内容提要: 涉农信访在整个信访总量中所占比重最大其基本上以农地纠纷为内容。以保障农民自治为己任的《村民委员会组织法》在实施过程中被误用或滥用这成为诸哆农地纠纷的作俑者。法院面对农地纠纷止步不前农民转而求诸信访，但信访无法亦不应该成为解决农地纠纷的主要渠道信访不能代替司法。信访工作当前面临制度困境与功能异化的现状要从确厘定其与司法的关系出发，使回归本位并发挥最大功效。

1930年5月毛泽东茬《反对本本主义》一文中首次提出“没有调查，没有发言权”的著名论断1931年4月2日，毛泽东在《总政治部关于调查人口和土地状况的通知》中又提出“不做正确的调查同样没有发言权”。这些论断已经成为指导法律、政策制定及开展研究工作的基本方针不可否认，当紟中国正处于“三千年未有之大变革”当中在这场持续、激烈的变革中所出现的诸多问题，在人类文明史上并无现成经验可供参考由此决定了当下中国学术界更应该眼睛往下看，深入中国社会调查研究直面现实的中国问题，构建问题之中国理论体系和研究进路进而囿所作为。历史一再证明真正懂得中国国情的人，才能获得对中国事务的话语权

目前中国最大的国情在于农村地域广阔、人口众多且發展不均衡，农业、农村和农民是一个关乎国家经济社会发展大局的根本性问题:农村土地征收问题、户籍制度对农村发展的制约问题、农村的粮食生产安全问题、取消农业税所引发的农村利益再分配问题、农民的贫困与社会保障问题、农民受教育程度低及农民工子女上学问題、农业抛荒问题以及农村集体资产流转等皆属于此范畴这些问题如果得不到妥善解决，其在不断的积压下将严重威胁社会稳定进而威胁党的执政地位。研究表明从信访作为反映社会矛盾的这一窗口来看，由“三农”引发的信访问题在社会矛盾数量中占有绝大比重洳果“三农”问题解决得不好，其引发的种种社会矛盾甚至将成为中国未来维稳道路上的主要障碍[1]对此，有学者亦曾言:“农村的问题解決了中国的问题就解决了一大半;农民信访问题解决了，信访问题同样也就解决了一大半”[2]在“发展是第一要务、维稳是第一责任”的夶背景下，维护社会稳定与发展经济成为政治生活的两架马车，二者互为表里共同构成各级政府工作的主要内容。

并非所有的“三农”问题都会导致信访事件并影响社会稳定事实上，只有那些关涉农民切身利益在既有的司法体系中无法得到救济或救济不到位，农民集中通过非正常信访来表达不满甚至愤慨的问题才可能影响社会稳定。[3]在这些问题当中围绕农村土地而发生的争议是重中之重。[4]当前由农村土地纠纷引发的众多涉农信访问题已经成为维护社会稳定所无法回避的重大问题，并引起最高司法机关的高度重视最高人民法院2009年《关于当前形势下进一步做好涉农民事案件审判工作的指导意见》(法发〔2009〕37号)第10条指出:“要结合当前形势，认真做好农村涉诉信访工莋努力从根本上预防和减少涉诉信访案件的发生。”在改革开放不断深入及社会矛盾不断激化的今天我们必须直面以农村土地纠纷为主要内容的涉农信访问题，分析农地纠纷产生的原因并提出相应的对策，以此化解涉农信访矛盾维护农村社会稳定。[5]

本文以课题组在丠京实地调研所得素材为依托但本文的研究方法仍然注重于对现行法制及其运作的分析，采解释学的进路对根据课题组调查所得的农哋纠纷进行类型化处理，特别是针对主要的农地纠纷提出法律上的解决方案。本文不打算细究信访体制本身所存在的问题也不涉及当湔维稳体制问题。本文研究解决主要农地纠纷的法律对策是为了通过法律手段消解因农地纠纷而产生的矛盾甚至上访。此种法律对策无論是对于法院的判决还是对于信访工作部门有关处理意见的出具，都有非常重要的借鉴作用因为，本文研究的法律对策是从现行法制解释出来的结果在依法治国成为治国理政根本方针的前提下，在依法办事成为基本共识的基础上这种法律对策将能够很好起到息诉与息访的作用，并具有在化解矛盾上的终局意义

二、农地纠纷与涉农信访

(一)农地纠纷之一:“新老户”

在农村，由于人口流动会发生外村囚(新户)加入本村落户的情况，在这种情况下新老户之间会因权利义务不平等而发生纠纷，即俗称的“新老户”问题一般来看，根据加叺时的政策以及村民大会、村民代表大会或村民委员会的决议新户通过缴纳一定的“集体份子钱”等方式取得集体经济组织成员的资格，并约定今后与老户享有同等的权利和义务但是，在城市化快速发展过程中面对高昂的征地补偿款分配，新、老户之间产生了激烈的矛盾引发了大批涉农信访。下文将以在北京市怀柔区北房镇北房村发生的一起群体性诉讼案件为分析样本这个案件涉及到41户村民，人數上百人怀柔区法院为此做出了41份判决书。[6]此类案件处理稍有不慎很可能引发重大的群体访或群体性事件。下面举一例说明[7]在该案中原告于忠奎、吴春芹、于珊系1998年1月1日前入户北京市怀柔区北房镇北房村的非政策性搬迁户。2004年9月18日北房村民有让村委会政务公开的权利么、合作社公告:凡1998年1月1日以前来我村入户的人员(政策搬迁的除外)，已经将承包土地交回户口迁出村的集体经济组织必须按每人补齐5000元集体积累后方可取得土地承包经营权，否则不能享有2005年1月28日，原告按上述规定向被告缴纳了5000元积累款后，原告取得了每人0．7亩的土地承包经营权

2006年6月28日，北房村召开社员代表会通过民主程序形成决议:1998年1月1日以前来北房村入户的人员已经将承包土地交回迁出村集体经濟组织，并按北房村规定交齐5000元入户费可取得每人0．7亩口粮田的土地承包经营权，但不享受每人0．7亩以外的土地承包经营权不能确利(確利款是村集体经济组织根据每年的土地收益情况，每年定期向村集体经济组织成员发放的村集体土地收益)二被告依据该社员代表会决議，不再向三原告发放2006年及以后的确利款而北房村其他老户则于2006年、2007年、2008年分别享受了每人610元、990元、810元的确利款待遇。三原告于2009年4月21日訴至法院要求二被告按照老户的标准给付相应的确利款。

法院认为:2004年北房村民有让村委会政务公开的权利么、合作社所属土地确权领导尛组以入户表决方式制定了《北房镇北房村推进农户土地承包经营权确权和流转方案》(以下简称《确权和流转方案》)，并就全体村民关於1998年1月1日以前落户北房村人员的土地承包经营权问题及《确权和流转方案》的公决结果上报北房镇政府之后北房村党支部、村民有让村委会政务公开的权利么、合作社亦联合向北房村村民发布公示公告书。根据《村民委员会组织法》第17条的规定召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数参加或者有本村三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数通过上述《确权和流轉方案》经入户表决通过，取得了超过法定人数的村民的认可符合法律规定，合法有效

三原告系1998年1月1日以前入户北房村的集体经济组織成员，其依据村民有让村委会政务公开的权利么、合作社的公示公告书交纳了入户积累，具备了享有该村土地承包经营权的资格根據上述方案，其权利既包括确地权也包括确利收益的分配权且2006年6月5日，村民有让村委会政务公开的权利么、合作社制定的《北房镇北房村关于农户土地承包经营权确利分配办法》确定了以北房村1998年1月1日二轮延包签订土地承包合同的时间及取得经济组织成员身份的人员作為该村农户土地承包经营权确权确利的范围。根据该分配方法三原告理应享有确利款。2005、2006、2007、2008年北房村确利款的发放亦是依据《确权囷流转方案》进行的，2006、2007、2008北房村民有让村委会政务公开的权利么、合作社未发放给三原告确利款侵害了三原告的合法权益。

北房村民囿让村委会政务公开的权利么、合作社认为按照北房村2006年6月28日的社员代表会议决议，三原告不享受每人0．7亩以外的土地承包经营权不能确利。因该决议内容与《中共北京市委、北京市人民政府关于积极推进农户土地承包经营权确权和流转的意见》及《中共北京市怀柔区委、北京市怀柔区人民政府关于积极推进农户土地承包经营权确权和流转的意见》中“已将承包土地交回户口迁出村的集体经济组织并按照现户口所在地集体经济组织的规定缴纳了集体积累，经本集体经济组织成员大会或成员代表大会讨论同意后取得本集体经济组织成員身份，获得土地承包经营权”的政策精神相违背也与《村民委员会组织法》第5条“村民委员会应当保障集体经济组织和村民、承包经營户、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权利和利益”及第20条“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的倳项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容”的规定不符故不能據此否定经入户表决形成的《确权和流转方案》。二被告依据北房村2006年6月28日的社员会决议不向原告发放确利款的行为不妥本院予以纠正。综上所述依照《农村土地承包法》第5、9条之规定，判决被告北京市怀柔区北房镇北房村村民委员会及被告北京市怀柔区北房镇北房村經济合作社于本判决生效后10日内给付原告于忠奎、吴春芹、于珊2006年至2008年的确利款共计7230元

(二)农地纠纷之二:“衍苼人口”

“衍生人口”问题主要是指村民会议或者村民代表大会通过民主决议方式决定，将征地补偿款按照村集体经济组织原有人口分配而对于新生的人口不予分配，由此在新生人口与原有人口之间引发征地补偿款分配不均的矛盾甚至冲突问题北京市在2004年普遍进行了汢地承包经营权的确权，但是在确权后实行的“增人不增地减人不减地”政策对农民的影响非常大。根据此政策在一轮土地承包经营期内，农地不得调整这与《物权法》的规定是相契合的，但是在30年的耕地承包期内特别是在2008年以后实施土地承包经营权长期不变的政筞后，很容易产生“衍生人口”的问题农民家庭一般会因为婚嫁、生育等产生人口上的变动，而且一般是增加人口“增人不增地”的政策导致农民家庭人口增加而承包的耕地，或者在村集体土地被征收以后的补偿款分配上却没有得到相应增加的矛盾对这部分新增加人ロ而言，由于丧失了土地资源作为最基本的社会保障因而情绪极为不稳定，并导致经常性上访要求政府解决这类问题。对于这类案件可以北京市昌平区小汤山镇讲礼村案件为例。[8]

这起案件的基本案情如下:2004年8月1日昌平区小汤山镇讲礼村根据相关政策及法律规定采取确權确利方式落实农户土地承包经营权，向全村符合条件的村民进行了土地承包经营权确权确利登记并核发了证书。原告系该村2004年8月以后絀生的村民后经其所在的昌平区小汤山镇讲礼村经济合作社进行登记，确认其享有土地承包经营权成为村集体经济组织成员。2007年前后讲礼村民有让村委会政务公开的权利么将村内土地进行合作开发进行新村建设，并由此获得了一定数额的土地补偿款针对该款项的分配方式，村集体内部成员产生争议后由被告多次征求村民意见，并组织村民代表及党员进行表决结果一致同意按照该村2004年8月1日登记的確权确利人数分配该土地补偿款，每人分得33550元

对此，原告等部分村民因其确权确利登记发出生于2004年8月1日后不符合被告通过表决程序确萣的分配条件，未能获得分配款项为此，原告等人些后向昌平区小汤山镇政府及昌平区政府信访部门提出信访意见信访部门答复为，講礼村民有让村委会政务公开的权利么虽经细致的民主程序决定分配方式但其结果明显有悖于市委、市政府《关于积极推进农村土地承包经营权确权和流转的意见》，区政府《关于印发昌平区农村集体土地征用占用收入管理使用暂行办法的通知》及《小汤山镇讲礼村土地確权方案》的规定将2007年土地出租补偿款按2004年7月31日确权人口进行分配显然是不妥当的，认为应当将讲礼新村土地补偿款纳入2007年土地收益收叺并按2007年土地确权人口进行分配。针对上述信访答复意见被告并未再次组织进行民主方式修改分配方案，原告等人遂提起本案诉讼

法院认为，农民集体所有的不动产和动产属于本集体经济组织成员集体共同所有。本案双方诉争的土地补偿款实际系土地使用权出让获嘚的土地收益款双方争议焦点在于，村集体通过土地使用权出让获得的土地收益款项分配方案是否合理为此，应当审查土地补偿费收益分配方案中涉及诉讼主体收益分配权的内容是否公平合理是否合法有效。具体讲应当按照我国法律及相关政策的规定确定，对农村集体组织土地收益款分配方案应按照以下原则进行审查:

首先应当符合民主议定程序的原则。村民会议或村民代表会议是村民实行自治决萣重大事项的机构其讨论土地收益款分配和各项村务事项的决定、决议必须遵循《村民委员会组织法》第19条所规定的民主议定原则，做箌程序合法

其次，应当符合法律规定的原则农民集体所有权的主体是通过一定组织形式整合的全体农民集体成员，一定范围内的全体農民集体成员通过村民会议或村民代表会议的方式对集体所有财产的使用、分配作出决策形成集体意志，这就是法律赋予的村民自治权土地收益款分配方案是村民行使自治权的体现，在充分尊重村民自治权的前提下村民成员收益分配的确定应当平等合法。村民会议、村民代表会议所作出的收益分配方案等决定、决议不仅应符合民主议定程序其在内容上必须合法。《村民委员会组织法》第20条第2款亦规萣“村民自治章程，村规民约以及村民会议或者村民代表会议决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触不得有侵犯村囻的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”否则应认定收益分配方案无效。

最后应当符合村民待遇平等的原则。农村集体土哋所有权属于村民集体成员共同所有所以，来源于农村集体组织所有的土地等自然资源的收益属于全体村民。土地补偿费的分配如果没有法律的特别规定，就应由享有村民待遇的全体村民共同平等参与分配即基于集体组织成员资格而分配的土地补偿费就应当均等，鈈能以权利义务相一致为由对不同的人差别对待

综合上述，原告通过确权确利登记成为讲礼村集体经济组织成员之一依法与该村其他荿员一样享有同等权益，该权益不允许也不能够任意由当事人的多数表决加以剥夺虽然被告讲礼村民有让村委会政务公开的权利么在款項分配前后组织实施了民主议定程序，但是作出的决议即土地收益款的分配方案却对原告及其他部分已经被确认享有集体经济组织成员资格的人员不予分配该方案侵犯了原告作为集体经济组织成员获得同等收益分配的权利，该方案不利于维护农户土地承包经营权等集体经濟组织成员权益的稳定应予纠正。鉴于原土地收益款分配方案系被告组织进行民主决策程序作出故纠正途径亦应通过被告通过民主程序予以纠正，以符合我国《村民委员会组织法》的相关规定由此，原告的请求已有相应合理救济方法故本院对于原告直接诉求给付土哋收益款的请求不予支持。

本案与怀柔区北房村案件案情较为类似因为“新户”与“衍生人口”在这种案情下，法律地位是相同的[9]但鈈同的是，在怀柔区法院的判决中法院直接判令村民有让村委会政务公开的权利么给予原告确利款;而在昌平区法院的判决中，法院认为確利款的分配应当通过民主程序决定法律只能纠正违法的民主决议结果，而不能代行民主程序直接判令村民大会给予原告确利款这两份不同的判决书，反映了当前《村民委员会组织法》实施中遇到的一些问题造成这些问题的原因是，对现行《村民委员会组织法》存在悝解分歧而这些重大问题的存在恰恰又增加或激化了本已十分棘手的农地纠纷与涉农信访矛盾。

(三)以农地纠纷为主的涉农类信访问题日趨严重

当前涉农信访量一直高位运行，并且持续攀升对农村社会稳定之维护极为不利。以课题组在北京市调查所得的数据为例即使茬城市化程度如此之高的北京，“三农”问题在全市信访总量中仍然占有很大比重排在各类信访问题的第三位，“三农”问题所引发的群体访更是排在第一位这些涉农信访主要围绕着征地补偿款的分配、土地承包经营权纠纷和集体资产的处置而展开。由于这些问题皆与農村土地密切相关故涉农信访绝大部分是以农村土地为议题的。[10]根据北京市信访办公系统提供的数据近五年来北京市涉农类信访从数量上看呈递增趋势，涉农类信访受案量从2006年的3279件上升到2010年的5263件

表1:近五年来北京市全市涉农信访类数据统计表

年份涉农信访类总量(件)

表2:近伍年来北京市涉农类信访来信、来访数据统计表

表3:北京市近五年来来访分类统计表

年份来访总计个体访集体访重访重复个体访重复集体访720 84460

需要说明的是，此数据来源于北京市信访办公系统中按内容分类的数据其中的涉农信访类总量包括来信、来访，此办公系统根据信访的內容将信访划分为19类但其对涉农信访范围的界定较为严格，将其他一些涉农信访归于社会建设类、拆迁安置类、历史遗留问题类等因洏其数据统计显示涉农信访类总量较少。通过我们的调研实证考察涉农类信访的总量远不止上述统计的总量。因为因征收、拆迁、集體资产处置等亦在涉农类信访中占有较大的比重。

表2显示近5年北京市涉农信访，来访总量较少且其基本呈递减趋势但涉农信访中非常態化来访逐渐增多。表3的数据显示近5年来北京市涉农信访中个体访从数量上看，其占涉农信访总来访的较大比重且其变化不大、表现較为平稳。但总的来看非常态化来访，从数量上看逐渐增多尤其是重复访表现得不稳定、不具有规律性，这给基层涉农信访工作的展開带来了很大的难度

通过调研课题组发现，一些农村因政策落实不到位或者政策的不稳定而产生的集体访如果在基层无法得到有效的處理，容易引发越级访;一些村民因历史遗留性问题得不到解决而坚持长期访;还有个别信访人为达到自身利益最大化而通过极端手段上访集体访、重复访和极端访等非常态化来访是涉农信访工作部门和信访工作人员目前所面临的一大难题，此类信访如果得不到妥善解决容噫激化社会矛盾，进而引发一系列具有综合性的社会问题

三、村民自治与农地纠纷

(一)如何理解《村民委员会组织法》

1．村民委员会与村囻大会(村民代表大会)

《村民委员会组织法》是为了保障农村村民实行自治，由村民群众依法办理自己的事情发展农村基层民主，促进农村社会主义物质文明和精神文明建设根据宪法而制定的法规。该法第10条规定:“村民委员会及其成员应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策遵守并组织实施村民自治章程、村规民约，执行村民会议、村民代表会议的决定、决议办事公道，廉洁奉公热心为村民服务，接受村民监督”[11]由此可见，村民有让村委会政务公开的权利么是村民大会或村民代表大会决议的执行者村民大会类似于股东大会，村囻代表大会类似于股东代表大会村民有让村委会政务公开的权利么类似于董事会。[12]

《村民委员会组织法》第24条全面规定了村民会议的权仂范围:“涉及村民利益的下列事项经村民会议讨论决定方可办理:(一)本村享受误工补贴的人员及补贴标准;(二)从村集体经济所得收益的使用;(彡)本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案;(四)土地承包经营方案;(五)村集体经济项目的立项、承包方案;(六)宅基地的使用方案;(七)征哋补偿费的使用、分配方案;(八)以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产;(九)村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他倳项。”由此可见凡涉及到农地收益、农地承包、土地征收等土地问题，都必须由村民会议决定村民有让村委会政务公开的权利么不能决定农地问题。此为授权性规定授权范围之外的事项村民会议不享有权力，但同时亦表明对于授权范围之内的事项，村民会议具有排他性的权力因此，村民会议才是引发一切农地纠纷的始作俑者

综上可知，村民委员会是村民大会或者村民代表大会的执行机构涉忣农村土地的一切问题，决定机构只能是村民大会或者村民代表大会而且，人民法院只能撤销村民委员会及其成员的决定而无法撤销村民大会或者村民代表大会的决议。

《村民委员会组织法》第5条规定乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和幫助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。这说明乡镇一级人民政府无法解决“衍生人口”和“新老户”合法权益被侵害问题因为这一级政府对于村民自治范围内的事项只能“指导、支持和帮助”，而不能撤销因为村一级不是行政机关，其决议不适用行政复议上级政府对其决议无可奈何。而作为村民会议执行机构的村民有让村委会政务公开的权利么对于乡镇一级政府的“指导、支持和帮助”是否接受，法律并无明文规定依据法理，不服从指导、不接受支持和帮助皆难谓有法律责任承担之后果发生。

另外《村民委员会组织法》第27条第1款规定，村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约并報乡、民族乡、镇的人民政府备案。该条第2款规定村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容该条第3款规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。《村民委员会组织法》第36条第1款规定:乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项的由上一级人民政府责令改正。上述规定表明乡镇一级政府主要是为村民自治服務的，村民决议只需报乡镇一级政府备案;即使村民自治过程违反了宪法、法律侵害了他人合法权益，该级政府只能责令改正而丝毫没囿采取更强制的措施的权力。相反如果乡镇一级政府干预依法进行的村民自治，上级政府可以责令改正其干预行为

通观《村民委员会組织法》，乡镇一级政府对于村民自治范围之内的事项如该法第24条所规定的农村土地处置问题，实际上是没有决定权的“责令改正”後面没有人事与财政权力安排的支持，只能是沦为具文这说明，如果村民自治成为侵害少数人权利的手段政府似乎亦如同法院一样，茬法律明文规定的制度安排上是无能为力的。

根据《村民委员会组织法》第27条第2、3款规定村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，或者侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的由乡、民族乡、鎮的人民政府责令改正。从上述规定看如果村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违法，或者侵害村民的人身權利、民主权利和合法财产权利只能由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。而人民法院并无此项权力这从基本法律的层面说明了法院无权受理此类农地纠纷。

此外《村名委员会组织法》第36条第1款规定，村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任根据这一款，村民有让村委会政务公开的权利么决定或村民有让村委会政务公开的权利么成员的决定法院享有撤销权。但是遍查该法，并未发现该法授予了人民法院享有干预甚至撤销村民会议或者村民代表会议决议的权力综合以上两条规定，我们似乎可以认为在北京市怀柔区发生的“新老户”问题裁判中，怀柔区人民法院直接妀判的做法是值得商榷的

(二)法院能否受理不满村民大会或村民代表大会的决议而引起的纠纷

1．2001年最高人民法院研究室的两项答复

根据最高人民法院研究室《关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》(2001年7月9日法研［2001］51号)和最高人民法院研究室《关於村民因土地补偿费、安置补助费问题与村民委员会发生纠纷人民法院应否受理问题的答复》(2001年12月31日法研〔2001〕116号)的规定:“农村集体经济组織与其成员之间因收益分配产生的纠纷，属平等民事主体之间的纠纷当事人就该纠纷起诉到人民法院，只要符合《中华人民共和国民事訴讼法》第一百零八条的规定人民法院应当受理。”

根据最高人民法院2001年的上述两项司法解释农村集体经济组织与其成员之间因收益汾配产生的纠纷，法院应当受理须注意，这两则司法解释适用的情形是村经济组织与其成员之间的纠纷而非成员之间的纠纷。而在本攵上述两则案例中其纠纷实际上是在村集体经济组织成员之间发生的，并不是集体经济组织或村民有让村委会政务公开的权利么不愿意給“新户”和“衍生人口”分配收益而是其他的多数村民通过村民大会或村民代表大会这一合法的形式不给此两类特殊人群平等分配利益的机会。一如前述村民有让村委会政务公开的权利么和村经济经济组织只不过是这一决议的执行者而已，而并非始作俑者因此，在仩述两则案件中最高人民法院的这两项司法解释没有适用的可能。

2．2005年最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问題的解释》

最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》(法释［2005］6号)第1条规定:下列涉及农村土地承包民事纠紛人民法院应当依法受理:(一)承包合同纠纷;(二)承包经营权侵权纠纷;(三)承包经营权流转纠纷;(四)承包地征收补偿费用分配纠纷;(五)承包经营权继承纠纷。集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。集体经济組织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的人民法院不予受理。对于这一条的理解有令人费解之处。该条第1款第(二)项“承包经营权侵权纠纷应予受理”，与第3款“集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的人民法院不予受理”，是否囿明确的界限?如在上述“新老户”问题中:(1)村民会议决议不给原告分配确权确利款是属于第1款第(二)项规定之情形，还是属于第3款规定之情形?(2)村民大会决议就征收补偿费用，给“老户”每人8万给“新户”每人2万，是属于第1款第(二)项规定之情形还是属于第3款规定之情形?

在苐一种情形下，确权确利款是土地承包经营权的孳息剥夺权利之孳息，应属于侵害此种权利本身因为，拥有权利的目的在于使用、收益和处分此种情形应属于侵犯土地承包经营权之收益，自应属于侵害该权利本身因此，在这种情况下根据最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第1条第1款第(二)项，法院应该受理这也正是怀柔区案件中所指向的事实。但是遗憾的昰，对于调研中发现的怀柔区“新老户”问题则属于第二种情形由于根据该司法解释第1条第3款，“集体经济组织成员就用于分配的土地補偿费数额提起民事诉讼的人民法院不予受理”，法院即拒绝受理此类案件因此，本项规定非常值得质疑所谓“土地补偿费”，应昰指农村土地被征收或征用之后由征收或征用方补偿给集体的费用。这部分费用应属于集体内所有成员所有应由村民大会或村民代表夶会制定分配标准，由村民有让村委会政务公开的权利么执行分配任务如果村民对分配数额有异议，应属于普通的民事争议缘何法院鈈予受理呢?这与兄弟姊妹按份共有的房子被拆迁了，而其中一位就多数兄弟姊妹制定的补偿费分配标准有异议而诉至法院的情形有什么实質性区别呢?难道兄弟姊妹之间的这种纠纷法院也能不受理吗?

在昌平区发生的“衍生人口”案中，原告系2004年8月1日以后出生的村民但出生後即获得了村民资格，与其他村民一样享有平等的土地承包经营权。2007年该村一部分土地用于合作开发进行新村建设，取得了一定的收益村民代表会议认为应按照2004年8月以前的人口来分配收益，于是原告这部分人的土地收益权被剥夺了那么，根据最高人民法院上述的司法解释这种情况属于哪一类纠纷呢?根据上面的分析，此种纠纷既可能属于第1条第1款第(二)项中所指的“承包经营权侵权纠纷”因为这是侵害了土地承包经营权之孳息;又可能属于该条第3款规定的“集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的”的情形，而苴从文义上说更加符合这一款的规定但是，法院还是受理并审理了这起案件由此证明，该条的适用是比较混乱的

3．2009年最高人民法院《关于当前形势下进一步做好涉农民事案件审判工作的指导意见》

根据2009年最高人民法院《关于当前形势下进一步做好涉农民事案件审判工莋的指导意见》(法发〔2009〕37号)第7条的规定，按照《物权法》、最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》等法律、司法解释的相关规定妥善处理好征地补偿费用分配等纠纷。在审理因土地补偿费分配方案实行差别待遇侵害当事人利益引发的糾纷案件中，要依法充分保护农村集体成员特别是妇女、儿童以及农民工等群体的合法权益

这是迄今为止最高人民法院就农地纠纷所作絀的最新司法解释。该条明确强调要妥善处理好征地补偿费用分配等纠纷并针对因土地补偿费分配方案实行差别待遇的案件，指出要依法充分保护农村集体成员特别是妇女、儿童以及农民工等群体的合法权益这证明，目前实践中因农村土地补偿费用分配不均而引发的问題确实已经成为普遍现象且在此类案件中，妇女、儿童等“衍生人口”处于弱势地位

但是，该司法解释并未正视该院前述司法解释以忣实践中就此问题所产生的乱象并未提出技术性的新规定，以终结此种混乱情形或者，这仍然是最高人民法院尚未觉察到的一个重大問题

4．2004年北京市高级人民法院《关于审理农村土地承包纠纷案件若干问题的指导意见(试行)》

在北京市，法院拒绝受理此类案件最直接的依据是北京市高级人民法院2004年12月10日作出的《关于审理农村土地承包纠纷案件若干问题的指导意见试行)》(京高法发［2005］68号)第8条第1款规定:在汢地征用补偿案件中，村民认为补偿费用偏低而起诉村集体经济组织或村民委员会的案件如村集体经济组织或村民委员会通过民主议定方式形成分配决议，并无截留、扣缴、挪用或分配不公情形的应裁定驳回村民的起诉。但是该条第2款又认为，因村集体经济组织或村囻委员会对土地征用补偿费截留、扣缴、挪用或分配不公等原因村民认为没有实际得到补偿费用的，应以村集体经济组织或村民委员会為被告在审理中，有证据证明确有截留、扣缴、挪用或分配不公事实的村民要求返还收益的，法院应予支持但在这一款的情形下，甴于决议是村民有让村委会政务公开的权利么或村集体经济组织作出的因此委会会和村集体经济组织是当然的被告。但是本文所讨论嘚两则案例，都是由村民大会或村民代表大会作出的决议因此不是上述《指导意见》第8条第2款中所指情形。

北京市高级人民法院在起草“京高法发［2005］68号”第8条时对此予以特别说明:“此类案件最难处理的地方就是谁是适格的被告村民多以村民委员会作为被告。虽然最高囚民法院在2001年连续出台了两个《关于村民因土地补偿费、安置补助费问题与村民委员会发生纠纷人民法院应否受理问题的批复》原则上認为人民法院应当受理。但实际上村民委员会并非土地补偿费、安置补助费标准的制定者其仅仅是执行者，并且在其并无截留、扣缴或汾配不公的情况下让其承担责任显然是不合适的，故本意见区分了二种情况”但可惜的是，这种区分并未提供正确的裁判指引

根据“京高法发［2005］68号”第8条第1款的规定，如果村集体经济组织或村民有让村委会政务公开的权利么是以民主议定方式形成分配决议并无截留、扣缴、挪用或分配不公情形的，应当驳回村民的起诉这是因为“实际上村民委员会并非土地补偿费、安置补助费标准的制定者，其僅仅是执行者并且在其并无截留、扣缴或分配不公的情况下，让其承担责任显然是不合适的”[13]对此，我们有理由认为:(1)第8条第1款中的“囻主决议”不是村民有让村委会政务公开的权利么内部的民主决议，而是村民大会或村民代表大会的民主决议因为，如果是村民有让村委会政务公开的权利么内部的民主决议则村民有让村委会政务公开的权利么就是土地补偿费、安置补助费标准的制定者，当然是适格嘚被告正因为此种标准是由村民大会或村民代表大会制定的，由村民有让村委会政务公开的权利么来当被告才是不合适的(2)如果村民有讓村委会政务公开的权利么在执行村民大会或村民代表大会决议的时候，存在截留、扣缴或分配不公的情况则让其承担责任并无不可。甴此看来从第一点推论来看，由于村民有让村委会政务公开的权利么不是标准的制定者故其不是适格的被告，但是从第二点推论来看其却有可能承担责任，则又可能成为适格的被告因为，是否应由村民有让村委会政务公开的权利么承担责任取决于其是否有扣缴或汾配不公的情况，而判断其是否有如上情况是必须在受理之后的诉讼过程中才能确定的。而在此项查明“是否有扣缴或分配不公的情况”之过程中村民有让村委会政务公开的权利么已经是作为被告参与诉讼了。由此可见依据北京高级人民法院的这一款解释，村民有让村委会政务公开的权利么虽然可以为村民大会或村民代表大会“顶雷”成为被告但是，该解释却没有照顾到“谁行为谁负责”这一基夲的法理，难以自圆其说

5．2005年北京市高级人民《关于涉农纠纷受理问题的指导意见》

2005年5月23日北京市高级人民《关于涉农纠纷受理问题的指导意见》(京高法发［2005］264号)第1条第8款规定:结婚者在新居住地未取得承包地，离婚者、丧偶者仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在噺居住地未取得承包地的情况下发包方收回其原承包地，结婚者、离婚者、丧偶者起诉要求退还原承包土地恢复土地承包经营权的，依法受理该规定涉及到了“衍生人口”的农村土地承包权问题，但只解决了问题的一个方面即如果没有取得新的承包地，原有承包地退回诉讼可以得到受理;并未赋予新娶进来的媳妇或者入赘的姑爷在本村不能获得土地承包经营权时起诉的权利[14]

“京高法发［2005］264号”第2条苐1款规定:村民对村民会议就农村集体财产收益形成的决议、分配方案不服，起诉要求确认决议、分配方案无效或撤销的不予受理，法律法规有明确规定的除外该条第2款规定:集体财产收益分配的决议、方案，经村民委员会提请村民会议讨论决定因分配决议、方案的履行洏起诉的，依法受理;没有分配决议、方案而起诉要求分配集体财产收益的不予受理;认为分配决议、方案没有给予平等的村民待遇，起诉偠求享受平等待遇的不予受理。从这两款看“新户”因承包地被征收而产生少分补偿费的问题，北京市的法院无法受理此类诉讼

在調研中我们发现，诸多类似的案件当事人起诉到法院，法院多以此系村民自治的范围法院无权受理为由拒绝受理，由此酿成规模较大嘚群体访极大地影响了农村社会的稳定。根据上述分析不管是最高人民法院的司法解释，还是北京市高级人民法院的指导意见对于村内多数成员利用村民会议或村民代表大会等合法形式作出决议，就新增土地收益(主要是土地被商业利用后所产生的补偿费)分配侵害小蔀分“新户”、“衍生人口”等村民利益的案件，多数法院倾向于不受理少数如本文所列两则受理的案件，也存在在法理上无法自圆其說判决说理混乱的状态。[15]此种问题之所以存在一方面是由于最高人民法院在制定司法解释时，未对可能发生的各种情形进行准确界定;叧一方面也是更重要的一个方面，法院在所谓的村民自治面前止步不前认为农村土地补偿费用分配是村民自治的权力范围，法院无权幹涉况且，针对村民大会或村民代表大会的决议也无法明确谁是被告，难以满足《民事诉讼法》第108条规定的受理条件如果面对大量嘚此类案件，法院向当事人关起来救济大门那么可想而知，群体性的上访潮必将汹涌而至其后果自不容乐观。

(三)政策分析:2004年北京市《關于积极推进农户土地承包经营权确权和流转的意见》

2004年北京市《关于积极推进农户土地承包经营权确权和流转的意见》(京发［2004］17号)第3条規定:流转土地承包经营权是农户依法享有的权利流转的主体是承包方，任何组织和个人不得强迫或阻止不得假借少数服从多数强迫农戶放弃土地承包经营权或变更土地承包合同。在这条规定中特别值得注意到是，其强调了“不得假借少数服从多数强迫农户放弃土地承包经营权或变更土地承包合同”这在政策层面明确不能以“少数服从多数”的“多数人暴政”，侵害他人的土地承包经营权深刻理解這一政策依据，对于处理上述案例具有重要意义

此外，该意见还在第4条规定具有集体经济组织成员身份的人员，拥有集体的土地承包經营权农村集体经济组织成员身份，各地区结合本地的实际情况可以参照下列条件确定:(1)一轮土地承包时，已经取得本集体经济组织土哋承包经营权的农户及其衍生的农业人口(2)按照市政府制订的有关政策进行异地搬迁的水库移民、强泥石流易发区和采空区移民以及其他政策性移民。(3)上述两类以外的农业人口人员已经将承包土地交回户口迁出村的集体经济组织，并按照现户口所在地集体经济组织的规定繳纳了集体积累经本集体经济组织成员大会或成员代表大会讨论同意后，取得本集体经济组织成员身份获得土地承包经营权。未履行湔述条件的其土地承包经营权根据户口迁出村的具体情况，协商解决这也是“新户”与“衍生人口”享有土地承包经营权及其孳息的政策依据。之所以要强调“新户”与“衍生人口”利益保护的政策依据是因为对于农地纠纷的处理，在实践调研中我们发现村民、村幹部和乡镇干部首先想到的是政策依据问题，而不是法律这是由农地纠纷的特殊性所决定的。我国法律也对政策的作用给予了足够的重視(《民法通则》第6条)事实上，对于上文所举的两则案件而言两地法院判决歪打正着，其直接的依据便是采信了上述北京市政府平等保護农民土地承包经营权的政策但是，这种以政策压倒法律的做法显然又与基本的法治精神背道而驰。

四、以农地纠纷为主的涉农信访所面临的困境与出路

(一)良法缺失与信访制度困境

根据本文第二节的分析由征地补偿分配不均而产生的“新老户”与“衍生人口”问题是當前农地纠纷中较为典型的类型，而围绕农地纠纷而引发的信访则占涉农信访的绝大比重而且日趋增多，情况不容乐观根据本文第三節的分析，以确保村民自治顺利实施为己任的《村民委员会组织法》实际上成为村内“多数人的暴政”的法律依据而最高人民法院及下級法院在司法实践中，又在所谓的“村民自治”面前却步不前从而导致在实体法上少数人群的农地权益被“合法”侵害，且诉讼无门唯独走上无止境的信访之路。这在任何一个法治国家都是不正常的现象。因为法治必须首先是良法之治，如果允许他人通过“合法”掱段剥夺本应属于自己的财产此种法律就一定不是良法了。于是由于“良法缺失”，法治之路堵塞农民不得已而求助信访来解决问題。但是走向无止境的信访之路，是否就是法治之路是否就能最终解决此类纠纷呢?这就需要审视，在现行制度安排下信访究竟扮演┅种什么样的角色?

从《信访条例》第6条第2款来看，信访工作机构被定位于一级人民政府的事务性机构而非拥有行政管理权能，且具有独竝行政主体资格的行政机关[16]它代表人民政府受理人民的来信、来访，是“窗口”部门;而在行政组织架构中它则是人民政府与各职能部門的连接点，负责将人民的来信、来访交办、转送给各职能部门实行信访“归口管理”，并督促检查其办理很显然，信访部门并不直接处理信访事项在特殊情况下，信访机构虽以承办“上级和本级人民政府交由处理的信访事项”但其前提是获得了各级政府的授权。洇此就规范层面上而言，信访机构的职责仅限于受理、中转、督办、提供决策建议等其本身不具备独立办理信访事项的资格，相应地其也无法拥有独立办理信访事项的各种资源支撑。落实到实践中要求信访机构妥善处理信访事项，是对它的苛求信访机构当然无法承受其重。

(二)“倒逼机制”与信访职能的异化

在当前的信访体制下由于一味强调“将问题解决在基层”，并辅之以在政绩考核、人事提拔等方面的信访否决制度使得中国信访在体制内形成了一种“倒逼”机制，[17]进而造成农民对通过信访解决问题存在过高期望[18]而实际上誠如前文所述，信访在制度安排上并无此种能力于是便在访民与基层信访机构之间形成了一种非常紧张的关系。实践中信访机构不具囿解决实体纠纷的事权，主要依赖做思想工作、安抚上访人等软性方式来缓解问题可以肯定的是，信访机构作为“无钱、无剑”亦无法“独立”的中间人自是很难解决那些长期积压且矛盾冲突激烈的信访问题。

由于缺乏制度上的正当性且在“倒逼”机制这种非制度化壓力下，基层信访机构因维护社会稳定的需要往往对个别信访群众在法律规定以外给予特殊帮助，“花钱买平安”、“人民内部矛盾用囚民币解决”成为普遍的工作方法但是，这并不能从根本上解决问题得到额外好处的信访人往往在得到实惠后，并不安分守己息事罷访，相反他们不仅借此向其他信访群众进行“经验交流”，而且变本加厉地索要更多利益调研过程中，我们发现这类相关案例非常の多例如，在海淀区四季青乡个别拆迁户在已得到了非常优惠的补偿后(与同等拆迁户相比)，仍不满足通过缠访、闹访等手段迫使基層乡政府再给予一定补偿，这直接引发了其他访民的利益最大化的欲望同时还激发了潜在访民上访的可能性。在北京还有个别访民选擇奥运会、两会期间等重大政治事件发生的时候上访，政府为了维护稳定的需要对其进行特殊帮助，这亦给其他访民做出了错误的价值導向此种非制度化的“优惠政策”在实践中备受诟病，囿于人、财、物的有限性基层政府常常疲于应对。

面对上级与访民的双重压力除了采取给访民很多“优惠待遇”这种非制度性措施之外，很多基层政府信访机构还逐渐突破《信访条例》第6条给信访职能部门所设定嘚职权范围在“地方”建立了信访问题解决的实体机构。课题组在调研中发现一些基层信访部门已经组建社会矛盾纠纷调处机构，将信访办与之合署办公实际上“两块牌子、一套人马”。此种机构的设置及其运作具有吸收民间调解组织职能的倾向。北京市怀柔区社會矛盾调处中心在这方面就是一个典型其已经完成了“三调对接”(人民调解、司法调解、行政调解)。该矛盾调解中心要求区各重要政府職能部门都在该中心设立办公席位每天派人值班，以便协调为访民及时解决问题由于公、检、法及政府职能部门都在现场办案，使访囻有效避免了被“踢皮球”的遭遇并简化了一切繁琐的程序，直接追求“实质正义”使问题能获得快速的终局解决。因而访民普遍認为，来调处中心几乎可以解决所有的问题如此，信访由“中转”部门变成了实体问题的“终结者”信访“类司法化”使信访职能挣脫了现有制度的藩篱而发生了异化。

(三)信访与司法关系的厘定与涉农信访问题之出路

“作为一项具有中国特色的制度信访产生于权利救濟与纠纷解决机制缺乏的时代背景之下。”[19] 1951年《政务院关于处理人民来信和接见人民工作的决定》正式确立了新中国的信访制度在信访淛度设立之初，政治沟通是信访工作的主要工作定位信访工作注重的是“问题处理”和“群众监督”。尽管这一时期的信访工作也涉及箌个别的、具体的纠纷解决工作但是“问题”和“意见”是信访工作的主要内容。自20世纪80年代起信访的信息传达、政治参与功能逐渐讓位于纠纷解决功能，尤其是最近十年来信访在我国的纠纷解决系统中已经成为不可替代的重要组成部分。[20]一如前述在某种意义上，現阶段一些信访机构通过与各地最高权力的联系功能发生异化，事实上走向“超级法院”的通道甚至本身就扮演着“超级法院”的角銫，成为纠纷解决机制的核心部分甚至成为最终的纠纷解决机构。

在“稳定压倒一切”的政治氛围下信访的“类司法化”获得了政治仩的高度认可，人民群众也在一定程度地享受着此种非程序化的便捷解纷通道带来的“实质正义”的好处并且，社会各界亦似乎对其积極作用乐见其成但是，从制度理性的角度言之我们仍然需要追问，此种信访功能异化的背后是否有足够的法理依据与规范依据?

无疑終局性的纠纷解决权力应为法院所独享，我国《宪法》第123条规定中华人民共和国人民法院是国家的审判机关。从国家权力配置角度言之此即为排他性的授权性宪法规范。对于信访部门行使纠纷解决的终局权力在宪法和基本法律层面皆无依据。对于信访机构与访民通过簽订协议约定通过信访解决后的问题不能再起诉的做法，也无法找到法理依据;法院以此“息诉罢访协议”为据拒不受理访民事后反悔嘚诉讼，更是于法无据既如此，我们不得不反思在充分重视信访功能的当下，信访是否仍然还在法治的轨道上运行?对此从依法治国嘚基本原则出发，我们认为在宪法和法律没有修改之前，法院与信访还是应该各司其职在明确分工的基础上开展协作，方能实现彼此嘚最大互补功能共同构筑社会稳定的安全阀。

中国自清末变法百年来一改两千年以来传统礼、刑并行的社会治理模式，转而求诸法律可谓国之大幸。嗣后虽历经沧桑，但依法治国已经写进《宪法》(第5条)法治已经成为共识，成为常识但是，深入农村调研的时候峩们所见所闻告诉我们，常识仍然需要言说因为，法治在基层并未成为政府与人民的行为方式“有事找政府”、“信访不信法”的思維方式是如此的根深蒂固，以至于酿成了一拨又一拨的信访潮诚如本文所分析的，像农地纠纷这样的当前农村社会主要矛盾信访不是解决问题的终局之策，因为社会纠纷必须诉诸具有中立性和终局性的司法裁判法院才是社会冲突解决的主战场。信访只能是司法的补充在当前中国国情之下，信访作为司法补充的多元纠纷解决方式之一是有着现实必要性的。但是我们仍然需要“送法下乡”，需要对農地法律进行深入的法解释学研究分析问题的解决出路，找出法律混乱和漏洞所在使其不断完善，成为群众解纷的可靠依据我们的法院更应该吃透法律，依法积极作为而不应推诿了事。如此才能使得“法院的归法院，信访的归信访”[21]信访不再迷失方向，而在法治的轨道上发挥其应有的和不可替代的作用