案在颁布后的几年里并没有得到有效执行，我国的住房制度改革不仅没有取得明显进展，甚至可以说是基本上陷于了停顿，虽然不少城市都推出了本地区的房改方案，但这些方案并没有真正被付诸实施[16].
　　住房制度改革的停滞局面直到1991年才被打破。该年6月，国务院发布了《关于继续积极稳妥地开展城镇住房制度改革的通知》，根据这一通知的要求，10月份召开的第二次全国房改会议确立了租、售、建并举，以提租为侧重点的原则，并形成了《关于全面推进城镇住房制度改革的意见》（以下简称房改意见）；11月，国务院办公厅转发了这一意见，下达了《国务院办公厅转发国务院住房制度改革领导小组关于全面推进城镇住房制度改革意见的通知》。以上两个文件的出台意味着住房制度改革被重新提上了议事日程，因而也有学者将1991年视为我国第二轮房改的起点[17].
　　1991年的房改政策相对于1988年的房改方案在内容上发生了一定的变化，比如1991年的房改政策作出了关于全面推进住房公积金制度的规定。但是，1991年房改政策出台的主要意义还不在于政策内容上的变化，而是在于使住房制度改革受到了重新关注与强调，在于住房制度改革在经历了几年的停顿后得以继续推进。
　　2.4出台停止住房实物分配政策（1998年）
　　1998年前，我国的住房制度改革已开展了20来年。在这20来年的时间中，不论是公房的租金还是公房的售价都有了一定提高，但住房商品化与住房制度市场化的目标还远未实现，一是因为提高后的公房租金与公房售价距离市场化的水平仍旧较远；二是因为单位职工住房需求的满足所依赖的仍旧主要是单位，而非市场。因此，单位向职工提供住房的实物分配模式在一定意义上得到了延续，单位内所实行的住房制度仍旧具有较强的福利色彩。
　　随着1998年7月份《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（以下简称房改通知）的颁布，住房的实物分配被明令停止。
　　住房实物分配的停止意味着单位与住房供给之间联系的切断，意味着职工将要通过市场来满足自身的住房需求，意味着单位内住房制度的福利色彩将被最终消除。这样，我国的住房商品化改革在经历了20来年漫长而又曲折的过程后便达到了一个高潮，或者说我国的住房制度改革在经过了20来年的历程后从量变进入了质变。
　　2.5出台住房市场调控政策（2003年）
　　停止住房实物分配这一政策使我国的住房制度改革有了极大推进，市场最终在住房资源的配置中发挥了基础性的作用。到了2003年，伴随着《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》的颁布，国家将住房政策的重点放在了对住房市场的调控上来。
　　2003年9月，全国首次房地产工作会议在北京召开，第一次提出房地产业已成为国民经济的支柱产业，会后下发了《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》。这一通知提出要“努力实现房地产市场总量基本平衡，结构基本合理，价格基本稳定”，采取了调整住房供应结构、健全住房市场体系、发展住房信贷、调控土地供应、规范房地产市场秩序等措施，使我国的住房政策发生了从改革福利化住房制度的政策向住房市场调控政策的转变。
　　前者的目的在于确立市场化的住房制度，使市场在住房资源的配置中发挥出基础性的作用；后者的目的则在于弥补住房市场之不足，完善市场化的住房制度，促使住房经济的平稳运行和住房市场的健康发展。
　　2.6转变住房市场调控政策（2008年）
　　2003年我国的住房市场调控政策是以控制住房市场的过热为导向的，这一导向直至2008年才发生变化。在2003年以后的几年里，我国出台了一系列的住房市场调控政策。日，被称为“老国八条”的《国务院办公厅关于切实稳定住房价格的通知》出台；日，国务院办公厅下达了《国务院办公厅转发建设部等部门关于做好稳定住房价格工作意见的通知》，这一通知被称作“新国八条”；日，温家宝总理主持召开国务院常务会议，提出被称为“国六条”的房地产业六项调控措施；日，国务院办公厅下达了《国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》，这一通知被称作“国十五条”。这些政策采取了扩大普通商品住房的供应规模、严格控制被动性住房需求、加大对投机性和投资性购房需求的控制力度、加强对住房市场的监管和对住房市场交易秩序的整顿等措施，以努力防控住房市场的过热问题。
　　到了2008年，我国的住房市场调控政策从以防控住房市场的过热为导向转变为以刺激不景气的住房市场为导向。日，财政部、国家税务总局于发布了《关于调整房地产交易环节税收政策的通知》，决定适当减轻个人住房交易的税收负担。当天，中国人民银行也宣布了下调个人住房公积金贷款利率和调低最低首付款比例等决定。这些决定对于居民首次购买普通商品住房都能够起到支持性作用。日，国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于促进房地产市场健康发展的若干意见》，该文件为了进一步鼓励普通商品住房消费，一是规定加大对自住型和改善型住房消费的信贷支持力度；二是规定对住房转让环节营业税暂定实行一年减免政策。
　　当然，在调控的目的上，2008年的住房市场调控政策与之前几年的住房市场调控政策是一致的，都是为了促进住房经济的平稳运行和住房市场的健康发展。
　　3改革开放以来我国住房政策变迁的原因和动力
　　在这一部分中，我们将运用多源流理论来具体分析改革开放以来我国住房政策变迁的原因与动力，这一分析的过程也是对多源流理论进行检验的过程。在以上分析的基础上，我们将构建出一个改革开放以来我国住房政策变迁的动力模式。
　　3.1问题之窗的打开
　　在多源流理论看来，问题之窗的打开为政策变迁提供了机会，问题之窗的打开又是由于问题源流内的变化或者说问题的变化。在前一部分我们所描述的六种住房政策变迁情形中，有以下几种明显地起因于问题源流内的变化与问题之窗的打开。
　　3.1.11998年停止住房实物分配政策的出台
　　受亚洲金融危机的影响，从1997年第四季度开始，我国宏观经济的景气状况就开始下降，逐步出现了通货紧缩的局面。通货紧缩局面的形成意味着市场需求不旺，而由于我国周边国家的经济低迷和货币大幅贬值，出口需求很难有扩大的空间。在这种情况下，拉动内需就成为我国政府的理性选择。然而，当时我国已经告别了短缺经济时代[18]，多种产品的生产已是相对过剩，要拉动内需，就必须寻求新的经济增长点。而住房产业由于产业关联度高，对上下游产业均具有极强的带动能力，因此便成为了政府所要致力于培育的新的经济增长点。
　　住房产业要成为一个新的经济增长点，一个重要的前提条件就是人们对商品住房的购买需求得到充分释放。惟有这种需求得到充分释放，住房市场规模的扩大和住房产业的发展才会得到强有力的推进。但当时的情况是，单位与住房供给之间的联系并未被切断，很多职工仍在等待着通过单位分配来获得住房[19]，人们对商品住房的购买需求十分有限，相应地当时的住房市场也显得不够活跃。这种状况的存在与国家对住房产业的期待形成了很大反差，住房产业对经济增长带动力不足的问题变得更为严重与突出了。而要解决这种问题，必须进一步深化住房制度改革，停止住房实物分配，真正切断单位与住房供给之间的联系，从而充分释放人们对商品住房的购买需求。
　　因此，由于受到亚洲金融危机这一外部事件的冲击，住房产业对经济增长带动力不足的问题鲜明地暴露了出来，这一问题的变化成为了1998年我国出台停止住房实物分配政策的起因，为住房政策的变迁打开了机会之窗。
　　3.1.22003年住房市场调控政策的出台
　　随着停止住房实物分配政策的实施，人们对商品住房的需求得到了极大释放，住房产业也得到了快速发展，其对经济增长带动力不足的问题逐步得到了解决。到了2003年，房地产业已经成为国民经济的支柱产业，市场也在住房资源的配置中发挥了基础性的作用，过去的不少住房问题在很大程度上得以消除，福利化的住房制度总体上实现了向市场化住房制度的转变。
　　然而，在以前的住房问题得到解决的同时，新的住房问题又呈现了出来，这一问题即住房市场的过热问题，具体表现为住房价格过高和房地产投资过热。就住房价格来看，2003年的全国商品住房平均销售价格已从1998年的每平方米1854元上升到了每平方米2197元[20]225；就房地产投资额来看，2003年全国房地产开发企业投资完成额已从1998年的3614亿元上升到了10154亿元[20]219.而住房市场过热的问题之所以呈现出来，在很大程度上也是由于先前的住房制度市场化不足等问题逐步得到了解决。一方面，随着先前问题的逐步解决，住房市场得到了快速发展，住房市场运行中的问题也在得以积累与呈现；另一方面，随着先前问题的逐步解决，政府的关注点发生了转移，之前关注的是福利化住房制度向市场化住房制度的转变，之后关注的则主要是住房市场的过热这一新的问题。多源流理论指出负面政策效果的反馈会引起问题源流内的变化，通过这里的分析我们则可以得知，正面政策效果的不断积累（表现为住房制度改革的不断推进以及在这一过程中原有问题的逐步解决）也会促使问题的变化和政策的变迁。
　　原问题的解决和新问题的出现为政策的变迁打开了机会之窗，促使政府在2003年出台了相应的住房市场调控政策，因而2003年我国住房政策的变迁也是起因于问题源流内的变化或者说问题之窗的打开。
　　3.1.32008年住房市场调控政策的转向
　　2007年底之前，住房市场的过热问题一直是我国住房市场调控政策所要解决的主要问题。然而，从2007年底开始，我国房地产经济出现了下滑态势，住房市场的过热问题很快演变为住房市场的不景气问题。就住房价格而言，2008年2月以后，全国70个大中城市房价同比涨幅加速递减，10月份已降至1.6％[21].就商品房销售面积和销售额而言，月，全国商品房销售面积同比下80降18.3％，其中商品住房销售面积下降18.8％；商品房销售额同比下降19.8％，其中商品住房销售额下降20.6％[22].
　　住房问题之所以发生以上变化，主要原因在于全球金融危机（属于典型的外部事件）的冲击以及我国宏观经济形势始料不及的逆转。在进入2008年之前，我国经济已连续五年以高于10％的速度增长，经济增长存在着由偏快转向过热的风险，因此2007年12月初召开的中央经济工作会议仍是将防止经济增长由偏快转为过热作为2008年宏观调控的一项重要任务。但是，在这以后，于2007年发生的美国次贷危机终于在2008年演变为了一场席卷全球的金融危机，全球经济实体受到了严重冲击，很多国家都陷入了经济衰退，国际经济环境明显恶化。我国作为一个外贸依存度已超过60％的国家，也面临着很大的经济增长压力，包括住房产业在内的不少重要产业都受到了很大影响，这些产业的产销量出现了不同程度的下降。
　　住房市场的过热问题向不景气问题的转变为住房市场调控政策的转向提出了要求，同时也提供了机会，这再一次证明了问题之窗的打开对于政策变迁的重要意义。
　　3.2政治之窗的打开
　　在多源流理论看来，政治之窗的打开与问题之窗的打开一样，都能为政策的变迁提供机会。政治之窗的打开又是由于政治源流内的变化或政治形势的转变，在前文所描述的六种住房政策变迁情形中，有以下几种主要是起因于政治形势的变化和政治之窗的打开。
　　3.2.1改革开放之初住房政策从福利化向市场化的转变
　　在计划经济时期，我国福利化的住房制度导致了诸多的住房问题，这些问题主要有：（1）住房资金不能实现投入产出的良性循环。这是因为住房是被当作一种福利品无偿向职工分配的，住房资金投入后没有收回的渠道。（2）国家背上了沉重的财政负担。这是因为国家对职工的住房采取了“包下来”的做法，成为了唯一的住房投资主体，而住房投资又无法收回，其结果只能是在住房建设上投入得越多，国家的财政负担和包袱就越重。（3）居民的住房条件十分落后。一是表现为住房的严重短缺①；二是表现为住房质量不高，住房失修、失养现象严重。这一问题与前面的两个问题存在着密切的关联，住房资金不能实现投入产出的良性循环使得住房的简单再生产不能维持，扩大再生产更是不可能；沉重的财政负担也使得国家难以投入更多的住房资金。
　　另外，这一问题的产生还与计划经济时期盛行的“先生产，后消费”[24]、“先治坡，后治窝”[25]的思想有着很大关系。
　　以上问题在计划经济体制下一直未能得到有效解决，它们也没有使住房政策发生偏离福利化方向的转变。之所以会出现这样的状况，是因为在高度集中的计划经济体制丝毫没有松动的情况下，职工所居住的房屋只能由国家投资建造，只能作为一种福利品向职工无偿分配，任何有关住房商品化的政策措施都是不为高度集中的计划经济体制所容纳的。而在既定的住房投资方式与分配方式保持不变的前提下，原有的住房问题只会不断恶化，而难以获得解决的可能。
　　因此，并不是住房问题的存在或变化触发了改革开放之初我国住房政策从福利化向市场化的转变。真正引起这种转变的，是政治形势的变化。
　　随着1978年党的十一届三中全会的召开，我国的政治形势发生了重大变化。这种变化主要表现在两个方面：一是党和国家将工作中心从阶级斗争转移到了经济建设上来，对经济效益、经济发展和现代化建设给予了更加充分的关注；二是我国开始打破高度集中的计划经济体制，作出了实行改革开放的历史性决策，不再将社会主义等同于高度集中的计划经济，不再认为社会主义制度等于建设社会主义的具体做法[26]，也不再将商品化因素视为与社会主义完全相排斥、相对立的事物。
　　政治形势的以上变化为改革开放之初我国住房政策从福利化向市场化的转变打开了机会之窗（具体来讲是政治之窗）。一方面，工作中心的转移使政府将更多的注意力放在了经济建设和经济发展上来，而住房资金不能实现投入产出的良性循环等明显是制约经济效益与经济发展的问题，相应这些问题也受到了政策制定者更高程度的重视。此外，由于高度集中的计划经济体制被打破，诸如出售公房等住房商品化的措施能够为变化了的政治形势所容纳和认可，从而被真正用于解决既有的住房问题；否则，在住房商品化措施与政治形势相互排斥的情况下，住房政策要发生从福利化向市场化的转变是根本不可能的。
　　3.2.21991年住房制度改革被重新提上议事日程
　　1989年春夏之交，在东欧剧变和西方资本主义国家加速对社会主义国家和平演变进程的背景下，我国发生了一场严重的政治风波。一些别有用心的人打着“民主”等旗号，煽动群众，蛊惑人心，制造事端，妄图否定中国共产党的领导、否定社会主义制度，给当时的社会秩序与政治局面造成了很大混乱。政治风波的发生在很大程度上影响甚至是中断了1988年房改方案所规定的住房制度改革日程，住房制度改革以及其他的许多改革事项都被暂时搁置了起来。因为党和政府不得不将更多的注意力放到政治形势的稳定上来，为了营造一个安定团结的政治局面，我国加大了反对资产阶级自由化的力度，加大了精神文明建设和思想政治工作的力度，也加大了反腐败的力度。
　　在党和政府一系列有效措施的作用下，到了1991年，我国的政治局势不仅已经稳定下来，而且稳定的政治局势也得到了巩固，政策制定者相应能够将更多的注意力用于改革事业和经济建设，对包括住房制度改革在内的众多改革议题也给予了更大程度的关注。在这种情况下，政治之窗得以打开，住房政策变迁的机会得以出现，住房制度的改革在1991年被重新提上了议事日程。
　　3.3三条源流的交汇
　　多源流理论认为，政策变迁的实现最终是由于问题源流、政策源流和政治源流的交汇，也就是由于问题、政策方案和政治形势三者的有机结合。前面我们分析了起因于问题之窗打开的三种住房政策变迁情形，以及起因于政治之窗打开的两种住房政策变迁情形。而在这五种住房政策变迁情形中，都存在着三条源流的交汇。
　　在改革开放之初我国住房政策从福利化向市场化的转变中，由于当时工作中心转移与高度集中的计划经济体制被打破的政治形势，出售公房等住房商品化的措施与住房资金投入产出不能实现良性循环等问题实现了有机结合，问题源流、政策源流和政治源流三者也实现了交汇。假设当时的政治形势仍旧排斥住房商品化的措施，那么出售公房等措施是不可能被用于解决当时存在的住房问题的，这两者更是不可能实现与政治形势的有机结合，于是政策的变迁也就不会发生。
　　在1991年我国重新将住房制度的改革提上议事日程中，政治形势的变化使既已存在的住房问题重新获得了政府的关注，而用于解决这种问题的方案在一定意义上讲原本就是存在的，这样，住房问题、政策方案与政治形势三者便实现了有机结合。
　　而在1991年之前的一段时间里，住房制度改革之所以陷入停滞，原因就在于当时的政治形势没有使住房问题得到充分关注，相应地至少问题源流与政治源流是难以实现汇合的，三条源流的交汇更是不可能。
　　在1998年停止住房实物分配政策的出台中，为了有效解决住房产业对经济增长带动力不足等问题，政府有必要采取停止住房实物分配的方案与措施。而政府之所以会采取这样的措施，不仅是由于新问题的出现，而且是由于当时政治形势的许可。1998年之时，我国早已确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标，并且经过20来年的改革，我国的社会主义市场经济体制也在逐步得以建立和完善，对于停止住房实物分配这样的市场化程度较高的改革措施，不论是从政府的施政理念上还是从公众的认识观念上，都是能够予以认同和接受的。另外，当时的政治形势也决定了政府会对住房产业不能有效带动经济增长等问题给予充分关注，因为在当时的情况下，政府面临着很大的经济增长压力，必须千方百计防止经济陷入衰退和低谷，否则政治局势就可能出现不稳。这样，在1998年，新出现的问题、停止住房实物分配的方案与当时的政治形势便有机结合了起来，三条源流实现了交汇，政策的变迁得以发生。
　　在2003年我国住房市场调控政策的出台过程中，住房市场过热问题的解决需要采用扩大普通商品住房的供给等调控措施，因此问题源流与政策源流能够实现交汇。而当时的政治形势又决定了住房市场过热的问题能够取得政府的高度关注，也决定了扩大普通商品住房的供应等调控措施能够被政府采纳和接受。因为政府需要通过房地产市场的平稳运行来更好发挥房地产业作为一种支柱产业的作用，而不希望住房市场出现大的波动；同时，随着社会主义市场经济体制的不断完善以及政府宏观调控经验的积累，政策制定者也能够对各种住房市场调控措施产生较为深入的认识并予以比较熟练的运用。于是，住房问题、政策方案与政治形势三者便实现了有机结合，政策的变迁也得以发生。
　　与2003年的住房政策变迁情形相类似，在2008年住房市场调控政策的转向中，三条源流也实现了交汇。首先是放松征收住房转让环节营业税的规定等措施相对于住房市场的不景气等问题具有较强的针对性（或者说前者能够附着于后者之上）①，因而问题源流与政策源流能够得以交汇。其次，当时的政治形势不仅决定了政府对住房市场不景气问题的密切关注，而且决定了政府对相关住房市场调控政策的认可与接受。因为政府需要保持房地产经济的健康发展，需要极力避免房地产市场出现疲软态势以及由此可能给整个宏观经济形势所带来的震荡效应；同时，我国实行社会主义市场经济体制的这一背景，也使住房市场的调控措施相对于计划经济体制下的行政强制措施更加具有吸引力。这样，问题源流和政策源流两者又实现了与政治源流的交汇。
　　3.4对多源流理论的进一步检验
　　在这里，我们对多源流理论的进一步检验也是对改革开放以来我国住房政策变迁原因与动力的进一步分析。
　　通过前文的分析，我们已经明确了有三种住房政策变迁情形起因于问题之窗的打开，有两种住房政策变迁情形起因于政治之窗的打开，并且在这五种住房政策变迁情形中，都存在着三条源流的交汇。这说明了政策之窗（包括问题之窗和政治之窗）的打开能够为住房政策的变迁提供机会，也说明了住房政策的变迁有赖于问题源流、政策源流和政治源流三者的交汇。然而，对于1988年我国统一的房改政策的出台这样一种住房政策变迁情形，我们在前文中并未对其原因进行分析，这是由于这一住房政策变迁情形既不起因于问题之窗的打开，又不起因于政治之窗的打开，而真正的起因在于政策方案可行性程度的提高。
　　1988年之前，我国一直没有出台用于指导全国范围内住房制度改革的统一政策，其中的原因既不在于住房资金不能实现投入产出的良性循环等问题已获得了解决，也不在于政府对这样的问题不再予以关注，而在于政府尚没有找到用于解决既有住房问题的更有效方案。事实上，在1988年全国统一的房改政策出台之前，我国连续进行了三次房改试点，这三次房改试点都是为了寻求更为可行的问题解决方案。前两次试点的效果并不理想，最后一次试点使政府明确了在提高租金的同时发放住房补贴（即“提租补贴”）这一方案的可行性。之后，全国统一的住房改革政策才得以出台。如果缺乏具有可行性的方案，即便存在着政府予以密切关注的问题，政策的变迁也无从实现。
　　由此可见，政策方案可行性的不足也是制约政策变迁的一个重要因素，在有些情况下，政策的变迁是起因于政策方案可行性的增强（或者说出现了更为可行的政策方案）。因此，方案可行性的增强也能为政策的变迁提供机会。
　　此外，在1988年的住房政策变迁中，也存在着三条源流的交汇，首先是提租补贴这样的方案与既有的住房问题实现了结合，而当时的政治形势又使政府对既有的住房问题保持着密切的关注，并对提租补贴这样的方案能够给与认同和接受。这样，问题、政策方案与政治形势三者便实现了有机结合。
　　3.5改革开放以来我国住房政策变迁的动力模式
　　在以上分析的基础上，我们可以努力构建出改革开放以来我国住房政策变迁的动力模式。而构建这一模式的基础是进一步明确影响政策变迁的动力因素。正如中山大学的马骏教授所讲，任何理论都要借助于一定的概念来构建，因为理论模型的雏形是概念框架，而概念框架描述的又是关键性概念之间的关系[27].我们所要界定的政策变迁动力因素即可视为用于构建政策变迁动力模式的概念。
　　3.5.1政策变迁的动力因素
　　多源流理论认为政策的变迁有赖于问题源流、政策源流与政治源流三者的交汇，即政策变迁的条件在于问题、政策方案与政治形势三种因素的有机结合。对此，前文的分析已予以了验证。那么，哪些因素影响着政策变迁条件的实现？（1）问题发生变化时可能引起政策变迁条件的实现，这正如多源流理论所讲的问题源流内的变化可以为政策的变迁打开机会之窗。因此，问题的变化便成为了政策变迁的一个重要动力因素。改革开放以来我国的以下三次住房政策变迁情形证明了这一点：1998年停止住房实物分配政策的出台、2003年住房市场调控政策的出台、2008年住房市场调控政策的转向。
　　（2）方案可行性的增强也可能引起政策变迁条件的实现，从而成为一个影响政策变迁的重要动力因素。1988年我国统一的房改政策的出台这一政策变迁情形对此予以了证明。（3）政治形势的变化同样可能引起政策变迁条件的实现，因而也成为了一个重要的政策变迁动力因素，改革开放之初住房政策从福利化向市场化的转变以及1991年住房制度改革被重新提上议事日程这两种政策变迁情形证明了这一点。
　　另外，通过前文的分析，我们还得知问题的变化可能是由于外部事件的冲击（1998年停止住房实物分配政策的出台以及2008年住房市场调控政策的转向这两种政策变迁情形体现了这一点），也可能是由于正面政策效果的积累（2003年住房市场调控政策的出台这一政策变迁情形体现了这一点），因此，外部事件的冲击与正面政策效果的积累也是重要的政策变迁动力因素，只不过它们是通过作用于问题的变化这一因素进而影响政策的变迁的。这样，我们就明确了五个重要的政策变迁动力因素：问题的变化、方案可行性的增强、政治形势的变化、外部事件的冲击、正面政策效果的积累。
　　3.5.2政策变迁的动力模式
　　在明确了政策变迁的动力因素及其对政策变迁的作用方式之后，我们可将政策变迁的动力模式用图1表示出来。
　　这一模式在一定程度上揭示了改革开放以来我国住房政策变迁的规律性，对于政府更好推动我国住房政策的变迁有以下启示：
　　（1）问题的变化、方案可行性的增强与政治形势的变化均可为政策的变迁提供机会，均可能引起政策变迁的实现。明确了这一点，有助于政府更好地把握我国住房政策变迁的机会，从而适时、有效地推动住房政策的变迁。当前，我国政治形势稳定，住房政策变迁的机会主要产生于问题的变化与方案可行性的增强。因此，政府应对住房政策领域内问题的变化保持足够的敏感性，以及时捕捉政策变迁的时机，而不能错过政策变迁的机会，使问题变得更为严重。另外，当问题没有发生变化时，方案可行性的增强也能为政策变迁提供机会，这种情况下的政策变迁就表现为更具有可行性的政策方案对现有政策的替代。而要实现这样的政策变迁，政府应不断探索更加可行的方案，努力创造政策变迁的机会，以使问题得到更好的解决。
　　（2）外部事件的冲击可能引起问题的变化，进而影响到政策的变迁。因此外部事件的冲击对于我国住房政策的变迁是一种重要的触发因素，并且这一因素是不可预测和难以控制的，于是我国住房政策的变迁也具有了一定的不确定性。这一点启示政府，住房政策的变迁并不是可以完全有计划的，住房政策变迁的轨迹也不是可以完全由人为预设的，在住房政策变迁的过程中，存在着这样那样的不确定因素，面对这些不确定因素，政府应能作出及时回应，而不能被政策变迁的惯性所束缚。
　　（3）正面政策效果的积累会引起问题的变化，表现为旧问题的解决与新问题的产生。在这一因素的作用下，我国的住房政策变迁具有了阶段性推进的特征，2003年之前，我国的住房政策致力于实现住房制度从福利化向市场化的转变；2003年之后，随着市场在住房资源配置中基础性作用的发挥以及住房市场失灵问题的显现，我国的住房政策主要是致力于弥补住房市场之不足。在可以预期的时间内，我国住房政策的变迁仍不会脱离弥补住房市场的不足这一目标，住房政策的变迁将是为了更好地弥补住房市场之不足。当然，住房市场的失灵与不足并不仅仅表现在住房经济的波动或住房市场的过热与过冷，还表现在住房市场难以有效解决低收入群体的住房困难。因此，政府在采取措施对住房市场进行宏观调控与促进住房经济平稳运行的同时，还应采取措施加强住房保障，以促进低收入群体住房困难的解决和基本住房需求的满足。
　　4结论与讨论
　　借助于多源流理论，我们分析了改革开放以来我国住房政策变迁的动力，并构建了一个政策变迁动力模式。多源流理论认为，问题源流内的变化或政治源流内的变化能够为政策的变迁打开机会之窗。我们的研究印证了这一点，并且表明方案可行性的增强也能为政策的变迁提供机会。此外，多源流理论认为，政策的变迁有赖于问题源流、政策源流和政治源流的交汇。这指出了改革开放以来我国住房政策变迁的条件，这一条件意味着问题、政策方案与政治形势的有机结合。
　　在本文构建出的政策变迁动力模式中，共界定了五个政策变迁动力因素，这五个因素从不同方面启示了政府应如何更有效地推动我国住房政策的变迁。当然，这五个因素并不能囊括改革开放以来我国住房政策变迁的所有动力因素，现实是复杂的，影响政策变迁的动力因素还有其他方面，比如，多源流理论认为负面政策效果的反馈可以引起问题的变化，我们在本文的分析中对此没有加以印证，但并不排除负面政策效果的反馈是影响政策变迁的一个动力因素。本文所构建的政策变迁动力模式尚是一个相对简洁的模式，对于影响政策变迁的其他动力因素及其对政策变迁的作用机制，还有待于我们在今后的研究中予以进一步探讨。
　　最后，多源流理论指出了政策企业家对政策变迁的重要推动作用，本文则没有专门分析政策企业家的作用，其中的一个原因在于本文主要不是从行动者的角度对政策变迁的原因进行分析与解释的。对于政策企业家的界定以及他们对政策变迁的影响作用，可留待今后作进一步研究。
　　参考文献：
　　［1］SHANAHAN E A，MCBETH M K，HATHAWAY P L，et al.Conduit or Contributor？The Role of Media in Policy Change Theory ［J ］。Policy Sciences ，5－138.
　　［2］［美］约翰。W.金登。议程、备选方案与公共政策（第2版）［M ］。北京：中国人民大学出版社，2004.
　　［3］毕亮亮。“多源流框架”对中国政策过程的解释力——以江浙跨行政区水污染防治合作的政策过程为例［J ］。公共管理学报，2007（2）：36－41.
　　［4］周超，颜学勇。从强制收容到无偿救助——基于多源流理论的政策分析［J ］。中山大学学报（社会科学版），2005（6）：80－85.
　　［5］肖玉梅，陈兴福，李茂荣。成人教育边缘化现象及对策探讨———多源流分析模型的启示［J ］。南昌大学学报（人文社会科学版），2006（2）：149－152.
　　［6］BIRKLAND T A.The World Changed Today：Agenda－Setting and PolicyChange in the Wake of the September 11Terrorist Attacks［J ］。Reviewof Policy Research，）：179－200.
　　［7］MICHAELS S，GOUCHER N P ，MCCARTHY D.Policy Windows ，PolicyChange，and Organizational Learning ：Watersheds in the Evolution of WatershedManagement［J ］。Environment Management，3－992.
　　［8］BIRKLAND T A.After Disaster ：Agenda Setting，Public Policy ，and Focusing Events ［M ］。Washington，DC.：Georgetown University Press，1997：22.
　　［9］LOWRY W.Potential Focusing Projects and Policy Change ［J ］。The Policy Studies Journal，）：313－335.
　　［10］ZHANG X Q.Privatization and the Chinese Housing Model ［J ］。International Planning Studies，）：191－204.
　　［11］WU F L.Changes in the Structure of Public Housing Provisionin Urban China［J ］。Urban Studies ，）：.
　　［12］ZHANG X Q.Institutional Transformation and Marketisation：theChanging Patterns of Housing Investment in Urban China［J ］。HabitatInternational ，7－341.
　　［13］MAK S W K ，CHOY L H T，HO W K O.Privatization，Housing Conditionsand Affordability in the People ＇s Republic of China ［J ］。HabitatInternational ，7－192.
　　［14］谢伏瞻，李培育，刘士余。住宅产业：发展战略与对策［M ］。北京：中国发展出版社，2000：2.
　　［15］朱亚鹏。住房制度改革：政策创新与住房公平［M ］。广州：中山大学出版社，.
　　［16］WANG Y P，MURIE A.The Process of Commercialisation of UrbanHousing in China［J ］。Urban Studies ，）：971－989.
　　［17］张京，侯浙珉，金燕。房改：无限需求的终止［M ］。北京：中国财政经济出版社，.
　　［18］樊鹏。中国社会结构与社会意识对国家稳定的影响［J ］。政治学研究，2009（2）：54－67.
　　［19］田吉龙。加快城镇住房制度改革，使住宅业真正成为新的经济增长点［J ］。中国软科学，1998（2）：94－98.
　　［20］国家统计局。中国统计年鉴2008［Z ］。北京：中国统计出版社，2008.
　　［21］孟坚。牛去熊来，高房价时代渐行渐远［N ］。中国证券报，（A13）。
　　［22］方烨。国房景气指数连续12个月回落［N ］。经济参考报，（06）。
　　［23］ZHANG X Q.Redefining State and Market ：Urban Housing Reformin China［J ］。Housing ，Theory and Society，－78.
　　［24］ZHAO Y S，BOURASSA S C.China＇s Urban Housing Reform：RecentAchievements and New Inequities ［J ］。Housing Studies ，）：721－744.
　　［25］康天锦，王美贤。城镇住房制度改革百题问答［M ］。北京：经济日报出版社，1988：39.
　　［26］邓小平。邓小平文选（）［M ］。北京：人民出版社，.
　　［27］马骏。中国公共行政学研究的反思：面对问题的勇气［J ］。中山大学学报（社会科学版），2006（3）：73－76.
除特别声明外，本站不拥有文章版权。如引用，请注明原始出处。
please quote the original source
if you are going to use this paper
本文收入文库时间为2011年1月。
文章来源：原载《公共管理学报》2010第4期
本中心“网上中国研究论文”信息中心旨在推动中国研究的信息交流，为中国研究在国内学者之间以及国内外中国学者之间学术交流架起一座桥梁。
我们十分欢迎诸位学者踊跃投稿。您可将自己的工作论文提供给本中心，在网站的本栏目上发表，以便您的思想和理论 能够早日介绍给更多的学者。若您愿意，您可向我们提供您的联络信息，也许您能够收到其他学者有价值的反馈，
也许您还会得到您意想不到的合作研究机会。
投稿的内容可以是中国研究的各个领域，但研究方法必须是实证分析。来稿请用电子邮件的附件(attachment)形式寄给本网站。其电子邮件的地址是：。
来稿文字可以中文或英文。
谢谢您的合作与支持。