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这块新上的“蛋糕”怎么分?　　——关于农村土地整治中新增耕地
来源：未知
　　不少地方通过农村土地整治，增加了耕地面积，盘活了农村闲置土地，提高了土地利用率和产出率，在一定程度上缓解了建设用地供应紧张的局面。随之而来，这些新增耕地也出现了所有权和使用权确权的现实问题，以及如果流转，收益如何分配等方面的问题和矛盾。这些问题事关群众切身利益，在土地整治中必须认真对待并加以妥善解决。为此本期特别策划，专题介绍一些地方在处理新增耕地确权和收益分配方面的做法经验，同时就如何依法规范开展新增耕地确权工作、切实保障农民权益进行讨论。
　　主持人
　　陈相花 本报记者
　　侯福志 天津市国土资源和房屋管理局
　　郑美珍 中国土地矿产法律事务中心
　　张维宸 中国国土资源经济研究院
　　戢浩飞 湖北省政府法制办
　　王延强 江苏省张家港市国土资源局
　　谭立华 湖北省谷城县国土资源局
　　经验之谈
　　明确土地权属 公平分配权益
　　主持人：农村土地整治是促进节约集约利用土地的重要组成部分，已成为确保18亿亩耕地红线的有效手段之一。这项工作开展以来，在新增耕地的确权或者流转收益分配方面，各地有哪些好的做法和经验?
　　郑美珍：根据党中央、国务院关于农村土地整治工作的决策部署，近几年我国的土地整治取得了显著成效。统计数据显示，自2001年以来，通过农村土地整治共补充耕地4200多万亩(&十一五&期间，新增耕地2250万亩)，其中，黑龙江省累计新增耕地157万亩，增地率位居全国之首;山西省累计整治土地168万亩，新增耕地43万亩。安徽省通过土地整治，2008年实现全省耕地面积10年来首次净增长，净增耕地3万亩。另外，根据《全国土地整治规划(年)》部署安排，&十二五&期间我国还将通过土地整治补充耕地2400万亩。各级管理部门也日益重视土地整治中权属的管理工作，如浙江省国土资源厅、重庆市国土资源和房屋管理局先后发布关于加强土地开发整理权属管理工作的通知，其他一些地区也从专项规划、立项、实施、检查、验收等环节对权属管理进行规定，有的地方甚至将权属管理细化为具体指标作为土地整理项目考评的内容。
　　谭立华：湖北省谷城县近年来积极开展以迁村腾地为主的农村土地整治工作，腾地还耕近万亩。在解决新增耕地确权问题、切实保障农民权益方面，谷城的主要做法是：
　　整治前明晰权属。本着相对稳定和土地权利不变原则，对土地整理前属于农民承包的林地、园地和低产农用地，整理后成为耕地的，其土地承包经营权不变。对整理前属于集体闲置建设用地或者未利用地，视地上物残余价值对原使用土地的单位或个人适当给予补偿，整理后增加的耕地重新发包给本集体经济组织内部符合条件的无地、少地农民耕种，或者由村组直接发包给种田大户规模经营。对整理前属于宅基地，迁建腾地复垦增加耕地的，一部分调整给迁建所占用土地的原土地承包经营者或宅基地使用权人;剩余部分仍归拆迁户承包经营。对跨村跨组迁村腾地的，采取土地承包经营权或宅基地使用权的等量置换、差额补偿办法进行局部调整。
　　整治后确权登记。土地整理涉及村庄集并迁村腾地致使集体建设用地使用权和宅基地使用权发生变化的，首先是调查测量，统计汇总，逐级报批，然后收回原证(包括宅基地使用证、土地承包经营权证和林权证等)，换发新证;涉及土地承包经营权发生变化的，经土地所有者和农业主管部门办理变更登记手续，确保土地整理后的土地承包经营权的相对稳定。实施土地整理后，农业生产效率明显提高，农民生活质量显著改善，农民利益得到充分体现。
　　王延强：张家港市基于城乡一体化趋势、&三集中&规划理念以及规模经营效益等方面考虑，对土地整治出的新增耕地原则上不再以承包经营的方式进行细化分配，耕地使用权一般通过自我经营、租赁或流转等方式来体现。对于建立了土地股份合作社的村组，新增耕地一般直接由土地股份合作社自我经营使用，进行规模化农业生产，土地收益采取保底分红和增收部分二次分配的方式，按村内人口进行分配;对于没有建立土地股份合作社的村组，由村委会将新增耕地以租赁或流转的方式给种粮大户或种田能手种植，收益以年底分红的方式在村内进行平均分配。这样一来，使新增耕地的资源价值最大程度显化。
　　问题分析
　　法规效力不足 权属管理粗放
　　主持人：在农村土地整治实践中，当前存在哪些带有普遍性的问题，主要原因是什么?
　　侯福志：我认为，有三个方面的问题应引起重视。一是借土地整治擅自扩大城镇建设用地规模。土地整治最主要的目的是要增加耕地面积，提高耕地质量。但由于土地计划指标紧缺，有的地方片面理解土地整治的含义，甚至主观上想借土地整治的名义，擅自扩大城镇建设用地规模。二是侵犯农民合法权益。土地整治有可能涉及集体建设用地的流转，原有建设用地的置换以及经济利益的再分配问题。因此，农民&被上楼&、耕地未经批准擅自变更为建设用地等现象会随之出现，再加上土地整治方面引进社会资金后，不同利益主体之间博弈会更加激烈，农民的合法权益有可能受到侵害。三是有意规避法律规定。由于改变土地用途受到法律约束，某些地方或单位就在执行土地管理政策上 &跑偏&，比如在&双挂钩&试点工作中，一些项目区把建新和拆旧当做重中之重，但对复耕却未能予以重视或者有意避之，导致周转指标不能及时归还。
　　郑美珍：根据目前各地土地整治的实施情况，对新增耕地的确权过程中，还存在不少问题。具体表现在：
　　一是指导新增耕地权属调整的法律依据不充分。目前指导新增耕地进行权属调整的只有国土资源部发布的规范性文件，缺乏具体的管理办法，地方在实际操作中无章可循，对土地整治中土地权属调整具体应履行哪些程序、如何履行，农民土地权益如何保障、如何落实等均不清晰，导致土地整治后权属管理粗放，新增耕地难以合理确权。
　　二是受益主体不明晰。对土地整治权益分配，无论是国家有关土地整治的政策文件或规范性文件，还是地方的具体操作办法，均未明确各方在土地整治中的责权利，实践中容易造成权利分配不均而引起新争议。如有的地方政府按照&谁投资，谁受益&的原则，将由其组织实施的土地整治新增耕地自行进行调剂，造成纠纷隐患。同时，由于国家缺乏对社会投资主体相关责权利的规定，如社会投资主体参与土地整治项目后，对整治土地或新增耕地能享有何种权益不明确，大大影响了社会资金进入土地整治的积极性。
　　三是权属调整缺乏专业技术支持。土地整治将通过对田、水、路、林、村等的综合改造，改善土地的耕作条件和农民的居住环境，对土地权属的影响主要是通过对不规整地块的重新平整、改造，改变或撤销了原有的土地权属界线标志。但土地整治过程中，事关土地权利人切身利益的恰是相关土地权属界线的恢复或整治后的重新确权、分配。实践中，由于农村土地产权主体和投资主体多元化，还可能由于登记发证未全覆盖或林权证、&四荒证&甚至不同权证之间相互重叠等情况，造成土地权属关系复杂，对其调查、确认需要有较强的专业知识和技术支持。但目前土地权属调整方案主要由村委会干部与乡(镇)和县级国土资源管理部门的工作人员，根据项目规划方案、现状调查成果及相关权利人意见进行编制、组织征求意见;土地权属现状调查、拟占用土地的清查登记或权属方案的实施，也主要由村委会派村民代表配合或具体负责有关丈量登记等工作，缺乏专业的技术支撑，难以保证权属调整的科学性和合理性。
　　张维宸：在土地整治后新增土地的流转收益分配过程中，一些地方存在侵犯农民权益的行为。主要表现在：一是以权力剥夺农民集体利益。有些地方违背农民意愿，搞强制性土地流转，把土地整治后新增土地流转收益作为增加地方收入和少数人福利的手段，或者将土地整治作为政府决策者&政绩&的形象工程，假借土地整治后的土地流转之名，随意改变土地的农业用途，根本不顾及农民利益。二是土地整治后，对原土地承包人进行随意调整。从而将新增耕地作为&机动田&，由集体甚至村干部个人掌控，将&机动田&的流转收益据为己有。三是在土地整治后新增土地流转过程中，借用各种名义截留、挤占流转费。
　　管理之策
　　尊重农民意愿 程序合法公开
　　主持人：土地整治后新增耕地确权合理与否，直接影响农民参与土地整治的积极性，也是土地整治成败的关键环节之一。那么，农村新增耕地的确权和分配，应依据哪些规定和原则来开展?地方政府、国土部门、村委会应该发挥怎样的作用?
　　侯福志：土地整治中新增加的耕地，要严格依据《土地管理法》，《确定土地所有权和使用权的若干规定》、《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》(国发〔2010〕47号)以及国土资源部《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》(国土资发〔号)等法律、法规和规范性文件确权登记。
　　确权登记的原则有三个方面：一是依法依规的原则。也就是说，凡通过整治新增的耕地，应当与整治前的权属相一致，或者依据国土资源部批准的&双挂钩&规定的试点办法和方案进行置换调整，不得擅自变更土地所有权和使用权。二是保护耕地的原则。在开展土地整治工作中，必须充分保证耕地总量的增加，不得任意突破土地利用总体规划和年度计划擅自增加建设用地，防止违规扩大城镇建设用地规模。三是维护农民利益的原则。土地整治工作要按照自愿、有偿、规范的原则进行，集体土地流转要尊重农民的意愿，要服从大多数农民的意志，要正确处理土地权属和利益分配问题，不得侵犯农民的合法权益。
　　农村土地整治和确权登记工作，要在地方政府统一领导下进行，国土资源管理部门要发挥组织、协调和监管作用。规划、水利、建设、民政部门按照职责分工做好相关工作。作为村民自治组织，要积极维护农民利益，主动配合政府和国土资源管理部门把这件利国利民的好事办好。
　　戢浩飞：目前，规范新增土地的主要法律依据有《土地管理法》、《农村土地承包法》、《物权法》等，新增耕地的确权和分配应当遵循以下基本原则：
　　一是保障农民权益，坚持集体经济成员优先原则。土地整治的目标之一就是促进农民增产增收、脱贫致富。《农村土地承包法》第二十八条第二款明确规定，通过依法开垦等方式增加的土地应当用于调整承包土地或者承包给新增人口。因此，新增耕地原则上由农村集体经济组织成员依法承包使用，任何组织和个人不得剥夺或限制农民的承包权。二是遵循法定程序，坚持程序正当原则。新增耕地的分配与承包应当按照法定的程序进行：成立承包工作小组、拟定并公布承包方案、召开村民会议讨论通过承包方案、公开组织实施承包方案及签订承包合同等。村民委员会应当及时公开由村民会议讨论决定的事项及其实施情况，并确保公布信息的真实性。
　　张维宸：从物权的表现形式上看，确权是权利归属的确认。农村土地整治中新增耕地的确权要尊重历史。如果土地整治前分割的土地属于村民集体所有，那么首先应当确定土地整治后新增耕地还属于村民集体所有。先确权到村，再确权到队(组)，即确权时宜村则村、宜队(组)则队(组)。在乡镇与村之间，新增耕地原则上应确定为村或村内的队(组)所有。原乡镇企业的建设用地，如果乡镇政府已经向村支付了相当于国家征地补偿标准的补偿费或采取了适当的安置措施，整治后新增耕地原则上应确定为乡镇集体所有。土地整治前已经划分到不同队(组)的，整治后新增耕地，可以按照整治前的不同比例进行确权到不同队(组)，也可以将新增耕地确权给土地整治前的上一级农村集体组织，但前提是应以确权之前所有权行使的事实状态为依据。集体土地整治后新增耕地的分配，应经2/3以上村民代表或村民会议2/3以上成员讨论决定。
　　从权益的角度来看，在土地整治前，应明确整治后的权利人取得的标准、权利人的组成及其行使权利的方法等。权利人标准的确定，既要尊重历史，还要结合农村生产实际。笔者认为，新增的耕地首先要补充耕地减少的农户的权益，新增耕地仍有剩余的，再发包给本集体新增人口，或优先发包给本集体成员承包经营。
　　流转规则
　　责权明确对等 确保农民收益
　　主持人：针对农村土地整治中存在的问题，尤其是一些地方出现的新增耕地使用权向农村专业合作社和种田大户流转时，如何做到收益分配公平、切实保障农民利益;在吸引社会资金投入土地整治时，如何明确投资人各项权利，切实体现&谁投资，谁受益&的原则?
　　侯福志：一是要注意把握政策界线。严格执行《土地管理法》、国务院行政法规及文件对土地整治工作的有关规定，不得超越。二是要严格执行土地利用总体规划，要按照国土资源部《关于开展土地整治规划编制工作的通知》要求，统一编制省级和试点市县土地整治规划，不得突破土地利用总体规划对建设用地的安排。三是要精心组织。土地整治涉及国家、集体、农民及投资单位的利益，各级政府一定要加强组织领导，各有关部门一定要积极配合。特别是在集体建设用地流转、土地利益分配等涉及农民利益的问题上，一定要把握好政策杠杆，切实维护好农民的合法权益。
　　郑美珍：国家及各级管理部门应通过完善立法、提高专业技术支撑等措施加强土地权属调整及管理。
　　建议出台土地整治权属管理的法律法规，具体立法上可借鉴我国台湾的《土地法》、台湾的《农地重划条例》或日本的《耕地整理法》等对权属调整的规定，通过法律法规明确规定土地整治中不同土地的权属调整的原则、权属调整的类型、调整程序、确权依据、登记办理等，以切实维护农民土地权益，合理平衡各方利益。
　　加强土地整治权属管理的技术指导。土地权属调整是一项技术性强的工作，权属现状调查、权属调整方案的制定及实施等均需要专业的技术人员或专业技术机构提供强有力的支撑。建议针对整治前后的土地状况调查、土地评估、土地分配时的土地缩减率、资产化率等关键环节，制定相关技术规范，加强对从事权属调整工作人员的业务指导和培训。
　　通过政策引导，吸引更多社会资金进入土地整治领域。目前土地整治项目的资金来源主要是国家投资，虽有不少社会资金有意向进入其中，但由于国家只规定了&谁投资，谁受益&的原则，缺乏具体内容的规定，造成投资主体对整治后土地能拥有什么权利、对新增耕地能否参与承包等不明晰，而影响其资金的投入。
　　因此，建议国家通过法律法规或相关规范文件，对&谁投资、谁受益&进行适当细化，明确投资主体参与土地整治的相关责权利，调动社会投资主体积极参与土地整治，促进土地整治的健康发展。
　　张维宸：从鼓励社会资本投资土地整治角度来看，在不改变土地所有权性质的前提下，新增耕地使用权可以归土地整治项目投资者或归村集体经济组织统一经营使用，或经参与土地整治的土地使用权拥有者们共同协商处理，以利于土地整治的有序开展。将新增耕地折抵建设用地指标的转让费用在国家、土地整理投资者以及农村集体之间进行合理分配，真正体现&谁投资，谁收益&的原则，适当加大农村集体的分配比例。
　　戢浩飞：土地整理出的新增耕地使用权流转是无法回避的现象。随着城镇化的推进特别是现代农业的发展，农业大户、产业龙头企业、专业合作组织等采取租赁、招标、股份合作等方式集约化利用耕地，在不少地方已比较普遍，促进了土地资源的有效整合和农业产业化、集约化发展。然而就整体而言，我国集体土地使用权流转尚处于起步阶段，大部分地区没有形成规范的集体土地流转市场，土地流转的形式、流转的供求信息、流转的费用均处于无序状态;土地使用权流转中主体不明，有些集体经济组织或村民委员会在农民完全不知情的情况下擅自出让土地使用权，使农民的主体地位得不到保障;流转行为不规范，很多农民的土地使用权流转都是通过口头协议或私下协议的方式进行，没有明确的权利和义务规定。
　　因此，国家应尽快出台农村集体土地流转的相关法规政策，国土部门应当加强引导，健全土地流转制度，搭建土地流转服务平台，对集体土地的用途、项目、价格定期进行公布，提高土地使用权流转的透明度，提供土地流转合同样本，以期服务于农村经济发展。
　　王延强：我认为新增耕地确权还应考虑目前农村劳动力结构的变化，尤其在一些经济发达地区，土地整治所产生的新增耕地，不宜再以土地承包经营的方式确定土地使用权。如2010年张家港市34.7万个农业劳动力中已有30.2万转入非农产业(占87%)，从事农业的劳动力只有4.5万人，且多为老弱，种田行家越来越少，而且农业经营收入在农村家庭中只占5.46%。如果再将新增耕地以零星的方式进行承包经营，由于单户农民生产要素投入不足，土地很难获得最佳回报，几年下来势必导致土地生产能力大幅降低，造成劳力、土地资源的极大浪费。如果将新增耕地的使用权直接确权给村集体则可以消除以上的问题。一方面村集体通过建立土地股份合作社可以以低成本不断进行土地整理同时又不断获利，另一方面流转或租赁出去的耕地在村委的监督下，通过技术改造不断提高耕地质量，最大程度地提高土地生产潜力。
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不动产登记进入倒计时，日前，国土资源部在其官网上发文称，此次不动产统一登记制度的目标明确为“确认和保护产权，为市场经济保驾护航。”
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审理农村集体土地征用补偿费用分配案件存在的问题及对策作者：裴洪党&&
&&& &征地补偿费是基于农村集体土地被国家征用后而产生的收益，是对因土地被占用农民的经济补偿。国家因建设征用土地，必须对被征用土地的农村集体经济组织及其成员的生产和生活负责，依法给予补偿，妥善安置。《土地管理法实施条例》第26条规定：&土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置的人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。&
&&& &由于被征用的土地均为农民集体所有，而非农民个人所有，国家在征用集体土地时，通常与村委会签订征地合同，除被征土地上的附着物和青苗补偿费支付给所有权人以外，其他征地补偿费用按规定支付给农村集体经济组织即村委会，再由村委会根据具体情况管理并决定征地补偿费用的具体使用。村往往是将土地补偿费未用于补偿村民而另作他用，这使本已非常有限的补偿费成为农民争夺的目标，每个人都想分得最大利益，而排除他人参与分配，人为增加了矛盾。
&&& &因此，如何确定分配主体和分配范围成为当前审判实践中的难点。而近几年来，随着我县旅游开发的快速发展及经济的发展，农村尤其是北极乡的土地大量被征用，农民因征地补偿款的分配而引发的纠纷日益增多。由于司法实践的不统一，使得失地农民的合法权益往往不能正常得到保护，引起群体性上访、拒绝交地或采取过激行为，矛盾愈来愈尖锐，既影响了经济建设，又给社会稳定埋下隐患。作者就当前审理此类案件碰到的问题及如何处理谈谈自己的观点。
&&&& 一、当前农村集体土地征用补偿费用分配案件多发的成因。
&&& &(一)社会经济的发展，土地效益的大幅提升，是农村集体经济所得利益分配纠纷的根本原因。这几年随着我国工业化和城镇化的加快，农村集体土地被征用呈逐年上升趋势，因征地补偿款分配引发的纠纷逐年增加。
&&& &(二)农村集体经济组织内存在地方保护主义倾向,存在着许多不合理的村规民约。这些村规民约在制定中缺乏强有力的审查与监督。农村集体经济所得利益分配纠纷性质和救济途径不明晰，救济手段又显得软弱无力。当面对这类案件时，有关部门对纠纷性质的认识不一致，到底应由政府还是由法院主管还没有协调好。各地法院对通过民事诉讼程序还是行政诉讼程序解决亦没有规范，在解决纠纷过程中往往因依据不足而无所适从。
&&&& (三)出现了户籍与承包地相分离的现象，农村集体经济组织在分配土地征用补偿费用时，往往不分或者少分给这类成员，侵犯其合法权益。
&&& &二、目前审理农村集体土地征用补偿费用分配案件存在的较突出问题。
&&&& (一)出嫁女是否享有土地收益分配权。目前在法院审理的农村集体土地征用补偿费用分配案件中，原告多为出嫁女，有的是户口虽未迁出，但本人不在户口所在村生活，不履行所在村的义务，亦没有承包土地，有的是户口未迁出，但出嫁女仍在原行政村生活，履行所在村各项义务并有承包土地。
&&& &(二) 户籍与承包地相分离时如何确认补偿主体资格及补偿范围。当前主要存在以下几种情况：1.在原居住地保留承包地，在新户籍所在地未取得承包地的农民；2.承包方仍为集体经济组织的成员，自愿交回承包地的；3.集体组织外成员承包土地的。
&&& &三、对上述类型案件的处理建议。
&&&& (一)对于出嫁女是否享有土地收益分配权的问题。出嫁女要求参与农村集体经济所得利益分配是近年法院受理农村集体土地征用补偿费用案件中较为普遍的一类案件。&&& 对于此类案件，作者认为应根据以下两个方面来考虑：1.持有本村户口，这是外嫁女享受村民待遇的前提。要获得集体经济收益首先必须具备集体经济组织成员身份，而成员身份的基础就是户籍。我国计划经济体制下形成的户籍制度除了其基本职能以外，还承载了很多附加功能--就业、教育、住房、医疗以及其他权益、利益等。&户口&不仅是一种身份的体现，而且是一种资源享有权的确认，具有某地的户口就意味着可以享有某地各种资源分配的权利。2.承担了村民义务。中国户籍制度的丰富内涵造就了种类繁多的户籍，诸如空挂户、寄挂户等等，不同的户口履行不同的义务，享受不同的权利。
&&& &农村中的寄挂户、空挂户就是不履行义务也不享受权利的一种户籍形式，有的外嫁女在出嫁时农村还不富裕，土地上的负担很重，就不接受土地分配，从而也就无须履行土地上的义务。后来村里富了，有利益了，又回来要求分享，对此当然不能支持。一部分出嫁女出嫁后因离婚而回娘家生活，又将户口迁回原来的村，既不承包土地，又不履行义务，也仅仅是落户问题。针对挂户的村民，作者认为其是不能享受与其他村民同等的待遇。因为他们只是形式上的村民，不履行义务，在土地收益时要求与其他村民享受同等待遇，显然侵害其他村民的利益。而对于持有本村户口且承担了村民义务的，综合其情况，应给予其享受农村集体经济所得利益分配的权利。
&&& &(二) 关于户籍与承包地相分离时如何确认补偿主体资格及补偿范围的问题。
&&& &1.在原居住地保留承包地，在新户籍所在地未取得承包地的农民，其利益如何保护？日施行的《农村土地承包法》第三十条规定，承包期内，妇女因结婚、离婚、丧偶而迁移户籍，在新居住地取得承包地以前，在原居住地仍保留承包地。对此，一种观点认为，如支持其在新居住地享有土地征用补偿费用分配权就会导致其两头获利。而新居住地集体经济组织内部还会有一部分新增人口无地可种，结果造成严重的不公平。如果原承包地被发包方收回，该妇女可以根据《农村土地承包法》第三十条、第五十四条的规定要求发包方承担停止侵害、赔偿损失等民事责任。作者认为，该观点误解了《农村土地承包法》第三十条的立法目的，混淆了土地征用补偿费用分配权与土地承包方获得补偿权。《农村土地承包法》第三十条的立法目的在于维护农村妇女的基本生活保障权。
&&&& 农村妇女迁移户籍后，即丧失了原集体经济组织的成员资格，在原集体经济组织不享有土地征用补偿费用分配权。若其保留的承包地被征用，只能行使土地承包方获得补偿权。该妇女在新户籍所在地因无承包地不享有土地承包方获得补偿权，但享有土地征用补偿费用分配权。因为该妇女已成为新户籍所在地集体经济组织的成员，依法享有土地承包经营权。虽然暂时未实现其土地承包经营权即取得承包地，但在个别调整承包地或新一轮承包时还有权承包土地。集体土地被征用而减少后，必然影响其土地承包经营权的实现。因此，对于此类案件，应保证其参与利益分配的权利。
&&&& 2.承包方仍为集体经济组织的成员，自愿交回承包地的，是否享有土地征用补偿费用分配权？按照《农村土地承包法》第二十九条的规定，承包方在承包期内可以书面形式通知发包方交回承包地，但在承包期内不得再要求承包土地。一种观点认为，在此情形下，承包方已自愿放弃其权利，就不应享有参与所在农村集体经济组织土地征用补偿费用分配的权利。作者认为，这种观点仍然混淆了土地征用补偿费用分配权与土地承包方获得补偿权。承包方自愿交回承包地的行为，只是放弃其土地承包经营权的实现，其仍然具有农村集体经济组织成员资格，应享有土地征用补偿费用分配权，并享有在新一轮土地承包中取得承包地的权利。
&&&& 3.集体组织外成员承包土地的，承包土地被征用，该类成员利益如何保护？农村集体土地征用补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物及青苗补偿费。这几种费用性质不同，归属不同，分配的权利基础和权利主体等也不相同。作者认为，处理此类案件首先要明确土地征用补偿费用分配权的内涵及其与土地承包方获得补偿权的区别，这是正确处理此类案件的基础。
&&& &土地征用补偿费用分配权基于集体土地所有权。根据我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》等法律的规定，集体土地所有权是由各个独立的农村劳动集体在法定范围之内对其所有的土地享有占有、使用、收益、处分的独占性的支配权利。集体土地的所有者是农村劳动集体，即该集体经济组织内若干成员的集合。该集合内的成员人数因成员生育、死亡、户籍迁出或迁入而经常处于增减变化之中，但因农民集体所有的土地属公有财产，而非共有财产，故成员的部分变动并不影响集体土地所有权的性质。只有农村集体经济组织全部成员转为城镇居民时，原属于其成员集体所有的土地，才属于全民所有即国家所有。集体经济组织内所有成员个人虽不能成为集体土地的所有权主体，但无论其性别、年龄、精神状态、生产技能如何，对集体土地都享有完全平等使用收益的权利。这是该集体经济组织成员的一项不可剥夺的天赋权利。
&&& &该权利的主要内涵是：人人完全平等享有以家庭承包为单位的土地承包经营权；人人完全平等享有集体土地因发包、出租、入股、征用等而获得的归集体所有的收益的分配权。我国《土地管理法实施条例》第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有。因此，农村集体经济组织决定分配土地补偿费等归集体所有的土地征用补偿费用时，其所有成员都完全平等地享有参与土地征用补偿费用分配的权利，此即本文所称的土地征用补偿费用分配权。由此可见，分配时拥有农村集体经济组织成员资格，是享有土地征用补偿费用分配权的必要条件，也是唯一条件。&&&&&&
&&&& 与土地征用补偿费用分配权不同，土地承包方获得补偿权基于土地承包经营权。有两种情形：一是根据《农村土地承包法》第二十六条、第二十九条、第四十三条的规定，承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，在交回承包地、承包地被收回、依法流转土地承包经营权时均有权获得相应的补偿。至于如何补偿，补偿多少，由双方当事人协商确定。二是根据《农村土地承包法》第十六条的规定，承包地被依法征用、占用的，承包方有权依法获得相应的补偿。按照《土地管理法》第四十七条、《土地管理法实施条例》第二十六条的规定，国家建设征用土地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物及青苗补偿费，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。集体建设占用承包地的，参照国家征用的补偿标准确定。因此承包地被征用、占用的，承包方依法可以获得地上附着物、青苗补偿费及安置补助费。由此可见，土地承包方获得补偿权缘于其土地承包经营权中的收益权受到合法损害或土地承包经营权客体即承包地的合法丧失。
&&&& 综上所述，土地征用补偿费用分配权和土地承包方获得补偿权是完全不同的两项权利，主要有如下区别： 一是权利基础不同。土地征用补偿费用分配权基于集体土地所有权，由集体土地所有权的公有（有的称为总有）内涵所决定，体现了人人享有基本生活保障的现代人权保护理念。土地承包方获得补偿权基于土地承包经营权，这种承包经营权既可能是他物权即以家庭为单位的土地承包经营权的一项具体内容，也可能是债权即其他方式的土地承包经营权的一项具体内容。 二是权利主体不同。土地征用补偿费用分配权的权利主体具有社区性，即必须是本农村集体经济组织的成员。土地承包方获得补偿权的主体不具有社区性，虽然多数情况下是本农村集体经济组织的成员，但也可能是本集体经济组织以外的单位或者个人。三是取得方式不同。土地征用补偿费用分配权通过拥有农村集体经济组织成员资格，农村集体经济组织对土地征用补偿费用进行分配时取得，是一项法定的财产权利。土地承包方获得补偿权通过其已实现的土地承包经营权遭受合法损害而取得，既可能是一项法定的财产权利，也可能是一项约定的财产权利。四是权利范围、数额不同。土地征用补偿费用分配权的范围可以包括土地补偿费、集体所有的地上附着物补偿费、安置补助费（集体经济组织自行安置人员时），具体数额由农村集体经济组织通过村民会议或村民代表讨论决定。对于本文所论的此类在农村出现户籍与承包地相分离，在承包地被征用后如何处理的案件，国家目前尚无明确法律规定。作者认为，土地承包方获得补偿权的范围、数额应作如下处理：承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，如何补偿，补偿多少，如当事人有约定的，从其约定，如无约定并在诉到法院后协商不成的，法院可根据实际情况认定承包方可以获得归其所有的地上附着物和青苗的补偿费；至于安置补助费，可结合其在土地上投入、承包年限等因素酌情支持。
&&& &土地资源是国家的垄断性资源，土地资源的商品化正在不断获得承认。处于法治社会中的农村土地征用问题正期待着国家给予公平合理的解决，农村土地征用不仅涉及到宪法保障的财产权和土地资源，而且涉及到整个社会的稳定、安宁。人民法院在处理农村集体经济所得利益分配纠纷时，必须贯彻村民待遇平等的原则。农村集体土地所有权的性质属村民集体成员共同所有，集体经济所得利益分配属于全体村民，在进行征地补偿款分配中，要充分保障每个集体经济组织成员或村民享有平等的待遇，正确地处理好利益关系。
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