党内法规与国家法律是国家治理现代化的两大制度支柱。第五次宪法修正案是新时代优化国家治理结构的一次重大宪制变迁，必然会涉及党内法规与国家法律的关系问题。习近平新时代中国特色社会主义思想蕴含了丰富的中国特色社会主义法治思想，为处理党内法规与国家法律关系提供了思想指导。“党的领导”写入宪法正文形塑出党内法规与国家法律在“党的领导”领域的交叉关系，即国家法律抽象确认与党内法规具体规定。国家监察机关的创设催生了党规国法衔接协调的新机制。党政联合制定混合性党规体现出党规国法的“一体关系”，“留置”取代“双规”等法治先行先试路径彰显出党规国法的转化关系。
【关键词】 第五次宪法修正案；党内法规；国法；国家监察委员会
中国特色社会主义最本质的特征是党的领导，中国特色社会主义最大的优势是党的领导。但在法治发展的历程中，党的实际具体活动与运作方式，与法治的既定框架、规则体系与运行原则等，难免会存在张力。［1］因而推进法治中国建设的关键是，如何确保党的领导与依法治国的有机统一，具体表现为如何正确处理党内法规与国家法律的关系。第五次宪法修正案作为新时代优化国家治理结构的一次重大宪制变迁，是基于中国的国情与立场，围绕中国特有的法治问题展开的实践探索，必然会涉及党内法规与国家法律的关系问题。目前学术界对宪法修正案的阐释多是基于传统的解释进路，对此鲜有涉及。为此，从党规与国法关系的新视角阐释宪法修正案显得尤为必要，不仅有利于在宪法体制层面实现政治逻辑与法治逻辑的有机统一，还对构建中国特色的宪法学具有重要现实意义。
一、习近平新时代中国特色社会主义思想：党规与国法关系的新指南
党内法规与国家法律是中国国家治理现代化的两大制度支柱，如何正确认识和处理党规国法的相互关系，实现二者的衔接协调，是当前国家治理法治化大背景下面临的重大问题。历届党和国家领导人都十分重视党内法规制度建设，并发表了一系列重要论述。毛泽东首次提出党内法规的概念，他指出：“为使党内关系走上正轨，除了上述四项最重要的纪律外，还须制定一种较详细的党内法规。”［2］在十一届三中全会上，邓小平首次阐述了党规与国法的联系：“国要有国法，党要有党规党法，党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”［3］胡锦涛在中纪委第六次全会上提出：“要加强以党章为核心的党内法规制度体系建设，着力提高制度的科学性、系统性、权威性。”［4］党的十八大以来，习近平站在推进党的建设新的伟大工程的战略高度，在许多重要会议、重要场合就党内法规制度建设做出一系列重要论述、指示，丰富和发展了马克思主义党建学说和中国特色社会主义法治理论。此次修宪将习近平新时代中国特色社会主义思想写进宪法，以根本法的形式肯定了马克思主义中国化的最新成果，为新时代正确认识、处理党内法规与国家法律关系指明了前进方向、提供了重要遵循。
（一）党内法规是“法”，且党内法规严于国家法律
在科学定位党内法规与国家法律的关系之前，必须认清两者为何能统一于中国特色社会主义法治体系之中。对此，习近平指出：“党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治”。［5］同时，习近平强调：“党章等党规对党员的要求比法律要求更高，党员不仅要严格遵守法律法规，而且要严格遵守党章等党规，对自己提出更高要求”。［6］上述极富深意的论述实质上蕴含了如下两方面的基本内涵：
其一，党内法规是“法”。党内法规是我们党长期执政形成的制度成果，是中国特色社会主义法治体系的有机组成内容。党内法规的出现，改变了国家法律一元主义的格局，逐渐形成了党规国法二元并存的法治新格局。但长期以来，学术界不认同党内法规的“法”属性，认为法律即指国家法律，党内法规与之相比，从制定主体、制定程序、调整对象、适用范围、强制保障等多方面都存在差异，“党内法规”的提法容易产生歧义。［7］一部分学者则认为党内法规虽然是“法”，但只是广义上的“法”，与村规民约、公司章程等一样属于社会法和软法的范畴。［8］还有一部分学者认为，党内法规在制定主体、意志体现、执行的强制力等方面都具备了法律规范的特征，应将其纳入国家法律体系之中。［9］由此可见，围绕党内法规的法治属性问题，学术界观点纷呈，没有形成定论，理论研究的滞后与制度实践的成熟之间很不相称。
习近平新时代中国特色社会主义思想中关于党内法规制度建设的重要论述有力解答了党内法规的上述本体论问题，起到了“正名与定纷止争”的作用。习近平指出：“党的领导和社会主义法治是一致的，把坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一起来是我国社会主义法治建设的一条基本经验＂。这表明，在社会主义法治建设中，党的意志和人民意志是有机统一的，由于人民意志的制度载体主要是国家法律，党的意志的制度载体主要是党内法规，因此党规与国法在中国特色社会主义法治体系中便具有了同一性，两者是分工调整、相辅相成的关系，并最终统一于人民性之中。同时，党的领导是建设社会主义法治国家不可动摇的根本原则。由于党内法规是在民主集中制原则的基础上，按照一定的组织程序制定出来的，国家法律则是在党的领导下，由立法机构按照一定的法定程序制定出来的。因此，党内法规与国家法律在中国特色社会主义法治体系中的统一便具有了共同的行为主体。［10］为此，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》首次以党的文件的形式明确将“形成完备的法律规范体系”和“完善的党内法规体系”共同作为建设中国特色社会主义法治体系的重要内容，将党内法规正式纳入中国特色社会主义法治体系的范围，在肯定党内法规的“法”属性的同时，厘清了党内法规与国家法律的差异性与统一性，明确了党内法规在国家治理中的功能与地位，扫除了人们认识上的阴霾，解决了长期困扰学术界的理论分歧。
其二，党内法规严于国家法律。办好中国的事情，关键在党，关键在党要管党、从严治党，而从严必依法度。为此，党内法规必须严于国家法律。习近平曾精辟指出：“在我们国家，法律是对全体公民的要求，党内法规是对全体党员的要求，而且很多地方比法律的要求更严。我们党是先锋队，对党员的要求应该更严”。［11］这一鲜明的论断表明党员不仅要模范遵守国家法律，还要遵守党内法规为其设定的更为严格的行为规范。党内法规之所以要严于国家法律：一是中国共产党先锋队性质的必然要求。中国共产党是领导人民实现中华民族伟大复兴的先进政党，而共产党员则是人民群众中的先进分子，在规范要求上，自然要比对普通群众的要求更严格。如果党内法规对党员的要求等同于甚至低于国家法律，那么党的先进性则无法保障。二是强化党的政党纪律，实现长期领导和执政的需要。中国共产党是社会各阶层中的先进分子为了实现党的长期领导和执政而团结起来的一种政治组织，而要实现长期领导和执政的目标，必须要求政党内部对其成员设定更为严格的行为规范。习近平深刻指出：“如果管党不力、治党不严，我们党迟早会失去执政资格”。因此，国家法律没有禁止的行为，党内法规则可能要禁止，例如在理想信念方面，国家法律规定公民有信教的自由，但中国共产党必须坚持马克思主义这一根本指导思想，因此，共产党员绝不能“烧香拜佛，不信马列信鬼神”。三是党内法规对党员权益进行二次调整的必然结果。在党内法规对党员行为作出调整之前，国家法律已经对公民行为实施了调整。从这个意义上而言，党内法规调整不是从一张白纸开始，而是对国家法律调整的一种接续。［12］国家法律对公民采取“理性人”标准，即要求公民的行为符合一般人所应有的理性即可，这是全体公民的底线。而共产党人的先进性要求其必须接受比一般公民更为严格的监督和要求，这是全体党员的底线，否则党内法规的二次调整就缺乏应有的价值，党内法规也就失去存在的必要性。因此，党员违反党内法规的行为不一定违反国家法律，但党员违反国家法律的行为必定会违反党内法规。
（二）党规与国法相辅相成、相互促进、相互保障
党的领导是中国法治建设的核心要义，准确认识和处理治党与治国的关系是实现国家治理法治化的重点环节。由于治国主要依靠国家法律，治党主要依靠党内法规，因此国家治理法治化的关键在于如何理解并处理党内法规与国家法律的关系。对此，习近平结合当下中国的法治建设实际，提出“全面推进依法治国，必须努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局”的重要论断。［13］这一论断蕴含着如下几方面的内涵：
第一，“相辅相成”是指党内法规与国家法律互相配合，互相补充，缺一不可。例如在党领导立法领域，从党的主张到国家意志的转化要经历如下五个环节：其一，党委形成国家法律立改废释的意见或建议；其二，党委向国家立法机关提出立法主张；其三，有立法提案权的主体提出议案，启动国家立法程序；其四，立法机关党组进行党内动员部署，确保党的意图得以实现；其五，立法机关审议通过立法议案等。在上述环节中，第一、第二、第四等环节属于党内活动，主要依靠《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》《中国共产党地方委员会工作条例》等党内法规进行调整，第五环节属于国家立法活动，主要依靠《立法法》《行政法规制定程序条例》等国家法律进行调整，第三环节既有党内事项，也有国家事项，分别适用相应的党内法规与国家法律。［14］可见，在党领导立法过程中，既不是单纯依靠国家法律，也不是单纯依靠党内法规，而是要依靠党内法规、国家法律联袂规范，携手调整，犹如车之双轮、鸟之两翼，缺一不可。
第二，“相互促进”注重党内法规与国家法律相互强化，共同推进。例如《公务员法》作为公务员管理领域的主要法律，规定了公务员管理要坚持党的领导，坚持党管干部原则，从而推动了《公务员考核规定（试行）》《公务员奖励规定（试行）》《公务员调任规定（试行）》等相关党内法规的出台；同时，上述党内法规又会反过来促进《公务员法》的修订，从而形成“有效且无漏洞”的公务员管理体系。
第三，“相互保障”强调党内法规与国家法律互为依托、相互支撑。首先，国家法律需要党内法规的保障。邓小平曾精辟指出：“没有党规党法，国法就很难保障。”例如1979年中共中央印发了《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》，为刑法、刑事诉讼法等国家法律的实施提供了党规保障。再如《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》等党内法规，为确保司法机关依法独立公正行使职权提供了制度保障。同时，没有国家法律的协同，党内法规的具体条款也难以落地。例如，为了体现党的组织领导，《代表法》《选举法》《组织法》等国家法律在候选人提名、选举程序等方面做出了相应的制度安排，确保党组织根据《党政领导干部选拔任用工作条例》《中共中央关于地方党委向地方国家机关推荐领导干部的若干规定》等党内法规推荐提名的人选能够顺利当选。
（三）党规与国法的统筹推进、一体建设
党内法规与国家法律共同作为中国特色社会主义法治体系的组成部分，缺少任何一环都无法形成系统完备、行之有效的法治体系。而要做到二者良性互动，共襄法治，重点在于保证党内法规与国家法律的有机统一。对此，习近平精辟指出“必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设”。这一重要论断抓住了中国法治建设的关键节点，明确了统筹推进党规国法制度建设的基本要求。
其一，注重法治理念的衔接。法治要求人们必须按照一定的规则活动。党内法规与国家法律有机统一必须坚持法治的思维和理念，并且这种法治思维和理念应该是一致的，不能因为党内法规与国家法律的不同而存在差异，否则就会加剧两种治理方式的矛盾。［15］具体表现为两点：一是党内法规与国家法律同属“法”的范畴，两者共同追求法律的普遍性、公开性、非溯及既往性、明确性、自洽性、可行性、稳定性等。这是人类制度文明在法治领域的体现，党规与国法必须一体遵循；二是党内法规作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部门，应当符合社会主义“良法”的具体要求，党内法规与国家法律应在内在精神上保持一致性，即应当坚持中国共产党的领导、坚持人民主体地位、坚持法律面前人人平等、坚持依法治国和以德治国相结合、坚持从中国实际出发等中国法治建设的基本原则。①
其二，补齐党规建设的短板。中国特色社会主义法治体系包括党内法规与国家法律，与较为完善的国家法律体系比较而言，党内法规制度建设虽然取得了巨大成绩，但还存在诸多制度短板，党内法规与国家法律统筹推进存在“偏科”的现象，必须以改革创新精神加快补齐党内法规的制度短板。正因如此，中共中央相继印发了《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013－2017）》《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018－2022年）》等规划纲要，为构建科学完备、系统严密、运行有效的党内法规体系进行了顶层设计。
其三，确保制度运行的协调。党规与国法并存是当代中国社会治理的现实，两者难免会存在不适应、不一致等问题，为此，确保两者实施执行的协调至关重要：一是要厘清党内法规与国家法律的调整范围。例如，依据《中国共产党地方委员会工作条例》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的相关规定，党的地方委员会与同级人大及其常委会、人民政府均有重大事项的决定权。但在实施执行上，党委决策的重大事项应集中于路线方针政策等政治性事项，人大及政府决策的重大事项应集中于执行意义上的行政问题，两者不可等同混淆。二是要建立健全党内法规与国家法律协调的保障机制，特别是要建构党内法规与国家法律制定的协同机制、备案审查的联动机制、清理评估的链接机制等，并在此基础上，遵循“宪法至上、党章为本”原则，构建党内法规与国家法律不衔接、不协调的预防机制、发现机制、判断机制与处理机制等。
二、“党的领导”写入宪法正文：党规与国法合理配置的新模式
第五次宪法修正案的一个亮点是，将“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”写入宪法正文当中，实际构成了中国特色社会主义宪法理论的核心，［16］在中国法治实践中具有重要的现实意义。具体而言，一是体现了党的领导的根本性和直接性。宪法第一条作为宪法的“国体条款”，规定了国家的根本性质和制度，而将“党的领导”写入宪法第一条，表明坚持“党的领导”是社会主义制度的一项根本原则，赋予了“党的领导”以直接的宪法效力。①二是体现了“党的领导”的全面性。宪法第一条是宪法文本中最具统领总括的规范条文，与我们国家的国体和根本政治制度紧密相关。而将“党的领导”写入宪法第一条，集中体现了“东西南北中，党是领导一切”的精神实质，并探索出一条具有中国特色的“党的领导”法治化道路，蕴含着党规与国法合理配置的新模式。
对于“党的领导”法治化的模式，不少学者展开了探讨和研究，产生了许多观点。例如，有学者主张通过制定《政党法》等国家法律具体规范党的领导。［17］也有学者认为，宪法既然确认了党的执政权，就应当按照法治原则，同时明确或另行立法明确这种领导权或执政权的具体内容、范围、运用程序和相应义务。［18］本次宪法修正案没有采纳上述观点，只是原则性规定“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，蕴含着丰富的规范含义，从而在“党的领导”领域形塑出党内法规与国家法律的交叉关系。
所谓交叉关系是指党内法规与国家法律均需要对“党的领导”进行调整，但两者存在明显的分工，即国家法律仅对“党的领导”进行抽象规定和确认，而有关“党的领导”的职权、范围和程序等内容则由党内法规具体规定，从而形成了交叉关系的两个侧面，即国法侧、党规侧。
（一）交叉关系的国法侧：抽象确认“党的领导”
所谓交叉关系的国法侧是指在党内法规与国家法律共同调整的“党的领导”领域，国家法律应当承担的调整任务及其遵循的调整原则。综上，国家法律只能抽象确认“党的领导”，即宪法和法律仅对“党的领导”作出原则性规定，旨在赋予“党的领导”在国务领域的正当性。具体包括两个方面的内涵：一是党的领导地位无法通过党内法规的自我授权而产生，也即党的领导地位必须来自于宪法和法律的确认，这是法治的基本要求。二是国家法律不宜对“党的领导”进行具体调整，换句话说，党如何发挥领导作用，党具有什么样的领导权力等事项不由国家法律规定。原因在于依靠国法难以对具有极高权威的领导党实现真正的制度驯服，难以有效破解“法治建设既需要权威，又需要对权威进行限制”的二律背反难题。此外，“党的领导”涉及面广，内容复杂，如果单纯通过国法的形式对其进行规范，容易导致相关“党的领导”的法律占比过高，造成国家法律体系的比重失衡①，不利于中国特色社会主义法治体系的建设。
“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”，但也并非意味着所有的国家法律都要抽象规定“党的领导”，从而造成“党的领导”入国法的“泛化”现象。“党的领导”作为最高的政治权力，政治性是其本质属性，因此只有涉及贯彻执行党的路线、方针、政策等政治性较强的国家法律才需要抽象确认“党的领导”。具体而言，包括如下三种情形：一是直接涉及党的政治、思想、组织领导的宪法性法律，例如《民族区域自治法》《立法法》等；二是涉及“党的直接管理事项”的国家法律，即涉及党管军队、党管干部、党管人才、党管意识形态的法律，例如《公务员法》《高等教育法》等；三是涉及国家安全的法律，例如《国防法》《国家安全法》等。上述三种类型的国家法律涉及政治性较强的事项，有必要抽象规定“党的领导”原则，其他类型的国家法律政治性较弱，例如《婚姻法》《合同法》等不宜对“党的领导”作出抽象规定。
（二）交叉关系的党规侧：具体细化“党的领导”
所谓交叉关系的党规侧是指在党内法规与国家法律共同调整的“党的领导”领域，党内法规应当承担的调整任务及其遵循的调整原则。综上，“党的领导”的具体细化任务由党内法规承担，即在国家法律对“党的领导”进行原则性规定的基础上，通过党内法规对“党的领导”的具体权限、范围、程序等事项进行细化，从而形成完备的党的领导法规。根据党内法规调整的广度与深度，可以将党的领导法规划分为两大基本类型，即总体规定型、具体规定型。
第一，总体规定型。所谓总体规定型是指调整范围较为广泛，一般不涉及具体国家事务管理的领导法规。总体规定型领导法规具有三大特征：一是法规性质的基础性。所谓法规性质的基础性是指总体规定型领导法规一般是基础性党规，是对“党的领导”的某一领域重要关系或者某一方面重要工作作出全面规定的党规。根据《中国共产党党内法规制定条例》第五条的规定，总体规定型领导法规一般是以“条例”形式出现，例如《中国共产党党组工作条例》《中国共产党政法工作条例》等。二是调整内容的全局性。所谓调整内容的全局性是指总体规定型领导法规一般仅就“党的领导”的基本原则、组织保障、领导权限等全局性问题做出总体性规定，其他较为具体、细致的领导问题则由相应的配套性党规进行调整。因此，此一类型的领导法规主要对“党的领导”进行总体性规定，并主要通过党内法规的“溢出效应”对国家和社会事务实行间接调整①。三是调整范围的领域性。具体而言，在政治领域，此一类型的领导法规主要对党的政治领导方向、政策领导路线、重大事项决断等方面进行总体规定，如《中国产党地方委员会工作条例》《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》等；在思想领导领域，此一类型的领导法规主要对思想领导路线、宣传和教育方式等方面进行总体规定，如《中国共产党宣传工作条例》《中国共产党党员教育管理工作条例》等；在组织领导领域，此一类型的领导法规主要对干部的推荐和管理进行总体规定，如《党政领导干部选拔任用工作条例》《党政领导干部考核工作条例》等。
第二，具体规定型。所谓具体规定型是指调整范围较为具体，一般会涉及具体国家事务管理的领导法规。具体规定型领导法规具有三大特征：一是法规性质的非基础性。具体规定型领导法规不是“党的领导”某一领域的主干性法规，而是相应的配套性法规、执行性法规、实施性法规，是总体规定型领导法规的下位法规，对“党的领导”某一方面重要工作的要求和程序等作出具体规定。根据《中国共产党党内法规制定条例》第五条的规定，具体规定型领导法规一般是以“规定”“办法”等形式出现。例如《事业单位领导人员管理暂行规定》《高等学校领导人员管理暂行办法》等；二是调整内容的具体性。具体规定型领导法规是对特定领域党的领导事项作出具体规定。例如《高等学校领导人员管理暂行办法》分别就高校领导的任职条件和资格、选拔任用、任期和任期目标、责任考核评价、职业发展和激励保障、监督约束、退出等进行详细规定；三是调整范围的特定性。具体规定型领导法规一般涉及国家事务的行政管理，其调整领域为党政交叉的特定事项。例如在意识形态领域，总体规定型领导法规是《中国共产党宣传教育工作条例》等，但意识形态作为党的一项极端重要的工作，事关党的前途命运，事关国家长治久安，事关民族凝聚力和向心力，党需要对意识形态工作进行具体管理，需要具体规定型领导法规对之进行调整。例如《全国性文艺新闻出版评奖管理办法》《关于重大革命历史题材影视作品拍摄和审查问题的规定》等。
三、国家监察机关入宪：党规与国法衔接协调的新机制
中国作为现代意义上的民主法治国家，就法治监督体系而言，存在党内监督、行政监督和法律监督三种形式。在国家监察体制改革之前，上述三种监督方式犹如“三驾马车，并驾齐驱”，虽然实现了权力监督体系的全覆盖，但也存在着“同体监督乏力、异体监督缺失、党纪国法断层、监督资源分散、对象难以周延”等诸多缺陷。［19］为了解决上述困境，实现法治监督体系的统一，党中央决定实施国家监察体制改革，实行党的纪检机关与国家监察机关合署办公的模式，从而有效整合反腐败资源力量，建立集中统一、权威高效的国家监察体系。［20］此次修宪将国家监察体制改革的成果写入宪法，创设了国家监察委员会，赋予其独立的权力运行机制，国家权力体系由全国人大产生的“一府两院”转变为“一府两院一委”，国家监察委员会具备了宪法上的实质正当性，同时也意味着党政合署办公的法治实践获得了宪法的肯认。
党政合署办公作为沟通党政两大领域的重要举措，必然会在党规国法的衔接协调领域产生影响。在合署办公体制下，如何准确处理和协调党规国法的关系是制度运行过程中必须解决的问题。正因如此，在国家监察体制改革进程中逐渐催生出党规国法衔接协调的新机制，从而彰显出党内法规与国家法律关系的两大类型，即一体关系、转化关系。
（一）党规国法的一体关系：党政联合制定混合性党规
一般情形下，党内法规与国家法律“各行其道、并行不悖”，但由于党政事务不可能泾渭分明，有时会交织在一起，甚至会融为一体，从而形塑出党内法规与国家法律的一体关系。所谓一体关系是指党内法规与国家法律在调整范围、具体规则设置、规范文本等方面完全处于重合的状态。［21］一体关系的制度载体是混合性党规，所谓混合性党规是指由党的立法机构主导，联合拥有立法权的国家机关针对跨领域近似事项制定，以党组织的文号印发的，①在党内领域和国家特定领域均具有效力的行为规范、规章制度。例如《党政机关办公用房管理办法》《党政机关公务用车管理办法》等是由中共中央办公厅、国务院办公厅联合制定的混合性党规。混合性党规是一种较为普遍的中国法治现象，据统计，在有关组织人事管理的61部主要法规文本中，混合性法规30部，约占49．2％，纯粹的党内法规有21部，约占34．4％，国家法律10部，约占16．4％。［22］由此可见，混合性党规作为能够调整党政两大领域的制度载体，已日渐成为中国特色社会主义法治的新常态。
此次修宪将国家监察委员纳入宪法之中，肯认了党政合署办公的宪制正当性的同时，也意味着在合署办公机制中，党政联合制定混合性党规的法治形态具备了正当性基础。党政合署办公属于“一块牌子，两套人马”，同时行使执纪、执法两种权力，分别适用党内法规、国家法律。由于绝大部分公务员兼具党员的身份，对之需要实施“双罚制”，对于同一行为既要追究党纪责任，也要追究国法责任，从而催生出纪法衔接的问题。纪法衔接既涉及党规责任，也涉及法律责任，单纯的党内法规、国家法律不宜对之进行调整，在此法治背景下，党政联合制定党内法规便是最佳的制度安排。例如在国家监察体制改革后，中纪委与国家监察委员会联合制定了《公职人员政务处分暂行规定》《国家监察委员会特约监察员工作办法》《国家监察委员会管辖规定（试行）》等，从而将混合性党规此一长期被学术界忽视的法治形态推上了制度化的前台。混合性党规在如下几个方面彰显出党规与国法的一体关系：
其一，适用对象的一体性。混合性党规既能调整党组织和党员，也能调整非党组织和党外人员。混合性党规由党组织主导制定，同时相关国家机关参与其中，其制定主体具有双重性，因而混合性党规既能对党组织和党员进行调整，也能对非党组织和党外人员进行调整，产生约束力。例如，中纪委与国家监委共同制定的《公职人员政务处分暂行规定》，其适用对象为国家公职人员，其中既包括公职人员中的党员，也包括党外公职人员，从而有效避免了在合署办公中因主体不同而导致的党规国法的不衔接问题。
其二，适用事项的一体性。混合性党规既能调整党务，也能调整国务。单纯的党内法规、国家法律都有其特定的调整领域，即党内事务和国家事务。但党政共治领域中的一体性事项既包括党务，也涵盖国务，因此适用单纯的党内法规或单纯的国家法律进行调整都会产生“名不正，言不顺”的问题。混合性党规由党的机关和国家机关共同制定，其既是党的意志的集中体现，也是国家意志的制度载体，因而混合性党规具有调整事项的横跨性，既能调整党务，也能调整国务，能有效解决党规国法直接调整国务、党务的“名谓”问题。例如根据《国家监察委员会特约监察员工作办法》的规定，特约监察员行使执纪、执法的一体监督权，涉及党纪监督与国家监察两大领域，单纯的党内法规、国家法律不宜对之进行调整规范，为此，中纪委、国家监察委员会联合制定了上述混合性党规，对特约监察员的遴选、职责、保障等问题进行了详细规定，有效破解了跨领域共同事项的法治依据问题。
（二）党规国法的转化关系：先行先试的两阶段法治路径
“双规”是大家耳熟能详的法治概念，是指党的纪委有权要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明。在本次国家监察体制改革之前，根据1996年修订的《刑事诉讼法》，作为反贪的法律专责机关，检察机关虽然有十八般武艺，即刑事拘留、监视居住等五种强制措施和传唤、讯问等十三种侦查手段，却难以应对日益复杂的贪腐案件。［23］在一些特殊情形中，被调查的官员通过自身权力阻挠调查，进而为反腐运动带来了巨大的困难，需要有一片法治空间，为党和国家开展一定活动提供可能。为此，形成于党纪实践的“双规”被赋予填补相关国家法律空白的先行先试功能，并在丰富的反腐实践中逐步走向成熟。但同时也应当看到，虽然党纪反腐与国法反腐共同建构了具有中国特色的反腐法治体系，但两者之间应当有一个合理的分工，即纪委负责的案件是违反党纪、政纪，检察院监督的范围则是犯罪。“双规”的普遍适用打破了上述分工，纪委和检察院在重大职务犯罪上的关系变成了纪委立案调查、查清事实，然后移送检察院，反贪局实际仅作为纪委的预审机构出现，检察院独立发现重大案件、立案侦查的比例大幅下降。“双规”的先行先试虽然取得了巨大的成绩，但过于依赖党纪反腐，国法反腐的功能没有得到应有的重视，无疑面临一个正当性危机，需要对之进行一次矫正。为此，2017年，党的十九大报告首次明确指出以“留置”取代“两规”，2018年，第十三届全国人大一次会议表决通过了第五次宪法修正案，创设了国家监察委员会，为完善国家反腐体制提供了一个宪法窗口。为此，紧接表决通过的《中华人民共和国监察法》，赋予国家监察委员会采取“留置”措施的权力，其实即是赋予纪检监察机关采取“留置”措施的权力。所谓“留置”是指国家监察机关依据《国家监察法》对公职人员的职务违法和职务犯罪进行调查取证所采取的一种限制人身自由的强制措施，其功能与“双规”基本相似，因此，纪检机关此前的“两规”措施相应的在此过程中被“留置”取代。［24］
“留置”取代“双规”是中国法治建设与人权保障的一大进步，实质上是在现行宪法框架内对党内部分权力体系的改良，并将之纳入国家权力体系，从而在生动的中国特色法治实践中，彰显出党内法规、国家法律的一种关系类型，即转化关系。所谓党内法规向国家法律的转化是指在涉及国家治理、配置和调整公权力的公法领域，将先行先试的成熟党规制度吸收到国家法律里，从而在转化领域补齐相关国家法律的制度短板，提升中国法治体系的整体效能。党内法规与国家法律的转化关系在特定的公法领域，探索出具有中国特色的法治发展道路，即先行先试的两阶段法治路径，具体包括党内法规的先试阶段、国家法律的成熟阶段。
其一，党内法规的先试阶段。这是特定事项法治化的初始阶段。在中国特色的法治实践中，一些事项本应由国家法律予以调整，但一段时间内制定国家法律的条件尚未成熟，可以制定相应的党内法规先行先试，填补相应的法治缺陷，经过实践检验和探索，待条件成熟后再进行国家立法。例如早在1994年，“财产申报法”就已列入全国人大常委会的立法规划，但时隔多年，该国家法律仍难以面世。为此，中国共产党充分发挥党内法规的先行先试功能，制定了《领导干部报告个人有关事项规定》《领导干部个人有关事项报告查核结果处理办法》等党内法规。当然，并非所有的国家管理事项均可尝试党内法规的先行先试路径。党内法规“先行先试”的范围只能局限于党政交叉的特定领域，即涉及国家治理、配置和调整公权力的公法领域。
其二，国家法律的成熟阶段。这是特定事项法治化的完成阶段。当制定国家法律的主要条件已经形成，就应及时将党内法规转化为国家法律，以国家法律取代相应的党内法规，结束党内法规的先行先试阶段。梳理中国特色的法治实践，可从如下四个方面判断转化条件是否成熟：一是党内法规的先行先试取得了成功，具有丰富的正反两方面的经验与教训；二是对涉及的问题有较为全面深入的把握，产生了较为操作可行的解决方案；三是理论研究较为充分，形成了较为成熟的理论共识，能对国家法律的制定提供有效的智力支撑；四是制定国家法律有较强的紧迫性。例如“双规”在长期的党纪反腐中，取得了巨大的成绩，其优势与缺陷得到了充分的彰显与暴露，理论界对“双规”的法治化转型达成了广泛的理论共识。党的十八大以来，中国法治进入了新时代，“双规”的法治化转型恰逢其时，为此，《国家监察法》以“双规”为原型，创设了“留置”，实现了“双规”向“留置”的无缝对接与完美转化。
习近平新时代中国特色社会主义思想入宪，为分析处理党内法规与国家法律关系提供思想指导，党的领导写入宪法正文、国家监察委员会入宪等彰显出党内法规与国家法律的交叉关系、一体关系、转化关系。上述党内法规与国家法律的关系类型及其法治实践为全面深入研究阐述中国宪法提供了全新的视角与中国进路。但正如有学者指出的，中国宪法学研究还存在着概念主义、形式主义和文本主义研究方法和视野的局限性，使我们既不能理解“成文宪法”的形式化特征本身具有的政治意义，也不能理解每日每时在中国现实生活中以不成文宪法形式展现出来的“活生生的宪法”或“真正的宪法”。［25］因此，在新的时代条件下，我们要站在构建中国特色社会主义宪法学理论的新高度，在习近平新时代中国特色社会主义思想的指导下，立足于中国特有的宪法实践，阐释中国特色的宪法制度。而挖掘此次宪法修正案所蕴含的党规与国法关系，则是研究和丰富中国特色社会主义宪法学的一种尝试，也是一个重要的切入口，希冀能发挥抛砖引玉的功效。
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