复旦大学选举与人大制度研究中心
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四川雅安乡镇人大代表选举制度改革&
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2006年1月至5月，我们（雅安市委、雅安市人大）选择了雨城区的合江镇、观化乡，天全县的仁义乡，荥经县的三合乡这四个乡镇开展了创新乡镇人大代表选举的试点。其主要目的是解决乡镇人大代表选中举选民厌选、公民被选举权落实不到位等现实问题，为06年冬07年春的县乡人大代表选举摸索经验。这项改革的实施，受到广大选民的衷心拥护和热情参与。
一、动因：解决选举实践中面临的现实问题
&&& 乡镇人大代表的选举已走过几十年的历程，但选民参与的热情并不高，其存在的突出问题主要有：
一是公民的被选举权得不到落实。公民只有被动地等待组织的提名或其他选民的推荐，缺少公民主动落实被选举权的制度支撑。
二是选民对候选人缺乏了解。有的选民不认识候选人、选举投票时难以真实地表达自己的意愿。
三是选民普遍存在厌选情绪。厌选的原因是多方面的，这里我就不作分析了。
四是选民流动性增大导致&双过半&遇到困难。一些地方不惜以发钱、大量代票等方式保证选民参选数过半，这不仅扭曲了选举的真实性，也造成选民对选举结果的不认同，对人大代表的不信任。
五是代表的责任心不强。这主要与提名方式有关，代表是被动的被组织提名或其他选民推荐，角色意识模糊。
以上这些问题不解决，将严重影响人民代表大会制度的落实，影响民主政治的建设，影响执政基础和社会的和谐。
二、做法：解决问题的主要突破点
1、选民自愿登记、主动登记。我们通过各种形式进行宣传动员，使群众了解登记的程序和方法，从而使自愿登记人数达到13706人，占在乡选民的92.58%，登记后的选民参选率达到93.66%（其中直接投票率85.42%，委托投票率从上届的31.91%，下降为本届的8.24%）。通过改革选民登记方法，外出选民不回乡登记的不计入选民基数，从而解决了&双过半&的问题，这也是对选民不参加选举的权利的尊重。
2、候选人自愿报名。通过候选人主动征询10名以上的选民签名推荐，实现了从组织提名候选人到公民自愿报名当候选人的转变&&变要我当代表为我要当代表；变选民找候选人为候选人找选民，变少数人在少数人中选人为多数人在多数人中选人。四个乡镇报名293人，选出代表174人，代表候选人的报名人数与职位竞争性较强。上届的候选人为258人，差额81人，差额率为146%，各试点乡镇上届人大代表的选举都没有预选；而本届初提候选人为290人，差额113人，差额率为164%，有8个选区进行了预选。通过创新候选人产生方式，解决了多数公民被选举权机会不平等的问题，从而提高了代表的素质和能力。
3、有序竞争，有组织的竞选。所有候选人都要在选委会的领导下与选民见面，回答选民的问题，作出竞选承诺。通过公平有序的竞争，不仅解决了选民知情权不落实的问题，避免了选民投票的盲目性，而且强化了代表的角色意识和角色行为。
4、全体选民进入秘密写票间划票和开放现场投票时间。四个乡镇共划分了选区74个，设立秘密划票点和投票点105个。所有的选民都进入秘密写票间写票；同时在规定的时间内选民可以自由选择时间到指定的投票站划票、投票，极大地方便了选民。通过创新秘密写票和现场开放投票时间的方式，解决了选民投票意愿的真实性问题，有效地避免了家族势力、恶势力对选举的干扰，从而增强了选民对人大代表的认同感 。
5、选举委员会成员的回避制度和选民的全程监督。我们规定，凡报名的代表选举候选人，是选委会成员的，要辞去选委会成员的职务；选民、候选人可以聘请自己信得过的选民全程进行监督。通过创新选委会组成人员的回避制度和选民的全程监督制度，解决了选举的公开公正公平问题，从而保证了选举成为公民行使权利的重要平台。
三、效果：实践给我们的最好奖赏
一是强化了选民的公民意识。选民懂得了选举对乡镇治理的影响，在选举实践中学会了表达，受到了民主和法治的锻炼。2006年底，三合乡被市委、市政府命名为&平安乡镇&，仁义乡永兴村被省环保局命名为2007年度&省级生态村&。2007年7月，雅安市首家妇女种植协会&天全县仁义乡李家村妇女种植协会&正式挂牌成立。&
二是强化了人大代表的责任意识。换届以来，选民提出的许多问题得到了较好较快地解决。仁义乡建立了&代表连心桥&制度，每一位代表通过定期向选民收集意见、反映、督办、反馈等环节，充分发挥了代表的作用。观化乡周沙村中断了20年，全长5公里的村级公路终于在人大代表和政府的努力下于2006年12月全线贯通了。三合乡选民盼望已久的寄宿制学校终于在2007年建成了。
三是强化了党委和政府的&人大&意识。仁义乡党委书记高格力说，&人大代表的威信高了，我们的决策一定要先听取他们的意见&。在试点乡镇，乡镇人大的职能定位变得清晰，党委和政府更加重视人大的作用了。
四是强化了干部的法治意识。干部在选举实践中学习依法办事、学习民主，群众观念、群众工作方法得到了提升，法治意识得到了增强。
四、推广：创新只有在不断衍生中才有价值
（一）社会各界的广泛关注，反映了项目的社会价值。中央党校王长江教授到雅安考察；徐湘林、蔡定剑、史为民等三十多位知名宪政学者在雅安召开了&地方换届选举难点问题理论讨论会&；上海市委组织部副部长冯小敏率队到雅安了解项目实施情况；中组部欧阳淞副部长带队到雅安调研。《南方周末》、《21世纪经济报道》、《法制日报》、《中国青年报》、《检察日报》、《中国新闻周刊》、《人民权力报》等各大媒体聚焦雅安、报道雅安的探索；许多网友在论坛上为雅安的创新鼓劲、呐喊。
（二）在尊重现有法律筐架下的探索得到了上级的认同，为上级的决策提供了有意的参考。中共中央[2006]12号文件关于换届选举的一些新规定，如&可以在选区设立若干登记站，发动选民自行登记&；&条件成熟的地方，可安排候选人与选民见面，回答选民的问题&等等，无不给我们极大的鼓舞。
&（三）创新成果已经在雅安大面积推广。中共雅安市委[2006]9号文件要求全市除汉源、石棉两县因移民问题的特殊性外，其它县（区）都要在县、乡人大代表换届选举中全面运用好换届选举试点乡镇的经验。在2007年全市村委会、居民委员会换届选举中，除汉源、石棉县外其它县（区）都全面运用了试点乡镇的创新成果。
五、期盼：一如既往地前行
1、很多问题不是只靠选举就可以解决的，但选举是非常重要的民主形式和途径。我们的探索虽然解决了一些问题，但也有不少需要完善的地方。如三合乡的妇女代表比例下降；如果代表调走了，怎样及时补选等等。
2、试点乡镇的选民和周遍乡镇的选民普遍盼望这样的选举能继续推进&&
前不久，中国地方政府创新奖组委会调研组实地探访、座谈，广大选民和当选的乡镇人大代表仍然激动不已。他们强烈要求，这样的民主选举，要坚持下去。在天全县仁义乡，衣兜里还保存着一张鲜红的选民证的舒显华说：&大家对这次选举这么热心原因，是因为与以往的选举不同。&合江镇的一位代表说：&我当选以后，一直在考虑实现自己竞选时的承诺，不然，老百姓就会说我是骗子，我怎么做人。&
2007年雅安全面换届选举时，有选民主动打电话问组织部、问人大，问秘密投票是否坚持？问候选人是否还是自愿报名？
调研组对雅安市创新乡镇人大代表选举项目的实际考察后，认为该项目&更加丰满了，更加鲜活了&。
&&&&&&&&&&&&&&段协平：秘密写票
&&&一剂克服选举中形式主义弊端的良药
　　中央提出反四风，形式主义首当其冲。国人受形式主义之害久矣，可谓深恶痛绝，没有理由不响应中央号召，对形式主义痛下杀手。
　　形式主义在各个地方、各个领域、各项工作中不同程度地存在着，都应该反，坚决反。但首先要反的是选举中的形式主义或曰形式主义的选举。道理很简单，选举是民主的基石，民主是社会主义的生命，在民主基石建设上玩虚的，走过场，做表面文章，搞形式主义，民主大厦势必不牢，社会主义前途要打问号。
　　或曰，在我们的选举中，存在形式主义吗？如果让衡阳那些涉案的人大代表讲，肯定不存在。如果让我讲，那是秃子头上的虱子。最近，北京正在召开全国&两会&。政协委员协商产生，不论，人大代表却是要通过选举产生的。不妨就一个地级市搞个问卷调查，问本市人，你市全国人大代表有几个，姓啥名谁，别说工人农民，只怕那些吃皇粮者，也有很多人答不上来。当然，如果让他们猜，只要你报个数，一个或两个三个，或许能猜个八九不离十。那是明规则，并不需要太高的智商。至于问全国人大代表是怎么产生的，我看还是算了，那就太难为大家了。
　　按照宪法规定，不管是全国人大代表，还是省市县人大代表，都有选举本级一府两院领导组成人员的任务。于法于理，只要做了人民代表，就应该认真行使代表的权利，在选举中，对自己手中那张选票好好掂量一番，对候选人名单仔细审视一番，比如问问自己，对候选人认识吗，了解吗，信任吗，欣赏吗，再进一步，你认为他有为民鼓与呼的勇气和执政理事的专业水准及能力吗？如此等等。在做了这些功课后，对候选人，是该画圈，还是打X，抑或是在空格里填写上自己认可的人，都丝毫马虎不得。总而言之，在那一刻，选票掌握在你手中。你也许无法判断你想选的人是不是你所代表的几万人十几万人甚至上百万人想选的人，但他们既然把选择、选举的权利让渡给你了，你就有充分的理由独立自主地去思考，去选择，慎重投下手中的一票。你能做到这一点吗？
　　本人没有当过人大代表，不好妄加猜测。但笔者好歹在我们当地撤地改市后，当过本市第一次党代会的代表。作为党代表，一如其他代表一样，要对大会的报告、决议等官样文章，举臂以示拥护，鼓掌以表赞成，充当跑龙套、配绿叶的角色。但最主要的任务，还是选举出市委组成人员。选举前，先是在不同界别和部门的党代表中成立党支部，然后再把市委组成人员名单交给大家讨论。讨论的不是谁行谁不行，虽然这也合法合规甚至还被允许，但谁也知道，你这里说谁不行，或许不等散会，本人就知道了。于是大家心照不宣，异口同声表态，确保把候选人全选上。这既是组织之安排、纪律之要求、与大会保持高度一致之必须，也是衡量大会是不是团结胜利、圆满成功的最高的标准。
　　按说，作为党代表，个个都经过本单位和组织、纪检等部门严格审查，政治正确和可靠是可以打包票的；按说，经过支部大会反复强调，人人都表了态，思想高度统一了，大可放一百个心；按说，大家都是老江湖了，几十年走过来，对选举那些事儿，选谁不选谁，是领导、组织说了算，还是选举人、选票说了算，早就心知肚明，没几个人对所谓选举当回事。老话：选谁不都一样？况且，说你行你就行，不行也行，谁吃饱了撑的，没事找事寻不自在去做那无用功？但是，等正式选举时，大家还是看出来了，组织对自己仍不放心，当然更佩服组织英明：选举会场在电影院，头上灯火通明，亮如白昼，说是地上掉根头发都能看见，绝不夸张。选举人一个紧挨一个坐椅子上，谁干啥，别说左右两旁，整个一排人都看得一清二楚。选票发放前，大会就选举的程序和应该注意的事项，宣布得很认真：拿到选票，对候选人有不同意见，代表们有权打叉或另填写人选，没意见，笔都不用掏出来，听大会有关人员安排，把选票原封不动投进票箱就是了，就这么简单。写到这里，读者诸君该明白了吧，在那样个场合，在那样的规则面前，谁还有不同意见啊？除非跟自己过不去。于是，那次选举，皆大欢喜，圆满成功。
　　此法甚妙：你能说这不是选举吗？选举的所有要件和程序都有，可谓滴水不漏。你敢说没给你选举的自由吗？大会上宣布得斩钉截铁，这权利那权利，一个都没少给你。走出会场，假如你对不同意的候选人没打叉，对你的意中人没填写，因此而懊恼，因此而沮丧，能怨谁呢？你或许说，众目睽睽之下掏出笔来，怕就成了与组织不保持一致的嫌犯，怕打了叉叫两旁人看见了，向当事人通了风报了信，遭到打击报复。接下来会发生什么事情？组织一定会严肃认真地批评你，理直气壮地谆谆教导你：共产党人是无所畏惧的，懂吗？共产党人应该光明磊落，懂吗？为了人民的利益，共产党人连杀头都不怕，还怕打击报复吗？你还有什么话可讲？恐怕该无地自容了。
　　此后，在人大代表选举一府两院时，也如法炮制，屡试不爽。难怪后来再也没有出现过让候选人落选的个案，也就省却了多少麻烦与尴尬。
　　据我所知，用如此办法进行这样那样选举的，不在少数。而在其它一些干部信任投票、提拔投票中，不宣布投票结果，一把手把票收走装进口袋的事，也时有所闻。因此，对选举是个什么玩意儿，是不是走过场，搞形式主义，早就有了自己的结论。也因此，对我们教科书所讲的，西方的选举是金钱政治，更加深信不疑。道理很简单，我们当家做主尚且如此，那些人民没当家做主的西方国家能好到哪里去？
　　意外出现在一次看电视节目。从电视里，我看到西方国家在选举时，远不如我们光明正大。他们设有很多秘密写票处。选民写票时，排队，挨着谁了谁进去，其他任何人不准靠近，比我们到银行自动取钱机取钱还保密。选举人进到秘密写票处写了谁，没写谁，天知地知自己知，就是候选人不知。这样去写票，能不能充分体现选举人的意志、行使投票人的权利，选票的含金量够不够，只要不傻，不难得出正确的结论。也因此，西方国家选举时，不到最后一刻，谁也不知道谁能当选，远不像我们这里，如果不是三年早知道，至少在选举前三天就知道谁当选。几十年的宣传、教育、灌输，把中国人调教的越来越聪明，几乎人人都有未卜先知的本事。
　　意外还出现在乌坎的村民选举中。日，乌坎村民居然也学了一把西方的这个选举办法，弄出个秘密写票箱。22个村民踊跃参加竞选、全村81%以上的村民投出自己神圣的一票。这一次，连别有用心的外国媒体也顾不得别有用心了，报道乌坎村的选举秩序井然，是真正的民主选举。
　　更大的意外是，早在去年我就从官方媒体获悉，人民大会堂也设了秘密写票处。这个秘密写票处可不是谁拍脑袋拍出来的，而是根据2010年《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第三十八条第一款规定设立的。该款规定：&全国和地方各级人民代表大会代表的选举，一律采用无记名投票的方法。选举时应当设有秘密写票处。&问题是，这个秘密写票处，是一方圣地，招人喜欢，还是一处陷阱，让人避之唯恐不及？读了履职全国政协委员第七年、上海财经大学公共经济与管理学院教授蒋洪今年3月3日公开发表的日记，恍然大悟。日记说，当委员这么多年没看见有人去秘密写票处写票。就这个话题，蒋洪委员写了一段文字，不长，录如下：
　　大会有秘密写票处，写票可以不让别人看见，但这个设计也让人有一点难以理解，因为如果你秘密写票的话，就要从座位上出来，一整排的人都要起来让你，换句话说，你要秘密写票的话，反而会变得非常怪异，因为人民大会堂的秘密写票处是设在会场最后一排边上的一些小房间。
　　我听一个老同志说过，在一次会议上宣读投票规则时，我也弄不清楚到底是在人代会还是政协会上，有一个代表委员提出应该秘密写票，要不然写什么票都会被人家看见。后来大会就觉得要考虑这个事情，经过讨论后，就把秘密写票列为规则。后来的结果是，只有这一个提议的人，从座位上挤出来，挤到秘密写票处，全场哄堂大笑，太搞笑了。这是什么时候的事我没考证过，很多年前的事情了，反正这个秘密写票处蛮有意思的。
　　现在也一直都有秘密写票处，实际上是没有用处的。你想想看，精神正常的人会到那去秘密写票吗？上海的那个秘密写票处就在主席台的两侧，北京的秘密写票处稍微隐蔽一点，在座位最后的房间里。我当了这么多年委员也没有看见有人去秘密写票处写。
　　不需要解释了，原来这个秘密写票处，在许多人眼里是个是非之地，它只能充当聋子的耳朵。
　　这不是秘密写票处的错，也不是它投错了胎，水土不服，南橘北枳。明摆着，谁一旦去&秘密写票处&，就不秘密了。
　　我从不怀疑高层设立秘密写票处的诚意，但不解他们为什么对没人去秘密写票处写票视而不见，听而不闻。莫非他们早就知道，那个秘密写票处是梁山上的军师，甚至是......？如果是这样，与其贻笑大方，徒增许多费解，还不如关闭了的好，至少可以节约点资源。
　　善意的解释，看来只能是在借鉴西方这个做法时，有关人员误读了。他们或许高估了我们这里的政治生态环境，高估了被选举人的政治胸怀和思想境界，高估了选举人的政治和道德勇气，不懂得勇气这东西，在我们这里不仅常常不值钱，倒很可能是个引火烧身的赔本货。据作家闫立秀文章记载，1949年9月，中国人民政治协商会议选举国家主席时，576名代表投票，毛泽东得575票。众人认为毛谦虚，所以少了一票。事实是，毛投了赞成自己的票。毛从容地说：&缺一票就缺一票，不管什么人，都有选不选毛泽东的权利，要尊重事实。&但会后，毛要求追查，一查就查到民盟秘书长张东荪头上。此公栽了跟头，国人买来教训。这段公案，何祚庥对张东荪的女儿讲过，戴晴等作家也记述过。我不知道当年追查这一票时费了多大功夫，估计一两个小时总会有的吧。如若那时设有这么个秘密写票处，恐怕连一两分钟也用不了。
　　还有个误读，就是提出借鉴西方设立秘密写票处者，似乎没探究人家当初创设这个东西，一如他们的立法精神，首先是冲着权力的恶来的。他们不鼓励和展览单枪匹马的勇敢，倒恰恰想刻意保护人与生俱来的善良，遮掩人的自私与懦弱。这种保护和遮掩，不靠救星和权力，也不是靠什么潜规则，而是靠全体写票人自己。所以，我们发现，秘密写票最大的秘密，就是人人都有秘密。人人都有秘密，人人就是秘密的守望者，从而在选举人与被选举人以及权力之间构筑了一堵牢靠的防火墙。而构筑这堵防火墙的绝对要求是，所有选举人，哪怕贵为总统候选人，只要你参与选举，就必须进入秘密写票处写票并在里面把票投进票箱。这种制度安排之妙就在于，让拥护者为反对者做掩护，让反对者为拥护者做掩护，因而人人都得到最大限度的保护。
　　细节决定成败。不在秘密写票可操作性的细节上下点功夫，那个秘密写票处只能是个摆设。刘瑜写过一本书叫《民主的细节》细读这本书，发现书中那些国家，正是在民主的细节上做足了文章，才保证了民主的落地和推进。改革开放了，地球成村了，西方国家民主自由究竟怎么样，选举究竟是怎么回事，再也不是一句虚伪能敷衍的了。倒是我们这里在选举上的形式主义，其副作用日益凸显：如今，在人大代表选举和政府官员选举时，叫群众、人民也罢，叫公民、国人也罢，还有多少人对这档子游戏有兴趣？更不要说信任与热情了。同理，无论是人大代表，还是政府官员，谁还把选民、选票和选举当回事？而当选的代表以及被代表选举上去的政府官员，谁还能够从选民、代表那里获得起码的尊敬？官场腐败，有个说法，叫做带病提拔，其实还应该有个带病选上一说。看看以往一个个落马的官员，看看今年以来相继中枪的海南省副省长冀文林、四川省政协主席李崇禧、陕西省政协副主席祝作利等，哪个不是被带病选上去的？最近落马的金道铭，当选山西人大副主任也不过一个月零六天，该是多大的讽刺！
　　解决带病被选上的问题，解决选民不积极参选、人大代表不认真履行选举职责的问题，要做的工作很多，首先是反对选举中的形式主义。反对选举中的形式主义，必须把秘密写票的文章做细做足做实，让秘密写票处真正发挥作用。这是《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》所规定、所要求的，敷衍不得。
| 责任编辑：向异
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