关于农村土地确权登记颁证工作中的几个问题
2013年6、7月份，我们分两次对六安市金安区、宿州市桥区、滁州市凤阳县的农村集体土地所有权、农村集体建设用地、农村宅基地使用权和农村土地承包经营权确权登记和颁证工作进行了为期两周的深入调研。
从我们调研所了解的情况看，六安、宿州、滁州三市的农村集体土地“三权”确权登记工作已基本完成。如宿州市集体土地所有权确权登记发证率已达98.6%，集体建设用地使用权发证率96.5%，宅基地使用权发证率97.1%。三市的农村土地承包经营权确权登记试点工作也在稳步推进。六安市金安区马头镇、横塘岗乡，凤阳县小岗村、宿州市砀山县唐寨镇齐庄村民组、桥区灰古镇小童村民组的土地承包经营权确权登记的试点工作已取得了阶段性的成果，即将颁发证书。
在三市推进农村集体土地所有权和土地承包经营权试点工作中，取得了一定的成效，也摸索出了一些经验和办法，但也存在着一些急待解决的问题。
一、当前农村土地确权登记颁证中存在的主要问题
1、农村土地确权登记分属不同部门，确权的主体和性质尚不明晰。
一是土地所有权和承包经营权确权发证分属国土和农业两个部门。根据国土资源部、财政部、农业部联合下发的《关于加快推进农村集体土地确权登记工作的通知》（国土资发[2011]60号）和国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》规定，农村集体土地所有权、集体建设用使用权和宅基地使用确权的登记发证属于各级国土资源部门负责。根据农业部等六部委办局下发的《关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见（农经发[2011]2号）规定。农村土地承包经营权确权登记颁证工作属各级农业经营管理部门负责。目前，国土资源部门“三权登证发证”工作已基本结束，而农业部门的土地经营权确权登记试点工作，点上已取得了初步经验，面上正在扩试点，而且需要经五年时间才能完成此项工作，由于分属两个部门管理，工作中存在交叉和不协调现象。如金安区马头镇在土地承包经营权登记中，实测面积为45690.22亩，比二轮承包登记面积31150亩多出了14540.22亩，多出比例达46.7%。这样就和土地所有权确权登记有较大差别。又如桥区灰古镇小童村民组，经营承包数量是确权到村民组，就与国土部门所有确权到村有很不一致。
二是农村集体土地所有权发证主体不明确。根据《土地管理法》和国土资发[号文件要求，“属于村民小组集体所有的土地应由其集体经济组织或村民小组依法登记并持有土地权利证书”。但目前，国土部门土地所有权全部确权到村。由于缺少集体经济组织代表，均由村委会代为申请登记、保管土地权利证书。
三是农村集体土地和宅基地权属尚不明晰。宿州市桥区因四邻里纠纷不清而不发宅基地使用证的有16809宗，而且宅基地仅仅是使用权，既无法流转，也无法退出。农村集体建设用地如村委会、学校、医疗室等因无建设用地指标而无法发证，该区不符合发证条件计有18宗。这样，就离今年中央一号文件要求的“归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格”农村集体产权制度相差甚远。
2、确权登记认识尚不统一、基层推动此项工作的积极性不高。
一种认识是多此一举。我们在调查中发现，不少同志认为，土地承包经营权确权发证意义不大，作用不明显。这次承包经营权发证，主要是解决承包地块，面积、合同证书没有落实到户和四至不清的问题，而有些问题在二轮承包中已经解决，特别是2004年实行的中华人民共和国《农村土地承包经营权证管理办法》中，对承包经营权证书的内容、条件及换发、补发等都作了明确规定，只要认真检查落实这个管理办法就可以了，再花费很大的物力、财力搞确权颁证工作，实在是多此一举，起不到多大作用。
另一种认识是目前土地所有权确权到村，产权仍然是虚置，不如一次确权到户，即土地所有权私有化。目前的确权到村委会，产权仍然不明晰，没有财权主体代表。如果按市场经济原则，不如一次将所有权确权到户。但这样做又与目前的中国的政治制度和宪法相违背，而且也无法避免土地兼并、农民破产等问题发生。
再一种认识是怕影响农村稳定。按照这次承包经营确权登记要求，要全面丈量土地，明确地块四至不清等问题，就会引发很多矛盾。农民以为农村也要重新调整土地了，纷纷提出要求分地的要求。由于农民承包土地有国家补贴等利益的驱使，再加上对确权登记的预期，农民更看重土地，很多原有的矛盾突发，就很影响农村稳定，影响农村干部的政绩。因此，地方政府和基层干部都认为这项工作难度大，吃力不讨好，影响农村稳定，积极性普遍不高。再加上中央要求此项工作五年内完成，都在等待观望，走一步、看一步，工作推动的力度不大。
3、确权登记中遇到的政策性矛盾突出，工作力量和投入经费严重不足。
一方面，在确权登记过程中一些深层次矛盾开始突显。如，土地二轮承包后，中央明确承包土地“三十年不变”。1996年以后出生的人口基本没有分到承包地，确权中不少农民提要求新分承包地，再如出嫁女，娶媳妇、分家等因素，造成有地无证、有证无地、一地多证、一证多地的情况，不少农民要求重新调整承包地；又如一些地方擅自作出的土地“小调整“，给这次确权工作也带来一定的困难，农民要求解决利益不均衡的问题。再如，目前实施的土地整理项目，改变了原先的沟、渠、路、坝，打破村组之间的范围，地界也发生了新变化。少数农民仍要自己原来的承包地，造成新的矛盾需要协调解决。此外，由于大量农民工外出务工，承包地权属确认，找不到人签字，造成了一定工作难度。还有些历史原因造成的土地承包权属问题，因二轮承包时期没有解决，这一次则要彻底解决这些问题、难度不大。
另一方面，确权登记工作量大，也需要大量的经费投入。国家资源部门从到下都有管理机构和工作人员，乡镇有土地所和在编干部，再加上目前的“三权”发证只到行政村，确权登记的问题还不是很大。而土地承包经营权确权就不一样了，面对千家万户，就需要一大批工作人员和专门工作机构来运作，农村这方面的机构和人员非常欠缺。宿州市农村综合改革后，除桥区、泗县乡镇有经营站外，其它县、乡镇都没有经营站机构和工作人员。桥、泗县的经管站，也只有一、二个人，而且主要任务是搞中心工作，也没有把力量用在经管工作上，这种情况，在安徽全省普遍存在，如不健全工作机构，加强力量，确权登记工作任务是很难完成的。
农村土地承包经营权确权登记，需要经过一系列程序和流程规范。如要经过调查摸底、影像解释、制作宗地图、信息录入等14步工作流程。解决四至不清问题，就需要航拍彩图，要有不低于1∶2000的正影像图，还要有人到现场勘测。这一些程序和规范，都需要开支大量费用。据金安区马头镇实际工作计算，不算村、组干部和实测人员的工资，确权登记每亩需经费40元左右。安徽省全省8845万亩耕地，完成确权登记就需要30-40亿元。这样，平均每个县要投入4000万元左右。而且，这项费用和资金都属于各级地方财政支出。中央规定的确权登记补助经费仍未兑现，各级政府的确权费用也一时无法落实。
4、确权登记发证的后续工作亟待加强，相关政策调整尚未及时跟上
一是土地颁证和土地流转中尚有一些政策需要明确。我们所调查的市县中，除土地所有权证书已发到村外，集体建设用地和宅基地使用证有些还未颁发。如集体建设用地指标尚未落实、宅基地因为有些政策不明确也未发证。农村土地承包经营权证目前尚未颁发。主要是多出的土地面积如何登记问题尚未有明确的政策界定。另外，由于土地确权后，实际面积大于二轮承包地面积，有些农民要求确权给他，同时要求国家按实际面积发给补贴。对于已流转出去的土地，要求承租土地流转的大户，按多出的面积补给承包费，从而又引发了是否调整承包合同的法律问题。
二是土地确权后的相关改革以及与之相适应的新型合作组织尚待培育。江浙一些发达地区土地确权后，土地股份制合作社、集体社区合作社相继成立。安徽这方面合作组织虽然有一些，但尚未形成气候。我们在小岗村调研时，曾探讨能否用土地入股成立股份合作社问题时，县、乡、村干部都摇头、摆手，认为很难。
三是土地承包经营权的财产性功能尚未完全体现。随着土地承包权确权发证，就应当强化承包权的物权功能。一方面，对整家迁出的农户可有偿退出土地承包权，获得财产收益。另一方面，农户已取得经营承包权也可以向其它经营主体自由流转，获得经营方面的收益。因此，探索建立土地所有权、承包权和经营权三权分离的农地制度亟待研究解决。
二、解决农村土地确权登记与颁证工作中存在问题的意见和建议
1、要进一步加大宣传动员力度，形成全社会对农村土地确权登记颁证重要性的共识
一是提高对确权登记颁证的重要意义的认识。对农村土地进行确权登记颁证，就是为了改革农村集体产权制度，有效地保障农民的财产权利。建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格农村集体产权制度，是激发农业农村发展活力的内在要求，也是依法保证农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权的客观要求。只有确权登记颁证，才能做到农村集体土地权能完整、流转顺畅，从而才能保证农民合法的财产权利，这也是建立社会主义市场的必要措施。
二是提高对农村集体土地产权制度改革方向的认识。中国土地制度的改革的不在所有制，更不是要推行土地私有化。改革农村集体产权制度，就是要将土地确权到农民集体经济组织，通过集体组织成员资格的界定，把农村集体土地的成员权和财产权利结合起来，从而解决农村集体土地“人人有份也人人无份”的产权虚置问题，更加激发农业农村发展的活力，调动农民生产经营的积极性。
三是要提高对农村土地承包权确权登记概念和内容的认识。农村土地承包经营权确权登记就是妥善解决农户承包地面积不准、四至不清等问题，通过确权颁证从而将土地承包经营权物化，允许承包经营权转让、入股、抵押，从而推动生产要素的流动。使承包权和经营权进一步分离。农民就可以有偿退出土地承包权，土地经营权也可以同样自由流转。从而实现农民土地承包权、经营权的财产化。
土地确权、登证颁证是一件事关九亿农民的头等大事。建议中央和地方要加大宣传、教育力度，理论界要编写相关读物、使人们弄清楚确权登记的理论依据从而在全社会形成共识，推动这项事关三农改革的大事顺利进行。
2、要以国务院名义，统一出台政策，指导全国的农村土地确权登记颁证工作
一是建议中央抓紧研究制定相关配套政策。如新增人口要地的突出矛盾，农民对确权登记实测新增土地面积与惠政策补贴挂钩的诉求，农民宅基地流转和“小产权”房政策等。
二是协调好有关政策。如农村宅基地国土资源部门颁发的是使用权证。而2013年中央一号文件则提出“加快包括农村宅基地在内的农村集体土地所有权和建设用地使用权的地籍调整”，两者权属性质不一致需要统一政策口径。
三是要认真总结各地经验，以国务院名义出台具体指导意见。如四川成都、重庆市都相继出台了有关土地确权登记的政策，广东省出台城镇发展规划，则“允许转户农民在自愿基础上通过市场流转方式出让承包地、房屋、合规面积的宅基地并获得财产收益”。建议对实践已经证明是比较好做法和经验基础上，提出全国性的指导意见。又如关于用五年时间基本完成农村土地承包权确权登记工作，时间拉得太长，不利于集中解决问题，建议有条件的地方，可以缩短年限，提前完成。
3、要切实加强组织领导，解决农村土地确权登记力量和经费不足问题。
建议中央要加强农村土地确权登记颁证的领导工作，成立领导小组和专门办公室，负责指导和协全国的这方面工作。建议中央加大确权登记颁证财政补助额度，特别对中西部地区给予适当倾斜。
建议安徽省委要成立土地确权工作领导小组，统一指导全省工作。要在总结全省确权登记试点工作基础上召开一次全省工作会议。以省委、省政府名义出台指导性工作文件，争取下半年全面启动全省农村土地承包经营的确权登记工作。要加强基层农经站工作，解决人力不足问题。建议省委省政府进一步明确土地确权登记工作省、市、县财政投入比例，也可以把此项工作列入民生工程，由省财政承担大头，市、县财政配套要解决所需经费问题，以保证确权登记工作能顺利进行，任务能得到落实。
四、要切实抓好确权登记相关配套和后续工作
国土资源部门要进一步做好确权到村民组的工作，并与有关部门配合，出台集体经济组织成员资格界定的具体办法，确保所有权确权真正做到农户受益。
农业部门要试点已经结束的乡、镇、村，进一步做好集体产权界定和农民股份制社区性合作组织组建的试点工作，以实现农村产权制度明晰，更好地促进农村经济发展，有效地促进农民增收，保障农民的财产权利。
来源：《安徽农村工作通讯》2013年第7期
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强国社区-人民网宅基地流转可设置期限以保障农民权益(图)
来源：21世纪网-《21世纪经济报道》
本报记者 李果 成都报道　　一年一度的中央农村工作会议将在12月下旬召开，21世纪报道记者获悉，如何赋予和保障农民的财产权或是下一步农村工作要点。　　农村土地问题专家、成都市社科院原副院长陈家泽认为，宅基地作为农民重要的财产权益，限制其自由流转影响了农民收益。与此同时，一些地方政府以退出宅基地使用权作为进城落户的条件的做法，又降低了农民进城意愿。　　日前，陈家泽向农业部提交了一个课题报告，认为在未来的探索中，可以为宅基地流转设置期限，使得农民既可以获得宅基地流转收益，又可以在约定时间收回宅基地，以保障其在农村的财产权益。　　在一定时期内自由流转宅基地　　《21世纪》：中央在耕地改革方面似乎突破更多，比如确立了所有权、承包权、经营权三权分置，所有权归集体，承包权归农户，经营权可流转，但对宅基地流转仍非常谨慎，规定禁止其自由流转。　　陈家泽：《21世纪经济报道》在11月底刊发的评论文章提出了宅基地改革思路，给了我一些启发。　　文章说，按照中央提出的耕地改革中的三权分置思路推进，文章建议“三权分制”，也应运用于宅基地改革，即当农民想返回农村居住时，他们有权再获得宅基地。　　但我认为这样的设计存在缺陷，因为违背了土地法和承包法，同时农民如果随时都有权利回去要求重新分一次土地，在实践中也非常困难。　　我认为三权分置对承包农地可行，但对宅基地并不可行。但是如果将这一思路再加以完善，实际上可以利用现有的土地法和承包法，让农民合理地流转宅基地，并在约定时间收回。　　这是因为，尽管农地和宅基地的取得方式，是发包和分配形式，适用的法律是土地法和承包法。但农户在转让对宅基地的使用权的时候，适用的却是合同法。合同法要形成法律效应，必须要两个要件，第一是价格，第二是时间。　　进一步讲，我设计的思路是，宅基地通过放开流转渠道，首先使得农民有了宅基地流转的议价权，而流转时间可以由集体经济组织规定最长宅基地使用转让期限，到期自然回到农户家庭手上，给农民创造了收益并依然保护其宅基地物权。　　宅基地不能简单地“退市”　　《21世纪》：实现这一设想需要有哪几个步骤？　　陈家泽：最终该方案要实现，应该有三个步骤。　　第一是要对农村集体经济组织的成员权固化和建设用地确权。还要与其并行的改革是，厘清集体经济组织成员权的取得和变动的相关规定。第二调整目前的宅基地限制性规定，放开宅基地自由流转的渠道。　　第三是按照合同法的规定，首先由集体经济组织牵头，根据本村民的意愿，设定一个本村宅基地的流转基准时限，村民可以以此将自己的宅基地自由流转，并取得流转收益。在一个约定的时间，比如10年或30年后，村民将无偿收回宅基地。　　比如在城市郊区和景区附近，以及交通相对方便的地方，有可能以10年的形式转让，但如北京宋庄的画家村，就有可能20年的租期。总之时间越长对价越高，即农民得到的总额就越大，足以使得农民有了转变收入来源的其他选择。　　但仍需要强调的一点是，宅基地不能用于商品性房地产开发，主要用于农村具有生产功能的建设。　　《21世纪》：如果这一思路得以实践，可以带来哪些好处？　　陈家泽：第一个好处是带着自己在农村的财权进城，不再因为进城而失去自己的宅基地，并在未来有机会享有土地升值而产生的权益。　　第二是农民的财产权利将受到更加成熟的法规保护，第三是减少农民入城的顾虑，可以有效推动城镇化进程。第四可以让农民具有一定的市民化成本支付能力，比如农民可以用宅基地流转租金购买养老保险，目前只有成都和佛山两地用耕保基金为农民养老保险埋单，国内大部分地方政府财力不足以支撑这一开支，仍需要农民自己承担。总之，我认为宅基地不能简单地“退市”，而应该呈现一种多样化的状态，因为如何最有效切实保护农民的利益，这才是中央提出的土地制度改革创新的核心。　　作者：李果
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土地政策首次明确“三权分离”能给农民带来什么实惠？——透视中央农地流转意见三大突破
新华网北京１１月２１日电（新华社“新华视点”记者刘敏、杨玉华、黄艳）以租代征搞商业开发、土地流转乱摊派指标、村民利益诉求“被代表”……农村土地经营权流转和规模经营事关农业发展大计，然而近年来却引发了诸多矛盾。
近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，针对现实生产经营中出现的问题，用“‘三权分离’、两个‘适度’、一份“负面清单”立下“新规”。
“这是继农村土地集体经营制度之后，我国农村土地集体经营制度的又一次重大突破。”中国社科院农村发展研究所研究员王小映说。
突破一：放活经营权，同时保障土地不被经营者随意“圈走”
随着全国大范围第二轮土地承包期过半，许多拥有承包权、但是已经把土地流转出去搞经营的农民担心：他们对土地的承包权会不会丧失？这些土地会不会被现在的经营者“圈走”？
曾是大包干发源地的安徽小岗村，近年来全村超过４０００亩土地被流转出去建农业示范田。但大包干带头人严金昌有着隐隐的忧虑：“土地流转时间一长，会不会转着转着就收不回来了？”随着城镇化、工业化快速推进，越来越多农民进城务工，有他这样担忧的农民不在少数。
针对种种隐忧，意见明确提出，坚持农村土地集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权。这样一来，具有土地承包权的农民不但可以安心地离开土地进城务工，还可以享受到土地流转带来的经济效益。“既放活了土地的经营权，又保障了承包农户的权利。”农业部部长韩长赋说。
有专家认为，“三权分离”已是很大进步，但要让农民真正吃下“定心丸”，还需要加快推进土地承包经营权确权登记颁证工作，把土地承包关系用法律的形式固定下来。
成都市新津县袁山村是较早进行农村产权改革试点的村子之一。该村村民袁福清早在２００９年就拿到了《农村土地承包经营权证》。他说：“我以前既没有什么东西能证明，也没有办法变现融资，现在有了这些法定证件，我们才感受到了法律的保护。”
中国土地学会副理事长黄小虎则认为，“三权分离”是实践中的产物，这种形态是一段时间内的过渡。从长远看，还是要解决城市化过程中农民变市民的问题。“目前，农民工在城市里就业、居住和社保都不稳定，老家的土地是他们安定的退路，‘三权分离’既给农民留下后路，也放活了农村土地流转市场，激活新时期农村的活力。在这种情况下，‘三权分离’具有积极意义。”
突破二：首次明确适度规模经营的“度”，防止出现“超级巨无霸”
虽然未来农业发展的方向是规模化生产，但是这在一些地方被异化为“超大规模养殖”“巨无霸型种植园”，动辄一望无际的农场往往由于资金不到位、技术跟不上，或市场容量有限而被撂荒。
一位基层干部坦承：几年前“适度规模经营”的政策落到基层，唱成了“鼓励多流转、大流转”的调子。一个区，甚至一个乡镇如果没有一个流转大户，那么农业的成绩单是不好看的。在这样的背景下，一定程度上催生了上一轮部分农村的“圈地运动”。
例如，湖北省孝感市孝南区三岔镇龙岗村曾于２０１１年将全村６０００多亩土地整体流转给了当地一家企业，做农业经营。然而，由于农业种植收益低，巨无霸式生产成本畸高，造成大面积土地“返荒”，浪费了宝贵的耕地资源。
这次意见首次明确适度规模经营的“度”：“现阶段，对土地经营规模相当于当地户均承包地面积１０至１５倍、务农收入相当于当地二三产业务工收入的，应当给予重点扶持。”
“‘适度规模’一直缺少一把尺子，部分地区上一阶段打了政策擦边球，出现盲目流转、贪大求快的问题。”中央财经领导小组办公室副主任韩俊说，发展适度规模经营，既要积极鼓励，也不能拔苗助长，要与城镇化进程和农村劳动力转移规模、农业科技进步和生产手段改进程度、农业社会化服务水平提高相适应。
国务院发展研究中心研究员程国强表示，意见中一个基本共识，是我国农业是以家庭承包经营为基础和主体，以家庭为单位的农业生产主体是我国粮食安全的主要依靠力量，今后的农业扶持政策不能偏离了这个基本农情，因此“户均承包面积的１０倍到１５倍”实际上是现有生产条件下的家庭农场经营规模，坚持了这个导向，盲目追求超大规模种植就可避免。
“必须给大企业下乡设置一道‘高门槛’。一是建立严格的准入制度，对工商企业长时间、大面积租赁承包耕地要有明确的上限控制，按面积实行分级备案；二是建立风险的动态监管机制，查验土地利用、合同履行等情况；三是建立风险保障金制度，防止损害农民土地权益，防范承包农户因流入方违约或经营不善而遭受损失。”中国社科院农村所研究员张晓山说。
突破三：开出４大“负面清单”，缚住滥用权力占地之手
中国耕地退化面积已超耕地总面积４０％，违规占地搞非农建设……近年来，一些违规、违法行为屡屡吞噬耕地面积，引发人们对于粮食安全危机的担忧。
记者此前在河北、湖北等地调研发现，一个县一年拿到的建设用地指标仅有四五百亩，然而有些企业一个项目就能一次性占地５００亩，这其中不乏当地干部“推波助澜”。为了从农民手里拿到土地，村干部欺瞒村民称是租赁土地，实际上是以租代征，搞企业开发。当地干部表示，不给土地指标，招商引资哪有吸引力？“招商引资肯定喜欢个头大一点的，需要的地肯定就要多一点。”
针对种种问题，意见一连用了４个“严禁”：严禁借土地流转之名违规搞非农建设，严禁在流转农地上建设或变相建设旅游度假村、高尔夫球场、别墅、私人会所等。严禁占用基本农田挖塘栽树及其他毁坏种植条件的行为。严禁破坏、污染、圈占闲置耕地和损毁农田基础设施。
“意见中一连串的严禁有着很强的现实针对性。”华中科技大学中国乡村治理研究中心主任贺雪峰说，上一阶段土地流转中，一些土地频频出现农地流转纠纷，其中不少就是村支两委在没有征得农民同意的情况下，把土地流转了，甚至偷梁换柱改变用途，损害农民合法权益。这种政府主导的强制性、强迫性虽然少数也有现实无奈，但是由于程序不正义，人为斩断了农民与其土地的联系，影响了返乡农民的退路，成为新时期干群矛盾“新燃点”。
专家表示，意见明确土地流转的这些“负面清单”，划出了土地流转的禁区和高压线，对于基层政府具有一定的约束力。不过一些地方官员表示，下一步具体怎么监管和问责地方政府仍然有待进一步完善。要防止“有禁不止”，就要完善土地管理中的执法主体和执法依据，而从目前的现状来看，这两者都还有待制度健全。（参与采写：郭强、郑天虹）
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