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　　核心内容：纠纷怎么处理？针对改革前的旧契约不能作为土地权属的依据。公民、合法取得的宅基地使用权，法律会保护。法律快车编辑编辑为您详细介绍，仅供参考。
　　实践中，因宅基地使用权而发生的纠纷在民事纠纷中比较常见。对宅基地使用权纠纷应按下列原则妥善处理：
　　宅基地使用权纠纷处理原则一
　　依法保护国家、集体的。我国土地分别属于国家和集体所有。根据《》的规定，土地改革前的旧契约不能作为土地权属的依据。处理宅基地(土地)纠纷，应切实保护国家和集体的。属于国家或集体所有的宅基地，集体组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让。
　　宅基地使用权纠纷处理原则二
　　依法保护公民、法人合法取得的宅基地使用权。根据《土地管理法》的规定，使用国有土地的单位或者个人，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。受法律保护，任何单位或者个人不得侵犯。农村居民建住房，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，由乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准。未经批准的，不予保护。法人、公民合法继承的宅基地使用权除经统一规划或个别调整外，长期不变。另外，宅基地使用权包括合法取得和合法使用两个方面。对非法扩大、抢占宅基地甚至耕地的行为应依法宣布其无效，并可给予法律制裁。在使用宅基地过程中，妨碍公共利益，侵害他人房屋、通行、排水、通风、采光等相邻权的，应依法承担。
　　宅基地使用权纠纷处理原则三
　　宅基地使用权随房屋转移的原则。农村房屋发生买卖、继承、赠与等法律事由的，其所占宅基地的使用权随而转移。1984年最高人民法院《关于贯彻民事政策法律若干问题的意见》中规定：&公民在城镇依法买卖房屋时，该房屋宅基地的使用权应随房屋所有权一起转归新房主使用。&关于办理农村房屋宅基地使用权转移手续问题，实践中应注意掌握一个时间界限，即在1982年《村镇建房用地管理条例》发布之前，农村房屋买卖中宅基地使用权均随房转移，无须办理批准手续；但自该《条例》之后，宅基地使用权须经过申请批准后方可随房转移。未经审查批准，宅基地使用权不能随房转移给买方，房屋买卖亦无效，但买主可将房屋拆走。村民迁居或者拆除房屋后腾出的宅基地，由集体收回使用，另作统一安排。但在农村合法继承的房屋，其宅基地使用权可以随房屋所有权而转移。
　　宅基地使用权纠纷处理原则四
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当前农村宅基地纠纷案件的现状、存在问题形成原因及解决对策
作者：夏宁群&&发布时间：
&&&&一、基本现状
&&&&年，温县法院共受理涉及农村宅基地纠纷的行政案件65件，包括三种类型，一是因宅基地边界产生争议的30件，占46%；二是因整块宅基地权属产生争议的21件，占32％；三是因出路、排水问题而引发的宅基地权属争议的14件，占22％。
&&&&65案中，当事人不服政府处理决定向法院提起诉讼的43件，其中维持政府决定的20件，占受理诉讼权属争议案件的47％，撤销17件，占受理诉讼权属争议案件的40％，政府撤销处理决定后当事人申请撤诉的6件，占受理诉讼权属争议案件的13％；当事人超过救济期限，政府申请法院强制执行的22件，其中法院采取强制措施予以执行的7件，占受理执行权属纠纷案的32％，当事人达成执行和解协议的6件，占受理权属纠纷案的27％，法院经审查认定政府处理决定明显违法，裁定不予执行的9件，占受理执行权属纠纷案的41％。
&&&&二、存在问题
&&&&通过对温县法院三年来审理涉及农村宅基地权属纠纷的统计、调查，发现存在如下问题：
&&&&（一）部分案件当事人没有土地权属证明文件或虽持有土地权属证明文件，但证明文件上载明的宅基地边界四至、长宽尺寸与当事人实际使用的宅基地长宽尺寸不一致，导致一方当事人或双方当事人在建房时因边界不清而引发纠纷。此类纠纷案21件，占32％。
&&&&（二）部分案件产生争议时间较长，土地使用权变化较大，出现取证难，难取证的现象，在这65件宅基权属纠纷案件中，争议时间在20年以上的7件，占10％，其中有2件纠纷案50年代末期产生纠纷到现在；争议时间在20年以下，10年以上的9件，占13％。
&&&&（三）部分案件处理周期较长，给当事人的人、财、物造成很大浪费。根据法律规定，此类纠纷行政机关处理是前置程序，对行政机关处理决定不服的，才能向法院提起行政诉讼。而法律赋予法院的司法审查权只能对行政机关作出的处理决定予以维持和撤销，法院将行政机关的处理决定撤销后，行政机关只能重新作出处理决定。这样，有的土地权属纠纷先后经过行政机关及法院处理十余次仍不能将矛盾化解。这65案中，其中有8件经过行政机关两次以上作出处理决定，其中有3件至今仍未结案。占纠纷案件的12％。
&&&&（四）当事
人申请启动处理程序难，存在着两级政府相互推诿无人受理的状况，当事人因告状无门而上访，而处理机关迫于压力不得不受理案件，受理后因对当事人告状不满，而不负责任，随意作出处理决定。
&&&&(五）处理部门处理标准不统一。就同一起宅基地纠纷案件，不同的处理机关
及承办人出现“横看成岭，侧成峰”的现象，由于各处理部门及承办
人意见不一致，导致纠纷当事人无所适从，从而引发当事人的对立情绪，形成当事人走上了漫漫的上访之路。我院涉法上访的10件案中，就有3件属土地权属纠纷案，其中有二个是因为上下级处理机关处理意见不一致而引起的。
&&&&三、形成原因
&&&&俗话讲，农村工作两台戏-----计划生育、宅基地，那么困扰农村工作的宅基地纠纷逐年增多，并难以处理的原因是什么，笔者通过对上述65件宅基地纠纷案件进行分析、调查、研究，发现存在以下几个原因：
&&&&（一）农村中宅基地私有观念的普遍存在，分家时的习惯作法及农民建房时普遍存在的封建迷信思想，是农村宅基地权属争议案件产生的主要原因，
也是产生宅基地权属争议案件后难以解决的主要原因。表现在以下几个方面：
&&&&1、农村中宅基地私有观念
根深蒂固。
&&&&农民的宅基地大多是经过土改确权后得来的，以均分地主的土地、房产为标志的土地改革制度确立了农民对宅基地和耕地享有所有权，得到了广大农民的一致拥护，虽然二十世纪六十年代国家将农民耕种的土地和宅基地收归集体所有，但是经过初级社、合作社乃至人民公社、只是将农民所拥有的耕地收归了集体，而农民所使用的宅基地只是从相关的政策、法律文件规定中变成了集体土地，农民只享有使用权，但实际上仍由农民使用，在农民的内心深处
仍将宅基地做为私有财产看待。农民以占有宅基地的多少作为衡量占有财富的标志，以对宅基地权利的维护作为维系其在农村中社会地位的象征。
&&&&2、农村建房时存在封建迷信思想
&&&&我县地处平原地区，农村宅基地成片相连，多年来形成的四合院的居住风格，四合院讲究宅院的前后等宽和建房时的“向口”问题，在农村中普遍形成一种迷信思想，如果宅院前后不等宽或“向口”不正确，对宅院的主人健康不利或影响宅院主人发财。这样，在成片相连的宅基地上，如果讲究宅院的前后等宽或房屋的走向，
势必引起邻里之间的边界纠纷。
&&&&3、分家时的习惯作法
&&&&传统上，由于农民取得一块宅基地较为艰难，
为了能守住这块土地，在给其子孙分家时对宅基地采取交叉的方式以达到相互牵制，防止其他家庭成员随意变卖家产。这种
交叉的分家方式，不利于确权发证，边界难以确定，随着时间的推
移，宅基地使用权人不断变换，双方之间的血缘关系越来越远，产生纠纷的机会却大大增加，一旦产生宅基地纠纷，由于受文字表达或时间久远的影响，产生纠纷后存在取证难，难以确权的问题。且随着当前农村生活水平的提高，在老宅基地居住的农民已不习惯多户居住一院的格局，纷纷申请批划新的宅基地，而老宅基地视各村控制的程度而出现不同的情况，我县大部分村庄老宅院目前均是闲置，只有一座或几座破烂的房屋存在，有些村虽然让村民写了划新宅丢老宅的保证书，但村干部频繁更迭，加上农村宅基地私有观念根深蒂固，
能够进行调整或收回闲置宅基地的较少，留在老宅基地上等待调整宅基地的农民迟迟得不到宅基地，因此类问题引发的纠纷案件时有发生。
&&&&（二）、我国法律对土地权利体系规定的不系统，不完善，是宅基地争议案件大量产生，受理部门处理时难以裁决的客观原因。
&&&&宅基地使用权作为用益物权的一种
，权利的取得，转让等行为均应有法律的明文规定，在我国的现行法律体制中，土地物权是分散规定的状态，并且主要是由土地行政管理法规来规定的。如《土地管理法》、《城市房地产管理法》等，《民法通则》在第五章“财产所有权及相关财产权”一节中，对财产权也有一些原则性的规定，这些规定虽然并非单独针对不动产物权，但作为总的原则，在处理不动产关系时，还是适用的，然而上述有关法律规定中虽然也包含着一些物权的内容和原则，但是既不系统也不完善。长期以来，我国农村与城市的各项土地制度改革中，始终围绕以管理为主导的思路进行，民事法律规范，特别是其中不动产物权的立法性规范及其作用没有受到应有的重视。在土地权利的建设方面，仍然是重管理，轻权利，以债权代替物权，造成我国土地权利体系以及权利规范的残缺。无论是关于土地所有权的规定，还是土地使用权的规定，立法上的侧重点大多是强调和突出对权利所有人的管理，而不是鼓励和保护土地所有者，使用者对各项土地权利的发挥。目前，我们甚至对不动产物权的概念及其各项权能和范围也没有作出基本的规定。即使有一些对不动产物权的限制性规定，也不是从权利本身的性质出发作出立法规定，而是从管理的角度说明权利的行使和限制。
比如农村宅基地使用权的转让问题，法律并没有直接回答可以或不可以转让，
即法律对宅基地使用权的转让并无禁止性的规定，然而法律却从管理的角度规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，……农村村民出卖、出租住户后，再申请宅基的，不予批准”。这里强调的只是行政管理上的批准与不批准，而并未明确禁止这种转让行为。立法上的不完善，造成执法上的困惑和理论上的争议，甚至宅基地使用人去世后房屋的继承问题也成为实务界的难题。但实际上由于农村的房屋可以继承的，所以宅基地使用权也是可以继承的，故存在农村村民一户也可能拥有两处以上的宅基地使用权，与《土地管理法》规定的一户村民拥有一处宅基地的原则不相符合。为了与《土地管理法》规定的这一原则相衔接，原国家土地管理局发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》中规定了村民宅基地闲置的，可以依法收回农民的宅基地使用权。这里依然是从管理的角度规定的，没有从物权法的角度规定宅基地使用权消灭的条件，只是在该规章中笼统规定了上述内容，但对闲置没有进行界定，也没有列举，对闲置宅基地上的附着物，尤其是固定建筑物如何处理，是令原宅基地使用权人拆除，还是由集体经济组织进行补偿后予以收回，法律对此没有规定。由于宅基地具有福利性质，农民在获得宅基地使用权后，无须再交任何费用即可长期使用，因此，农民一般不愿交出其多余的宅基地。虽然法律规定村集体经济组织对农民宅基地有权进行调整，但对宅基地使用权的调整涉及公民重大财产权利，但相关的法律却没有对宅基地的调整进行严格的程序规范。因此，农村宅基地的调整面临着法律和现实的双重障碍，农村中出现的日益严重的“空心村”现象也是由此而造成的。因调整宅基地问题也引发了大量的土地权属纠纷。
&&&&（三）、现行土地管理体制上的不完善，是土地权属纠纷案件产生的另一个原因。我国目前对农村宅基地的管理主要表现在确权发证和村镇规划两个方面。
&&&&1、确权发证方面存在的问题是：对农村村民的宅基地使用权未依法进行确权登记，或虽经确权登记，但农民手中所持的权属证明文件与其实际使用的土地状况不相符合。就我县的情况看，土改至今政府共进行三次大规模的确权发证工作，第一次是1950年中国共产党夺取政权后伴随着均分土豪地主土地房产的土改运动而发放的土地房产所有证，以此为标志，国家以法令的形式废除了农民手中所拥有的土地契约等手续，但这次发证工作由于在全国刚刚统一度量衡，基于当时的历史条件，各村在丈量宅基地时使用的丈量工具各不相同，有的村使用的是地工尺，有的村使用的是木工尺，有的村使用的是弹尺，有的是用步丈量的，就笔者所办理的宅基地案件，在土改时使用的丈量工具就达七、八种
；当时，由于丈量人员文化程度不高，土地房产所有证的填
写不规范，宅基地边界不明确等现象普遍存在，为以后宅基地权属纠纷埋下隐患。第二次确权发证工作是在1986年，根据当时政策规定，准备在农村实行
有偿使用宅基地工作，当时县政府下发文件，规定了每户使用宅基地的面积及发放临时宅基地使用证的原则、方法和发放程序，由各村组织实施该村农户的宅基地使用证的发放工作。但大部分村在实施过程
中突破县政府文件的规定，自己制订标准，方案五花八门，有的有按农户的实际使用面积进行丈量，只丈量建筑物的实占面积，有的使用
证填写不规范，四至长宽尺寸与农户实际使用的宅基地面积不相符合，有的村空白宅基地证管理不当，流失到农户手中由农户随意填写
，由于1986年确权发证时未建立规范的地籍档案，故对使用证的认定便
存在了问题，由于1986年农村宅基地确权发证工作组织不严密，监督管理不力，导致所发放的宅基地使用证不能反映农户宅基地的实际使用情况，在当时土地资源不是十分紧张的情况下，引发纠纷的相对较少，近些年来，随着国家对土地管制的加强，人口的增加，宅基地使用权属纠纷
案件逐年增多，因发证的不规范导致有些宅基地纠纷案件处理难度加大，甚至因发证引发了新的纠纷。第三次确权发证工作是在1992年，此次确权发证的主导思想
是针对农村中农民多占宅基地的问题，实行宅基地有偿使用制度，对多占宅基地的农户按超占面积收取一定
数量的有偿使用费，以解决农村中出现的日益严重的“空心村”现象，纠正和规范1986年确权发证工作中的不足和混乱问题，但由于当时中央下发了减轻农民负担的文件，禁止向农民收取土地有偿使用费，此项工作在进行过程中被迫停止，只有部分村庄的农户领取了集体土地建设用使用证，而大部分村庄仅仅发放了一部分使用证，此次发证工作虽然组织严密，但仍然存在一定问题，因此项工作未进行结束，造成同是相邻的农户一方领取了集体土地建设用地使用证，而另一方农户
未领取，使 得双方形成纠纷。
&&&&2、村镇规划方面存在的问题是：农村村镇规划方案监督实施不力，规划工作与确权发证工作互不衔接，导致纠纷大量产生。1982年，国务院颁布实施了《村镇建房用地管理条例》，根据该条例规定，没有村镇规划，审批部门不准审批建房用地，县政府根据该条例的规定及上级指示精神，组织实施了农村村镇规划工作，各村根据其实际情况均被批准通过了规划验
收，其规划方案及规划图均在规划管理部门备了案。之后，大部分村庄的规划方案
被束之高阁，无人问津。由于我县属平原地区，农民宅基地成片相连，不象山区或江南水乡农民宅基地较为分散，如果缺乏科学的、统一的规划，极易导致邻里之间的排水、出路等纠纷。虽然各乡(镇）均设立了土地规划管理部门，但对农民建住房的行为没有按照规划方案进行监督，农民建房时随意性较大，建房时抬高宅基地，改变房屋座向等影响排水、出入通行的现象较为严重。确权发证工作与村镇规划工作不衔接，确权发证时不考虑农民所建房屋是否符合规划方案而颁发土地证书，出现了将违反规划方案的宅基地颁发证书的现象，一旦产生土地权属纠纷，法院在处理时很难认定。
农民往往以与对方土地权属存在争议为理由申请政府处理。而政府在处理时只能就双方的权属作出决定。对涉及出入通行及排水问题无法作出处理。不能从根本上解决双方的纠纷。
&&&&(四）土地权属纠纷处理机制上的缺陷，是造成宅基地纠纷案件居高不下的又一个原因。表现在，法律规定土地权属纠纷案件的处理程序较为复杂，效率低下。新修订的土地管理法第十六条规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理”。该条确定了土地权属争议案件由行政机关主管，由人民政府对当事人之间的土地权属争议进行行政裁决，行政机关的行政裁决属具体行政行为，当事人不服，依照《中华人民共和国复议法》第三十一条之规定，向上级行政机关申请行政复议，对复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。正常情况下，一个土地权属纠纷
案件，需经两级政府作出决定，两级法院作出判决，才能结案。以法律规定处理机关的办案期限和当事人的救济期限计算，如果行政机关处理决定合法，一个土地权纠纷案件通常需要一年的时间才能办结。如果行政机关的处理决定不合法，法院判决撤销，由行政机关
重新进行处理，需要的时间更长。因为行政诉讼法规定法院审理行政案件，只有行政赔偿诉讼可以适用调解，其他行政案件一律不适用调解；对行政机关行政行为合法性审查，只有行政处罚显失公正可以判决变更外，对其它行政行为只能判决维持或撤销。因此，法院对行政机关就土地权属争议作出的行政裁决只能判决维持或撤销，不能就当事人的土地权属争议进行调解，对行政裁判也不能判决变更。
&&&&土地管理法确定了由县、乡两级人民政府处理土权属纠纷案件，虽然各乡（镇）内设有土地管理所，县政府的职能部门国土资源管理局可以承担这一任务，但由于处理此类案件需要经费，法律又没有规定可以收取费用，因此，县乡两级政府均把处理土地权属案件作为包袱，不愿受理，处理机关为了甩包袱，纠纷当事人为了尽快处理争议，一般同意出钱让处理机关下设的自收自支部门处理。造成了此类纠纷案件的受理部门和处理人员不统一，有的地方由土地部门处理，有的地方由乡司法所处理，有的由信访办处理，甚至有些乡镇让社会上的闲散人员处理，处理人员水平参差不齐，处理决定质量低下，更增加了处理土地权属纠纷案件的难度。行政机关在处理过程中，法律赋予其制止纠纷当事人从事与权属争议有关的违法行为的手段较为薄弱，如在纠纷过程中，一方当事人强行施工建房，处理机关作出停建通知，当事人不予理睬，处理机关便束手无策，只能看着当事人施工而不能采取任何强制措施，申请法院予以执行也无任何法律依据。这就存在着纠纷当事人不能通过公权力，而只有通过私力救济的方式去维护自己的权益，双方往往通过武力手段解决争议，使双方的民事争议升级为行政或刑事案件，实践中，因宅基权属争议而引发的打架甚至升级为刑事伤害案件的
较为常见。若当事人不采取私力救济的方式解决纠纷，处理机关又无解决的手段，待处理决定作出后，一方已将建筑物建成，对过界建筑物的处理便成了实践中难以处理的问题。
&&&&宅基权属争议属平等民事主体之间的争议，土地管理法也赋予了纠纷当事人协商解决争议的权力。但若当事人就权属纠纷达成调解协议后，一方当事人反悔，该调解协议的效力，如何认定，若调解协议的内容与双方所持宅基地权属证明文件产生冲突后，是应该认定调解协议的效力还是应该认定宅基权属证明文件的效力。这些问题，均是实践中出现的难以把握的问题。
不同的处理机关，不同的承办人对此问题的认识各不相同，行政诉讼不适用调解的原则，更加淡化了调解制度在权属纠纷案件中的作用，使得法律规定的土地权属争议案件可以进行调解的制度不能贯彻落实。有些纠纷当事人因急于建房或其它原因，处理机关或基层组织主持纠纷当事人调解达成协议，在其目的实现后，另一方当事人建房时，已建房的当事人基于报复或其它目的往往不认可协议的效力，随意撕毁调解协议的事情时有发生，所有这些问题的出现，均是调解手段被土地权属争议处理模式弱化的结果，这一处理模式，既增加了行政成本，浪费了诉讼资源，又增加了当事人的讼累，既不利于纠纷的及时解决，又影响了社会稳定。
&&&&四、解决对策
&&&&以上四个方面仅是笔者在审理宅基地权属纠纷案件中经常遇到的，还有很多深层次的原因尚未发掘和整理，而有些纠纷不是单单由一个原因形成的，而是多种原因综合的结果。目前，我县宅基纠纷案件频频发生，居高不下，由此产生的社会不稳定问题，已到了刻不容缓必须予以解决的程度。
针对宅基地权属纠纷案件存在的问题，分析宅基地权属纠纷案件产生的原因，结合笔者多年的办案实践，提出如下解决对策：
&&&&（一）制订符合本地区农村宅基地使用特点的规范性文件，解决农村中普遍存在的“空心村”现象，以整合农村土地资源，规范因无序建设而引起的宅基地权属纠纷。当前，我国规范宅基地使用权方面的法律法规分散于《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、原国家土地管理局颁布的《确定土地所有权和使
用权若干规定》等几部法律、法规及规章中，没有一部统一的法规涵盖宅基地使用权从取得到消灭的各个环节，且这些规定均较为原则，缺乏可操作性，加上我国地域辽阔，地理自然条件各不相同，因此，制订一部完整的规范农村宅基地使用权的单行法规难度较大。因此，地方政府在不与相关的法律、法规及规章相抵触的情况下，针对当前农村宅基地使用现状，制订符合本地农村宅基地使用特点的规范性文件，从宅基地的申请，批划到宅基地使用权的收回的各个环节制订具有可操作性的标准，使
宅基地使用权的取得、宅基地使用权的登记、宅基地使用权的调整、宅基地使用权的收回步入规范化的轨道，纠正以前在宅基地管理问题上的无序混乱状态，彻底改变农民宅基地私有化的观念
&&&&（二)加强对农村村镇
规划工作的监督指导和管理工作。目前我县大部分村庄均已实施了村镇规划，鉴于规划方案没有贯彻实施，村委换届频繁规划方案不能延续的现状，各乡镇内设的土地管理机构应担负起辖区内村庄规划的监督和管理工作，对农民建住宅的行为依法进行监督、管理，对不按规划方案建房经教育拒不改正的，应按照《村庄和集镇规划管理条例》的规定予以处罚，以规范农民建房行为，减少因随意抬高宅基地，改变房屋座向等问题而引发的宅基地纠纷。
&&&&(三）规范和健全宅基地确权发证行为，使
宅基地登记制度规范化、经常化，改变过去把宅基地登记工作作为一项临时性的中心工作的作法。由登记机关入户进行登记，对农民宅基地四至界线清楚，产权明晰的依法发放权属证书；依法转让房屋引起宅基地权属变更或双方协商就宅基地权属纠纷达成调解协议的依法进行变更登记，真正使
土地登记行为成为土地对外的公示方法。减少因土地四至界线 不清，当事人所达调解协议不能以法律形式确认而引发的宅基地权属争议。
&&&&（四）建立处理农村宅基地权属争议案件的长效机制。农村宅基地权属纠纷案件呈现出纠纷的复杂性，处理的紧迫性，矛盾的激化性等特点，对发生土地权属争议的案件，如果乡村两级能够快速介入，加强对纠纷双方当事人的调解说服工作，使双方当事人将矛盾平息在初发之时，往往能收到较好的社会效果。凡是纠纷发生后，各部门相互推托，不愿受理，纠纷久拖不决的案件，纠纷双方因时间的推移而积怨日深，反而不利于纠纷的解决。因此，在当前宅基地权属纠纷案件居高不下的情况下，各乡（镇
）、村应指定专职人员负责对土地权属争议案件的处理。土地管理部门要作好培训工作，通过培训使他们掌握基本的土地管理法律、法规知识和处理土地权属争议案件的基本技能，提高处理人员处理土地权属争议案件的水平。同时，探索处理土地权属争议案件调解工作的思路和方法，
建立处理土地权属争议案件“大调解”的工作格局，通过调解达到“案结事了”的目的，以减少当事人的诉累，促进社会和谐。
&&&&总之，处理宅基地权属纠纷案件是一个复杂的系统工程，这些纠纷案件的产生，既有法律、法规规定不完善的原因，也有职能部门监督管理不力的因素，更有封建迷信思想残余的影响，因此，解决权属纠纷需要完善现有的法律、法规，需要职能部门认真履行职责，从根本上扭转宅基地私有化的观念，才能减少纠纷案件的发生。
已投稿到：
以上网友发言只代表其个人观点，不代表新浪网的观点或立场。关于农村社会宅基地耕地矛盾纠纷排查调处工作的调研报
关于农村社会宅基地耕地矛盾纠纷排查调处工作的报告
日 10:56:15 　来源：今日信息报
关于农村社会宅基地耕地矛盾纠纷排查调处工作的调研报告
为进一步开展学习实践科学发展观活动，努力做到理论与实践相结合，针对近几年来农村因宅基地和耕地的矛盾纠纷而上访的人逐渐增多的特点，我们组织有关人员对8处乡镇、十几个行政村进行了实地调研，通过与乡村干部、群众的座谈和查看，发现农村因土地矛盾造成的不稳定形势不容忽视。有现存暴露的，也有潜在的；有乡村干部的原因，也有群众方面的，同时也有经济发展方面带来的。我们本次调研主要是针对农村耕地和宅基地矛盾纠纷的情况进行了调研，并查找了原因，笔者认为在下一个30年的发展改革中，对农村村庄发展规划和土地耕作也应该有一个比较符合现代社会发展的走向和基本框架，来解决农村社会发展和稳定问题。
　　一、老宅基地的纠纷
　　案例一:陈集镇一位农民老王因自己的老宅基地多次上访。其情况是：在邻居盖房后很长时间才发现自己的宅基地西边被占去了0.6米，他找到了行政村，村干部帮他解决过程中发现，他的宅基地果然被占去0.6米，但奇怪的是，当时，邻居盖房他去了现场，当时一起定的地界，开始村干部划分宅基地时，并没有多占，现场还定了地界灰脚。更奇怪的是多占他0.6米的邻居居然有多含有0.6米的宅基地使用证。后来发现他家的宅基地真正被多占，让村干部进行调解解决，他的邻居最多同意包赔一部分钱，但他本人就是不同意，赔多少钱都不要，非要扒邻居的房子不可。但邻居已有了合法的宅基地使用证，又不同意扒，也不再多给钱。镇、村两级干部多次调解处理都没有解决好，造成他本人多次上访。
　　案例二：城关镇东城社区的一位姓付的村民反映他家的老宅基地不够数，几年前生产队划分宅基地，先分后拾号，当时也没有什么问题，后来他家盖房时，发现自己的宅基地后头窄了两米，前头还和别人一样。事后他找村干部，经丈量后，果然是这样。他认为是村干部与他过不去。但事实上是开始分好后拾的号，并不是村干部故意行为，再说，其他人的地方没多，他的号是最后一个，显然不是干部的原因。是谁的责任呢？后来查明，由于分的宅基地地面不平，开始丈量不精确，最后的一家可能少点，但开始谁也不知道最后一处由他拾到。他和其他村民都办了土地使用证，但奇怪的是他的使用证和其他村民的长宽面积一样。社区和生产队的干部多次协商处理，他都不满意。重新再分，其他村民已盖上房，不可能。再给他划一处新的，再多点他也不原意，还要求包赔损失，后来多次上访。
　　在调研中发现像以上两个例子类似的还很多。但形成这种矛盾、不稳定因素的原因，经调查干部和其他村民后分析，有这样几种：
　　1、农村在分宅基地时方法原始，工具简单，容易出错。个别村民在得到宅基地后，当时没有核实数量，事后发现已晚，在乡村干部协调解决时，又要求过高，很难达到他们的要求，在要求得不到满足后，就四处上访。
　2、缺乏科学公开、公正的机制，有关职能部门和乡村干部职责程序履行不到位，造成法规界定后的证件与实际数量有出入。按规定、按程序申报后的土地使用证，理应由主管部门到实地丈量查明后，方可签证。但由于数量太多，核查不过来，就只凭申报单位和个人的材料签发了证，有没有出入和错误也没去核实，特别是村级表现得最明显，就是去了现场，也多数是村干部具体划分，造成环节核查上有漏洞而出错。应该说宅基地纠纷中出现的问题，很多都是乡村干部和职能部门干部工作疏忽造成的，原则的说法应该是工作环节上有疏忽和工作方式传统化造成的。
　　3、上访人性格偏激、固执。已经造成矛盾纠纷，即使上下都非常重视，尽心处理，甚至乡村两级又拿出一定补偿，已不能恢复到起初的状态和效果。而调研中所接触的几个上访人，性格特别固执和偏激，甚至向上级单位和处理调解的人强烈提出"不要新不要破，还要那老一个"，给再多的条件，坚决不同意，就是同意了，又多次反悔，让处理这项工作的同志很是被动。有些已经处理完毕，上访人又强烈要求，我上访多年，造成了很多损失，要求补偿。问他由谁补偿，他又说不出，而且扬言不给就继续上访，常常让处理问题的乡村干部哭笑不得，怜恨交集。
　　应该说有些案件乡村两级处理时，付出了很大的代价，甚至超出了职权范围，如自损利益，都不能让上访者满意。尽管这样的例子不太多，却反映了一种倾向：涉访人员以上访为理由过分地要挟乡村两级干部，个别已发展到要挟市、县两级。
　　4、对农村土地矛盾纠纷的处理缺乏法律性机制。我国土地已立法多年，农村宅基地和农村房产，也在很多年前国务院已有明文规定。但从调查的情况来看：产生矛盾纠纷的处理方式由基层法庭处理的不超过5%，其他的基本是行政性的调处。因此这种行政性的调处只能是协商，对即使有明显错误的一方也缺少强制性的纠正办法。这也同时说明，大多数农民仍然信访不信法，对法律的常识知之甚少，也认为打官司没有上访处理来的快，就是干部引导他们打官司，他们也不去。上级关注民生政策的不断加大落实，更助长了他们信访不信法的理念，本来已经进入法律程序中的案件，有些人也弃而不用，却走上了上访的路子。
　　陈集镇的一个宅基地纠纷，经多次调处后没有解决，上访人又多次上访。后来，上级单位和领导在了解了纠纷的原因后，就指定陈集镇政府给这两户的处理下《处理决定》。我了解情况后认为，这样处理不妥善。且不说这个《处理决定》内容正确与否，就是本身这种程序就不正确。乡镇政府对村级集体土地走向只有指导协调处理权，没有决定处理权，更不是裁决的主题。如果一方不服这个处理决定，诉之于法庭，那么这《处理决定》的主题显然是错误的内容，也成不了法庭判决的依据，还可能成为另一方上访和民告乡镇政府的把柄。
　5、基层法庭判决这类案件社会效果太差。原因有：①个别法庭干警尽管对法律业务比较熟悉，但对把握土地政策方面掌握欠缺，在法律和政策的结合使用上欠佳，因此很难判决适中。②诉讼判决时间过长，形成马拉松式。③个别法警缺乏耐心的说服解释，甚至冷横硬，就是判决之后，也很难执行到位，最后致使双方都不满意，之后又去上访，甚至告法庭不作为、和稀泥。④这类案件矛盾的传统性特点较明显，法庭干警取证困难，而且矛盾的双方期望值过高。个别乡村干部以为矛盾双方上了法庭，也不想再管，从此失去了辅之以行政调解的手段。因此往往这类案件在法庭判决后，又回到了信访和行政调解的环节上来。
　　二、新宅基的矛盾纠纷
　　1、供求关系的矛盾及问题
　　到乡镇调研中发现，几乎每个行政村村边都有村头荒和树林，面积大小不等，但这些村头荒绝大多数都是个人的，现在几乎很少是行政村和生产队的。有些是从前分后沿袭的，有些是几年前分的。农户急用的已经盖上房子，而其他闲置的是为其儿孙备用的，因此现在栽树闲置。在张湾镇的一个行政村处理涉法涉诉案件时了解到，一个姓冯的农民因没有宅基地盖房，至今仍和儿子、儿媳在老院中三间相通的房子里住，只用简单的东西相隔，两年中因此受了儿媳的很多气。多次向镇、村干部反映，无奈村里已经没有多余的宅基。还有黄店的一位村民也说因没有宅基地盖不上房，至今儿子不能娶媳妇，本村也已经没有公有的宅基地了，因此多次要求，甚至上访。类似的例子应该不同情况的存在。
　　基本每个村队在分配宅基地的问题上都有传统的村规民约，现在村公有宅基地已基本存在很少，很多村队，几年前已分配殆尽，再有村民需要，乡村干部已无能为力。因此部分村民在无奈的情况下去违法占用耕地建房。
　　现有的政策中还没有明文规定村级宅基地可以或者必去买卖。除房产按规定处理外，对宅基地的使用分配办法，基本还是按传统的政策和办法。村级按要求需用按规定分配，对闲置的可以按规定无偿收回。但现实是，村队已没有公用的宅基地去安排新的需求者；同时，对闲置的宅基地和村头荒地也很少有能力无偿收回，就是去调整也很难做到，这就形成了现在的供求矛盾。农村很多农户现在已经进行了对房产、宅基地和村头荒的私下交易。如果不出台新的政策和新的办法来处理，可能这种供求矛盾和交易会越来越多。如果都去私下交易倒也减少很多矛盾，但国家政策还没有规定农村宅基地能进入市场。按需分配仍是农村宅基地的使用政策，因此就算能私下交易，大部分农户因有政策也不想花钱买，申请后没有就可能去上访。近20多年中，由于农转非、学生高考、外出打工及人口发展不平衡等原因，造成宅基地和耕地人均拥有量的变化，村队之间宅基地和耕地相差悬殊，因此其他生产队的农民想再重新分配宅基。但农村在土地拥有问题上基本上还是沿用从前的三级所有制队为基础，有村民小组的，以小组为基础。村干部面对部分群众的这种重新划分宅基地的要求很少有能力办到。&
&& 　2、耕地向村头荒、宅基地的演变
　　随着人口的增加，经济的发展，一部分耕地正在逐步向村头荒、宅基地演变，使耕地数量在逐步减少。一种是缺少宅基地的人硬去占耕地建房。二是发展经济作物及养殖在村边耕地里建使用房，由使用房发展成宅院。三是村边建农产品加工项目（农字号的），占据了耕地形成固定资产。四是村边耕地种树，由耕地过渡成了村头荒和树林，由树林自然过渡成宅基地。等等这些现象的发生，不但使因村头荒和宅基地产生了很多矛盾，而且在今后的土地（耕地）的调整中产生了因分配不均问题产生了很多矛盾，而且耕地在不断地减少。近几年，国家对土地的控制力度加大才避免了类似的侵占耕地事情发生。前几年个别农户向上反映自己的宅基地还拿着提留，猛一听很不合理，是一种加重农民负担的行为，其实是农户自己把耕地自然过渡到了宅基地，而承包证书也没有实行变更，证书上所显示的仍是纳税的地亩。
　　三、耕地方面的矛盾和问题
　　1、人口变动产生的耕地矛盾
　　国家的土地政策是30年不变，这一点已家喻户晓，同时在农村土地调整中的《村规民约》也增加了政策的灵活机动性，但二者的结合有时很难达到预期的效果，而且时间长了，这种制约能力，就显得乏力。
　　张庄的一位农民反映，一家三口人，至今妻子和一个孩子还没有得到耕地。原因是生产队没人让地，该让地的，也以30年不变为由拒绝让地，因此他曾多次上访。同村的一个老汉也反映，女儿出嫁，让了地，儿子娶了媳妇，却得不到地，要知道这样，当时我就不让地了。因此他也多次上访。另一村民反映，他娶了媳妇3年了，在这村还没有得到耕地，因此媳妇娘家的地也没有让出去，而且这种耕种关系很不好处理，多次找干部要地，就是没人让地。
　　2、种植业不同产生的矛盾
　　前几年林业的发展，现在很多树木已是树高叶茂，对邻地产生了遮阳问题，影响了产量，耕地的邻居有意见反映情况，乡村干部在处理这种矛盾的时侯，很难处理适当。一方是认为影响了自己的利益，另一方是认为我种经济作物和树木不违反国家的政策。
　　3、机械化耕种产生的矛盾
　　改革开放使很多农民富裕起来，多数已采取机械化的耕种。但由于农村耕地品级的不同，在分地时，分了很多块，一家有好几块地，本来人均耕地又不多，块数多，使得每块的耕地面积狭小，影响了机械化的耕种。因此，每到耕地季节，不是机械耕地时损坏了邻地的庄稼，就是因机械耕种模糊了地界而产生纠纷，据村干部讲，每年有很多这方面的问题出现，但还没有很好的办法来预防，因为现在分好的耕地是不能随便调动的，老百姓都知道国家的农业政策。
&4、栽树占地引起的矛盾
　　到农村后，无论田间地头或者是路边沟底随地都可以发现农民的树木，就包括省市主要交通道路的沟底都可以看到农户的树木。本来植树是一件好事，但由于土地权属问题发生了很多矛盾纠纷。①有些是农户之间的地界权属不明，在没有协商下单方植树发生了纠纷。②村公有村头荒和宅基地由农户强行植树，时间长了，把地也据为己有，其他村民有意见，村干部在清理时与农户发生了纠纷。③乡间道路边，有些村进行了绿化使用权的拍卖，没有拍卖的，被村民强行植树，引发了与其他农户和村干部的矛盾。④农村公共沟渠水利设施甚至河道堤坡有些也被农户强行植树，有些发展到既植树又占地，破坏了公共设施。⑤省市县道路沟底及农村主要输水沟底也被植树占有，就连河沟清淤都很难进行，从而影响了旱天输水、雨季排涝。
　　这些不但在处理时引发了很多矛盾，而且使得村公共输水设施陷入瘫痪。因而风调雨顺之年，农民依靠党的富民政策，都能安居乐业，发展农村经济。一旦到旱天和洪水雨季，再加上土地分散，农业配套难的问题，农民因旱不能浇、涝不能排的问题出现，就开始怨天尤人，甚至上访，尽管这时市县乡三级花了很大的气力，甚至拿了很多贴补政策，仍然是治标而不能治本。因为这个"本"是农村的基本现状，这个问题解决不了，每到旱涝特殊时期，县乡村三级只能重复做这些解决一时之急的工作，而且效果不好。就是包括市、县两级的像万福河、东渔河这样主要输水河道堤坡的绿化使用应该是市县水利单位，以拍卖绿化使用权的收入作为以河养河的经费。但在拍卖过程中，还是有相当一部分的绿化面积被当地的群众无偿占用栽树，有些中标单位和中标个人，尽管中了标，却拿不到真正的绿化使用权，只好向水利单位要回中标费而放弃。有些中标者在植树时常与当地群众发生冲突，回头要求发标单位（水利部门）去协调此事，很多协调的情况基本上不理想，有些因此上升到了殴斗和诉之于法庭。水利部门和乡村两级干部对那些传统意识很强、法制意识淡薄而又不犯大错的农民也感到很无奈。
　　农民祖祖辈辈生于斯长于斯，是这片土地的主人，现在看到被征去的土地被部门和政府使用和处理，这种传统的惯性思维方式和惜地的心情，作为各级党委、政府都应该去体谅他们，而且对他们的个别违规行为应该给予一定的谅解和折中调和处理。而且从人治到法治的社会转型在农村中要显得缓慢和困难。如果我们充分认识到这一点，那么在实施任何涉农工程和社会公共事业中，前期工作的宣传和宣讲更加显得认真和必要。除对个别别有用心的不法之徒实施打击外，对多数群众的宣传教育引导工作应该是前提和基础。
　5、国家惠农政策的落实，影响了从前的耕种契约关系，产生了新的矛盾
　　在农业税减免之前，很多农户举家外出打工，把全部耕地租给了邻居，租金低廉，而且一定契约就是十几年或更长。国家减免了农业税，而且到现在每亩地有100元左右的各种补贴，使得原来的向外租地者心理产生了不平衡，要求毁约，承包者以有契约为由不让步，从而发生了矛盾。当提到要求得到国家的补贴时，承包者也不让步。因此租地者就去上访，甚至把得不到补贴的责任算到干部身上。冉固镇东王店村的两家农户因租地问题差点发展到打群架，幸亏干部的协调，才平息了矛盾。类似这种情况很多，很多农民因从前不想交提留，自己申请只要口粮田，其余的地就给了村队。现在政策变了，就去想要回以前的地，而村队已将地下分，已没有多余的土地，于是从前扔地的户就上访要地。
　　6、因耕地分散，农田配套难，耕种中带来的矛盾
　　由于农业耕地的分散，农田配套设施很难齐全，如浇地和农业交通运输等。而且时令又是同期，据派出所干警讲，每年要处理很多起农民因浇地争井等而打架伤人的案件。
　　最近几年因大雨而发生涝灾，由于缺少公共的排水设施（公共设施被农户平除后变成了耕地），而发生很多起淹地淹村庄的事情，农民曾多次去上访，反映乡村干部不作为。
　　7、因公益事业调整土地而产生的矛盾
　　一个村干部讲，去年一个企业与村里发展订单农业，应该说对村里是一个前所未有的发展机遇，按企业负责人和镇干部说的情况，今后我们村人均可增加1000多元的收入，而且可以发展我村的运输业。因企业方要求对300多亩耕地封闭种植，多数群众都是赞成的，但就其中3户群众坚决不同意，致使送来的机遇没能得到。
　　据几个乡镇的乡村干部讲，他们在企业用地征用及城镇建设征地中都遇到过同样的问题，有些比这些更严重。工作做浅了是不予理睬，工作做深了就以上访作要挟。按国家宪法规定，国家因公共利益的需要，对土地和财产可以优先征用和征收。尽管干部多次做工作，而且把法律和政策对农户进行当面多次讲解，仍然得不到支持。部分农户也说不出多少正当的理由，有些只是合乎传统的理由：①提一些建筑、装卸、安排就业等方面的要求；②或者把自己的一些现有困难让政府马上全部来解决，有些甚至拿一些私人的恩怨解决做要挟；③不合算我就是不想卖，或不愿意卖；④国家征地费用补偿标准与土地进入市场拍卖的价格悬殊，让群众心里不平衡，因此强烈要求按近似市场的价格补偿。
　　当然，农民惜地及传统观念，这些心情是可以理解的，同时，还有一些干部做工作的方式方法不当带来的工作不顺利的问题。但同时通过另一方面可以透视出现在个别农民和城市居民的状态：法律、政策是什么我不管，我的标准是满意和不满意，愿意和不愿意，合算不合算。一个公民被宪法赋予了权力和义务双层属性，但是个别农民通过学法用法来保护自己的权益的程度日益加深，却很大程度上有意识无意识地忽略自己的义务，思想上淡化国家的政策和法律规定，却因此使很多公益社会事业因此搁浅。他们是故意与社会公益事业、政府组织等对抗吗？笔者认为也不是，而应该是我们工作中忽略了什么，或者因为机制问题没有充分权衡到各方的利益关系，或者是工作方式方法简单问题，或者是另外一个不可忽视的问题：基层政府因怕上访，对个别故意干扰破坏者依法打击的力度不够。
　笔者认为：这几年我们在反对官僚主义、保护群众的合法权益的同时，忽略了教育规范群众如何按照法律去尽自己的义务的工作，如何树立大局观念和社会整体利益观念，或者说是说的多点，做的少点。再延伸一点，也就是对国民在少年时代就缺少法律教育、社会公德教育等素质教育，而造成积重难返，靠经济的手段已不能解决一些问题，而依法治国又还处于初级阶段。在社会主义国家的大家庭中，每个公民享受应得的权力和应尽社会义务是构建和谐社会的标准性基础，二者均不可偏废，因此养民、教民、用民三者缺一不可，而且这种大政方针的实施应该始终要坚持不断地贯穿到构建和谐社会的整个过程中。
　　不能依法保护群众的合法权益是官僚主义的体现，但过分地强调群众的满意不满意，而不去教育和规范群众的义务观、大局观，长时间就会滋生无政府主义的现象，降低政府的威信，从而走向另一个极端。古今都信奉的一个治国真理：就是得民心者得天下。一切为了人民的利益也是宪政法治国家基本的施政纲领。但让广大干部群众人人都做到学法、知法、用法、守法，来自觉维护国家的政治经济秩序和社会的生产生活秩序，却是一个长久的社会系统工程。因此现实的一些矛盾化解既要靠努力、认真及耐心的工作，同时还需要一个逐步法制化的时空来淡化，因此任何疏忽放纵和操之过急的工作方式方法都不利于解决当前的矛盾问题。社会主义的初步阶段的漫长性在于：在实现社会整体转型的过程中，社会矛盾和利益分配的多结构、复杂性，短时间内很难平衡社会多层面的利益分配关系，而且从人治到法治也有一个文化及意识型态的提升和改观，也是个漫长的过程，也需要时间来换取空间。因此以发展经济为基础，以法制建设推动政治建设、社会建设、经济建设，从而推进社会整体均衡协调地转型，才是实践科学发展观的根本。
　　四、调研中对矛盾问题的思考
　　从调研中发现大约有5-10%的农户涉及到土地问题的矛盾纠纷，但多数都在农村干部的调解下解决了，有些是高素质的农民双方自行协商解决了。有些比较复杂的纠纷矛盾，乡村两级实在解决不了，也就发展到农户四处到各级上访。另一种情况就是招商引资、公益事业及城市建设的征地过程中，很少有非常顺利完成的，很多是在拉锯式的争吵和反复的做工作的过程中完成的，有些发展到赴省进京非正常上访。以上两种和几种矛盾产生的根源都体现出一个共性的问题：传统文化思想、经济模式与现代经济社会和经济体制的运行差别问题；对利益分配的认识和权衡角度问题；依法运作土地与依法处理土地矛盾纠纷的机制问题等等。这些问题的存在，使得在社会转型过程中，不可避免地要发生矛盾纠纷。从认识问题和处理利益关系的角度来看，政府、社会经济组织和群众目前不可能形成完全的一致，关键是一方如何体谅看待对方的问题。因此依法运作程序宣讲、工作方法、权衡利益导向就成了至关重要的工作要素。
　在处理这些工作和解决这方面的矛盾纠纷时，常有部分县乡干部认为个别群众的素质差。现实工作中的确有个别群众素质差的问题，甚至也会出现极个别破坏发展社会主义事业的不法之徒。但我认为决不能过于简单地认为就完全是农民群众的素质差，其实这种简单的认识往往会激化矛盾，使个别干部滋生官僚主义思想，而把党员干部的标准和城市中有着高文化参政议政意识较高的居民的标准去衡量普通农民的认识和看法，是一种狭隘的机械主义的思想观点，势必在工作实践中特别农村工作中会患下政治幼稚病。关键是如何超前的工作方式，把时代的韵律通过政治的、经济的、文化的、法律的手段进行超前性灌输教化，来提高广大人民群众的各项社会素质，以达到全社会步调一致的效果，并且有计划、有步骤、有措施地强力推进这种一致性的实现，缺乏这个灌输和教化过程，势必给工作和处理各种矛盾带来阻力和困难。因此政府的方针政策以及宏伟的工作计划实施，不仅要让领导干部明白，而且要让基层干部明白，更重要的是还要让广大群众明白和认可，离开了这一点势必会造成政策棚架。
　　五、调处化解及预防农村有关土地方面矛盾纠纷的意见和建议
　　1、加大对农村土地方面的法律、政策及有关规定宣传力度。让广大农民群众真正了解熟悉掌握这些法律、政策，避免出现因政策棚架造成的矛盾。从农村的很多矛盾产生和农民的犯罪案例可以看出，很多是因为农民法盲、政策盲造成的，有些是在自然无形中犯了法，很多不知道用法律保护自己的合法权益。还有些因不懂法与邻居发生矛盾，就算明白后，碍于面子观点，既不愿承认错误，也不愿承担责任，以至于激化矛盾。
　　2、进一步充实在政策、法律的基础上形成的《村规民约》，结合农村的一些传统规则来充分发挥《村规民约》的制约强度。
　　3、在每一次的土地调整活动中要做好预案，由参与的全体村民审批通过，要公示调整活动中每一个环节和有关数据，地亩数据要给予公示，真正做到公开、公平、公正、合法。
　　4、要充分发挥乡村干部作用。首先乡村干部做到清正廉洁，要了解和掌握政策及工作中的实际情况，对待群众发生的、反映的矛盾问题，应耐心了解情况，首先了解矛盾的因由，耐心地深入基层第一线查明问题情况。不可因态度和工作方法问题激化矛盾。有了问题应及时靠上调解做工作，避免发生因工作拖拉造成的矛盾激化。在调和化解矛盾时，应紧紧围绕法律、政策、规定，不可偏离主题和中心去处理问题。在调解工作中应怀着感情去体谅理解反映问题的群众，对矛盾的双方，应细心地用法律、政策和邻里关系友好的意义去公平、公正地说服双方，应置身于矛盾之中，学会凌驾于矛盾之上，不可失之于偏颇。不可一概斥之为刁民和其他称谓，在调解期间，应学会让反映问题的群众相信干部，对自己产生亲和力，使其不至于外出上访。
&5、在现实工作中，对于只靠行政手段调解不了的矛盾纠纷，应多采取法律手段，或者是引导群众走法律诉讼的路子，从而提升法律解决的效果，从根本上杜绝群众信访不信法的传统偏见。
　　6、应充分发挥《村规民约》的作用。对农业种植方面，村干部应协调群众在同一地块的种植达成相对共识。
　　7、应做好因人口变更后的土地变更工作。土地30年不变是国家在农村的总体政策的宏观调控，但30年却是一代人的变化，不可能不带来土地的变化，国家文件所规定固定的，固定两块、活一块地就是应对因人口变更带来的土地变化。关键是这种土地的变更能不能在土地政策和《村规民约》的规定下顺利进行。其中有一例：一个村队的农民该得地，而同村队的另一个农民该让地。但奇怪的是该让地的坚决不让，该得地的却得不上，最后上了法庭，判决的结果却是该得地的败诉，因此该得地的气愤之下去上访。是什么原因使该得地的得不上地去上访呢？该让地的农民在法庭有土地承包书，而该得地的农民手里只有村队的得地证明，土地承包书是国家土地法律政策规定，而村队证明，只是《村规民约》规定的，不是法律规定的，或者说只是为法律性证件办理的基础，而非其本身，所以法庭只能是判给有土地承包书的农民。而村队没有变更承包书的权力，只能为变更土地承包书提供依据，只能县乡两级在村队提供依据的基础上才能变更出合法的承包责任书。尽管村队和农民知道承包书的重要性，但还没有完全意识到承包书的法律效能，就是县乡两级在完成30年承包之后，也就认为今后的变更是村级的事，没有在法律、政策的范围内指导村队的土地变更，甚至部分乡村干部不学也不懂这方面的业务，这就使得因村队土地变更产生了很多矛盾。因此在土地变更前首先变更合法的承包书是减少这种矛盾的基础。
　　8、应依法管理好村队的闲置宅基地和老户孤寡房产。农村多数村已没有多余的宅基地，但由于农村的传统习惯和人员外出等变化，很多宅基地已多年闲置，而且仅仅靠行政村的能力已基本没能力收回，由于农村传承习惯和思想观点等诸多因素，造成农村内部很多"老头院"闲置。而农村在宅基地和房产交易方面也没有比较科学的处置方法可以遵循。因此，建立一套完整的能适合农村的房产运行机制势在必行。
　　9、应积极推广农村"连租式"和"联合式"的耕种办法。"连租式"就是农民耕地地界相连的土地或者是因外出打工和其它社会经营愿意把耕地长期租给其他农民耕种的土地调整集中一起，由少数农民单独和联合耕种；"联合式"就是同一大地块的农民在种植管理和收获时统一机械地规模种植。这样做的好处是，①能积极推进提高社会化大生产机械化耕种的水平。②减少很多不必要的矛盾和争执。③有利于解决农村劳动力向其余行业转移。④有利于农业科学技术的推广及上级惠农政策的集中使用。⑤在农村增强社会化大生产和社会劳作分工的理念，为全面开放和推进农村农业发展做好基础性的工作。
　　10、每个行政村要搞好一个由全体村民通过的村级规划，再做出永久的公示，特别是应加强和推进联合村庄的规划和实施工作。尽管农村产生的矛盾很多，但要解决土地法方面的矛盾纠纷，搞好村庄规划、再逐步落实是解决矛盾的根本性、基础性工作。
　　应该说，我们在农村对实行村庄规划已经喊了近20年，后来的小康村建设、新农村建设也都推动这项工作的开展。但到今天为止却收效甚微，极个别尽管由于经济条件好点的村，也只是多占了土地之后盖起了高标准的独院楼房，没有真正实现改变老村庄的面貌，就是农村生产生活的运作方式还是完全传统式的路数。
　　笔者认为，这种缓慢的原因有这样几种：①科学规划的合理性、可行性及全民参与性不够。②缺乏政策性和经济性保障的推动作用。③对规划后的新村缺少让农民信服的管理运营和社会保障机制。④多数村规划太小，形不成社会化的集约运营和社会分工。⑤村级集体经济空壳、村级干部力量单薄，形不成这种核心推动能力。⑥农村生产的社会化、机械化、规模化、耕作和经营水平太低。⑦政府部门在推动这项工作上都有文件规定和工作要求，但同样缺少一个机制性的运作，缺少政策的引导和推动，而且缺乏这项工作的长久性、可持续的政策和组织保障措施。⑧广大农民的传统观念和传统的生产生活方式在短时间内很难改变。如果文化教育、法制教育、社会保障机制跟不上，农村的经济增长再缓慢，国家的惠农政策再不能做到导向性调控，可能这种观念转变的周期会更长。
　　在与一个村干部座谈时，干部也说到，尽管我村人不太多，但住的分散，人少了看不过来，人多了经济上负担不起；听说对村级打更巡逻工作，上级有资金补助，我们不太相信，因为村太多了，就算是有补助，能长期坚持补助吗？义务巡逻吧，村里人外出打工的太多，在家义务巡逻的有意见，我们村又拿不出钱，收钱等于加重农民负担。这位村干部反映的问题既是一个机制、经费保障问题，又是一个管理区域不集中分散问题。如果农民居住向园区化迈进，也许这两种问题都能根本解决。但在这种过渡期间，很长时间里还是要用传统和现代的办法来解决。
一位年轻的农民说：如果住楼房也很好，干净卫生，也了却农民住楼房的心愿，就是看家护院也简单了。但问题是今后我们农机具和农产品放哪里？怎么再搞家庭养殖？年龄大了还能爬楼吗？养老怎么办？再换楼房怎么交易？再说，现在买楼我们也没有这么多钱。这位农民又提了一个经济问题、生产和生活方式问题、社会保障问题及房产的变更交易问题。一位村干部却说，如果向园区化住宿发展，我们村能节约400亩土地，人均合7分多，但这些土地今后归谁？如果归村集体，群众肯定不愿意；如果分给农民，平均分配，很多农民肯定也不愿意。再说，公共投资谁来负担？村里没钱，买房价格高了，群众不会同意，就算土地归村集体也换不成钱，城里的土地值钱，我们的土地就算值得少，也没谁来偏僻的农村来买地和办企业，我们村也没有大户能买起。再说，几百人的一个村搞起商业经营人口规模也太小。这个干部提出了体现节约后的土地流转问题、生产经营规模问题和公益集体经济问题。现在就办教育，由于村规模太小，办不起班，几个村庄集中，小学生年龄小去跨越几个村庄上学，时间不允许，安全更是大问题。现在国家对教育逐年加大了投资。我认为如果解决不了一个长久的机制，有可能现在的教育投资是局部浪费。因为他没有从根本上解决一个区域性集约发展的问题。因此，这不仅仅是一个简单的村庄规划，关键是现有规模现有区域的村庄规划能否适应现代和今后社会公益事业的发展及社会化大生产的分工？因此，在交通要道，几个行政村的重心位置构建联合村庄，社区化管理，应该是今后农村村级规划的发展方向，让有条件的农村区域先行动起来，搞好示范带动。再列出一个30年的规划和发展计划。这种规划和发展需要涉及几个环节和要素：①如何改变群众传统的生活生产方式，并认可这种新的规划；②经过各级指导，让几个行政村认可共同的规划点；③设计规划的新村规模大小，传统村庄农户的行政管理走向；④国家对节约出来的土地补贴政策及土地的流转运营方式，国家惠农政策的综合运用（也就是集中各种补贴办大事，用政策推动联合社区的发展），节约土地的利益分配方式；⑤农民社区养老保障机制的建立和农村养老保险的发展；⑥农村房产交易方式制度的确立；⑦农民生产资料及工具的相对集中管理和使用的机制；⑧公益及服务行业的管理方式；⑨规划实施过程中，实施的长期过程中产生问题的处理处置办法的战略性考虑和处理机制；⑩新村的办事服务机构的设置及户籍管理。等等这些形成一个社会的系统工程及战略方案，是当今农村走向现代社会的关键。
　六、对农村、农民及土地矛盾问题及今后农村发展的思考
　　从调研中发现，在农村因土地问题产生的矛盾已不是极个别现象，很多都带有传统性演变和现在的管理机制派生的特点，很大程度上已制约了农村经济和公益事业的发展。中国的农民为了基本的生产生活资料，进行了几千年的奋力抗争，共和国的建立，才真正实现了耕者有其田。但几千年来也正是这片土地某种程度上束缚了他们的思想和行动。三十年的改革开放，农村已实现了丰衣足食，也正是这样，很多农民的传统性小农意识、小富即安的思想在不断的滋生蔓延，同时也导致整体观念、大局观念的淡薄。这种小农意识的滋生、大局意识的淡薄与他们长期单一的相对独立的生产生活方式有直接的关系，很少从事集体的公共的生活和活动。再加上现行的耕作方式又束缚机械化、社会化大生产的步伐。有人说加快城市建设的步伐，让农民向城市转移，当然这也是对的，这也是欧美国家发展的模式，通过这种发展的时空变化来换取农村、农业的根本变化。问题是，中国不是欧美，人口密集，人均占有耕地基本上世界国家中最低。三十年改革开放，农村人口向城市转移的只占十分之一左右。而且很多地方的农民工长期外出打工，相当一部分已经给农村家庭带来了困难和危机，很多农民工在大中城市长期打工，由于解决不了户籍问题，在思想和行动上徘徊于城市和农村之间，业已限制了他们的发展空间。从北京、济南和一些城市的车辆管理可以看出，车辆行驶使用单双号，当然这还有其它方面的管理原因，更重要的是体现人满为患。就算是在今后的发展中能够向城市集中，也应该是一个极其漫长的过程，在这个漫长的过程中我们对农村的现状不可能放任自流的自然发展，没有一个政策和机制的推动是很难改变的。当然，有些地方地广人稀，但当今社会不可能再上演一出像封建社会大移民的大戏。现在中国经济呈三阶梯状，大城市、沿海城市的消费收入已达中等发达国家以上的水平，内地中小城市还没有达到中等国家的水平，落后的乡村仍然处于消费收入极低的水平，却占着70%以上的比重，城乡差别越来越大，也造成社会矛盾的多发。要提高国家的整体经济文化水平，减少社会矛盾，进一步发展改革农村已成为至关重要的因素，但要根本改变这些现状，就必须打破现有的农村生产生活模式，向相对集约化、社会化迈进。要实现这一农村社会转型的关键，我认为应该首先实现村级区域的集约联合发展，土地耕种的"连租式"、"联合式"经营，用城市化的生产生活方式来逐步代替农村传统的生产生活方式。以下一个三十年为期，完成农村社会的根本转型，这样才能实现城乡一体的和谐发展，才能真正实现科学跨越发展，从根本上减少社会矛盾，去全面提高综合国力构建和谐社会。（中共山东省定陶&
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