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湖南省富华水电有限公司诉湖南省江华瑶族自治县人民政府行政补偿二审行政判决书
湖南省永州市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）永中法行初字第1号原告湖南省富华水电有限公司。法定代表人龙达魁，系该公司董事长。委托代理人谢小明，系该公司员工。委托代理人周晋，湖南湘达律师事务所律师。被告湖南省江华瑶族自治县人民政府。法定代表人龙飞凤，系该县县长。委托代理人冯高廉，系江华瑶族自治县涔天河水库扩建工程指挥部办公室干部。委托代理人肖耘，湖南湘南律师事务所律师。原告湖南省富华水电有限公司（以下简称富华公司）诉被告湖南省江华瑶族自治县人民政府（以下简称江华县政府）行政补偿一案，本院受理后，依法向被告江华县政府送达了起诉状副本及应诉通知书和举证通知书。在答辩、举证期限内，被告江华县政府于日向本院提出延长举证期限的书面申请和申请证人左全裕出庭作证的书面申请。经审查，本院同意被告江华县政府延长举证期限至3月9日，同意证人左全裕出庭作证。在答辩期限内，原告富华公司向本院提出请求协调的书面申请，经被告江华县政府同意，协调期限至日。日，原告富华公司向本院提出调取证据的书面申请。本院经审查认为原告的申请于法有据，依法予以准许。本院向被告江华县政府发送限于3月30日前补充提交的证据目录。日，被告江华县政府根据本院补充提交证据的要求，向本院提交了补充证据。同日，本院将被告江华县政府补充提交的证据发送给原告富华公司。3月31日，在开庭前，原告富华公司以时间仓促无法完成对被告江华县政府补充提交证据的质证意见为由向本院提出要求延期开庭的书面申请。本院经审查认为，原告富华公司的申请符合法律的规定，经征得被告江华县政府同意，本案开庭审理延期至4月15日。本院依法组成合议庭于4月15日在本院数字法庭公开开庭审理了本案。原告富华公司的委托代理人谢小明、周晋，被告江华县政府的委托代理人冯高廉、肖耘到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被诉行政行为：江华瑶族自治县涔天河水库扩建工程指挥部作出送达的《关于下达涔天河水库扩建工程淹没影响电站初步设计处置补偿办法的通知书》；中共江华瑶族自治县委办公室、江华县政府办公室关于印发《涔天河水库扩建工程淹没影响小水电站处理补偿工作方案》的通知；江华瑶族自治县涔天河水库扩建工程指挥部作出送达的《关于协商签订涔天河水库扩建工程淹没影响33处小水电站﹤补偿协议书﹥的通知》；江华瑶族自治县移民工作局作出送达的《关于涔天河水库扩建工程淹没影响1992年后建设的全淹没小水电站处理补偿有关事项的通知》（以下简称“三通知一方案”），在举证期限内，被告江华县政府向本院提交了作出行政行为的证据：第一组：1、日，湘政办函（号关于《﹤潇水流域规划报告﹥初审意见的批复》；2、1991年10月，湖南省水利水电勘测设计院《潇水流域规划报告》（节录）；3、日，湖南省水利厅湘水函（2014）33号《关于潇水流域规划有关问题的复函》；4、《长江流域综合利用规划简要报告》及水利部《长江流域综合规划（）年解读》。第一组证据拟证明以下事实：1、《潇水流域规划报告》依法经湖南省人民政府办公厅批准，涔天河水库扩建项目被规划为潇水流域的控制性工程；2、《潇水流域规划报告》自日得到批准后，潇水流域水利水电工程建设必须符合潇水流域规划；3、《潇水流域规划报告》从未进行过规划修改，至今有效。第二组：5、2009年8月，湖南省水利水电勘测设计研究总院编制的《潇水涔天河水库扩建工程项目建议书》（审定本）枢纽部分；6、日，国家发展和改革委员会发改农经（号文件《国家发展改革委员会关于湖南省潇水涔天河水库扩建工程项目建议书的批复》；7、2010年12月，湖南省水利水电勘测设计研究总院编制的《湖南省潇水涔天河水库扩建工程建设征地移民安置规划大纲》（修改稿）；8、日，水利部、湖南省人民政府水规计（号文件《关于湖南省潇水涔天河水库扩建工程建设征地移民安置规划大纲的批复》；9、2013年7月，湖南省水利水电勘测设计研究总院编制的《湖南省潇水涔天河水库扩建工程初步设计阶段建设征地移民安置规划设计报告》（审定本）；10、日，水利部水总（号文件《关于湖南省潇水涔天河水库扩建工程初步设计报告的批复》；11、2014年7月，湖南省水利水电勘测设计研究总院编制的《湖南省潇水涔天河水库扩建工程技施设计阶段建设征地移民安置实施规划设计报告》（审定本）；12、日，湖南省人民政府湘政函（号《关于﹤湖南省潇水涔天河水库扩建工程技施设计阶段建设征地移民安置实施规划设计报告﹥的批复》；第二组证据拟证明以下事实：1、涔天河水库扩建工程项目审批手续完备、齐全；2、涔天河水库扩建工程属于公益性项目；3、有关包括涉案富华公司在内的33处受淹没影响水电站的情况汇总、处理原则及补偿金额，设计单位所提交的初步设计报告得到了水利部的批准；4、涔天河水库扩建工程设计单位所出具的涔天河水库扩建工程技施设计阶段建设征地移民安置规划设计报告，得到了湖南省人民政府的批准，原告要求补偿8，960万元没有法律依据。第三组：13、日，江华瑶族自治县水电开发领导小组与富华公司签订的《水电发电站开发合同》；14、日，永州市水利水电局永水电小电字（2000）第12号文件《关于江华县水电开发中应注意几个问题的意见》；15、日，中共江华瑶族自治县委员会江专纪（2000）17号《水电开发工作专题会议纪要》；16、日，富华公司给被告江华县政府出具的《承诺书》；17、日，中国共产党江华瑶族自治县委员会江专纪（2001）4号《水电开发工作专题会议纪要》；18、富华水电站设计审核合同；19、日，富华公司给永州市水电设计院出具的《承诺书》；20、2001年3月，永州市水利水电勘测设计院《富华水电站初步设计报告》；21、日，永州市水利水电局《关于富华水电站建设的请示》；22、日，永州市水利水电局关于《富华水电站初步设计报告》技术会审纪要；23、日，江华县政府办公室文件江政办发（2001）24号《江华县政府办公室关于流域（电源点）开发和电站上网的管理办法》（试行）；24、日，江华瑶族自治县计划委员会江计字（2000）46号文件《关于兴建凌江河口电站的立项批复》、日，江华瑶族自治县计划委员会江计字（2001）29号文件《关于富华水电站二期工程的立项批复》；25、日，江华瑶族自治县公安局治安大队《关于富华公司伪造、变造国家机关印章、公文一案的调查报告》；26、日，江华县政府办公室文件江政办发（2008）89号关于印发《江华瑶族自治县“四无”水电站清理整顿实施方案》的通知。第三组证据拟证明以下事实：1、截止2000年11月，涔天河水库扩建工程前期工作历时11年已完成扩建工程初步设计，初步设计确定正常水位为317米，317米高程以下原则上不能建设水电站；2.原告投资兴建涉案水电站之初就明知涔天河水库扩建工程启动后，涉案水电站即处于淹没范围，投资风险大，原告向被告及其委托的设计审核单位出具了水淹损失由其自行负责、放弃向政府和设计单位索赔的书面承诺；3、涉案“水电发电站开发合同”系附条件的行政许可合同，原告书面承诺其投资的水电站如被加高后的涔天河水库淹没，不要求被告及其部门给予经济补偿。第四组：27、日，湖南省人民政府湘政函（号《关于禁止在涔天河水库扩建工程淹没区和枢纽工程施工区新增建设项目和迁入人口的通告》；28、日，江华瑶族自治县涔天河水库扩建工程领导小组办公室《关于召开库区淹没小水电站清产核资工作会议的通知》、《会议签到表》；29、日，富华公司《小水电站变化情况调查表》；日，富华公司《水电站工程投资明细表》；日和8月11日，富华公司《涔天河水库扩建工程建设征地小型水电站调查表》；30、日，湖南永一会计师事务所有限责任公司文件湘永会审字（2005）第038号审计报告；日，湖南永一会计师事务所有限责任公司文件湘永会审字（2006）第022号审计报告；31、日，江华瑶族自治县涔天河水库扩建工程指挥部《涔天河水库扩建工程淹没影响小水电站处置工作会议纪要》及《日小水电处置工作会议签到册》；32、湖南省水利设计院涔天河水库扩建《初设报告》采用上报涔天河库区各小水电站的主要指标及影响程度的基本情况公示；33、日，湖南省江华电力有限责任公司证明：富华公司自2003年建成投产，首次发电上网时间为日；34、日，江华瑶族自治县永发水利发电有限责任公司和江华瑶族自治县洋涓水电有限公司证明二份；35、日，江华瑶族自治县涔天河水库扩建工程指挥部（2013）第10期《涔天河水库扩建工程淹没影响电站处置工作第二次业主会议纪要》及《会议签到表》；36、日，湖南省水利水电勘测设计研究总院湘水电院函（2013）12号《关于涔天河水库扩建工程库区淹没小水电站处理措施的说明函》；第四组证据拟证明以下事实：湘政函（号通告发布后，相关部门及被告依法开展了对涉案电站的实物指标调查工作，实物调查成果进行了张榜公示。被告多次组织包括原告在内的33处电站业主方代表开会，通报各电站的实物指标调查情况，对电站业主代表所反映的一些问题进行了核实，并组织设计单位和相关部门与业主进行了协调。涉案水电站实物调查程序合法，调查成果依据充分，富华公司的原投资额确认为4，500万元。第五组：37、日，江华瑶族自治县涔天河水库扩建工程指挥部发送给原告的《关于下达涔天河水库扩建工程淹没影响电站初步设计处置补偿办法的通知书》；38、日，江华瑶族自治县涔天河水库扩建工程指挥部发送给原告的《关于协商签订涔天河水库扩建工程淹没影响33处小水电站﹤补偿协议书﹥的通知》及附件《涔天河水库扩建工程小水电站补偿投资表》；39、日，江华瑶族自治县涔天河水库扩建工程指挥部文件《关于涔天河水库扩建工程淹没影响小水电站处理补偿有关事项的通告》；40、日，江华瑶族自治县移民开发局发送给原告的《关于涔天河水库扩建工程淹没影响1992年后建设的全淹没小水电站处理补偿有关事项的通知》及送达回执；41、中共江华瑶族自治县委办公室文件江办发（2014）59号关于印发《涔天河水库扩建工程淹没影响小水电站处理补偿工作方案》的通知；第五组证据拟证明以下事实：1、被告就涉案水电站补偿事宜先后四次向原告送达通知，通知内容是依据上级机关的批复作出的，被告履行了告知义务，是依法行政的具体表现；2、江办发（2014）59号通知系被告内部文件，不是针对原告作出的行政行为。第六组：42、日，江华瑶族自治县涔天河水库扩建工程指挥部《电站处置补偿协议签订情况汇总》；43、日，江华瑶族自治县移民开发局与江华瑶族自治县天源电站签订的《涔天河水库扩建工程淹没影响小水电站处理补偿协议书》；日，江华瑶族自治县移民开发局与江华泽丰电站签订的《涔天河水库扩建工程淹没影响小水电站补偿协议书》；第六组证据拟证明如下事实：依据上级机关批准的补偿原则和补偿标准，已经与江华瑶族自治县移民开发局签订《补偿协议书》的小水电站25处，占淹没影响33处的76％。第七组证据行政行为依据的法律法规：1、《中华人民共和国水法》；2、国务院第471号令《大中型水利水电工程征地补偿和移民安置条例》；3、《湖南省大中型水库移民条例》；4、湖南省人民政府《关于加强大中型水库移民安置工作的意见》；5、《湖南省大中型水库移民安置工作管理暂行办法》；6、水利部《水利水电工程建设征地移民实物调查规范》；7、水利部《水利规划管理办法（试行）》。经原告申请，本院准许，被告江华县政府补充提供以下事实证据：第一组证据：44、日，国家发展和改革委员会发改农经（号文件《关于湖南省潇水涔天河水库扩建工程可行性研究报告的批复》；45、2012年6月，湖南省水利水电勘测设计研究总院《湖南潇水涔天河水库扩建工程可行性研究报告》枢纽部分（上册）；第一组证据拟证明以下事实：涔天河水库扩建工程全淹没小水电站的补偿原则是经过国家发展和改革委员会、水利部、湖南省人民政府批准的事实；第二组证据：46、日，江华县《水电工作专题会议纪要》；47、日，江华县政府江政专纪（2000）50号《涔天河水库电站向岭东供电协调会议纪要》；48、日，永州市水利水电局永水电计财字（2000）第30号文件《潇水上游东河支流各流域规划报告的审查意见》；49、日，江华县政府《常务会议纪要》第31期；50、日，江华瑶族自治县水利水电开发领导小组办公室《凌江三级电站与富华电站矛盾协调会议纪要》；51、日。富华公司给江华瑶族自治县水电局《关于请求维护外来投资商权益的报告》；52号、日，中共江华瑶族自治县委办公室江办（1999）55号文件关于成立县水能开发和电力建设领导小组的通知；53、富华公司工商行政管理登记情况；54、2012年9月，涔天河水库扩建淹没影响电站处置意向确认书（样本）；55、日，淹没影响电站处置意向确认书反馈签收单；56、日，富华公司《关于贝江乡政府号会议的函》；57、日，江华瑶族自治县涔天河水库扩建工程指挥部的《紧急通知》，邀请富华公司负责人参加会议的通知；58、日，富华公司关于“涔天河水库扩建淹没影响电站处置意向确认书”的几点意见；59、日，永州市水利水电局两份永水电字（2000）第14号文件同时批给潇水公司与富华公司：《关于兴建凌江河口电站规划的批复》；60、日，水利部水电（号《关于清查“四无”水电站确保安全度汛的紧急通知》；水利部、国家工商行政管理总局、国家安全生产监督管理总局、国家电力监管委员会联合下发《关于加强小水电站安全监管工作的通知》水电（号文件（节录）；61、日，永州市“四无”电站现场督办综合表（富华公司）；62、2007年9月，永州市涔天河水库扩建工程移民及淹没实物指标调查领导小组办公室《湖南潇水涔天河水库扩建工程移民及淹没实物指标调查资料》；日，湖南省发展和改革委员会、湖南省水利厅湘发改农（号《关于开展涔天河水库扩建工程移民及淹没实物指标调查的通知》及附件《小水电站变化情况调查表》；日，湖南省水利水电勘测设计研究总院涔天河水库扩建工程设代处《关于涔天河水库扩建工程库区淹没的富华电站原投资数据采用的说明》；63、日，富华公司淹没影响电站用地补偿调查表；64、日，江华瑶族自治县涔天河水库扩建工程指挥部在《永州日报》刊登关于涔天河水库扩建工程淹没影响小水电站处理补偿有关问题的通告；65、日，涔天河水库扩建工程被淹没电站处理意见再次反馈（可研）；对《可研》报告的初次意见反馈；省院对《可研》报告修改的意见；对省院对《可研》报告修改的意见的再次反馈；66、日，江华瑶族自治县涔天河水库扩建工程指挥部文件江涔指呈（2013）04号向湖南省水利水电勘测设计研究总院关于呈报《日涔天河水库扩建受淹电站业主会议后信访报告问题梳理》的报告；67、富华公司在日小水电处置工作会议上提交的意见；68、日，原告对《涔天河水库扩建工程淹没影响小水电站处置工作会议纪要》的回复；69、日，原告等22家单位《关于要求就涔天河水库扩建工程淹没影响电站有关法律问题进行听证的申请》；70、日，江华瑶族自治县涔天河水库扩建工程指挥部对原告《关于要求就涔天河水库扩建工程淹没影响电站相关法律问题进行听证的申请》的答复；71、日，江华瑶族自治县水利局对富华公司《关于涔天河水库扩建工程“九二规划”有关问题的函》的答复；72、日，富华公司要求省水电设计院与江华县淹没电站就有关法律问题进行质证的函；73、日，江华瑶族自治县水利局关于江华瑶族自治县富华等22个单位向县电站处置组反映《关于要求省水电设计院与江华县淹没电站就有关法律问题进行质证的函》的答复；74、日，江华县政府信访事项复查复核委员会江政信复查字（2014）14号《信访事项复查意见书》。第二组证据拟证明以下事实：被告江华县政府对因涔天河水库扩建工程导致淹没影响原告的小水电站的实物调查指标和采信的程序合法，补偿标准合理并经上级行政职能部门批准实施的事实。被告江华县政府申请出庭作证的证人左全裕因故未到庭出庭作证，但向法庭出具了书面证言，证明以下事实：1、2001年2月，富华公司与永州市水电设计院签订的《江华富华电站设计审核合同》是本人代表永州市水电设计院签署的；2、由于富华电站属涔天河水库扩建工程流域规划淹没范围内，在当时签订《江华富华电站设计审核合同》时，永州市水电设计院要求富华公司提供了《承诺书》；3、《承诺书》的具体文字表述由于时间太久，本人已记不清了，具体内容以《承诺书》为准。被告江华县政府还当庭提供了证据：日，中共江华瑶族自治县委办公室、江华县政府办公室江办（2009）24号文件《关于成立涔天河水库扩建工程领导小组的通知》，证明江华瑶族自治县涔天河水库扩建工程领导小组依法成立的事实。原告富华公司诉称，2014年以来，因涔天河水库扩建工程将导致淹没影响33处小水电站，被告印发了《涔天河水库扩建工程淹没影响小水电站处理补偿工作方案》的通知和《关于协商签订涔天河水库扩建工程淹没影响33处小水电站﹤补偿协议书﹥的通知》，作出了关于原告水电站淹没补偿标准及补偿金额决定，被告及其设立的临时机构涔天河水库扩建工程指挥部先后给原告下发了数份通知、通告，主要内容是认定原告水电站原投资为4，500万元，按5％年折旧率扣除后一次补偿金额为2，925万元。原告认为被告对原告水电站作出的补偿决定事实不清，补偿标准无法律依据，补偿决定程序违法及内容违法，严重损害了原告的合法权益，应依法予以撤销，1、请求人民法院依法撤销被告作出的关于原告水电站的补偿决定；2、依法判令被告按照国务院471号令《大中型水利水电工程征地补偿和移民安置条例》、《湖南省大中型水库移民条例》依法补偿原告8960万元；3、本案诉讼费由被告江华县政府负担。为支持其主张，富华公司向本院提供了以下证据：1、日，江华瑶族自治县涔天河水库扩建工程指挥部关于下达涔天河水库扩建工程淹没影响水电站初步设计处置补偿办法的通知书；拟证明被告向原告下达补偿2，925万元通知的事实；2、日，中共江华瑶族自治县委办公室文件江办发（2014）59号关于印发《涔天河水库扩建工程淹没影响小水电站处理补偿工作方案》的通知，拟证明原告小水电站的征收补偿是由被告实施及仅补偿原告2，925万元的事实；3、日，江华瑶族自治县涔天河水库扩建工程指挥部文件江涔指通（2014）2号《关于涔天河水库扩建工程淹没影响小水电站处理补偿有关问题的通告》，拟证明被告通知原告必须在2016年3月底前完成处理补偿、拆除并移交清库的事实；4、日，江华瑶族自治县涔天河水库扩建工程指挥部关于协商签订涔天河水库扩建工程淹没影响33处小水电站《补偿协议书》的通知，拟证明被告通知原告，要求原告按原投资情况，按5％年折旧率扣除后计列补偿费，补偿投资金额为2，925万元，在日前签订补偿协议书，领取补偿投资资金，同时协商解除水电发电站开发合同的事实；5、日，被告关于解除涔天河水库扩建工程淹没影响小水电站《水电发电站开发合同》的通知书，拟证明被告通知原告，给予原告一次性投资补偿2，925万元后，解除原告与被告签订的《水电发电开发合同》的事实；6、日，江华瑶族自治县移民开发局关于涔天河水库扩建工程淹没影响1992年后建设的全淹没小水电站处理补偿有关事项的通知，拟证明被告通知原告，要求原告在日前协商领取一次性补偿投资2，925万元，逾期将补偿款公证提存的事实。在被告提交证据以后，原告向本院补充提交如下证据：第一组：1、日，江华县政府文件江政发（2000）11号关于落实《关于加快水电开发的决议》的实施办法；2、日，湖南省永州潇水流域开发有限公司文件潇水字（2000）10号关于批复凌江河口电站可行性研究的请示；3、日，江华县政府常务会议纪要第27期；4、日，永州市水利水电局文件永水电办字（2000）第14号关于兴建凌江河口电站规划的批复；5、日，原告与江华瑶族自治县水电开发领导小组签订的《水电发电站开发合同》；6、日，江华县政府江政函（2000）26号关于批准兴建凌江河口电站的批复；7、日，江华瑶族自治县计划委员会文件江计字（2000）46号关于兴建凌江河口电站的立项批复；8、日，江华县政府文件江政（号文件呈永州市公路局关于兴建凌江河口电站需填高改建1861省道部分路段的请示；9、日，原告富华公司（2007）16号文件，关于原凌江河口电站更名确认的请示；第一组证据拟证明以下事实：1、原告水电站的规划经过永州市水利局的批复；2、原告水电站是被告在深圳签订的招商引资项目；3、原告水电站是合法工程。第二组：10、原告各项合法经营证照，包括：①企业注册登记公示资料；②企业法人营业执照副本；③中华人民共和国机构代码副本；④税务登记证副本（国税）；⑤税务登记证副本（地税）；⑥电力业务许可证副本；⑦国有土地使用权证副本；⑧使用林地审核同意书。第二组证据拟证明原告系合法经营主体的事实。第三组：11、日，水利部、湖南省人民政府文件水规计（号《关于湖南省潇水涔天河水库扩建工程建设征地移民安置规划大纲的批复》；12、2012年9月，1992年至2009年建设的全淹电站《涔天河水库扩建淹没影响电站处置意向确认书》；13、日，涔天河水库扩建工程被淹没电站业主强烈要求依法给予赔偿的请求；14、日，富华公司关于《涔天河水库扩建淹没影响电站处置意向确认书》的几点意见；15、日，国家发展改革委员会文件发改农经（号国家发展改革委关于湖南省潇水涔天河水库扩建工程可行性研究报告的批复；16、2013年7月，涔天河水库扩建工程初步设计阶段建设征地移民安置规划设计报告（审定本）；17、涔天河水库扩建工程《初设方案》电站处置全淹电站一次性补偿费用和部分淹没电站迁建包干费用一览表；18、日，江华瑶族自治县涔天河水库扩建工程指挥部会议纪要（2013）第2期涔天河水库扩建工程淹没影响小水电站处置工作会议纪要；19、日，原告对《涔天河水库扩建工程淹没影响小水电站处置工作会议纪要》的回复；20、日，江华瑶族自治县涔天河水库扩建工程淹没影响水电站处置组《涔天河水库扩建工程淹没影响水电站有关情况的梳理》；21、2015年2月，江华瑶族自治县贝江乡大发电站、江华瑶族自治县京华水电站出具的证明；22、日，原告等22个单位关于要求省水电设计院与江华县淹没电站就有关法律问题进行质询的函；23、日，江华瑶族自治县水利局关于江华瑶族自治县富华公司等22个单位向县电站处置组反映《关于要求省水电设计院与江华县淹没电站就有关法律问题进行质询的函》的答复；第三组证据拟证明以下事实：1、被告的行为严重违法，没有依据水利部、湖南省人民政府的批复指示依法征求安置方案；2、原告到日才知道被告认定原告的原投资额的具体数字及补偿标准，被告剥夺了原告的知情权，程序严重违法；3、省设计院在《可研报告》和《初设报告》中涉及原告被淹电站原投资额、装机容量、建设时间等有关数据，没有进行实物指标公示的情况下，直接采用；4、初设报告中认定原告投资额4，500万元，未经张榜公示，未经原告核实与确认，严重违法；被告未按上级批复要求和法律规定，依法对实物调查张榜公示，未依法征求移民安置方案，导致可研报告、初设报告及技施报告中违法的方案和错误的数据得到省政府及中央的批复。第四组：24、日，富华公司水电站施工合同；25、日，富华公司水电站设计合同；26、日，富华公司水电站监理合同；27、日，富华公司水电站进水口工作门拦污栅、尾水闸门制作安装合同书；28、日，富华公司水电站弧线闸门制造、安装合同；29、日，江华县政府专题会议纪要（江政专纪（2000）50号）《涔天河水库电站向岭东供电协调会议纪要》；30、日，永州市水利水电局文件永水电小电字第12号《关于江华县水电开发中应注意几个问题的意见》；31、日，原告向被告江华县政府出具的书面承诺书；第四组证据拟证明以下事实：1、证明原告在与被告签订开发合同后，便着手为水电站的开工作相应的前期准备和投资，至2001年1月底，电站土建工程完成大半；2、原告在投资兴建富华电站之后，出于政府的要求不得已与政府签订承诺书，不是原告真实表示。第五组：32、《水电发电开发合同》版本一、二、三；33、日，湖南永一会计师事务所有限责任公司文件湘永会审字（2007）第029号；日，湖南永一会计师事务所有限责任公司文件湘永内审字（2008）第037号；日，湖南永一会计师事务所有限责任公司文件湘永内审字（2009）第005号；日，湖南永一会计师事务所有限责任公司文件湘永内审字（2009）第014号；日，湖南永一会计师事务所有限责任公司文件湘永会审字第（2011）第031号；日，湖南永一会计师事务所有限责任公司文件湘永内审字第（2012）年第007号审计报告（节选）；34、日，中共江华瑶族自治县委办公室文件江办发（2014）59号文件关于印发《涔天河水库扩建工程淹没影响小水电站处理补偿工作方案》的通知及附件；35、日，湖南省人民政府关于禁止在涔天河水库扩建工程淹没区和枢纽工程施工区新增建设项目和迁入人口的通告；36、《涔天河水库扩建工程小水电站补偿投资表》、《涔天河水库扩建工程小水电站补偿投资表中的不合理现象》。第五组证据拟证明以下事实：1、原告获得的行政许可不是附条件的行政许可，被告擅自以1992年为界，采取一刀切的补偿方法，对原告显失公平，也缺乏法律依据；2、原告历年来的审计报告证明被告认定原告的原投资额为4，500万元，毫无事实依据；3、依据日的通告及《湖南省大中型水库移民条例》第二十条的规定，被告按5％折旧率扣除后一次性补偿的方式，于法无据；4、被告确认补偿金额时，严重违法。原告在补充提供证据的同时，向本院提出书面申请调取以下证据：1、潇水流域规划报告；2、湖南省潇水涔天河水库扩建工程可行性研究报告；3、国家发展和改革委员会关于潇水涔天河水库扩建工程可行性研究报告的批复；4、江华瑶族自治县在实物调查中所有的涉及富华水电站的资料和手续。被告江华政府辩称，一、被告向原告所送达的四份《通知》、《工作方案》认定事实清楚，通知内容合法有据，送达程序合法；二、涉案电站实物调查程序合法，其原始投资额确认为4，500万元，实物调查结果依据充分，经上级机关批准的对包括涉案水电站在内的33处小水电站的处理原则尊重历史、合法合理、公平公正。原告要求按照原地重置标准补偿其8，960万元的诉求，既无事实依据，也无法律依据。三、江办发（2014）59号通知系被告内部文件，并非针对原告的行政行为，原告要求撤销江办发（2014）59号通知的诉请，与现行有效的法律、法规规定相悖，依法不能得到法律的支持。综上，原告的诉请，既无事实依据，又无法律依据，请求人民法院依法驳原告的诉讼请求。经过当庭举证，原告对被告证据的质证意见是：关于第一组证据：1、2、3、4号真实性，合法性无异议，对关联性有异议。潇水流域规划是1992年提出，《水法》的实施时间是日，此前的《水法》第22条规定：兴建水利工程必须遵守国家规定的基本建设程序和其他有关规定。因此，日之前的富华水电站符合国家规定的基本建设程序，是合法的；关于第二组证据，5、6号证据的真实性、合法性无异议，对关联性有异议。涔天河水库扩建工程项目手续完备并不代表被告在移民安置过程中的行为合法；7、8、9、10、11、12号证据的合法性无异议，对真实性、关联性有异议，以上证据拟证明的涔天河水库扩建工程淹没富华水电站的处理意见、富华电站的合法性、处理原则、补偿投资额数据均是错误的，不能达到被告的证明目的；关于第三组证据，13号证据的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，这份证据不能证明原告投资兴建富华电站之初，就明知涔天河水库扩建工程启动后，就处于淹没范围；14号证据的真实性、合法性、关联性有异议，该份证据系针对永州市水利局已经行文的相关文件，该文的制作没有召开任何会议，无合法性，不能反映客观真实情况，不能说明富华电站是违法工程；15号证据的真实性、合法性无异议，关联性有异议，这份证据显示的开会时间是日，但在2000年8月，原告就已通过招商引资方式，与县政府签订了水电开发合同。这份会议纪要当时未告知富华公司，到2001年1月下旬，政府才向原告要求提交承诺书，此时富华公司已经着手水电站建设，不能达到被告证明目的；16号证据的真实性、合法性、关联性有异议，承诺书签订的时间是日，距与政府签订合作开发合同已经有5个月，是在政府的威逼下被迫作出承诺，不是原告真实意思表示；17号证据阐述的是富华电站存在涔天河水库加高风险，说明涔天河水库扩建当时未列入修建计划，被告迫切需要电站工程，因此政府才会审批富华电站，证明富华电站是经过了政府各项合法审批，不是违法工程；18号证据的真实性、合法性无异议，关联性有异议，该份证据是设计审核合同，不是设计合同，证明在此之前已经完成了设计，富华电站在2000年10月已经开始施工，之所以要作设计审核，是政府在开工之后提出的，证明了富华电站不是违法工程，与被告提出的附条件行政许可毫无关系；19号证据的真实性、合法性、关联性均有异议，承诺书是在开工后四个月被迫作出的，不能证明是附条件的行政许可；20号证据的真实性、合法性无异议，关联性有异议，不能证明富华水电站的行政许可是附条件的行政许可；21、22号证据的真实性、合法性无异议，关联性有异议，证据证明省水利厅没有反对该工程建设。评审会议纪要的内容显示：在出具承诺的前提下，可以兴建。事实上，在承诺作出以前，富华水电站已经开工建设，土建工程基本完工。更说明政府的设计评审是走形式，为了推卸政府责任，不能证明行政许可是附条件的行政许可；23号证据的真实性无异议，合法性、关联性有异议，管理办法制定的时间是日，不能以此作为富华水电站与政府签订的合同是附条件的行政许可合同；24号证据的真实性、合法性无异议，关联性有异议，这两个文件说明富华电站有合法规划、立项手续，是合法工程，不能证明富华水电站与政府签订的合同是附条件的行政许可合同；24号证据与本案无关联性；25号证据的真实性、合法性、关联性有异议，不能说明符合富华电站是违法工程，与本案无关联性；26号证据的真实性、合法性、关联性有异议，真实性无法核实，该证据提到的四无电站与本案无关联性；关于第四组证据：27号证据真实性、合法性无异议，对关联性有异议，该通告实际上是封库令，富华电站在此通告之前是合法工程；28号证据的真实性、合法性无异议，关联性有异议，不能达到被告证明目的；29号证据真实性、合法性、关联性有异议，资料形成的时间，与本案无关；30号证据的真实性、合法性无异议，关联性有异议，该证据只有年的审计资料，该资料显示固定资产中有几千万元未完工工程，这些工程未完工、未结算，被告仅采用这两年的数据断章取义，恶意减少富华电站的真实投资金额，不能完整体现富华公司的投资，不能达到被告证明目的；31号证据的真实性、合法性、关联性均有异议，该份系江华县工程指挥部单方作出的纪要，认为富华电站没有提出异议是虚假的；32号证据的真实性、合法性、关联性有异议，这份证据没有时间，也不能证明在何时何地予以公示，也没有听取被淹水电站的意见；33号证据的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，富华电站从2000年10月开始修建，2003年投产，与本案无关联性；34号证据的真实性、合法性、关联性有异议，证据系补偿金额很高的两家水电站出具，与客观事实不符，证据形式不符法律规定；35号的证据真实性、合法性、关联性有异议，会议纪要不能反映客观、真实情况，不能证明实物调查合法；36号证据的真实性、合法性、关联性有异议，设计院无权对水电站的合法性作结论，其阐述的问题与客观事实不符，证据显示，小水电站的投资额是永州市、江华县经过多次调查所认定的数据，与事实不符，不能作为富华电站的投资依据；关于第五组证据：37、38、39、40、41号证据的真实性、合法性、关联性有异议，这些通知虽然是依据上级机关的批复作出，但是批复中的基础内容是被告申报，这些通知中所体现的补偿方案均违法，应当予以确认违法并撤销；关于第六组证据：42、43号证据的真实性、合法性、关联性有异议，其他水电站与移民开发局是否签订补偿协议，与富华电站没有关联性。关于第七组证据：行政行为依据的法律法规的真实性、合法性、关联性无异议。原告对被告补充提交证据的质证意见是：以下18份材料不能作为被告补充提交的证据：46号是材料，不能作为证据使用。关于日《水电工作专题会议纪要》记载，县委对涔天河水库加不加高、何时加高，对淹没区新建的电站县委、县政府不负半点损失。对富华电站与磐石电站的矛盾的处理意见是：由水电局负责邀请市水电局有关专家对该流域进行统一规划，审定能否建、怎么建。在规划审批没有拿出之前，即使开工了，也要停工。对原已规划、审批在建的电站谁也不能影响。富华电站在此会议之前已经动工，并且在此之前已经获得了规划批复。47、48、49、50号材料，是在日以后被告的相关会议纪要及永州市水电局的相关文件，这些文件中都载明了几个问题：1、涔天河水库扩建工程存在不确定性；2、富华电站开发的紧迫性；3、政府为了推卸责任、不承担赔偿责任，作出决议要求富华电站作出承诺。51号材料是原告的报告，作出时间是日，载明了此事原告已经完成了围堰和进场道路，签订了水电设备订购合同。富华电站已经通过被告批复同意、被告计委立项、市水电局批准。52号材料与本案无关；53号材料与原告提交的证据一致，发表的意见与原告的举证意见相同；59号材料与本案无关，系原告银行贷款资料，不予质证。60、61号材料，在这两份文件中可以看出富华电站根本不是四无电站，并且与本案无关。62、63号材料，富华电站用地补偿调查表，这份表格缺头缺尾，无法发表意见。65号材料，日涔天河扩建被淹没电站处理意见再次反馈，这份材料形成的时间与可研报告的时间明显不符，有造假嫌疑，如果是真的，更说明被告没有按照法律规定的时间征求补偿方案的意见。71、72、73、74号材料，富华电站要求被告就淹没电站的相关法律问题进行回复的往来函，与实物调查无关。对补充提供证据的质证意见是：44号证据是国家发改委于日对《可研报告》的批复，该报告第3页明确要求进一步调查复核工程占地范围内的实物指标，在充分征求民意的基础上优化移民安置方式，维护移民合法权益。可见实物调查应当在可研报告报批前完成，但是在日被告告知小水电站业主实物调查数据之前，被告从来没有做过实物调查，更无需谈实物调查指标公示了，被告程序重大违法。45号证据（涔天河水库扩建工程可行性研究报告）第19页记载，小水电站的处理原则是：以1992年湖南省人民政府批准的《潇水流域规划》为界，此后建成的，对全淹没小水电站，不考虑复建，采取一次性补偿，按其原投资情况，按5%年折旧率扣除后计列补偿费。在日，被告通知原告就涔天河水库扩建淹没影响电站处置意向开会，被告明知设计院在可行性研究报告中的处置方案是按照原投资情况按5%年折旧率扣除后计列补偿费，却故意不向业主说明，而是提出“尊重历史，兑现承诺、适当补偿”的处置原则，根据法律规定，补偿方案必须充分征求意见，但是被告在可研报告作出之前根本就没有征求原告意见，采用这样的补偿方案也没有法律依据。54号证据《涔天河水库扩建淹没影响电站处置意向书》，是被告于2012年9月才向原告发放的，此时可研报告中的安置方案已经被国家发改委批复，这份格式化的不准原告修改只能签字的《确认书》，即我方12号证据《涔天河水库扩建淹没影响电站处置意向确认书》，要求原告同意按照湖南省水利水电勘测设计研究总院确定的：1992年湖南省人民政府批准《潇水流域规划》后，至2009年封库令以前建设的全淹电站补助标准进行处置。在这份确认书中，没有载明按照5％年折旧率扣除计列补偿费，也没有征求原告的意见，不仅程序违法，该方案也没有法律依据。56、57、58号证据是被告通知原告开会签署《确认书》，原告提出了书面意见，指出了被告实物调查违法导致原告及其他电站丧失知情权，指出了安置补偿应当依据国务院471号令合法进行，并同时指出没有哪条法律规定被淹没电站有义务签订《处置意向确认书》。在这份回复中，没有提到按照原投资扣除5%年折旧率，证明被告根本就是刻意隐瞒真相，欺骗原告，骗取原告同意设计院的可研报告中的安置方案。62号证据，湖南发改委《关于实物调查的通知》及《小水电站变化情况调查表》，这份通知中要求永州市发改委、水利局尽快组织实物指标调查工作并填报相关调查表格，同时要求调查以1996年8月为起点，查清库区范围内实物指标的变化情况，尤其是库区水电站新建、扩建情况。该通知附件中的小水电站变化情况调查表与水利部的规范不符，也没有要求以原投资作为补偿标准和依据。并且该通知从来没有告知水电站业主。严格地说，在2009年封库令下发之前，这都只能算是前期摸底，而不是正式的实物调查，重要的是，永州市水利局在下发表格要求水电站业主申报时并未说明这是实物调查表。根据被告自己提交的法规文件第34页，《湖南省人民政府关于加强大中型水库移民安置工作的意见》第二部分，“禁建通告”下达后，由项目法人或项目主管部门、地方人民政府有关部门、设计单位组成联合调查工作组，共同开展实物调查工作。62号证据，湖南省水利水电勘测设计研究总院《关于涔天河水库扩建工程库区淹没的富华电站原投资数据采用的说明》，明确了以下几个事实，第一，富华电站的原投资额数据是永州市提供的，而不是调查得来；第二，在可研阶段，富华电站报的原投资额为5，468.98万元，但是设计院考虑应该是4，500万元基本合适，便采用了该数据，没有向富华电站要求补充资料，也没有向富华电站调查并复核；第三、在初设阶段，设计院认为淹没电站手续不完善，建议进行资产评估。但是富华电站是手续完备、资料齐全的企业，设计院凭什么有什么依据认为富华电站手续不完备、财务资料不齐全呢？这个说明中通篇没有提到被告组织进行了实物调查，组织原告在内的水电站业主确认实物调查数据，已经充分说明被告程序违法。64号证据，被告于2014年11月份刊登在永州日报上的《通告》，记载了水电站补偿处理原则，该通告与法律规定的公示形式要求不符，时间也远远滞后于实物调查阶段的公示时间，证明被告程序违法。66号证据，关于呈报《日涔天河水库扩建受淹电站业主会议后信访报告问题梳理》的报告（江涔指呈（2013）04号），这份报告明确记载了被告于日才向业主通报实物调查数据及基本处置原则，会后形成纪要发至各乡镇政府对设计院采用的数据上榜公示，这充分说明在数据被采用之前根本就没有进行张榜公示，更没有履行业主确认的程序，证明被告严重违法。在这份报告附件《电站业主会议后信访报告问题梳理》中，明确记载了被告的诸多违法之处，如设计院擅自采用数据的问题（拌水电站、飞龙电站、应天电站、螃海口电站、金竹电站）、按照原投资折旧违法的问题、没有依法公示的问题全部记载在册，几乎所有电站业主的信访问题均证明了被告违法。67号证据，是原告在会议后提交的意见，该意见的内容均反映了被告这种事后公布实物调查数据及安置方案的做法极大地侵害了原告的合法权益。69、70号证据是全体电站业主申请听证、被告拒绝听证仅作出相应答复的相关文件，说明两个问题，一是原投资额折旧没有法律依据，是被告自己想的，二是实物调查并没有实际进行、也没有经过业主确认，公示也是在可研、初步设计移民安置规划设计被批复之后，全部违法。对证人左全裕的证言的质证意见是：证人没有出庭接受质询，与本案有利害关系，证明效力低。对当庭提供的江办（2009）24号文件的真实性、合法性、关联性无异议。被告对原告证据质证的意见是：一、对原告起诉时提交的6份证据的质证意见：对6份证据的真实性无异议，但对原告的证明目的有异议，原告所提交的6份证据，均不能证明被告对原告所作的具体行政行为在事实认定、法律适用及程序方面存在错误，也不能证实原告的补偿诉求于法有据。二、对原告补充提交的36份证据的质证意见：第一组证据的质证意见是：1、3、5、6、8、9号证据的真实性无异议，但对原告的证明目的有异议，上述证据不能证实涉案电站的建设符合国家规定的基本建设程序，更不能证明涉案电站工程系合法工程。2、4、7号证据的关联性及该三份证据的证明目的有异议，该三份证据与原告无关，其主体是案外人湖南永州潇水流域开发有限公司，而并非原告。4号证据：“永水电办字（2000）第14号关于兴建凌江河口电站规划的批复”明文规定了该电站须在初步设计审批后才能兴建动工，而初步设计报告的出具时间为2001年3月，该初步设计报告审批通过的时间为日，原告举证涉案电站于“日开工”和“2000年9月已全面开工”即便属实，也是明显违法的。而且4号证据批复作出的时间是日，该批复也被作出此批复的永州市水利水电局于日以“永水电小电字（2000）第12号关于江华县水电开发中应注意几个问题的意见”文件予以撤销、停止执行。第二组证据的质证意见是：对10号证据各项证件的真实性无异议，对原告的证明目的有异议。在原告出具书面承诺涔天河水库加高所造成淹没损失由其独自承担、放弃向被告及所属部门索赔的前提条件下，在涔天河水库加高扩建工程立项上马之前，原告电站发电经营期间，为规范企业经营行为和加强公共安全管理，被告为原告办理和补办了相关证照，这不能改变涉案电站项目违反潇水流域规划和水法的法律事实。第三组证据的质证意见是：对11、15、16、17、18、23号证据的真实性无异议，但对原告的证据目的有异议。对20、21号证据的真实性有异议。对13、14、19、22号证据的合法性有异议，对上述证据的证据目的有异议。12号证据为空白模板，不具备证据的法定要件形式。第四组证据的质证意见是：对24、25、26、27、28号证据的真实性有异议，证据之间存在明显矛盾。设计合同的签订时间是日，监理合同的签订时间是日，而在既没有施工设计图纸，又无监理参与的情况下，施工队伍却已于日进场施工，明显不合常理，原告自称至2001年1月底电站土建工程完成大半的观点不能成立。涉案电站建设违反了国家规定的基本建设程序，该项目立项及规划的申报单位均系永州潇水流域开发有限公司，而非本案原告；在电站设计方案尚未得到批准和办齐有关合法手续的情形下，原告即擅自开工，未批先建，其行为明显违背国家规定的基本建设程序。对29、30、31号证据的真实性、合法性、关联性均无异议，对原告的证明目的有异议。该三份证据能够相互印证，证明了涉案电站的投资方独立承担水淹损失、放弃向被告索赔这一客观实事。第五组证据的质证意见是：32号证据系三份空白合同版本，不具备证据的法定要件形式，不能作为有效证据采信。对33、34、35号证据的真实性无异议，但对原告的证明目的有异议，认定涉案电站原投资额为4，500万元是依据省发改委和水利厅于日下发通知开展实物指标调查后原告自己申报的数据，并参照各种资料后确定的。国务院令第471号第24条有关“按照原规模、原标准或恢复原功能的原则补偿”所适用的水利水电设施仅限于合法工程项目，而涉案电站因系违法工程，根据日起施行的《中华人民共和国水法》第十一条第四项和第十九第二项之规定，对涉案电站依法应不予补偿。36号证据不符合证据的有效形式，相当于原告的陈述，不能作为有效证据采信。经庭审质证，本院对原告、被告所举证据的效力作如下确认：被告所举第一组证据1-4号证据，符合证据的关联性、合法性、真实性，认定为有效证据；第二组证据5-12号证据，符合证据的关联性、合法性、真实性，认定为有效证据；第三组证据13-24号、26号证据，符合证据的关联性、合法性、真实性，认定为有效证据；25号证据，不符合证据的形式，且与本案无关联性，本案中，不予认定为有效证据；第四组证据27-36号证据，符合证据的关联性、合法性、真实性，认定为有效证据；第五组证据37-41号证据，符合证据的关联性、合法性、真实性，认定为有效证据；第六组证据42、43号证据，不符合证据的关联性，本案中不予认定为有效证据。第七组证据法律、法规、规范性文件1-7号证据，系我国现适用的法律、法规、规范性文件，且与本案相关联，应确认为有效证据。被告补充提供的第八组44、45号证据，符合证据的关联性、合法性、真实性，认定为有效证据；第九组46-74号证据，符合证据的关联性、合法性、真实性，认定为有效证据。对证人左全裕的证言，符合证据的关联性、合法性、真实性，认定为有效证据。当庭提供的江办（2009）24号文件符合证据的关联性、合法性、真实性，认定为有效证据。原告起诉时所举1-6号证据符合证据的关联性、合法性、真实性，认定为有效证据。原告补充提供的证据，第一组证据1-9号证据，符合证据的关联性、合法性、真实性，认定为有效证据；第二组证据10号证据，符合证据的关联性、合法性、真实性，认定为有效证据。第三组证据11号、13-20号、22-23号证据，符合证据的关联性、合法性、真实性，认定为有效证据；12号证据系空白合同模板，不能证明案件的事实，本案中不予认定为证据效力；21号证据系两个电站出具的证明，证明的事实与公文证据证明的事实不符，本案中不予认定证据的效力；第四组证据24-31号证据，符合证据的关联性、合法性、真实性，认定为有效证据；第五组证据33-36号证据，符合证据的关联性、合法性、真实性，认定为有效证据；32号证据系空白合同模板，不能证明案件的事实，本案中不予认定为证据效力。根据以上证据，确认案件事实如下：1991年10月，湖南省水利水电勘测设计院编制了《洞庭湖水系湘江支流潇水流域规划报告》，潇水流域规划的任务是：以灌溉发电为主，兼顾防洪、航运、漂木、水土保持等综合利用。日，湖南省人民政府办公厅湘政办函（号给湖南省水利水电厅《关于﹤潇水流域规划报告﹥初审意见的批复》，原则同意你厅的意见。为了进一步加快流域的治理和开发，必须把涔天河水库扩建工程列入近期潇水流域和湖南地区国土综合开发的控制性工程，并抓紧做好各项前期准备工作，争取早日分期付诸实施。日，中共江华瑶族自治县委办公室以江办发（1999）55号文件《关于成立县水能开发和电力建设领导小组的通知》，成立了由时任县委书记、县长担任组长的县水能开发和电力建设领导小组。2000年3月，永州市水利水电勘测设计院为原告富华公司出具《江华县富华水电站初步设计报告》。同年4月11日，被告江华县政府以江政发（2000）11号文件关于落实《关于加快水电开发的决议》的实施办法第四条坚持“谁投资、谁受益”的原则，允许国家、集体、个体以合资、独资或股份合作的形式开发水电。4月20日，湖南省永州潇水流域开发有限公司以潇水字（2000）10号文件呈文永州市水利水电局《关于批复凌江河口电站工程可行性研究的请示》，请求予以批准。7月22日，被告江华县政府以常务会议纪要“鉴于涔天河水库扩建工程资金省、市暂时没有安排，工程开工没有确定，同意在冯河流域码市至水口河段开发电源点”。7月29日，永州市水利水电局以永水电办字（2000）第14号文件《关于兴建凌江河口电站规划的批复》，批复潇水公司：待初步设计审批后兴建动工。同日同文号又批复富华公司同意兴建富华水电站。8月22日，江华瑶族自治县水电开发领导小组为甲方，原告为乙方，签订《水电发电站开发合同》，合同期限为50年，至日。8月23日，被告江华县政府江政函（2000）26号《关于批准兴建凌江河口水电站的批复》，同意由原告筹集资金兴建凌江河口水电站。9月29日，江华瑶族自治县计划委员会以江计字（2000）46号《关于兴建凌江河口电站的立项批复》同意兴建凌江河口电站。凌江河口电站于日，经工商登记为原告现名称。11月8日，永州市水利水电局以永水电小电字（2000）第12号文件《关于江华县水电开发中应注意几个问题的意见》：一、坚持严格按照流域规划进行审批；二、必须尽快作好电站并网规划；三、根据初步设计确定涔天河水库扩建后正常水位为317米，因此在317米高程以下原则上不能再建电站，市局也不予审批。如业主考虑涔天河水库扩建前还有利可图，愿意兴建电站的，由县水利行政主管部门按照小的服从大的，大的适当补贴小的和之前的原则负责搞好协调。凡属320米高程以下兴建电站，必须由业主书面承诺，在涔天河水库扩建后不负责补偿。12月5日，中共江华瑶族自治县委员会以江专纪（2000）17号《水电开发工作专题纪要》研究了水电开发工作。关于在涔天河至码市冯河流域320控制线以下建电站问题。如开发商认为近期内开发确实有利可图，不怕投资风险，愿意投资开发，则必须要向当地政府及其部门作出书面具有法律效力的文书，承诺责任自负，损失自担。日，原告向被告江华县政府出具书面《承诺书》承诺：我公司在江华县投资兴建的富华电站如被加高后的涔天河水库工程淹没，我方损失我公司承诺不要求政府及其部门给予经济赔偿。2月4日，中共江华瑶族自治县委员会以江专纪（2001）4号《水电开发工作专题纪要》研究了富华电站建设问题，鉴于富华电站建设存在涔天河水库加高等风险，投资商必须出具具有法律效力的书面文书，承诺不向县政府及所属部门要求赔偿。2月20日，原告向永州市水电设计院出具书面《承诺书》：如因涔天河水库加高淹没富华水电站，我公司不要求政府赔偿，也不要求贵院承担任何淹没损失责任，所有淹没损失和责任由我公司自行承担。3月19日，永州市水利水电局呈文湖南省水利水电厅农电处《关于江华县富华电站建设的请示》。4月2日，湖南省小水电公司签署“因所建电站涔天河扩建淹没区，未列开发规划，由你局自行审定”的意见。5月16日，被告江华县政府以江政办发（2001）24号文件公布《关于流域（电源点）开发和电站上网的管理办法》（试行）“对海拔320米以下涔天河水库加高后水淹区范围内的电源点原则上控制开发。若业主认为有利可图，愿意承担风险，自负责任，并向县政府及其部门作出具有法律效力的书面承诺后，可报建。”7月10日，永州市水利水电局召开会议，形成关于《江华县富华水电站初步设计报告》技术会审纪要。7月19日，江华瑶族自治县计划委员会以江计字（2001）29号文件《关于富华水电站二期工程的立项批复》，同意富华水电站兴建二期工程。期间，原告依法办理了开展业务所需的《企业法人营业执照》、《电力业务许可证》、《税务登记证》（国税、地税）、《组织机构代码证》、《国有土地使用权证》、《使用林地审核同意书》等相关手续。日，富华水电站首次发电上网。日，湖南永一会计师事务所有限责任公司以湘永会审字（2005）第38号文件为原告出具《审计报告》显示：截止日，原告资产总计期末数为：38，284，235.45元。日，湖南永一会计师事务所有限责任公司以湘永会审字（2006）第22号文件为原告出具《审计报告》显示：截止日，原告资产总计期末数为：35，489，020.76元。日，湖南省发展和改革委员会、湖南省水利厅以湘发改农字（号文件《关于开展涔天河水库扩建工程移民及淹没实物指标调查的通知》。7月7日，永州市人民政府下发关于涔天河水库扩建工程移民及淹没实物指标调查的通知。7月25日，富华公司填报的《小水电站变化情况调查表》中原投资为4，500万元。9月，永州市涔天河水库扩建工程移民及淹没实物指标调查领导小组办公室向上级呈报《湖南潇水涔天河水库扩建工程移民及淹没实物指标调查报告》，载明富华水电站原投资为4，500万元。日，湖南省人民政府以湘政函（号发布《关于禁止在涔天河水库扩建工程淹没区和枢纽工程施工区新增建设项目和迁入人口的通告》，自通告发布之日起，任何单位和个人不得在水库淹没区和枢纽工程施工区新增建设项目和其他实物指标。实物指标调查的数量、种类以设计单位和当地政府共同调查认可的数据为准，本通告发布之日后新增建设的不予认可和补偿。7月23日，中共江华瑶族自治县委办公室、江华县政府办公室以江办（2009）24号文件关于成立涔天河水库扩建工程领导小组的通知，成立了涔天河水库扩建工程领导小组。8月，湖南省水利水电勘测设计研究总院编制《湖南省潇水涔天河水库扩建工程项目建议书》（审定本）枢纽部分。湖南省发展改革委员会以湘发改（2009）96号文件《关于请求审批﹤湖南省涔天河水库扩建工程项目建议书﹥》向国家发展和改革委员会报请批复。8月8日，江华瑶族自治县涔天河水库扩建工程领导小组办公室召开了库区淹没小水电站清产核资工作会议，原告富华公司参加了会议并提交了《富华水电站水电工程投资明细表》投资总额为5，468.98万元。日，湖南永一会计师事务所有限责任公司以湘永会审字（2009）第014号文件为原告出具《审计报告》显示：截止日，原告资产总计期末数为：40，309，250.07元。8月11日，国家发展和改革委员会以发改农经（号文件批复湖南省发展改革委，关于湖南省潇水涔天河水库扩建工程项目建议书，原则同意所报湖南省潇水涔天河水库扩建工程项目建议书。抓紧开展涔天河灌区工程前期工作。编制可行性研究报告，按程序审批，按照《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院令第471号）等有关规定，根据2008年实物指标调查成果全面查明水库淹没实物指标。12月，湖南省水利水电勘测设计研究总院编制《湖南省潇水涔天河水库扩建工程建设征地移民安置规划大纲》（修改稿）：8.4.5水利水电设施处理规划（1）小水电站处理：提出库区小水电站的处理方式如下：以1992年湖南省人民政府批准的《潇水流域规划》为界，于此前建成的按7，500元／kw进行补偿；于此后建成的，对全淹小水电站，不考虑复建，采取一次性补偿，按其原投资情况计列补偿费。日，水利部、湖南省人民政府以水规计（号文件《关于湖南省潇水涔天河水库扩建工程建设征地移民安置规划大纲的批复》，批复湖南省水利厅，基本同意《规划大纲》的编制原则和主要内容，可作为开展湖南省涔天河水库扩建工程建设征地移民安置规划编制工作的依据。日，江华瑶族自治县涔天河水库扩建工程指挥部召开涔天河水库扩建工程淹没影响小电站处置工作会议，形成了江华瑶族自治县涔天河水库扩建工程指挥部（2013）第2期会议纪要，原告参加会议，通报了对小水电站处置所采集各电站数据的真实性、合理性，介绍了小水电站处置原则。4月14日，江华县政府以乡镇为单位，对湖南省水利设计院涔天河库扩建《初设报告》采用上报涔天河库区各小水电站的主要指标及影响程度等基本情况进行了公示，富华水电站公示的主要情况是：装机容量6，400kw，原投资4，500万元。4月22日，原告富华公司对《涔天河水库扩建工程淹没影响水电站处置工作会议纪要》中的小水电处置原则，小水电站的主要指标及影响程度的情况公示，原告电站合法性，应得到赔偿等问题向江华瑶族自治县涔天河水库扩建工程指挥部小水电站处置提出异议。7月，湖南省水利水电勘测设计研究总院编制了《湖南省潇水涔天河水库扩建工程初步设计阶段建设征地移民安置规划设计报告》（审定本），7.3.4.1（2）小水电站处理原则为：以1992年湖南省人民政府批准的《潇水流域规划》为界，于此之前建成的按7，500元／kw进行补偿；于此之后建成的，对全淹小水电站，不考虑复建，采取一次性补偿，按其原投资情况，按5％年折旧率扣除后计列补偿费。其中表7.3-26《涔天河水库扩建工程淹没影响小水电站基本情况调查表》所列序号25富华水电站的装机容量6，400kw，原投资4，500万元。表7.3-29《涔天河水库扩建工程小水电站补偿投资表》所列序号25富华水电站装机容量6，400kw，原投资4，500万元，补偿投资2，925万元。9月6日，水利部以水总（号文件，批复湖南省水利厅《关于湖南省潇水涔天河水库扩建工程初步设计报告的批复》，基本同意该审查意见。10月25日，湖南省水利水电勘测设计研究总院以湘水电函（2013）12号《关于涔天河水库扩建工程库区淹没小水电站处理措施的说明函》，就涔天河水库扩建工程库区淹没小水电站的处理措施处理回复了湖南涔天河工程建设投资有限公司，即：以1992年湖南省人民政府批准的《潇水流域规划》为界，于此之前建成的按7，500元／kw进行补偿；于此之后建成的，对全淹小水电站，不考虑复建，采取一次性补偿，按其原投资情况，按5％年折旧率扣除后计列补偿费。12月15日，江华瑶族自治县涔天河水库扩建工程指挥部召开涔天河水库扩建工程淹没影响电站处置工作第二次业主会议，形成了（2013）第10期江华瑶族自治县涔天河水库扩建工程淹没影响处置工作第二次业主会议纪要，原告参加了会议。会议通报了对淹没电站的处置原则和办法。期间，原告富华公司就补偿问题多次与被告江华县政府交涉。日，江华瑶族自治县涔天河水库扩建工程指挥部发送原告富华公司《关于下达涔天河水库扩建工程淹没影响电站初步设计处置补偿办法的通知书》，主要内容：1、你电站属于日湖南省人民政府批准《潇水流域规划》之后建成的电站，属于全淹电站。电站工程不符合流域规划，按《水法》规定应不予补偿。但考虑实际情况，对全淹小水电站给予酌情补偿，不考虑复建，按其原投资扣除折旧（年折旧率5％）后计列补偿费；2、富华电站原投资4，500万元，按5％年折旧率扣除后一次性补偿的总额为2，925万元。3、根据涔天河水库扩建工程建设计划，将在日前对你电站进行处置补偿，拆除电站工程，移交清库。2014年7月，湖南省水利水电勘测设计研究总院编制《湖南省潇水涔天河水库扩建工程技施设计阶段征地移民安置实施规划设计报告》（审定本），（4）小水电站处理原则小水电站按初设阶段审定的处理原则及补偿标准不变。小水电站处理原则为：以1992年湖南省人民政府批准的《潇水流域规划》为界，于此之前建成的按7500元／kw进行补偿；于此之后建成的，对全淹小水电站，不考虑复建，采取一次性补偿，按其原投资情况，按5％年折旧率扣除后计列补偿费。其中表8.3-27《涔天河水库扩建工程淹没影响小水电站基本情况调查表》所列序号25富华水电站的装机容量6，400kw，原投资4，500万元。表8.3-29《涔天河水库扩建工程小水电站补偿投资表》所列序号18富华水电站装机容量6，400kw，原投资4，500万元，补偿投资2，925万元。7月30日，湖南省人民政府以湘政函（号批复永州市人民政府《关于﹤湖南省潇水涔天河水库扩建工程技施设计阶段建设征地移民安置实施规划设计报告﹥的批复》，原则同意以该方案为基础编制的《湖南省潇水涔天河水库扩建工程技施设计阶段建设征地移民安置实施规划设计报告》的批复；基本同意实施阶段核定的水库建设占地范围、实物指标、移民安置任务及移民安置方案。基本同意本阶段复核提出的工业企业和工商企业处理方案与措施。8月20日，江华瑶族自治县水利局针对原告等22个单位反映《关于要求省水电设计院与江华县淹没电站就有关法律问题进行质询的函》中涉及的关于原投资额5％折旧的依据等五个问题答复原告等22个单位。10月12日，中共江华瑶族自治县委办公室以江办发（2014）59号文件关于印发《涔天河水库扩建工程淹没影响小水电站处理补偿工作方案》的通知及附件《涔天河水库扩建工程小水电站﹤实施规划﹥批复的处理补偿表》序号18富华水电站装机容量6，400kw，原投资4，500万元，补偿投资2，925万元。10月27日，江华瑶族自治县涔天河水库扩建工程指挥部以江涔指通（2014）2号文件《关于涔天河水库扩建工程淹没影响小水电站处理补偿有关问题的通告》，公布了33处小水电站的处理补偿事项。11月10日，江华瑶族自治县涔天河水库扩建工程指挥部给原告送达《关于协商签订涔天河水库扩建工程淹没影响原告等33处小水电站﹤补偿协议书﹥》的通知，通知原告在日前，按2，925万元协商签订处理《补偿协议书》，领取补偿投资资金。11月19日，江华瑶族自治县涔天河水库扩建工程指挥部在《永州日报》发布《关于涔天河水库扩建工程淹没影响小水电站处理补偿有关问题的通告》，通告内容包括：处理补偿原则；处理补偿办法；处理补偿要求等。12月26日，江华瑶族自治县移民开发局给原告送达《关于涔天河水库扩建工程淹没影响1992年后建设的全淹没小水电站处理补偿有关事项的通知》，要求原告在日前协商签订《补偿协议书》，领取补偿投资费，在日前停止发电，同日，原告领取了通知书。原告富华公司认为，被告作出要求原告领取补偿金通知的补偿金额过低，侵犯其合法权益，遂向本院提起行政诉讼。本院认为：一、被告江华县政府是本案适格主体。根据《大中型水利水电工程征地补偿和移民安置条例》（国务院令第471号）第五条“县级以上地方人民政府负责本行政区域内大中型水利水电工程移民安置工作的组织和领导；省、自治区、直辖市人民政府规定的移民管理机构负责本行政区域内大中型水利水电工程移民安置工作的管理和监督”规定，被告江华县政府负责本行政区域内大中型水利水电工程移民安置工作的组织和领导；江华瑶族自治县移民开发局负责本行政区域内大中型水利水电工程移民安置工作的管理和监督，有权依照《中华人民共和国水法》、《大中型水利水电工程征地补偿和移民安置条例》、《湖南省大中型水库移民条例》、《湖南省大中型水库移民安置工作管理暂行办法》等法律、法规、单行条例、规范性文件规定的法律程序，依法对水库移民安置工作和水库淹没财产进行补偿是其法定职责。本案中，江华瑶族自治县涔天河水库扩建工程指挥部是被告江华县政府组建并赋予了涔天河水库移民安置和对水库扩建工程淹没财产进行补偿行政管理职能的临时机构，其对外不具有独立承担法律责任能力，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托行政机关是被告”；《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十条“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”，江华县移民开发局是在被告江华县政府领导下对本行政区域内大中型水利水电工程移民安置工作具体实施的行政职能部门，根据《湖南省大中型水库移民安置工作管理暂行办法》湘政办发（2011）78号第五条“有移民安置工作任务的县市区人民政府是移民安置工作的工作主体、实施主体、和责任主体”，因此，被告江华县政府是本案适格的被告。原告富华公司是涔天河水库扩建工程淹没财产的补偿对象，是行政行为的相对人，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼”的规定，原告富华公司具有本案起诉原告的主体资格。二、“三通知一方案”是可诉的行政行为。本院认为，原告富华公司所诉的“三通知一方案”，从形式上看，虽不是典型的行政行为，实际上具有强制力，如不按“三通知一方案”办理就可以强制执行，“三通知一方案”对原告富华公司的实体权利产生了羁束，影响了原告的合法权，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：…（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”规定，“三通知一方案”是可诉的行政行为，属于人民法院行政审判权限范围；三、被告江华县政府作出的“三通知一方案”主体适格、内容合法、送达程序合法，没有侵犯了原告合法权益。1、被告江华县政府作出的“三通知一方案”行政行为的主体适格。根据《大中型水利水电工程征地补偿和移民安置条例》（国务院令第471号）第五条的规定，被告江华县政府是行政法规授权的行政主体，有权依照行政法规依法作出行政行为；2、被告江华县政府作出送达的“三通知一方案”内容合法，没有侵犯原告合法权益。被告江华县政府作出“三通知一方案”行政行为的依据是上级行政机关批准实施的移民安置补偿方案，没有设置任何附加条件，是按移民安置补偿方案不折不扣执行的，且按照安置补偿方案的补偿资金也已经全部支付到位，被告江华县政府作出的行政行为，于法有据，内容合法；3、被告江华县政府作出并送到的“三通知一方案”程序合法。被告江华县政府根据行政法规授权，依法作出送达的“三通知一方案”行政行为，均依法告知和送达原告富华公司，行政行为的程序符合法律规定。原告富华公司诉请撤销被告江华县政府作出的“三通知一方案”既无事实依据，也无法律依据，本院依法不予支持；四、“三通知一方案”确定的补偿数额合理、合法。1、实物调查中，原告富华公司自行填报的原投资额为4500万元，永州市涔天河水库扩建工程移民及淹没实物调查指标调查领导小组办公室认为原告填报的投资金额，符合本地当时小水电站建设投资的实际情况予以采信。至此，永州市涔天河水库扩建工程移民及淹没实物调查指标调查的数据采集工作已经完成。本案的实物调查的时节点虽然提前了两年但原告的水电站已经按照原设计规模建成发电，其再增加投资额，不符情理。原告富华公司诉请按8，960万元予以补偿的诉讼请求，没有向人民法院提供证据证实，依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料”的规定，原告富华公司应承担举证不能责任，其诉请，本院依法不予支持；2、上级行政机关确定的按原告的原投资金额4，500万元减去5％年折旧，计列补偿金额，符合水电行业平均的投资回报年限规则，没有违反法律禁止性规定；3、补偿原则合法有效。本案中确定补偿原告的补偿金2，925万元是符合水电行业平均的投资回报年限规则，没有违反法律的禁止性规定，且涔天河水库扩建工程淹没的33处小水电站，已经有25处签订了补偿协议，领取补偿款，证明补偿原则是符合客观实际的，得到决大多数业主的认同，因而，被告江华县执行上级批准的补偿原则和标准，并无不当。五、原告签署《承诺书》是自愿行为。本案中，原告富华公司是被告江华县政府的招商引资项目，签订水电开发合同时，上级行政职能部门没有要求必须出具书面承诺书的规定。水电开发合同签订后，上级行政职能部门提出新建小水电站必须签署书面的承诺书后，才可以开工的要求，若原告富华公司不同意按照要求出具书面承诺书，可以请求解除合同，由此造成原告富华公司的损失可以申请赔偿，但原告富华公司选择接受并出具书面承诺书，因而其出具的书面承诺书是其真实意思表示，不存在被胁迫的情形。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第二十五条第一款、第二十六条第五款、第六十九条、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十条、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条、国务院令第471号《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第五条的规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：一、驳回原告湖南省富华水电有限公司请求撤销被告江华瑶族自治县人民政府作出的《关于下达涔天河水库扩建工程淹没影响电站初步设计处置补偿办法的通知书》；中共江华瑶族自治县委办公室、江华县政府办公室关于印发《涔天河水库扩建工程淹没影响小水电站处理补偿工作方案》的通知；江华瑶族自治县涔天河水库扩建工程指挥部作出送达的《关于协商签订涔天河水库扩建工程淹没影响33处小水电站﹤补偿协议书﹥的通知》；江华瑶族自治县移民开发局作出送达的《关于涔天河水库扩建工程淹没影响1992年后建设的全淹没小水电站处理补偿有关事项的通知》行政行为的诉讼请求；二、驳回原告湖南省富华水电有限公司要求补偿8，960万元的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告湖南省富华水电有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，上诉于湖南省高级人民法院。审　判　长　　蒋跃兵审　判　员　　周文静人民陪审员　　蒋益华二〇一五年五月十三日书　记　员　　唐　昱附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十条行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。国务院令第471号《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第五条县级以上地方人民政府负责本行政区域内大中型水利水电工程移民安置工作的组织和领导；省、自治区、直辖市人民政府规定的移民管理机构负责本行政区域内大中型水利水电工程移民安置工作的管理和监督；第十五条…经批准的移民安置规划是组织实施移民安置工作的基本依据，应当严格执行，不得随意调整或者修改。《湖南省大中型水库移民安置工作管理暂行办法》第五条有移民安置工作任务的县市区人民政府是移民安置工作的工作主体、实施主体和责任主体。
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